摘要：黨政合署是新時(shí)代推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度探索，目前已形成一般合署型、機(jī)構(gòu)并入型、歸口領(lǐng)導(dǎo)型、職責(zé)劃入型四種黨政合署類型。黨政合署體制下黨的工作機(jī)關(guān)承接了過(guò)去行政機(jī)關(guān)擁有的行政管理職權(quán)，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，因此，黨的工作機(jī)關(guān)行政法律責(zé)任的構(gòu)建將成為機(jī)構(gòu)改革面臨的重大課題。這既是對(duì)已有和將來(lái)可能出現(xiàn)的司法實(shí)踐的正面回應(yīng)，也是落實(shí)憲法第1條第二款的必然要求。今后應(yīng)探索建立黨的工作機(jī)關(guān)行政權(quán)行使的監(jiān)督、制約和救濟(jì)制度，從創(chuàng)新行政主體理論、完善國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)、明確責(zé)任承擔(dān)方式和內(nèi)容、提高黨的工作機(jī)關(guān)的法治能力等方面，構(gòu)建具有中國(guó)特色的黨的工作機(jī)關(guān)行政法律責(zé)任體系。

關(guān)鍵詞：黨政合署；黨的工作機(jī)關(guān)；行政權(quán)；權(quán)責(zé)一致；行政法律責(zé)任

中圖分類號(hào)：D922104文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2018）12-0029-08

基金項(xiàng)目：四川省高校人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地科研項(xiàng)目“新《行政訴訟法》的實(shí)施機(jī)制研究”（JCSF2016-07）。

作者簡(jiǎn)介：曹舒（1992-），男，湖北巴東人，四川大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。一、問(wèn)題的提出

黨政合署是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的完善黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系的重要制度探索。其最先從黨的紀(jì)檢部門和政府的監(jiān)察部門合署開始，實(shí)行“一套班子、兩塊牌子”的體制。2000年前后，合署辦公的形式擴(kuò)展到黨和政府的其他部門，諸多具有不同編制、職責(zé)的黨政機(jī)構(gòu)因工作對(duì)象、工作性質(zhì)相近或其它原因而實(shí)行合署，如國(guó)務(wù)院臺(tái)灣事務(wù)辦公室與中共中央臺(tái)灣工作辦公室、國(guó)務(wù)院新聞辦公室與中共中央對(duì)外宣傳辦公室等。地方上如中共河南省委、河南省人民政府信訪局、高等學(xué)校工作委員會(huì)與省教育廳等①。

隨著黨政合署領(lǐng)域的不斷拓展，黨的工作機(jī)關(guān)②因其與行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)與職能交叉，開始或多或少地直接參與公共事務(wù)的管理，實(shí)踐中出現(xiàn)黨的工作機(jī)關(guān)因行使權(quán)力而對(duì)公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的案例。學(xué)界也開始關(guān)注黨的工作機(jī)關(guān)能否作為行政訴訟被告的問(wèn)題。有學(xué)者認(rèn)為，黨的執(zhí)政地位決定了它的執(zhí)政權(quán)不僅僅是黨權(quán)，同時(shí)也是一種國(guó)家權(quán)力，包含了立法、行政、司法多種性質(zhì)的權(quán)力，應(yīng)當(dāng)將黨組織納入行政訴訟的監(jiān)督[1]。還有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)黨的執(zhí)政行為介入行政管理領(lǐng)域，涉及或運(yùn)用了行政權(quán)力，并侵犯了相對(duì)人的合法權(quán)益時(shí)，人民法院應(yīng)秉承憲法賦予的介入和監(jiān)督行政權(quán)的權(quán)力，依法對(duì)違法行政行為進(jìn)行司法審查[2]。然而這一時(shí)期的研究主要基于行政訴訟被告資格確認(rèn)規(guī)則的重構(gòu)，并未從黨政合署的制度實(shí)踐角度去分析黨的工作機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革也隨之深化與發(fā)展。2018年3月中共中央印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）提出了要“在省市縣對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公”，黨政合署體制的戰(zhàn)略高度進(jìn)一步彰顯，表明黨對(duì)于傳統(tǒng)的黨政關(guān)系做出了重大思路調(diào)整，破除了“政治—行政”二分的藩籬，推進(jìn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)體系和政府的治理體系相融合[3]。

可見(jiàn)，在新一輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的背景下，黨政合署體制迎來(lái)了發(fā)展新時(shí)期。這一階段改革的廣度和深度將進(jìn)一步加強(qiáng)，原本黨政機(jī)構(gòu)組織和職權(quán)分明的界限將逐漸淡化。由于法定職責(zé)的調(diào)整和法律實(shí)施主體的變化，將出現(xiàn)更多的黨的工作機(jī)關(guān)涉足公共事務(wù)管理、行使國(guó)家公權(quán)力的情形。在此制度背景下，當(dāng)因黨的工作機(jī)關(guān)行使國(guó)家公權(quán)力而損害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益時(shí)，其是否應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任，是否應(yīng)為新體制確立相應(yīng)的監(jiān)督、制約和救濟(jì)制度，這將成為新時(shí)代機(jī)構(gòu)改革所面臨的重大課題，需要從法學(xué)角度作出回應(yīng)。目前鮮有文獻(xiàn)對(duì)黨政合署體制下黨的工作機(jī)關(guān)的行政法律責(zé)任進(jìn)行研究，理論研究滯后于制度實(shí)踐。對(duì)此，本文將以當(dāng)前黨政機(jī)關(guān)合署的主要實(shí)踐為基礎(chǔ)，分析黨政合署體制下黨的工作機(jī)關(guān)行政法律責(zé)任構(gòu)建的基礎(chǔ)與邏輯，探究能夠保障黨的工作機(jī)關(guān)行政法律責(zé)任構(gòu)建的路徑，以期能夠真正發(fā)揮黨政合署體制對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的作用。

二、機(jī)構(gòu)改革下黨政機(jī)關(guān)合署辦公的主要實(shí)踐

此次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是將改革的重點(diǎn)從傳統(tǒng)的單一的行政體制改革轉(zhuǎn)移到黨政機(jī)關(guān)合署合并的黨政聯(lián)動(dòng)體制上來(lái)?？梢哉f(shuō)，十九大周期內(nèi)的黨政機(jī)構(gòu)改革工作將圍繞《中國(guó)共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）所指的“黨的工作機(jī)關(guān)”與“國(guó)家機(jī)關(guān)”（主要是政府的工作部門）之間展開[4]，且根據(jù)《方案》的要求，今后省市縣將普遍推廣黨政合署的組織形式。因此，厘清現(xiàn)有的黨政機(jī)關(guān)合署類型是探究該體制下黨的工作機(jī)關(guān)行政法律責(zé)任構(gòu)建的基礎(chǔ)。

從最初的中央紀(jì)檢監(jiān)察合署到黨政合署的地方性試驗(yàn)，再到廣東順德推行的大部門式黨政合署[5]，可以說(shuō)，此次機(jī)構(gòu)改革中黨政合署模式的確立正是對(duì)歷次中央和地方黨政合署實(shí)踐的總結(jié)和升華。同樣，與過(guò)去的黨政合署體制也存在著一定的差別。首先，數(shù)量上。過(guò)去的黨政合署主要是一個(gè)黨的工作機(jī)關(guān)和一個(gè)政府工作部門的合署，而此次黨政合署還存在多個(gè)政府部門與一個(gè)黨的工作機(jī)關(guān)的合署。其次，內(nèi)容上。過(guò)去合署辦公的兩個(gè)部門負(fù)責(zé)的事務(wù)具有高度關(guān)聯(lián)性，或者是管理的對(duì)象大體重合，如監(jiān)督黨員干部[6]；或是職能性質(zhì)極為相近，如信訪工作、農(nóng)村工作等。此次黨政合署對(duì)此要求不高。再次，形式上。過(guò)去黨政合署實(shí)行的“一套班子，兩塊牌子”的組織形式，機(jī)構(gòu)和職能的整合并不多。此次黨政合署的形式更豐富，包括劃歸、并入、歸口等，其職能職責(zé)、管理體制、工作機(jī)制、人員配置等比之前的要復(fù)雜。

《方案》提出了20項(xiàng)深化黨中央機(jī)構(gòu)改革的具體措施，其中大部分為黨的工作機(jī)關(guān)與國(guó)家機(jī)關(guān)之間的合署。同時(shí)，《方案》還要求：“省市縣各級(jí)涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)職能要基本對(duì)應(yīng)。”可見(jiàn)，中央機(jī)構(gòu)改革的黨政合署方案將對(duì)地方機(jī)構(gòu)改革起到一定的示范作用，可以說(shuō)，2019年3月前完成的地方機(jī)構(gòu)改革是在以中央機(jī)構(gòu)改革方案為藍(lán)本的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方實(shí)際充分發(fā)揮地方自主性的結(jié)果。筆者在分析過(guò)去黨政合署實(shí)踐并結(jié)合當(dāng)前機(jī)構(gòu)改革方案的基礎(chǔ)上，總結(jié)了我國(guó)黨政機(jī)關(guān)合署的主要類型。

“一般合署型”。就是通常所說(shuō)的“一套班子，兩塊牌子”的組織形式?！包h內(nèi)的一些職能歸口部門和政府中一些行政機(jī)構(gòu)，無(wú)論從‘人或‘事的客體對(duì)象來(lái)看，往往都具有極大的重疊性，容易產(chǎn)生職責(zé)不明的問(wèn)題?！盵7]將黨的工作機(jī)關(guān)與政府工作部門設(shè)置在一起辦理公務(wù)，有助于解決職能重疊、職責(zé)不明的問(wèn)題。這類黨政合署形式中黨政之間的工作對(duì)象和工作性質(zhì)往往具有高度關(guān)聯(lián)性，機(jī)構(gòu)對(duì)內(nèi)從領(lǐng)導(dǎo)到工作人員都是相同的，對(duì)外是兩塊牌子，且對(duì)外稱呼也沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。如中共中央臺(tái)灣工作辦公室（國(guó)務(wù)院臺(tái)灣事務(wù)辦公室），無(wú)論是在官方網(wǎng)站還是政策文件上，均使用的是兩個(gè)機(jī)構(gòu)的名稱。《方案》將“中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組”改為“中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)”，其辦事機(jī)構(gòu)——中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)辦公室與中華人民共和國(guó)國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室合署辦公，其官網(wǎng)仍使用的是兩個(gè)名稱，但對(duì)外則統(tǒng)一簡(jiǎn)稱“中央網(wǎng)信辦”。再比如，中央檔案館和國(guó)家檔案局實(shí)行合署辦公，對(duì)外統(tǒng)一使用“國(guó)家檔案局”名稱。

“機(jī)構(gòu)并入型”。是指將職能相近的行政機(jī)關(guān)整體并入到黨的工作機(jī)關(guān)，并入后的行政機(jī)關(guān)從機(jī)構(gòu)、職能、編制上都將不復(fù)存在，但為了行政管理的需要，仍然在并入的黨的工作機(jī)關(guān)保留該行政機(jī)關(guān)的牌子，并由一名黨的工作機(jī)關(guān)的副職領(lǐng)導(dǎo)兼任該行政機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人。這一類型主要是借鑒和吸收了廣東順德黨政合署機(jī)構(gòu)改革經(jīng)驗(yàn)，也是對(duì)傳統(tǒng)黨政合署模式的創(chuàng)新與發(fā)展。如根據(jù)《方案》，中央組織部統(tǒng)一管理公務(wù)員工作，將國(guó)家公務(wù)員局并入中央組織部，中央組織部對(duì)外保留國(guó)家公務(wù)員局牌子，但不再保留單設(shè)的國(guó)家公務(wù)員局，即原來(lái)作為國(guó)務(wù)院部委管理的國(guó)家局的國(guó)家公務(wù)員局將從機(jī)構(gòu)、職能、編制上不復(fù)存在，而中央組織部具有了公務(wù)員管理方面的法定職責(zé)。同樣的，《方案》將國(guó)家宗教事務(wù)局、國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室并入中央統(tǒng)戰(zhàn)部。

“歸口領(lǐng)導(dǎo)型”。是指改變某一行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，主要是將政府某組成部門歸口具有相近職能的黨的工作機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，但該行政機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)、職能、編制上仍屬于政府的組成部門，可以總結(jié)為“只改變領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，不改變機(jī)關(guān)性質(zhì)”。同時(shí)，在人員設(shè)置上，由一名黨的工作機(jī)關(guān)的副職領(lǐng)導(dǎo)兼任其領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人。如《方案》將國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)歸口中央統(tǒng)戰(zhàn)部領(lǐng)導(dǎo)，但國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)仍屬于國(guó)務(wù)院的組成部門，其領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系發(fā)生了變化，機(jī)構(gòu)性質(zhì)保持不變。

“職責(zé)劃入型”。是指將某行政機(jī)關(guān)的部分行政管理職責(zé)劃入工作對(duì)象或工作性質(zhì)相近的黨的工作機(jī)關(guān)，由黨的工作機(jī)關(guān)行使該領(lǐng)域的行政管理職責(zé)，同時(shí)，為了行政管理的需要，對(duì)外加掛原享有該行政管理職責(zé)的機(jī)構(gòu)的牌子。如《方案》將國(guó)家新聞出版廣電總局的新聞出版管理職責(zé)和電影管理職責(zé)劃入中央宣傳部，中央宣傳部對(duì)外加掛國(guó)家新聞出版署（國(guó)家版權(quán)局）和國(guó)家電影局牌子，自此，中央宣傳部將行使新聞出版管理方面和電影管理方面的法定職責(zé)。

三、黨的工作機(jī)關(guān)行政法律責(zé)任構(gòu)建的邏輯理路

黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是囊括黨、政、軍、人大、政協(xié)、群眾團(tuán)體等在內(nèi)的全方位改革，黨政合署體制下將有更多的行政機(jī)關(guān)直接置于黨的工作機(jī)關(guān)管理之下，黨的工作機(jī)關(guān)將更多地直接參與公共事務(wù)的管理。權(quán)力的享有與行使往往是與責(zé)任的承擔(dān)并肩而行的。因此，當(dāng)這些黨的工作機(jī)關(guān)行使國(guó)家權(quán)力對(duì)公民、法人和其他組織的權(quán)益帶來(lái)影響時(shí)，我們也應(yīng)構(gòu)建起行之有效的監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制。

（一）法律依據(jù)：黨的工作機(jī)關(guān)行政法律責(zé)任是其行政權(quán)的邏輯延伸

“任何機(jī)構(gòu)任何政府部門的設(shè)立、裁撤、合并、分立，都應(yīng)該有相應(yīng)的法律依據(jù)，并嚴(yán)格依法進(jìn)行，從而體現(xiàn)重大改革于法有據(jù)?！盵8]現(xiàn)行憲法和地方組織法雖并未提及黨政合署辦公的組織形式，但是憲法第27條第一款規(guī)定了“一切國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡(jiǎn)的原則”。地方組織法第64條第一款也規(guī)定，地方各級(jí)人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的工作部門。可見(jiàn)，黨政合署實(shí)踐是對(duì)憲法和地方組織法有關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置原則以及十九大報(bào)告提出的“統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)”要求的貫徹與落實(shí)。2018年3月17日，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議批準(zhǔn)了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)立法性決定的形式確立了國(guó)務(wù)院各機(jī)構(gòu)的設(shè)立和職責(zé)履行的合法性，而其中也涉及到國(guó)務(wù)院部分機(jī)構(gòu)與黨的工作機(jī)關(guān)的合署以及相應(yīng)職責(zé)的調(diào)整，因此，可以說(shuō)，現(xiàn)有的四類黨政合署形式已獲得最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)立法性決定的認(rèn)可，具有合法性。同樣，今后地方機(jī)構(gòu)改革中的黨政合署也將按照相應(yīng)的法律程序獲得合法性依據(jù)。

明確了黨政合署所具有的合法性來(lái)源之后，還需要厘清黨政合署中所采取的工作方式。黨政合署的關(guān)鍵是將行政機(jī)關(guān)直接置于黨的工作機(jī)關(guān)管理之下，因此，黨政合署內(nèi)部必然存在一定的主次關(guān)系。從已有的制度實(shí)踐來(lái)看，黨政合署后其內(nèi)部關(guān)系將形成“黨為實(shí)，政為虛”的局面，如多個(gè)行政機(jī)關(guān)不再單設(shè)，只保留牌子?！稐l例》第5條第二款規(guī)定，合并設(shè)立或者合署辦公仍由黨委主管?？梢?jiàn)，盡管目前法律雖未提及黨政合署辦公的工作方式，但是黨中央以黨內(nèi)法規(guī)的形式對(duì)黨政合署內(nèi)部的管轄關(guān)系進(jìn)行了主次關(guān)系的確認(rèn)，即黨的工作機(jī)關(guān)享有日常事務(wù)管理權(quán)力，而行政機(jī)關(guān)則為協(xié)管單位。由此，行政機(jī)關(guān)在黨政合署中的權(quán)限可能僅止于程序規(guī)范，對(duì)黨的工作機(jī)關(guān)所做的決定，可能僅做形式上的合法化確認(rèn)[4]。正是在這種相互關(guān)系的劃分與協(xié)調(diào)之下，已有的黨政合署類型中多是將行政機(jī)關(guān)整體或部分職責(zé)由行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移到了合署中的黨的工作機(jī)關(guān)，而原行政機(jī)關(guān)僅保留牌子，不再是執(zhí)行法律、行使行政權(quán)的實(shí)際主體。除了機(jī)構(gòu)變動(dòng)以外，行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)的調(diào)整與法律實(shí)施主體的變化也需要于法有據(jù)，那么黨政合署中的這一職責(zé)轉(zhuǎn)移是否具有合法性？

由于此次機(jī)構(gòu)改革范圍之廣、縱深之大前所未有，“機(jī)構(gòu)改革涉及的法律修改工作，難以在很短時(shí)間或經(jīng)一次‘打包修改來(lái)完成”[9]。 2018年4月27日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革涉及法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)調(diào)整問(wèn)題的決定》，對(duì)機(jī)構(gòu)改革中涉及法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)調(diào)整問(wèn)題作出了決定。由此，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)當(dāng)前和今后黨政合署中涉及的行政機(jī)關(guān)的職責(zé)調(diào)整進(jìn)行了合法性確認(rèn)，法律行政法規(guī)授予行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)轉(zhuǎn)移到黨的工作機(jī)關(guān)具有合法性，自此，黨的工作機(jī)關(guān)擁有法律行政法規(guī)授予的行政權(quán)。如國(guó)家公務(wù)員局是《公務(wù)員法》確立的負(fù)責(zé)全國(guó)公務(wù)員綜合管理工作的中央公務(wù)員主管部門③，根據(jù)《方案》要求，這一機(jī)構(gòu)并入中央組織部，且不再保留單設(shè)的國(guó)家公務(wù)員局。那么《公務(wù)員法》所賦予國(guó)家公務(wù)員局負(fù)責(zé)全國(guó)公務(wù)員綜合管理工作的行政權(quán)將一并轉(zhuǎn)移到了中央組織部，也就是說(shuō)，中央組織部成為了《公務(wù)員法》所規(guī)定的“中央公務(wù)員主管部門”，進(jìn)而行使相應(yīng)的行政管理職權(quán)。同樣，中央統(tǒng)戰(zhàn)部將成為《宗教事務(wù)條例》所規(guī)定的“宗教事務(wù)部門”，中央宣傳部將成為《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》和《出版管理?xiàng)l例》所規(guī)定的“電影主管部門”和“負(fù)責(zé)出版管理的部門”?？梢哉f(shuō)，黨政合署中黨的工作機(jī)關(guān)享有《公務(wù)員法》《宗教事務(wù)條例》《出版管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)賦予的行政權(quán)，其行政權(quán)的行使具有相應(yīng)的合法性來(lái)源。

（二）理論依據(jù)：黨的工作機(jī)關(guān)行政法律責(zé)任是權(quán)責(zé)一致理論的體現(xiàn)

“權(quán)責(zé)一致不僅是現(xiàn)代民主政治的內(nèi)在要求，同時(shí)也是責(zé)任政治建設(shè)過(guò)程中應(yīng)該始終貫徹的一項(xiàng)重要原則。”[10]這就要求，任何責(zé)任主體履行職責(zé)和義務(wù)要與其擁有的權(quán)力相匹配，擁有某一方面的權(quán)力自然也應(yīng)承擔(dān)這一權(quán)力行使過(guò)程中的責(zé)任和義務(wù)。行政法規(guī)定著行政主體所擁有的權(quán)力和應(yīng)盡的職責(zé)，是對(duì)行政權(quán)的授予、行使、監(jiān)督、救濟(jì)的法律規(guī)范的總稱，表明行政權(quán)的行使具有職權(quán)和職責(zé)密不可分的特點(diǎn)，權(quán)力與職責(zé)的均衡與統(tǒng)一是該權(quán)力運(yùn)行的基本要求。同樣的，當(dāng)行政職權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的時(shí)候，與該職權(quán)相對(duì)應(yīng)的責(zé)任也隨之轉(zhuǎn)移?！缎姓?fù)議法》對(duì)復(fù)議被申請(qǐng)人和復(fù)議機(jī)關(guān)的確立，《行政訴訟法》對(duì)行政訴訟被告資格的確立，以及權(quán)力主體違反法定職責(zé)時(shí)依法應(yīng)承擔(dān)的否定性法律后果，均是基于權(quán)力行使主體所擁有的行政權(quán)（或執(zhí)行法律，或管理公共事務(wù)，或行政隸屬等）。如前所述，黨政合署體制下黨的工作機(jī)關(guān)承接了法律行政法規(guī)規(guī)定的原屬于行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)，這時(shí)的黨的工作機(jī)關(guān)既是黨務(wù)工作部門也是某一類國(guó)家行政權(quán)的行使主體。

“必要的、正當(dāng)?shù)暮鸵?guī)則明示的責(zé)任機(jī)制乃是權(quán)力必要性的閘門。”[11]在全面推進(jìn)依法治國(guó)的今天，責(zé)任行政更成為現(xiàn)代行政的主要內(nèi)容之一，要求任何行使行政權(quán)的組織都必須對(duì)自己行政權(quán)的行使承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。就行政管理權(quán)而言，根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則，黨的工作機(jī)關(guān)在行使了法律行政法規(guī)授予的行政職權(quán)的同時(shí)，也隨之承接了法律行政法規(guī)所規(guī)定的責(zé)任和義務(wù)，當(dāng)黨的工作機(jī)關(guān)消極行使行政權(quán)或者違法行使行政權(quán)侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的時(shí)候，就應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。由此，行政復(fù)議被申請(qǐng)人、復(fù)議機(jī)關(guān)和行政訴訟被告的身份將相應(yīng)地轉(zhuǎn)移到黨的工作機(jī)關(guān)，由其承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。如前所述，由于國(guó)家新聞出版廣電總局的電影管理職責(zé)劃入中央宣傳部，中央宣傳部自此擁有電影管理方面的行政職權(quán)，根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則，該權(quán)力行使中的相應(yīng)責(zé)任也將轉(zhuǎn)移給中央宣傳部。當(dāng)行政相對(duì)人對(duì)電影管理方面的某一具體行政行為不服而提出復(fù)議時(shí)，此時(shí)的復(fù)議機(jī)關(guān)則應(yīng)當(dāng)為中央宣傳部?？傊?，有行政權(quán)的行使就有行政法律責(zé)任，黨政合署體制下黨的工作機(jī)關(guān)行使行政權(quán)與承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任是不可分離的，可以說(shuō)，權(quán)責(zé)一致是黨的工作機(jī)關(guān)行政法律責(zé)任構(gòu)建的理論基礎(chǔ)。

（三）實(shí)踐依據(jù)：黨的工作機(jī)關(guān)行政法律責(zé)任是對(duì)司法實(shí)踐的正面回應(yīng)

實(shí)踐是法律的基礎(chǔ)，法律是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和升華。社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期利益主體多元化、社會(huì)矛盾復(fù)雜化的現(xiàn)實(shí)局面要求法律制度能夠充分適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要，并隨著社會(huì)實(shí)踐的發(fā)展而不斷發(fā)展完善。因此，司法實(shí)踐往往成為檢驗(yàn)?zāi)骋豁?xiàng)法律制度優(yōu)劣或成為某一項(xiàng)法律制度構(gòu)建的基礎(chǔ)。黨的工作機(jī)關(guān)因行使行政權(quán)而需承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任并非當(dāng)前機(jī)構(gòu)改革才有的結(jié)果，而是具有深厚的歷史淵源及司法實(shí)踐基礎(chǔ)。筆者通過(guò)“中國(guó)裁判文書網(wǎng)”檢索發(fā)現(xiàn)，目前司法實(shí)踐中以黨的工作機(jī)關(guān)為被告且法院進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性審理的裁判文書有32份④，而其中就存在因黨的工作機(jī)關(guān)行使行政權(quán)而承擔(dān)行政法律責(zé)任的案件。如在王金洋與中共鹽城市亭湖區(qū)委農(nóng)村工作辦公室（以下簡(jiǎn)稱“亭湖區(qū)委農(nóng)辦”）、鹽城市亭湖區(qū)人民政府行政爭(zhēng)議一案（[2015]亭行初字第00109號(hào)）中，亭湖區(qū)委農(nóng)辦作為黨委序列的工作機(jī)關(guān)，雖不屬于行政訴訟法規(guī)定的行政主體，但該機(jī)構(gòu)加掛了“區(qū)政府農(nóng)村集體資產(chǎn)管理辦公室”牌子，也就是說(shuō)，區(qū)政府農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的行政職權(quán)轉(zhuǎn)移到了亭湖區(qū)委農(nóng)辦，由該黨的工作機(jī)關(guān)行使此項(xiàng)行政職權(quán)，這就類似于前文所講的“機(jī)構(gòu)并入型”黨政合署模式。法院認(rèn)為，“亭湖區(qū)委農(nóng)辦雖然是黨委工作機(jī)構(gòu)，但同時(shí)掛‘區(qū)政府農(nóng)村集體資產(chǎn)管理辦公室牌子，具有‘抓好土地承包管理等職能，屬于《政府信息公開條例》中規(guī)定的政府信息公開主體?！薄氨桓嫱ず^(qū)委農(nóng)辦作為亭湖區(qū)政府土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)行政主管部門，根據(jù)規(guī)定應(yīng)當(dāng)是本轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記材料管理部門。”最終判決被告亭湖區(qū)委農(nóng)辦的行政行為違法并重新作出行政行為。法院的判決表明，司法實(shí)踐中已認(rèn)定黨政合署中黨的工作機(jī)關(guān)行使行政權(quán)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任。

黨政合署中黨的工作機(jī)關(guān)是行政職權(quán)的實(shí)際行使主體，而原行政機(jī)關(guān)保留牌子則只具有對(duì)外的名義，如果依然由原行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行政法律責(zé)任，勢(shì)必造成行政管理中名義、職權(quán)、責(zé)任相分離的局面，這顯然不符合現(xiàn)代行政法治的要求?，F(xiàn)實(shí)生活中存在大量的黨的工作機(jī)關(guān)行使行政權(quán)而對(duì)公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系產(chǎn)生影響的司法案例，若不由黨的工作機(jī)關(guān)承擔(dān)行政法律責(zé)任，勢(shì)必造成司法實(shí)踐中黨的工作機(jī)關(guān)逃避法律責(zé)任而行政相對(duì)人的救濟(jì)權(quán)難以得到保障。如公務(wù)員招考領(lǐng)域，在公務(wù)員招考中存在多起因程序瑕疵、平等權(quán)保障等產(chǎn)生糾紛的行政案件，過(guò)去這類案件尚可以公務(wù)員行政主管部門為被告，而今后黨的組織部門作為公務(wù)員行政主管部門進(jìn)行公務(wù)員招聘，如果發(fā)生相應(yīng)的行政糾紛，若黨的工作機(jī)關(guān)不承擔(dān)責(zé)任，公民則缺乏相應(yīng)的救濟(jì)渠道保障自身權(quán)益，這顯然不符合全面推進(jìn)依法治國(guó)的要求以及“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的憲法精神。尤其是今后黨政合署模式在省市縣全面鋪開后，諸如此類的情形將會(huì)不斷增多，更需要以黨的工作機(jī)關(guān)行政法律責(zé)任的構(gòu)建來(lái)對(duì)司法實(shí)踐作出正面回應(yīng)。

（四）現(xiàn)實(shí)依據(jù)：黨的工作機(jī)關(guān)行政法律責(zé)任是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的必然要求

其一，黨的工作機(jī)關(guān)承擔(dān)行政法律責(zé)任與堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)并不矛盾。十九大報(bào)告明確指出，“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！?018年修改的憲法又以國(guó)家根本法的形式對(duì)堅(jiān)持和加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)予以確認(rèn)?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）明確提出，加強(qiáng)黨對(duì)各領(lǐng)域各方面工作領(lǐng)導(dǎo)，是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的首要任務(wù)?？梢哉f(shuō)，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是黨政合署的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。在這一背景下，我們首先要明確的是：堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)主體是黨中央，而不是黨的地方組織，更不是黨的工作機(jī)關(guān)，這是貫徹該憲法原則的基礎(chǔ)，也與十九大報(bào)告所提出的“自覺(jué)維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，自覺(jué)在思想上政治上行動(dòng)上同黨中央保持高度一致”相契合。而根據(jù)《條例》第2條的規(guī)定，黨的工作機(jī)關(guān)是黨實(shí)施政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)的政治機(jī)關(guān)，是落實(shí)黨中央和地方各級(jí)黨委決策部署，實(shí)施黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)、推進(jìn)黨的事業(yè)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。可見(jiàn)，黨的工作機(jī)關(guān)只是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和落實(shí)黨的決策的執(zhí)行者，并不是黨的領(lǐng)導(dǎo)主體。那么在黨政合署中黨的工作機(jī)關(guān)參與公共事務(wù)的管理時(shí)，行使的是法律法規(guī)賦予的行政權(quán)，而不是政治權(quán)力，更不是黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，因此，因黨的工作機(jī)關(guān)行使行政權(quán)而承擔(dān)行政法律責(zé)任并不會(huì)影響其作為黨中央和地方黨委決策的執(zhí)行者的政治權(quán)力，也不會(huì)影響黨中央的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，當(dāng)然也就與堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)并不矛盾。

其二，黨的工作機(jī)關(guān)承擔(dān)行政法律責(zé)任是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的必然要求。長(zhǎng)期以來(lái)，我們黨就有歸口管理的制度傳統(tǒng)，把政府工作按性質(zhì)劃分為不同的“口”，由同級(jí)黨委常委分口負(fù)責(zé)，以加強(qiáng)黨對(duì)政府行政工作的領(lǐng)導(dǎo)[12]。黨政合署體制正是在此基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)。黨的工作機(jī)關(guān)在公共事務(wù)管理方面由過(guò)去的“幕后”走向“臺(tái)前”，直接行使行政管理職權(quán)，這一黨政領(lǐng)導(dǎo)體制的創(chuàng)新正是改善和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式。習(xí)近平總書記在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要“健全黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國(guó)的制度和工作機(jī)制，繼續(xù)推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面依法治國(guó)全過(guò)程和各方面”[13]。通過(guò)黨的工作機(jī)關(guān)行政法律責(zé)任的構(gòu)建，將其行使行政權(quán)的行為納入行政和司法審查范圍，正是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度化要求，是推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，從而實(shí)現(xiàn)黨對(duì)全面依法治國(guó)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)在體現(xiàn)?？梢哉f(shuō)，黨的工作機(jī)關(guān)承擔(dān)行政法律責(zé)任是對(duì)憲法第1條第二款與十九大報(bào)告的落實(shí)。

四、黨的工作機(jī)關(guān)行政法律責(zé)任的構(gòu)建展望

黨政合署體制下黨的工作機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)的過(guò)程中，不可避免會(huì)因?yàn)E用權(quán)力、程序違法等損害相對(duì)人的合法權(quán)益。理論界對(duì)黨的工作機(jī)關(guān)行使行政權(quán)缺乏系統(tǒng)深入的研究，實(shí)踐中又存在黨的工作機(jī)關(guān)行使行政權(quán)監(jiān)督制度的缺位，黨的工作機(jī)關(guān)行使行政權(quán)在理論與實(shí)踐層面引發(fā)的矛盾較為突出，將成為機(jī)構(gòu)改革后續(xù)工作的一大難點(diǎn)。黨的工作機(jī)關(guān)行使行政權(quán)是一個(gè)包括事前管理、過(guò)程控制、事后監(jiān)督在內(nèi)的協(xié)調(diào)整體，其行政法律責(zé)任的構(gòu)建也涉及全方位多領(lǐng)域內(nèi)容?；诂F(xiàn)有的法律制度體系，筆者提出未來(lái)黨政合署體制下黨的工作機(jī)關(guān)行政法律責(zé)任構(gòu)建應(yīng)該把握以下幾個(gè)問(wèn)題。

（一）創(chuàng)新現(xiàn)有行政主體理論，將黨的工作機(jī)關(guān)行使行政權(quán)納入行政及司法審查的范圍

黨政合署體制下黨的工作機(jī)關(guān)行使行政權(quán)是黨領(lǐng)導(dǎo)政府治理社會(huì)的一種手段，黨的工作機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)雖分屬不同的權(quán)力體系，但黨政合署下的黨的工作機(jī)關(guān)表達(dá)的意志其實(shí)就是黨領(lǐng)導(dǎo)行政下的政府的意志。有學(xué)者指出，在中國(guó)情境下，應(yīng)當(dāng)將黨政機(jī)關(guān)都視為廣泛意義上的政府職能的實(shí)際承擔(dān)者[3]。對(duì)此，首先應(yīng)摒棄現(xiàn)有的行政主體理論的不足，在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)，根據(jù)所行使權(quán)力的性質(zhì)判斷一個(gè)組織是否具有行政主體資格，而不應(yīng)簡(jiǎn)單以機(jī)構(gòu)序列為準(zhǔn)。這一觀點(diǎn)目前已得到越來(lái)越多學(xué)者的支持。有學(xué)者指出，可以“以公法主體這一概念代替行政主體，以包容黨的組織，這才是符合中國(guó)國(guó)情的行政法理論”[14]。只要是行使行政權(quán)的行為，無(wú)論該行為主體的性質(zhì)如何，都應(yīng)納入行政訴訟法的受案范圍，簡(jiǎn)言之，行政訴訟的可訴性應(yīng)該由權(quán)力性質(zhì)而不是主體性質(zhì)決定。如前所述，黨政合署體制下黨的工作機(jī)關(guān)的行政權(quán)是從行政機(jī)關(guān)“承接”而來(lái)，而“承接”改變的是權(quán)力行使主體而非權(quán)力本身的性質(zhì)，黨的工作機(jī)關(guān)行使的行政權(quán)依然保持著國(guó)家行政權(quán)的特性和本質(zhì)。因此，應(yīng)利用現(xiàn)有的行政復(fù)議、行政訴訟制度，將黨的工作機(jī)關(guān)納入行政復(fù)議被申請(qǐng)人、復(fù)議機(jī)關(guān)以及行政訴訟被告的主體范圍，將黨的工作機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的行為納入行政及司法救濟(jì)渠道，以加強(qiáng)對(duì)黨的工作機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的監(jiān)督。

在這一點(diǎn)上，《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》（法釋〔2018〕1號(hào)）第24條就規(guī)定了當(dāng)事人對(duì)村（居）委會(huì)、高等學(xué)校等事業(yè)單位、律師協(xié)會(huì)、會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)等行業(yè)協(xié)會(huì)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)實(shí)施的行政行為不服提起訴訟的，可以以其作為行政訴訟的被告?？梢?jiàn)，我國(guó)已經(jīng)開始將權(quán)力要素作為判斷某一行為主體是否具有行政訴訟被告資格的核心判斷標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)這一規(guī)定，在我國(guó)，可訴行政主體的范圍包括了行使行政權(quán)的村（居）委會(huì)、高校、律師協(xié)會(huì)、會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)等非行政機(jī)關(guān)，這對(duì)于舊有的行政主體理論是一個(gè)創(chuàng)新和突破⑤。今后黨政合署下將有更多的黨的工作機(jī)關(guān)參與公共事務(wù)管理，行使行政權(quán)，因而應(yīng)擺脫現(xiàn)有行政主體理論的束縛，承認(rèn)行使國(guó)家公權(quán)力的黨的工作機(jī)關(guān)的行政主體資格，將其行使行政權(quán)的行為納入行政及司法審查的范圍。由于黨的工作機(jī)關(guān)不屬于行政機(jī)關(guān)，因此可以通過(guò)相關(guān)司法解釋將其認(rèn)定為行政主體中的組織一類，賦予其類似于律師協(xié)會(huì)、高校等非政府組織的行政主體資格。

（二）完善國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)，強(qiáng)化黨的工作機(jī)關(guān)權(quán)力行使和責(zé)任承擔(dān)的法治保障

黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場(chǎng)深刻變革，涉及重大利益關(guān)系的調(diào)整以及各方面重要體制機(jī)制的完善，這些都與完善法律體系有密切關(guān)聯(lián)。立法法第6條明確了“立法應(yīng)當(dāng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革的要求”的立法原則。因此，要“充分發(fā)揮立法在引領(lǐng)、推動(dòng)和保障改革方面的重要作用，把改革決策與立法決策結(jié)合起來(lái)，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革，改革和法治同步推進(jìn)”[15]。盡管全國(guó)人大常委會(huì)已經(jīng)通過(guò)立法性決定的形式為黨政合署中黨的工作機(jī)關(guān)行使行政權(quán)提供了法律依據(jù)，但這僅僅是解決機(jī)構(gòu)改革的過(guò)渡期問(wèn)題，黨政合署涉及機(jī)構(gòu)名稱、職責(zé)調(diào)整、管理體制變動(dòng)等多項(xiàng)綜合復(fù)雜的內(nèi)容，需要從法律法規(guī)的制定和修改入手，真正落實(shí)“重大改革于法有據(jù)”的改革要求。目前黨政合署仍存在一定的法律障礙，比如機(jī)構(gòu)改革對(duì)法律法規(guī)規(guī)定的機(jī)構(gòu)名稱、職責(zé)作出了調(diào)整，與法律法規(guī)的相關(guān)表述存在不一致；《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》等法律確定的行政法律責(zé)任的承擔(dān)主體與黨政合署的要求不一致；我國(guó)還沒(méi)有機(jī)構(gòu)設(shè)置與編制管理方面的法律，現(xiàn)有的國(guó)家機(jī)構(gòu)組織方面的法律法規(guī)已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前的機(jī)構(gòu)改革需要。

習(xí)近平在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上指出，要“圍繞黨的十九大作出的重大戰(zhàn)略部署以及深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革涉及的立法問(wèn)題，完善全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院的立法規(guī)劃，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法”[13]。據(jù)此，要及時(shí)清理黨政合署體制的法律障礙，落實(shí)《決定》提出的“實(shí)施機(jī)構(gòu)改革方案需要制定或修改法律法規(guī)的，要及時(shí)啟動(dòng)相關(guān)程序”的要求。一是修改涉及黨政合署機(jī)構(gòu)名稱、職責(zé)調(diào)整以及黨的工作機(jī)關(guān)承擔(dān)行政法律責(zé)任的相關(guān)法律法規(guī)，明確黨的工作機(jī)關(guān)行使行政權(quán)以及承擔(dān)法律責(zé)任的法律依據(jù)。二是面對(duì)今后黨政合署全面鋪開的形勢(shì)，加快機(jī)構(gòu)編制管理法制化規(guī)范化建設(shè)，盡快制定和修改機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理的法律法規(guī)，完善國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法體系。正如有的學(xué)者提出，可在“三定方案”的基礎(chǔ)上制定各部門的行政組織通則，將改革后的職責(zé)權(quán)限、組織編制、人員編制等重要內(nèi)容上升為法規(guī)或者是規(guī)章，以增強(qiáng)其權(quán)威性[16]。還有的學(xué)者提出可以從三個(gè)層次構(gòu)建國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法體系[17]。同樣，盡管黨內(nèi)法規(guī)明確了黨政合署的組織形式，但是并未明確黨的工作機(jī)關(guān)行使行政權(quán)具有承擔(dān)相應(yīng)行政法律責(zé)任的義務(wù)，黨政合署下黨的工作機(jī)關(guān)行政法律責(zé)任的構(gòu)建將涉及黨內(nèi)法規(guī)制度體系的完善。為了實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的協(xié)調(diào)與銜接，應(yīng)當(dāng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行修改，在《條例》關(guān)于黨政合署的部分增加有關(guān)“黨的工作機(jī)關(guān)在依法行使行政管理職權(quán)時(shí)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)承擔(dān)法律責(zé)任”的內(nèi)容，從黨內(nèi)法規(guī)的角度為黨的工作機(jī)關(guān)行政法律責(zé)任的構(gòu)建提供法治保障。

（三）規(guī)范黨的工作機(jī)關(guān)行政權(quán)行使，明確不同黨政合署模式的責(zé)任承擔(dān)方式和內(nèi)容

行政權(quán)的行使是行政法律責(zé)任產(chǎn)生的基礎(chǔ)，因此首先要從源頭上規(guī)范和把握該權(quán)力的行使。黨的工作機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)分屬不同的權(quán)力組織體系，具有不同的權(quán)力性質(zhì)，合署中行使行政權(quán)時(shí)應(yīng)妥善處理兩者的關(guān)系。黨政合署體制下，“執(zhí)政黨須遵循國(guó)家機(jī)關(guān)的工作運(yùn)行秩序，嚴(yán)格依照法定的程序性規(guī)定行使國(guó)家公權(quán)力，實(shí)現(xiàn)黨在國(guó)家治理中的形式合法?！盵4]因此，盡管黨政合署中黨的工作機(jī)關(guān)是行政權(quán)的實(shí)際行使主體，然而在對(duì)外作出影響公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)關(guān)系的行政行為時(shí)，不適宜使用黨的工作機(jī)關(guān)的名義進(jìn)行，仍需以已保留或加掛的原行政機(jī)關(guān)的名義，按照法定的權(quán)限和程序進(jìn)行。筆者認(rèn)為，部分黨政合署中的行政機(jī)關(guān)盡管在機(jī)構(gòu)、職能、編制上不復(fù)存在也仍然對(duì)外保留牌子，正是制度設(shè)計(jì)者基于前述目的的考慮。因此，諸如中央統(tǒng)戰(zhàn)部和中央宣傳部實(shí)際分別行使了宗教事務(wù)管理和電影管理方面的行政職權(quán)，但在對(duì)外作出相應(yīng)具體行政行為時(shí)仍然需要以國(guó)家宗教事務(wù)局和國(guó)家電影局的名義進(jìn)行。其次，不同的黨政合署類型，其機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、職責(zé)調(diào)整等都有所差異，應(yīng)明確不同合署類型中黨的工作機(jī)關(guān)行政法律責(zé)任的承擔(dān)方式和內(nèi)容。比如，當(dāng)對(duì)國(guó)家民委作出的具體行政行為不服申請(qǐng)復(fù)議時(shí)，由于國(guó)家民委仍然是國(guó)務(wù)院的組成部門，根據(jù)《行政復(fù)議法》第14條的規(guī)定⑥，國(guó)家民委應(yīng)是復(fù)議的被申請(qǐng)人和復(fù)議機(jī)關(guān)。而由于國(guó)家民委改由中央統(tǒng)戰(zhàn)部領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系發(fā)生了變化，因此，當(dāng)對(duì)該復(fù)議決定不服時(shí)，可以向中央統(tǒng)戰(zhàn)部申請(qǐng)裁決。而在電影管理方面，當(dāng)對(duì)國(guó)家電影局作出的具體行政行為不服申請(qǐng)復(fù)議時(shí)，由于電影管理職責(zé)劃入中央宣傳部，此時(shí)的復(fù)議被申請(qǐng)人應(yīng)該是國(guó)家電影局，復(fù)議機(jī)關(guān)是中央宣傳部。綜上，需要基于現(xiàn)有的行政復(fù)議和行政訴訟的救濟(jì)渠道，厘清不同類型和不同權(quán)利救濟(jì)階段黨的工作機(jī)關(guān)承擔(dān)行政法律責(zé)任的方式和內(nèi)容，從而構(gòu)建具有中國(guó)特色的黨的工作機(jī)關(guān)行政法律責(zé)任體系。

（四）提高黨的工作機(jī)關(guān)的法治能力，適應(yīng)黨的工作機(jī)關(guān)行政法律責(zé)任構(gòu)建的法治需要

“全面深化改革需要法治保障，全面推進(jìn)依法治國(guó)也需要深化改革。”[18]習(xí)近平在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上提出了應(yīng)切實(shí)提高運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)改革的能力和水平。因此，無(wú)論是國(guó)家機(jī)關(guān)還是黨的工作機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)不斷提升自身法治能力以適應(yīng)全面推進(jìn)依法治國(guó)和全面深化改革的時(shí)代要求。傳統(tǒng)上，黨的工作機(jī)關(guān)作為黨的決策部署的執(zhí)行機(jī)關(guān)從事的是黨務(wù)活動(dòng)，并未涉及行政管理權(quán)，內(nèi)部也并未建立相應(yīng)的處理法律事務(wù)的組織機(jī)構(gòu)和人員隊(duì)伍，但黨政合署下黨的工作機(jī)關(guān)將面臨著可能承擔(dān)行政法律責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)，如作為行政復(fù)議的復(fù)議機(jī)關(guān)或行政訴訟的被告，可見(jiàn)，當(dāng)前黨的工作機(jī)關(guān)的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)和人員隊(duì)伍已經(jīng)不再適應(yīng)機(jī)構(gòu)改革與全面推進(jìn)依法治國(guó)的需要。對(duì)此，一是應(yīng)在黨的工作機(jī)關(guān)內(nèi)部建立起相應(yīng)的處理相關(guān)法律事務(wù)的組織機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)處理黨的工作機(jī)關(guān)作為行政復(fù)議被申請(qǐng)人、復(fù)議機(jī)關(guān)或行政訴訟被告的法律事務(wù)。二是加強(qiáng)黨的工作機(jī)關(guān)人員隊(duì)伍的法治培訓(xùn)，提高黨的工作機(jī)關(guān)運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)工作的能力，這既為新時(shí)代黨全面領(lǐng)導(dǎo)治國(guó)理政提供強(qiáng)有力的組織和人才保障，又是黨政合署下黨的工作機(jī)關(guān)行政法律責(zé)任構(gòu)建的法治要求。

五、結(jié)語(yǔ)

伴隨著我國(guó)機(jī)構(gòu)改革新時(shí)期的到來(lái)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)這一原則得以加強(qiáng)，黨政合署旨在克服過(guò)去一些領(lǐng)域黨政機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)的問(wèn)題。在未來(lái)黨政合署改革中，我們既面臨著機(jī)遇也面臨著挑戰(zhàn)。機(jī)遇在于，黨政合署為我們提供了嶄新的視角，使黨的工作機(jī)關(guān)能夠通過(guò)實(shí)際行使行政權(quán)的方式直接參與到社會(huì)治理之中，成為新時(shí)代推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度探索。挑戰(zhàn)在于，黨政合署并不是以黨代政，為避免出現(xiàn)認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，黨政合署體制的運(yùn)行需要主動(dòng)適應(yīng)全面推進(jìn)依法治國(guó)的需要，在此后的研究中，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確黨政合署中黨的工作機(jī)關(guān)參與公共事務(wù)管理的具體界限，探究黨的工作機(jī)關(guān)行政權(quán)行使的監(jiān)督、制約和救濟(jì)制度，并繼續(xù)完善黨的工作機(jī)關(guān)行政權(quán)行使和責(zé)任承擔(dān)的相關(guān)立法，為黨政合署下黨的工作機(jī)關(guān)行政法律責(zé)任的構(gòu)建提供更加系統(tǒng)的制度保障。

注釋：

① 參見(jiàn)中共河南省委《關(guān)于印發(fā)<中共河南省委機(jī)構(gòu)改革實(shí)施意見(jiàn)>的通知》（豫文[2000]39號(hào)）和中共河南省委、河南省人民政府《關(guān)于印發(fā)<河南省人民政府機(jī)構(gòu)改革實(shí)施意見(jiàn)>的通知》（豫文[2000]40號(hào)）。

② 根據(jù)2017年4月12日中共中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例（試行）》的規(guī)定，黨的工作機(jī)關(guān)主要包括辦公廳（室）、職能部門、辦事機(jī)構(gòu)和派出機(jī)關(guān)。

③ 《公務(wù)員法》第十條規(guī)定，中央公務(wù)員主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)公務(wù)員的綜合管理工作。

④ 筆者于2018年7月31日在“中國(guó)裁判文書網(wǎng)”上進(jìn)行檢索，將案件類型限定為“行政案件”，“當(dāng)事人”中分別輸入“中共”和“中國(guó)共產(chǎn)黨”。檢索結(jié)果顯示，當(dāng)事人為黨的工作機(jī)關(guān)的裁判文書共157份，其中黨的工作機(jī)關(guān)作被告且法院進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性審理的裁判文書僅32份。

⑤ 然而，包括馬克思主義理論研究和建設(shè)工程重點(diǎn)教材在內(nèi)的通說(shuō)仍將行政訴訟被告界定為行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。詳見(jiàn)應(yīng)松年.行政法與行政訴訟法學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2017： 460-461。

⑥ 《行政復(fù)議法》第十四條規(guī)定：“對(duì)國(guó)務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國(guó)務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)裁決，國(guó)務(wù)院依照本法的規(guī)定作出最終裁決?！?/p>

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