杜 寬，丁炳文，陳 千

(1.海軍軍醫(yī)大學(xué)基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)院學(xué)員六大隊十六隊，上海 200433；2.海軍軍醫(yī)大學(xué)衛(wèi)生勤務(wù)學(xué)系衛(wèi)生勤務(wù)學(xué)教研室，上海 200433)

軍隊參與搶險救災(zāi)、反恐維穩(wěn)、海外撤僑、聯(lián)合軍演、國際維和、保交護(hù)航、防暴警戒等非戰(zhàn)爭軍事行動呈現(xiàn)出常態(tài)化的特征[1]。發(fā)達(dá)國家作為國際非戰(zhàn)爭軍事行動的主要參與者，積累豐富的經(jīng)驗，并且制定相對完善的法律法規(guī)，為依法履行相應(yīng)行動任務(wù)職責(zé)以及有序開展行動提供強而有力的法律保障。隨著我軍建設(shè)水平及任務(wù)的拓展，參與的非戰(zhàn)爭軍事行動種類、數(shù)量快速上升。就西方國家非戰(zhàn)爭軍事行動理論研究與實踐而言，我軍尚處于初級階段，專業(yè)性衛(wèi)勤保障理論和實踐亟待進(jìn)一步完善和發(fā)展。我軍正處在軍隊轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期，加快借鑒和吸收發(fā)達(dá)國家軍隊非戰(zhàn)爭軍事行動法律保障經(jīng)驗，對我軍新時期的建設(shè)與發(fā)展具有非常重要的理論和現(xiàn)實意義。

1 外軍遂行非戰(zhàn)爭軍事行動法律保障特點

1.1與軍事思想同步納入作戰(zhàn)綱要美軍首次在1993年《作戰(zhàn)綱要》中提出“非戰(zhàn)爭軍事行動”概念。此后，美參聯(lián)會、美國空軍、陸軍、海軍根據(jù)相關(guān)原則，制定一系列相關(guān)作戰(zhàn)條令。2001年美參會頒布JP3-0《聯(lián)合作戰(zhàn)綱要》將非戰(zhàn)爭軍事行動與戰(zhàn)爭行動并列為美軍的主要行動類型，并以同樣方式在戰(zhàn)略、戰(zhàn)役、戰(zhàn)術(shù)層次上組織實施[2]。2006年新版《聯(lián)合作戰(zhàn)綱要》中雖取消“非戰(zhàn)爭軍事行動”概念，但在相關(guān)內(nèi)容上仍然保持一致[3]。俄羅斯軍方提出“特殊行動”理論，在1999年《軍事沖突學(xué)》一書中將其解釋為采用包括人道主義救援、疏散救助行動等非戰(zhàn)斗和非傳統(tǒng)方法實現(xiàn)既定目標(biāo)的行動，內(nèi)容與非戰(zhàn)爭軍事行動大體一致，但后者更強調(diào)此類行動的特殊性。日本自1950年組建自衛(wèi)隊以來，為改善國際形象，積極參與國際維和、國際緊急救援等海外非戰(zhàn)爭軍事行動，并在其2004年出臺的新《防衛(wèi)計劃大綱》中，將國際貢獻(xiàn)列入其主體任務(wù)，與本土防衛(wèi)并列。

1.2立法主體層次分明有總有分非戰(zhàn)爭軍事行動作為軍隊保障國家安全、維護(hù)國家利益的重要一環(huán)，各國依據(jù)各自國情及國家利益制定相應(yīng)法律法規(guī)，為軍隊遂行非戰(zhàn)爭軍事行動提供法理依據(jù)。美軍相關(guān)非戰(zhàn)爭軍事行動立法層次分明，其核心為國會授權(quán)立法、總統(tǒng)頒布行政命令，國防部與各軍兵種就主要內(nèi)容發(fā)布具體行動綱要以及相應(yīng)條令條例，并與國際法相銜接[4]。日本自冷戰(zhàn)后，海外派兵的法制化進(jìn)程始終受到“禁止行使集體自衛(wèi)權(quán)”原則的束縛，為進(jìn)一步解禁日本自衛(wèi)隊參與海軍行動的合法權(quán)益，日本政府在其立法框架下突破制定一系列法律規(guī)范。立法核心為日本執(zhí)政黨內(nèi)閣決議框架下政黨協(xié)商會議、國會、參議會，并行討論修改相關(guān)提案細(xì)節(jié)并就是否通過提案進(jìn)行表決，形成初步法律，最后由地方政府就主要條文解釋并施行。俄羅斯作為世界第二軍事強國，其立法主要由俄羅斯聯(lián)邦會議制定和通過軍事法律，總統(tǒng)和政府批準(zhǔn)軍事行政法規(guī)，國防部、軍兵種、軍區(qū)，由上至下，逐級發(fā)布軍事指揮法令。

1.3法律體系健全涵蓋范圍廣泛1995年，美軍《非戰(zhàn)爭軍事行動》聯(lián)合條令文件,對非戰(zhàn)爭軍事行動的目的、類型與樣式、實施范圍與原則、配套法律等方面的事務(wù)作了詳盡闡述[5]。2001年，通過《反恐怖主義法》修正案，同年頒布《聯(lián)合作戰(zhàn)綱要》，將非戰(zhàn)爭軍事行動納入美軍主要行動類型，與戰(zhàn)爭行動并列。日本以1992年6月《聯(lián)合國維和行動等合作法案》的通過為發(fā)端，制定一系列法律來解禁自衛(wèi)隊參與海外行動?！斗纯痔貏e措施法》《支援伊拉克重建特別措施法》《國際緊急援助隊派遣法》等，為自衛(wèi)隊實施反恐、國際救援、聯(lián)合國維和、護(hù)僑等海內(nèi)外非戰(zhàn)爭軍事行動提供合法性依據(jù)。 俄羅斯聯(lián)邦在《憲法》《安全法》《國防法》等國家大法的框架下，制定諸如《海軍艦艇條令》《緊急狀態(tài)法》《反恐怖主義斗爭法》及俄羅斯聯(lián)邦武裝力量共同條令、作戰(zhàn)條令等，為俄軍參與非戰(zhàn)爭軍事行動奠定重要的法理基礎(chǔ)。

2 我軍遂行非戰(zhàn)爭軍事行動法律保障建設(shè)進(jìn)展

2.1納入軍隊發(fā)展戰(zhàn)略伴隨國家深化改革戰(zhàn)略不斷推進(jìn)，我軍改革進(jìn)入關(guān)鍵時期，正處于由大向強發(fā)展的關(guān)鍵階段。國家戰(zhàn)略安全從局部安全逐漸向遠(yuǎn)海全球利益分布面擴展。自冷戰(zhàn)結(jié)束以來，當(dāng)前世界呈現(xiàn)出“一超多強”的格局，各國為維護(hù)自身權(quán)益，積極開展海內(nèi)外非戰(zhàn)爭軍事行動。我軍遂行非戰(zhàn)爭軍事行動，是積極應(yīng)對各種安全威脅，守護(hù)領(lǐng)土安全，維護(hù)國家利益的重要體現(xiàn)。2015年發(fā)布的《中國的軍事戰(zhàn)略》白皮書中，第一次明確提出我軍的八項戰(zhàn)略任務(wù)，涵蓋傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，其內(nèi)容與2009年原總參謀部界定的我軍遂行非戰(zhàn)爭軍事行動六項樣式相適應(yīng)，正式將非戰(zhàn)爭軍事行動納入軍隊發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。

2.2法律體系不斷完善伴隨新階段非戰(zhàn)爭軍事行動任務(wù)形勢的不斷變化，根據(jù)不同任務(wù)形勢與需要，我國不斷完善非戰(zhàn)爭軍事行動法律體系建設(shè),《國防動員法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等相關(guān)法規(guī)的制定，填補國防和軍隊建設(shè)一些重要領(lǐng)域的法律空白，為軍隊參與非戰(zhàn)爭軍事行動有法可依提供重要依據(jù)。2002年中央軍委制定發(fā)布《軍事法規(guī)軍事規(guī)章條例》，突出憲法核心地位，進(jìn)一步規(guī)范軍事法規(guī)的制定、修改和廢止活動，使軍事立法活動統(tǒng)一、規(guī)范、合法、有序，完善軍事立法程序，推進(jìn)依法治軍建設(shè)。軍事立法工作有序推進(jìn)，現(xiàn)行軍事法律和法律規(guī)范17件，軍事行政法規(guī)60余件，軍事法規(guī)200多件，軍事規(guī)章3 000多件，形成以憲法為母法、《國防法》為龍頭、條令條例為主體的較為完善的國家軍事法律體系[6]，為軍事行動的有效開展提供法律保障。

2.3涉外法律積極拓展伴隨我國軍事戰(zhàn)略方針轉(zhuǎn)變，我軍積極向外拓展，展現(xiàn)大國實力，履行國際條約，以《聯(lián)合國憲章》為根本依據(jù)，遂行海外非戰(zhàn)爭軍事行動。加入《聯(lián)合國海洋法公約》《制止危及海上航海安全非法行為公約》《國際船舶和港口設(shè)施保安規(guī)則》等條約[7]，為我軍進(jìn)一步保障國家領(lǐng)海安全、維護(hù)國家合法權(quán)利，提供重要的法理依據(jù)。同時，我國作為安理會常任理事國，積極響應(yīng)聯(lián)合國決議，支持并參與一些重大維和保障活動。另一方面與周邊國家簽署雙邊或多邊條約形成《上海合作組織成員國關(guān)于舉行聯(lián)合軍事演習(xí)的協(xié)定》《中俄關(guān)于舉行聯(lián)合演習(xí)期間其部隊臨時處于對方領(lǐng)土的地位協(xié)定》等一系列聯(lián)合演習(xí)法律文件并遵循國際慣例，依法遂行海外非戰(zhàn)爭軍事行動。

3 外軍遂行非戰(zhàn)爭軍事行動法律體系建設(shè)經(jīng)驗及啟示

3.1加快與國際法融合步伐拓展海外保障支撐瞄準(zhǔn)國際形勢變化，拓展國家戰(zhàn)略利益，強而有力的多方位保障體制是我軍遂行非戰(zhàn)爭軍事行動的必要基礎(chǔ)。2017年7月11日，中國人民解放軍駐吉布提保障基地正式成立，標(biāo)志著我國第一個海外軍事保障基地正式建立，為中國參與護(hù)航、維和、撤僑、人道主義救援等涉外非戰(zhàn)爭軍事行動任務(wù)提供有效保障。與國外相比較而言，我軍成立海外保障基地時間較短，經(jīng)驗不足，相關(guān)配套設(shè)施有待加強。相較于國內(nèi)軍隊參與非戰(zhàn)爭軍事行動法律建設(shè)現(xiàn)狀而言，涉外相關(guān)法律仍停留在國際法、國際協(xié)定方面，國內(nèi)法律與國際法對接程度差。為進(jìn)一步合理利用海外資源，實現(xiàn)由大變強的轉(zhuǎn)變，更好擔(dān)當(dāng)命運共同體的大國責(zé)任，我軍需以吉布提基地為基礎(chǔ)，拓寬海外非戰(zhàn)爭軍事行動保障體系建設(shè)，加快國內(nèi)相關(guān)法律與國際法的對接，積極建設(shè)涉外非戰(zhàn)爭軍事行動法律保障體系。

3.2加強戰(zhàn)略研究明晰非戰(zhàn)爭軍事行動戰(zhàn)略地位加強軍隊?wèi)?zhàn)略研究，深入貫徹落實新時期軍隊發(fā)展指導(dǎo)思想，是我軍“能打仗、打勝仗”的重要保證。2015年，我國首次發(fā)布《中國軍事戰(zhàn)略》白皮書，進(jìn)一步明確“毫不動搖堅持積極防御戰(zhàn)略思想”。2016年，軍委發(fā)布《軍隊建設(shè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》，綱要中明確“十三五”期間軍隊發(fā)展的目標(biāo)，即到2020年，基本實現(xiàn)國防和軍隊現(xiàn)代化建設(shè)“三步走”發(fā)展戰(zhàn)略第二步目標(biāo)，基本完成國防和軍隊改革目標(biāo)任務(wù)，基本實現(xiàn)機械化、信息化建設(shè)取得重大進(jìn)展[8]。堅持走中國特色強軍之路，全面推進(jìn)國防和軍隊現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略思想[9]。細(xì)數(shù)我軍軍事戰(zhàn)略發(fā)展歷史，不難看出伴隨新時期下軍隊參與行動種類的進(jìn)一步增加，在堅持基本原則不變的原則下，軍隊正豐富使命職責(zé)范圍，保障國家安全。同時，非戰(zhàn)爭軍事行動作為我軍遂行歷史使命的重要組成部分，應(yīng)該深入相關(guān)戰(zhàn)略研究，明晰非戰(zhàn)爭軍事行動戰(zhàn)略地位。

3.3結(jié)合軍改通過立法明晰行動指揮關(guān)系建立清晰的行動指揮體系是依法有序遂行非戰(zhàn)爭軍事行動的重要保證。以美國為例，就軍隊參加非戰(zhàn)爭軍事行動的指揮權(quán)關(guān)系，美國國防部與國務(wù)院之間就各自在憲法框架下以協(xié)議和“諒解備忘錄”形式劃分權(quán)利義務(wù)，而國防部與各軍兵種之間，甚至各軍兵種之間，也有100多種協(xié)議和“諒解備忘錄”用于各自權(quán)利義務(wù)劃分[10]。美國國防部第3025．1號指令《軍事力量對于地方政府的支持》也對軍地協(xié)調(diào)問題給出明確法律規(guī)定，明確相關(guān)部門機構(gòu)的指揮職權(quán)。日本、法國等國家也通過建立三軍一體化的協(xié)調(diào)指揮體系來實現(xiàn)國內(nèi)重大災(zāi)害衛(wèi)生救援的組織與指揮。我國自軍改后，目前已經(jīng)形成軍委管總、戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)、軍種主建的格局。在新的軍隊指揮體系下，軍隊遂行非戰(zhàn)爭軍事行動，國務(wù)院和中央軍委、軍委部門之間，各大單位與軍兵種之間，軍隊和地方之間等，有諸多必須明確的法律問題，在涉及一些重要權(quán)利、義務(wù)、職責(zé)的劃清上，有必要形成有關(guān)協(xié)議或諒解備忘錄，以明確各自的權(quán)限和職責(zé)，為軍地聯(lián)合指揮掃清障礙。

3.4基于國情積極探索非戰(zhàn)爭軍事行動的軍民融合機制不同國家在各自的法律體系框架下，依據(jù)國情建立與實際情況相適應(yīng)的應(yīng)急救援體制。美國組建多支應(yīng)急救援救災(zāi)保障醫(yī)療隊，但其組成部分并不包括軍隊。而這一特點究其根本是由美國的國情所決定的。反觀我國，應(yīng)急災(zāi)害救援力量組成仍以軍隊為主、民間團(tuán)體力量為輔，這與我國的“軍民融合”體制國情是密不可分的，我國將軍民融合發(fā)展改革納入全面深化改革總體布局加以推進(jìn)。2017年中央軍民融合發(fā)展委員會在北京成立，標(biāo)志著我國軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的進(jìn)一步深化。由此可見，根據(jù)我國實際情況，將軍民融合發(fā)展納入行動訓(xùn)練法規(guī)上來，事先組建一支組成合理、裝備齊全、機動能力與自我保護(hù)能力極強的科學(xué)救援醫(yī)療隊，積極探索非戰(zhàn)爭軍事行動的軍民融合機制，是我軍遂行非戰(zhàn)爭軍事行動的重要保障。