楊 紅

(甘肅政法學(xué)院 法學(xué)院，蘭州 730070)

黨的十八大以來(lái)加大了懲治腐敗行為的力度，通過(guò)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，以巡視制度為抓手，反腐工作取得了突出成效。2016年11月7日中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》)，2016年12月25日十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議表決通過(guò)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)，標(biāo)志著我國(guó)監(jiān)察體制改革正式展開(kāi)。根據(jù)《決定》的規(guī)定，“試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)按照管理權(quán)限，對(duì)本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察?！痹趯?duì)公職人員監(jiān)察全面覆蓋的背景下，梳理現(xiàn)行立法對(duì)于公職人員權(quán)利救濟(jì)的規(guī)定，分析公職人員權(quán)利救濟(jì)與責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)年P(guān)系，能夠?yàn)閲?guó)家監(jiān)察權(quán)的設(shè)計(jì)提供理論參考和借鑒，從而彰顯權(quán)力配置的法治理念。

一、公職人員權(quán)利救濟(jì)與責(zé)任擔(dān)當(dāng)之緊張關(guān)系

為方便下文的論述，有必要先對(duì)行使公權(quán)力的公職人員加以界定。從現(xiàn)有的研究成果來(lái)看，學(xué)界對(duì)公職人員的范圍基本已形成共識(shí)，認(rèn)為國(guó)家監(jiān)察的對(duì)象一般包括以下人員：各級(jí)人民代表大會(huì)機(jī)關(guān)工作人員，各級(jí)行政機(jī)關(guān)工作人員，各級(jí)司法機(jī)關(guān)工作人員，各級(jí)政協(xié)機(jī)關(guān)工作人員，中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)機(jī)關(guān)工作人員，民主黨派各級(jí)機(jī)關(guān)工作人員，教育、科學(xué)、文化、醫(yī)療、衛(wèi)生、體育等事業(yè)單位的工作人員，社會(huì)中介組織工作人員，基層群眾性自治組織工作人員，工商聯(lián)、工會(huì)、共青團(tuán)和婦聯(lián)等特殊組織的工作人員，國(guó)有企業(yè)管理人員，其他應(yīng)納入監(jiān)察范圍的對(duì)象。由此可見(jiàn)，此處所指的公權(quán)力，也理應(yīng)做廣義的解釋?zhuān)窗▏?guó)家公權(quán)力和社會(huì)公權(quán)力[1]。基于公職人員的范圍，涉及公職人員權(quán)利救濟(jì)的立法主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：其一，《公務(wù)員法》的規(guī)定?！豆珓?wù)員法》第90條規(guī)定：“公務(wù)員對(duì)涉及本人的處分等人事處理不服的，可以自知道該人事處理之日起30日內(nèi)向原處理機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核；對(duì)復(fù)核結(jié)果不服的，可以自接到復(fù)核決定之日起15日內(nèi)，按照規(guī)定向同級(jí)公務(wù)員主管部門(mén)或者做出該人事處理的機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)提出申訴；也可以不經(jīng)復(fù)核，自知道該人事處理之日起30日內(nèi)直接提出申訴。”其二，《法官法》《檢察官法》的規(guī)定。這兩部法律規(guī)定的救濟(jì)途徑基本相似，主要包括復(fù)議(此處的復(fù)議相當(dāng)于復(fù)核)、申訴、控告、請(qǐng)求賠償損失等。*詳細(xì)規(guī)定參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)法官法》第42條至第45條、《中華人民共和國(guó)檢察官法》第47條至第50條。法官、檢察官提出的復(fù)核、申訴，針對(duì)的是人民法院、人民檢察院關(guān)于本人的處分，控告沒(méi)有具體的規(guī)定。其三，其他規(guī)定。根據(jù)《教師法》第39條的規(guī)定，教師對(duì)學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)侵犯其合法權(quán)益的行為或有關(guān)處理不服的，可以向教育行政部門(mén)申訴，對(duì)政府部門(mén)侵權(quán)的行為可以向同級(jí)人民政府或上一級(jí)人民政府申訴。根據(jù)《人事?tīng)?zhēng)議處理規(guī)定》第2條的規(guī)定，公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員、社團(tuán)組織工作人員等因解除人事關(guān)系、履行聘用合同發(fā)生爭(zhēng)議的，可以通過(guò)協(xié)商、調(diào)解、申請(qǐng)仲裁、提起訴訟等途徑救濟(jì)權(quán)益?！度嗣窬旆ā返闹攸c(diǎn)也是規(guī)定人民警察的職權(quán)、義務(wù)和責(zé)任，對(duì)于人民警察的權(quán)利救濟(jì)則沒(méi)有規(guī)定。其四，《行政監(jiān)察法》的規(guī)定。根據(jù)《行政監(jiān)察法》第38條的規(guī)定，國(guó)家行政機(jī)關(guān)公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員對(duì)主管行政機(jī)關(guān)做出的處分決定不服的，可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)提出申訴，對(duì)復(fù)查決定不服的，可以向上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核。

本文所論述的公職人員的法律責(zé)任，因考慮到公職人員的特殊身份，僅包括對(duì)刑事責(zé)任和行政責(zé)任展開(kāi)分析，民事責(zé)任在這里不做論述。就國(guó)家立法而言，刑事責(zé)任的主要規(guī)定包括：根據(jù)《刑法》第93條的規(guī)定，《刑法》中與公職人員有關(guān)的主體稱(chēng)為“國(guó)家工作人員”，關(guān)涉的罪名主要見(jiàn)于《刑法》第八章貪污賄賂罪、第九章瀆職罪。行政責(zé)任的規(guī)定則較為分散，一般規(guī)定有：《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》《法官法》(懲戒部分)、《檢察官法》(懲戒部分)、《人民警察法》(法律責(zé)任部分)、《教師法》(法律責(zé)任部分)，等等。

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)有待加強(qiáng)，應(yīng)注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持思想建黨與制度治黨相結(jié)合，制定、修訂50多部黨內(nèi)法規(guī)，占現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)總數(shù)的1/3，分為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等7類(lèi)，以黨章為根本遵循的黨內(nèi)法規(guī)體系已經(jīng)形成。涉及黨員紀(jì)律處分的主要規(guī)定有：《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼行為處分規(guī)定》《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》《關(guān)于黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、各民主黨派和工商聯(lián)機(jī)關(guān)公務(wù)員參照?qǐng)?zhí)行〈行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例〉的通知》《公務(wù)員考試錄用違紀(jì)違規(guī)行為處理辦法》等?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》規(guī)定的責(zé)任主要針對(duì)各級(jí)黨委(黨組)、黨的工作部門(mén)及其領(lǐng)導(dǎo)成員、各級(jí)紀(jì)委(紀(jì)檢組)及其領(lǐng)導(dǎo)成員，重點(diǎn)是主要負(fù)責(zé)人；問(wèn)責(zé)方式主要包括通報(bào)、誡勉、組織調(diào)整或者組織處理、紀(jì)律處分等。而《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》則對(duì)黨員違反政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、工作紀(jì)律、群眾紀(jì)律、生活紀(jì)律所應(yīng)給予的處分進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

除了國(guó)家立法和黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定之外，自2003年以來(lái)，國(guó)家機(jī)關(guān)以行政規(guī)范性文件的形式就公職人員的責(zé)任做出了一系列規(guī)定。國(guó)務(wù)院印發(fā)的文件主要有：《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》(國(guó)發(fā)〔2004〕10號(hào))、《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2005〕37號(hào))、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》(國(guó)發(fā)〔2008〕17號(hào))、《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2010〕33號(hào))、《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)》(中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā))；最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、教育部印發(fā)的文件主要有：《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》(法發(fā)〔2015〕13號(hào))、《關(guān)于對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦案部門(mén)和辦案人員違法行使職權(quán)行為糾正、記錄、通報(bào)及責(zé)任追究的規(guī)定》(2015年12月9日最高人民檢察院第十二屆檢察委員會(huì)第四十四次會(huì)議通過(guò))、《公安機(jī)關(guān)人民警察執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究規(guī)定》(公安部令第138號(hào))、《中小學(xué)教師違反職業(yè)道德行為處理辦法》(教師[2014]1號(hào))、《關(guān)于深化高校教師考核評(píng)價(jià)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(教師[2016]7號(hào))等。

通過(guò)以上立法梳理可見(jiàn)，我國(guó)公職人員權(quán)利救濟(jì)的途徑可以分為兩類(lèi)：一類(lèi)是針對(duì)內(nèi)部處分的申訴、復(fù)核，另一類(lèi)是因解除人事關(guān)系及履行聘用合同產(chǎn)生的爭(zhēng)議申請(qǐng)調(diào)解、仲裁及提起民事訴訟等。相較于公職人員權(quán)利救濟(jì)的單薄規(guī)定，關(guān)于公職人員法律責(zé)任的規(guī)定則顯得格外厚重，不僅數(shù)量多、層次復(fù)雜，而且表現(xiàn)形式多元，既有國(guó)家立法也有黨內(nèi)法規(guī)，還有大量的規(guī)范性文件。上述現(xiàn)狀的形成，客觀地反映了我國(guó)公職人員立法重義務(wù)規(guī)范和管理體制建設(shè)、輕權(quán)利規(guī)范和救濟(jì)保障的立法現(xiàn)實(shí)。雖然《公務(wù)員法》在立法目的中強(qiáng)調(diào)保障公務(wù)員的合法權(quán)益，但是對(duì)公務(wù)員權(quán)益進(jìn)行保障的規(guī)定還比較單薄。在監(jiān)察體制改革全面覆蓋公職人員的背景下，對(duì)公職人員權(quán)利救濟(jì)的不足，不僅不利于調(diào)動(dòng)公職人員工作的積極性，也更容易出現(xiàn)懶政怠政的工作局面。因此，應(yīng)當(dāng)扭轉(zhuǎn)重公職人員責(zé)任追究、輕權(quán)利救濟(jì)的現(xiàn)狀。

二、行政復(fù)議特別程序保護(hù)公職人員權(quán)利之優(yōu)勢(shì)分析

從現(xiàn)有研究成果來(lái)看，學(xué)界更多地關(guān)注行政復(fù)議一般程序的設(shè)計(jì)，對(duì)具體領(lǐng)域行政復(fù)議的特殊性觀照較少?；谖覈?guó)公職人員權(quán)利救濟(jì)的歷史傳統(tǒng)、政治體制、現(xiàn)實(shí)需求等各方面的原因，在廣泛借鑒域外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探討公職人員行政復(fù)議特別程序以保障公職人員權(quán)利，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

(一)公職人員權(quán)利保護(hù)特別程序之普遍性

在英國(guó)，文官因違反紀(jì)律會(huì)受到處分，而紀(jì)律處分的決定必須遵守自然公正原則，包括通知受處分的文官、允許文官向部長(zhǎng)提出申訴為自己辯護(hù)等。1972年以后，不服提前退休和辭退處分的，可以向文官申訴委員會(huì)申訴，對(duì)于不公正的辭退可以向工業(yè)法庭申訴。此外，政府和文官在服務(wù)條件上可以通過(guò)惠特利委員會(huì)進(jìn)行協(xié)商。這個(gè)委員會(huì)的職責(zé)主要是：協(xié)商服務(wù)條件的一般原則，鼓勵(lì)文官的進(jìn)修培訓(xùn)，提出行政改革和文官制度立法的意見(jiàn)建議等。協(xié)商的目的在于謀求政府和文官之間的最大合作，以增進(jìn)行政效率，促進(jìn)文官福利[2]。在美國(guó)，1978年以后，文官管理中的爭(zhēng)端由功績(jī)制保護(hù)委員會(huì)裁決，委員會(huì)具有聽(tīng)證和裁決權(quán)，可以受理文官對(duì)于紀(jì)律處分或其他不利的行政決定的申訴，以及其他違反文官法律和法規(guī)的爭(zhēng)端。功績(jī)制保護(hù)委員會(huì)是一個(gè)獨(dú)立的控制機(jī)構(gòu)，不受總統(tǒng)的控制，由3名委員組成，委員由總統(tǒng)提名，參議院同意后任命。另外，功績(jī)制保護(hù)委員會(huì)內(nèi)設(shè)有特別律師辦公室，負(fù)責(zé)調(diào)查和追訴行政機(jī)關(guān)違反文官法所禁止的行為，特別律師對(duì)于告發(fā)本機(jī)關(guān)有違法行為、濫用權(quán)力行為等情形的人有保護(hù)職責(zé)[3]。在法國(guó)，為了防止行政機(jī)關(guān)的侵害，公務(wù)員具有行政上的和司法上的保護(hù)手段。行政上的保護(hù)主要體現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)決定前咨詢(xún)對(duì)等委員會(huì)的意見(jiàn)，以決定申請(qǐng)復(fù)議或向上一級(jí)行政監(jiān)督機(jī)關(guān)申訴等。司法上的保護(hù)體現(xiàn)為公務(wù)員向行政法院提起越權(quán)之訴，請(qǐng)求撤銷(xiāo)違法的行政決定。另外，法國(guó)公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)違反義務(wù)將受到紀(jì)律處分，紀(jì)律處分存在于一切有組織的團(tuán)體，紀(jì)律處分的程序要求體現(xiàn)公正原則；公務(wù)員對(duì)紀(jì)律處分不服的，可以向行政機(jī)關(guān)、公務(wù)員最高委員會(huì)申訴，也可以向行政法院提起撤銷(xiāo)之訴和損害賠償之訴[4]。

在德國(guó)，受特別權(quán)力關(guān)系理論的影響，曾經(jīng)一度對(duì)公務(wù)員管理關(guān)系等不適用法律保留原則。“二戰(zhàn)”后，隨著德國(guó)立憲精神的改變，這一理論才得以修正?！堵?lián)邦德國(guó)基本法》第19條規(guī)定：“凡基本權(quán)利依本基本法規(guī)定得以法律限制者，該法律應(yīng)具有一般性，且不得僅適用于特定事件，除此該法律并應(yīng)具體列舉其條文指出其所限制之基本權(quán)利?！薄堵?lián)邦德國(guó)行政法院法》第40條規(guī)定：“一切未被聯(lián)邦法律劃歸為屬其他法院管轄的非憲法性質(zhì)的公法上爭(zhēng)議，對(duì)之均可提起行政訴訟。州法律范疇的公法爭(zhēng)議，也可由州法律劃歸其他法院管轄?！鄙鲜鲆?guī)定對(duì)傳統(tǒng)的特別權(quán)力關(guān)系理論帶來(lái)沖擊，在經(jīng)歷了“基礎(chǔ)關(guān)系”“管理關(guān)系”的分層對(duì)待階段之后，“重要性理論”逐漸得到司法實(shí)踐的認(rèn)可[5]。按照德國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，公務(wù)員對(duì)懲戒決定的救濟(jì)途徑主要有復(fù)議、訴訟等。根據(jù)《公務(wù)員權(quán)利框架法》第126條之規(guī)定，公務(wù)員法上的復(fù)議可能出現(xiàn)給付或確認(rèn)復(fù)議決定，在確認(rèn)性復(fù)議的審查中，類(lèi)推適用《聯(lián)邦德國(guó)行政法院法》第43條的規(guī)定[6]。在日本，公務(wù)員法對(duì)包括身份、懲戒在內(nèi)的不利處分的做出程序有體現(xiàn)公正的要求，如事由說(shuō)明書(shū)的交付等；事后救濟(jì)的途徑有申訴、訴訟等，申訴的受理機(jī)關(guān)包括人事院、人事委員會(huì)、公平委員會(huì)等，人事院進(jìn)行不利處分審查的依據(jù)是《行政不服審查法》，其程序被作為準(zhǔn)司法程序的定位[7]。

由上述分析可見(jiàn)，作為兩大法系的代表國(guó)家，對(duì)于公職人員的權(quán)利救濟(jì)普遍設(shè)有專(zhuān)門(mén)性的程序，而且這種程序具有較為明顯的共同特點(diǎn)，即處分過(guò)程遵循自然公正原則，救濟(jì)機(jī)構(gòu)具有專(zhuān)門(mén)性、相對(duì)獨(dú)立性，救濟(jì)程序具有準(zhǔn)司法性，司法救濟(jì)具有最后保障性等。

(二)我國(guó)建立公職人員行政復(fù)議特別程序的必然性

在域外國(guó)家逐漸摒棄特別權(quán)力關(guān)系理論、加強(qiáng)對(duì)公職人員權(quán)利司法救濟(jì)的背景下，我國(guó)對(duì)內(nèi)部行政行為的限制復(fù)議和司法救濟(jì)顯然已經(jīng)不合時(shí)宜。對(duì)于這一現(xiàn)狀，有學(xué)者指出，“傳統(tǒng)政治理念中的官本位思想、馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)中重集體的理念、蘇聯(lián)行政法學(xué)中的管理論思想”是影響我國(guó)內(nèi)部行政行為復(fù)議和司法救濟(jì)的主要因素[8]。我國(guó)人事管理一體化的特點(diǎn)、國(guó)家監(jiān)察體制改革的客觀需求，以及爭(zhēng)議解決專(zhuān)業(yè)化的發(fā)展趨勢(shì)，已經(jīng)為我國(guó)建立公職人員行政復(fù)議特別程序提供了強(qiáng)有力的理論支撐和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

1.我國(guó)人事管理一體化的特點(diǎn)使然。2006年1月1日起實(shí)施的《公務(wù)員法》是新中國(guó)成立以來(lái)第一部干部人事管理的綜合性法律，相較于《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》，公務(wù)員的范圍有較大的變化?！豆珓?wù)員法》所指的公務(wù)員，“是指依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員”。這一規(guī)定體現(xiàn)了黨管干部原則，有利于國(guó)家干部在不同國(guó)家機(jī)關(guān)之間的交流。學(xué)界對(duì)于將法官、檢察官納入《公務(wù)員法》有不同的認(rèn)識(shí)，甚至有學(xué)者認(rèn)為這是逆司法改革之舉[9]。但是，應(yīng)當(dāng)指出的是，我國(guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國(guó)家，加強(qiáng)黨對(duì)機(jī)關(guān)干部的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要組織保證[10]。除公務(wù)員之外，事業(yè)單位工作人員也是我國(guó)公職人員中占比較大的一部分。2014年7月1日《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》的頒布實(shí)施表明事業(yè)單位人事制度有其自身特點(diǎn)，不同于一般的勞動(dòng)合同關(guān)系。事業(yè)單位作為政府舉辦的從事專(zhuān)業(yè)性公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)，其工作崗位實(shí)際上就是公共職位，由國(guó)家授權(quán)并運(yùn)用公權(quán)力行使聘用權(quán)，事業(yè)單位工作人員利用專(zhuān)業(yè)知識(shí)為公眾服務(wù)[11]。根據(jù)《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》第37條、第38條的規(guī)定，事業(yè)單位工作人員與所在單位發(fā)生人事?tīng)?zhēng)議的，依照《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》等有關(guān)規(guī)定處理。事業(yè)單位工作人員對(duì)涉及本人的考核結(jié)果、處分決定等不服的，可以按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定申請(qǐng)復(fù)核、提出申訴。比較《公務(wù)員法》第90條、第100條關(guān)于公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的規(guī)定，我國(guó)公職人員權(quán)利救濟(jì)的路徑具有共性，這也進(jìn)一步體現(xiàn)了我國(guó)公職人員人事管理一體化的特征。

2.國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋公職人員的客觀需求。根據(jù)《決定》，監(jiān)察委員會(huì)履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況，調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為并做出處置決定，對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴。由此可見(jiàn)，監(jiān)察委員會(huì)不受理公職人員的申訴。我國(guó)公職人員范圍廣泛、人數(shù)較多，涉及公職人員聘用合同、人事處理等方面的爭(zhēng)議全部進(jìn)入行政訴訟并不可行。在監(jiān)察體制改革全面覆蓋所有公職人員的背景下，我國(guó)現(xiàn)有的公職人員權(quán)利救濟(jì)途徑不能實(shí)現(xiàn)對(duì)公職人員權(quán)利的充分保護(hù)。因此，建議我國(guó)逐步建立公職人員行政復(fù)議特別程序，設(shè)立較為獨(dú)立的復(fù)議機(jī)構(gòu)，確保行政復(fù)議決定的公正，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)公職人員合法權(quán)益的充分保護(hù)。

3.爭(zhēng)議解決專(zhuān)業(yè)化的必然趨勢(shì)。行政復(fù)議制度之所以在世界各國(guó)以不同的制度形式普遍存在并發(fā)揮重要作用，就是因?yàn)槠渚邆鋵?zhuān)業(yè)、高效、經(jīng)濟(jì)等行政訴訟制度無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)。例如，英國(guó)行政裁判所制度的快速發(fā)展就是因?yàn)樯鐣?huì)立法的發(fā)展，政府執(zhí)行社會(huì)立法中產(chǎn)生的爭(zhēng)端需要理解立法政策、具備行政經(jīng)驗(yàn)和熟知相關(guān)法律的專(zhuān)門(mén)人員來(lái)解決。2007年英國(guó)頒布的《裁判所、法院與執(zhí)行法》明確了行政裁判所屬于司法體系的組成部分之一，改革后的行政裁判所分為初審裁判所和上訴裁判所，上訴裁判所的上訴范圍一般包括事實(shí)問(wèn)題和法律問(wèn)題，而普通法院上訴主要針對(duì)法律問(wèn)題。與普通法院的法官相比較，行政裁判所具有專(zhuān)業(yè)性。在日本，行政復(fù)議在遵循《行政不服審查法》之外，還在專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域確立了專(zhuān)門(mén)的行政復(fù)議程序，如“行政審判制度”“國(guó)稅不服審查制度”等，這兩種制度借鑒了美國(guó)的行政委員會(huì)制度，體現(xiàn)了專(zhuān)門(mén)復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立審查的司法化傾向。日本于2014年6月又修改了《行政不服審查法》，引入了審理員制度和具有咨詢(xún)性質(zhì)的行政不服審查會(huì)制度，進(jìn)一步增強(qiáng)了行政不服審查的公正性[12]。韓國(guó)的行政復(fù)議立法經(jīng)歷了從《訴愿法》到《行政審判法》的變遷，訴愿制度也曾因受案范圍狹窄、書(shū)面審理方式的局限、程序不完備等問(wèn)題備受指責(zé)。隨著《行政審判法》的頒布實(shí)施，以提高審判機(jī)構(gòu)獨(dú)立性為主要任務(wù)的《行政審判法》在這方面取得了較大成效，具體體現(xiàn)為行政審判委員會(huì)制度。在實(shí)行任意前置主義原則的基礎(chǔ)上，某些領(lǐng)域還適用必要前置主義，如對(duì)公務(wù)員的懲戒等其他不利益處分、國(guó)稅處分、關(guān)稅法上的處分等。*《行政審判法》第31條規(guī)定：“委員會(huì)終結(jié)審理之后，應(yīng)當(dāng)對(duì)該審判請(qǐng)求，就議決裁決內(nèi)容做出議決，并將該議決內(nèi)容通告裁決機(jī)關(guān)。裁決機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)毫不遲延地依照第1款規(guī)定的委員會(huì)的議決內(nèi)容做出裁決。”

三、公職人員行政復(fù)議特別程序的設(shè)計(jì)思路

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)行政復(fù)議立法和實(shí)踐都在關(guān)注行政復(fù)議一般程序的建設(shè)，在即將進(jìn)行的《行政復(fù)議法》修訂中，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)我國(guó)行政復(fù)議制度理論和實(shí)踐日趨成熟的特點(diǎn)，將專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域具有特定要求的行政復(fù)議程序納入修法的視野。如在繳納稅款決定不服的案件、商標(biāo)爭(zhēng)議、專(zhuān)利爭(zhēng)議、行政規(guī)范性文件附帶審查案件等行政專(zhuān)門(mén)知識(shí)要求較高的領(lǐng)域，以及內(nèi)部行政行為領(lǐng)域、行政效率和政策考量?jī)?yōu)先的領(lǐng)域等。公職人員行政復(fù)議特別程序作為我國(guó)行政復(fù)議特別程序的組成部分，具體的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)考慮程序的內(nèi)在要求，重視與其他救濟(jì)程序的關(guān)聯(lián)。

(一)公職人員行政復(fù)議特別程序的內(nèi)在要求

1.復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立、專(zhuān)業(yè)。根據(jù)上文的梳理，我國(guó)現(xiàn)行立法對(duì)公職人員權(quán)利救濟(jì)的規(guī)定一般分為復(fù)核和申訴。復(fù)核是向做出處理決定的機(jī)關(guān)申請(qǐng)?jiān)俅螌彶?，而申訴的受理機(jī)關(guān)包括同級(jí)公務(wù)員主管部門(mén)、做出人事處理的機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)。構(gòu)建公職人員行政復(fù)議特別程序，可以考慮將申訴受理機(jī)關(guān)改為復(fù)議機(jī)構(gòu)。根據(jù)《決定》，在北京市、山西省、浙江省暫時(shí)調(diào)整或暫時(shí)停止適用《行政監(jiān)察法》等法律的全部或部分規(guī)定。隨著《國(guó)家監(jiān)察法》的呼之欲出，《行政監(jiān)察法》何去何從尚難定論，而且公職人員行政復(fù)議的處理決定也包括監(jiān)察委員會(huì)做出的決定，因此，公職人員行政復(fù)議特別程序中的復(fù)議機(jī)構(gòu)不宜由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)。筆者建議，將我國(guó)公務(wù)員局內(nèi)的培訓(xùn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)完善為復(fù)議機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)的設(shè)置可以借鑒當(dāng)前各地試點(diǎn)的復(fù)議委員會(huì)模式。*以國(guó)家公務(wù)員局為例，培訓(xùn)監(jiān)督司內(nèi)設(shè)三個(gè)處室，分別為培訓(xùn)一處、培訓(xùn)二處、申訴和監(jiān)督處。

2.復(fù)議范圍明確。公職人員行政復(fù)議特別程序所要解決的爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)是公職人員與單位或人事處理機(jī)關(guān)之間所有涉及其合法權(quán)益的爭(zhēng)議。這種爭(zhēng)議的類(lèi)型主要包括《公務(wù)員法》第90條規(guī)定的人事處理，其他公職人員與單位之間的人事處理爭(zhēng)議，監(jiān)察委員會(huì)根據(jù)《決定》行使監(jiān)督、調(diào)查、處置職權(quán)時(shí)做出的行政性處理決定等。

3.廢除復(fù)核前置。根據(jù)《公務(wù)員法》《法官法》《檢察官法》等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，公職人員與所在單位之間因有關(guān)處理決定產(chǎn)生的爭(zhēng)議，可以先申請(qǐng)復(fù)核再申訴，也可以直接申訴。受理復(fù)核申請(qǐng)的機(jī)關(guān)為做出決定的機(jī)關(guān)，雖然自己復(fù)核有自我糾錯(cuò)的便宜，但是這種概率相對(duì)較低。因此，建議取消復(fù)核規(guī)定。

(二)公職人員行政復(fù)議特別程序與其他救濟(jì)程序的關(guān)聯(lián)

1.復(fù)議程序前置下的司法救濟(jì)。域外國(guó)家行政復(fù)議與行政訴訟的程序銜接，多采用任意選擇原則，復(fù)議前置為特殊原則。長(zhǎng)期以來(lái)，復(fù)議前置往往被認(rèn)為是側(cè)重于維護(hù)行政權(quán)和保護(hù)行政機(jī)關(guān)的程序，不利于及時(shí)保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，這也是復(fù)議前置頗受詬病的核心所在。然而，這種認(rèn)識(shí)難免有失偏頗。綜觀域外國(guó)家和地區(qū)關(guān)于復(fù)議前置的規(guī)定，復(fù)議前置并非就是行政專(zhuān)斷的代名詞，如日本現(xiàn)有的復(fù)議前置就體現(xiàn)了節(jié)約解紛資源、減輕當(dāng)事人負(fù)擔(dān)、緩解法院壓力、確保案件質(zhì)量等立法目的。德國(guó)《行政法院法》第68條規(guī)定的確認(rèn)無(wú)效之訴和負(fù)義務(wù)之訴為復(fù)議前置，因確認(rèn)無(wú)效之訴關(guān)乎行政行為合法性與合目的性的審查，從尊重行政機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性審查的角度出發(fā)，規(guī)定復(fù)議前置，體現(xiàn)了分權(quán)原則。負(fù)義務(wù)之訴規(guī)定復(fù)議前置，也反映出對(duì)行政權(quán)自主行使的認(rèn)可和司法審查的謙抑。近年來(lái)，由于復(fù)議功能的萎縮和弱化，復(fù)議強(qiáng)制先行的主張開(kāi)始興起[13]。在現(xiàn)有的行政復(fù)議體制下，規(guī)定強(qiáng)制復(fù)議前置似有不妥，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為復(fù)議前置必然會(huì)帶來(lái)行政復(fù)議功能的良好發(fā)揮，只有對(duì)行政復(fù)議程序進(jìn)行公正改造后，將行政復(fù)議與行政訴訟置于公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，通過(guò)當(dāng)事人的自主選擇，才能實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。通過(guò)法律強(qiáng)行規(guī)定復(fù)議前置，反而不利于對(duì)行政復(fù)議制度的改造和完善，容易遮掩現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，無(wú)助于行政復(fù)議與行政訴訟的有效銜接。筆者認(rèn)為，行政復(fù)議以其專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、效率高、成本低等優(yōu)勢(shì)，必將與行政訴訟并行發(fā)展。而且隨著社會(huì)分工日益精細(xì)化，爭(zhēng)端解決機(jī)制也將更加類(lèi)型化，在此背景下，行政復(fù)議前置的情形在某些專(zhuān)業(yè)性要求高的領(lǐng)域更具有優(yōu)勢(shì)。因此，從發(fā)揮行政復(fù)議過(guò)濾行政爭(zhēng)議、彰顯專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)等方面考慮，應(yīng)當(dāng)實(shí)行復(fù)議前置。但是，這并不能減損公職人員司法救濟(jì)的權(quán)利。司法最終審查原則的基本內(nèi)容主要包括三個(gè)方面：一切因適用憲法和法律而引起的法律糾紛和相應(yīng)的違憲違法行為由法院進(jìn)行裁決；一切法律糾紛，至少在原則上通過(guò)司法程序即訴訟程序解決；法院對(duì)于法律糾紛有最終的裁決權(quán)[14]。

2.聘用合同爭(zhēng)議仲裁前置的修正。根據(jù)《公務(wù)員法》第100條的規(guī)定，聘任制公務(wù)員與所在機(jī)關(guān)之間的合同爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)人事?tīng)?zhēng)議仲裁委員會(huì)仲裁，對(duì)裁決不服的，可以向人民法院提起民事訴訟?！度耸?tīng)?zhēng)議處理規(guī)定》第四章用20個(gè)條文規(guī)定了公職人員人事?tīng)?zhēng)議仲裁的程序，第2條列舉了人事?tīng)?zhēng)議的范圍。這是我國(guó)當(dāng)前最全面規(guī)定公職人員人事?tīng)?zhēng)議處理的立法，雖然立法層級(jí)屬于規(guī)章，但作為專(zhuān)門(mén)性立法，其適用范圍具有普遍性。上述兩個(gè)立法規(guī)定與《勞動(dòng)法》第79條的規(guī)定具有相似性，應(yīng)當(dāng)說(shuō)有借鑒勞動(dòng)爭(zhēng)議處理經(jīng)驗(yàn)的考慮。但是，仲裁前置的做法，在一定程度上增加了當(dāng)事人負(fù)擔(dān)，不利于及時(shí)化解矛盾。應(yīng)當(dāng)看到，社會(huì)轉(zhuǎn)型期的人事?tīng)?zhēng)議具有復(fù)雜性，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)頻繁的人才流動(dòng)，官本位觀念的轉(zhuǎn)變使得公務(wù)員辭職呈現(xiàn)常態(tài)化，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得公眾更加注重個(gè)人價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，這些變化都要求我國(guó)人事?tīng)?zhēng)議處理機(jī)制適時(shí)做出調(diào)整。因此，聘用合同爭(zhēng)議的處理應(yīng)當(dāng)正視社會(huì)變化，回應(yīng)公職人員的訴求，在爭(zhēng)議處理程序方面尊重當(dāng)事人的選擇權(quán)，在調(diào)解、仲裁、復(fù)議、訴訟等途徑的設(shè)置上體現(xiàn)便宜原則[15]。

3.開(kāi)啟國(guó)家賠償救濟(jì)。公職人員對(duì)侵犯其合法權(quán)益的人事處理決定能否請(qǐng)求國(guó)家賠償？對(duì)此，可以通過(guò)兩個(gè)路徑來(lái)考察。其一，立法支撐。根據(jù)《國(guó)家賠償法》第2條規(guī)定，國(guó)家賠償一般需具備以下條件：主體是國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員，行為是行使職權(quán)的行為，范圍是法定的損害情形。從《國(guó)家賠償法》所列舉的范圍來(lái)看，公職人員請(qǐng)求對(duì)人事處理的賠償不屬于國(guó)家賠償?shù)姆秶５?，《公?wù)員法》《法官法》《檢察官法》都有對(duì)人事處理造成經(jīng)濟(jì)損失給予賠償?shù)囊?guī)定。*《公務(wù)員法》第103條規(guī)定：機(jī)關(guān)因錯(cuò)誤的具體人事處理對(duì)公務(wù)員造成名譽(yù)損害的，應(yīng)當(dāng)賠禮道歉、恢復(fù)名譽(yù)、消除影響；造成經(jīng)濟(jì)損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予賠償。《法官法》第45條規(guī)定：對(duì)法官處分錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以糾正；造成名譽(yù)損害的，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)名譽(yù)、消除影響、賠禮道歉；造成經(jīng)濟(jì)損失的，應(yīng)當(dāng)賠償?！稒z察官法》第48條規(guī)定：對(duì)檢察官處分錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以糾正；造成名譽(yù)損害的，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)名譽(yù)、消除影響、賠禮道歉；造成經(jīng)濟(jì)損失的，應(yīng)當(dāng)賠償。據(jù)此可見(jiàn)，公職人員有請(qǐng)求賠償?shù)臋?quán)利，只是由于立法的模糊規(guī)定，以及相關(guān)法律之間的銜接不暢，使得上述三部法律的規(guī)定無(wú)法落到實(shí)處。其二，理論依據(jù)。根據(jù)《國(guó)家賠償法》第2條規(guī)定的條件，較大的障礙就是人事處理決定是否屬于國(guó)家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的行為。筆者查閱了面向21世紀(jì)課程教材《行政法與行政訴訟法》(第六版)，其中在具體行政行為的分類(lèi)中就有外部行政行為與內(nèi)部行政行為之分，而具體行政行為被界定為：“具有行政權(quán)能的組織為實(shí)現(xiàn)行政規(guī)制而運(yùn)用行政權(quán)，針對(duì)特定相對(duì)人設(shè)定、變更或消滅權(quán)利義務(wù)所做的單方行政行為?！痹摻滩脑谛姓鄬?duì)人的分類(lèi)中，將公務(wù)員界定為行政管理法律關(guān)系的行政相對(duì)人[16]。綜上所述，筆者認(rèn)為，以國(guó)家監(jiān)察體制改革為契機(jī)，建議通過(guò)法律解釋的途徑，對(duì)《國(guó)家賠償法》中的賠償范圍、國(guó)家機(jī)關(guān)做出解釋?zhuān)瑢⒐毴藛T人事處理決定等行為納入國(guó)家賠償?shù)姆秶煌瑫r(shí)，還應(yīng)當(dāng)考慮將國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)納入《國(guó)家賠償法》所指的國(guó)家機(jī)關(guān)范圍。

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出，全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。堅(jiān)持法律面前人人平等，是實(shí)現(xiàn)這個(gè)總目標(biāo)的原則之一。公職人員具有多重身份，普通公民、公務(wù)員、教師、醫(yī)生等，特殊的身份決定了公職人員肩負(fù)著高于普通公民的責(zé)任，這種責(zé)任既有道德層面的、也有法律層面的。綜覽我國(guó)與公職人員身份有關(guān)的立法，總體上表現(xiàn)出權(quán)利救濟(jì)的薄弱。全面推進(jìn)依法治國(guó)，既需要對(duì)公職人員的行為特別是行使公權(quán)力的行為加強(qiáng)監(jiān)督，通過(guò)制度之籠預(yù)防權(quán)力的濫用；但是也應(yīng)包含對(duì)公職人員權(quán)利的保障，特別是救濟(jì)保障。近年來(lái)，針對(duì)普通公民或組織侵犯公職人員合法權(quán)益事件頻發(fā)的現(xiàn)狀，國(guó)家立法做出了有力的回應(yīng)，如《刑法修正案(九)》對(duì)襲警、醫(yī)鬧等行為的規(guī)范等。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的今天，權(quán)利的保障不能失衡。公職人員與國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是法律關(guān)系，公職人員對(duì)人事處理等決定不服的，應(yīng)當(dāng)保障其獲得有效的救濟(jì)。行政復(fù)議特別程序的建設(shè)就是對(duì)既有的復(fù)核、申訴制度的升級(jí)和完善，在堅(jiān)持司法救濟(jì)最后保障的前提下，彰顯行政復(fù)議特別程序化解專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域行政爭(zhēng)議的優(yōu)勢(shì)，應(yīng)該納入《行政復(fù)議法》修法的思考范圍。

[1] 蔡樂(lè)渭：《國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對(duì)象》，《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期。

[2] 王名揚(yáng)：《英國(guó)行政法》，北京：北京大學(xué)出版社2017年版，第37-38頁(yè)。

[3] 王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》(上)，北京：中國(guó)法制出版社2005年版，第204-210頁(yè)。

[4] 王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，北京：北京大學(xué)出版社2007年版，第222-234頁(yè)。

[5] 胡建淼：《“特別權(quán)力關(guān)系”理論與中國(guó)行政立法——以〈行政訴訟法〉〈國(guó)家公務(wù)員法〉為例》，《中國(guó)法學(xué)》2005年第5期。

[6] 弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，北京：法律出版社2003年版，第97頁(yè)。

[7] 鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，北京：法律出版社1999年版，第282頁(yè)。

[8] 曾祥華：《我國(guó)公務(wù)員訴權(quán)受限的理論溯源》，《民主與法制》2012年第6期。

[9] 姬亞平：《質(zhì)疑〈公務(wù)員法〉中的八大問(wèn)題》，《法學(xué)》2005年第7期。

[10] 郝繼明：《〈公務(wù)員法〉：國(guó)家公務(wù)員制度“三化”建設(shè)的奠基之石》，《行政論壇》2006年第1期。

[11] 李建忠：《〈事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例〉重點(diǎn)熱點(diǎn)問(wèn)題解讀》,《中國(guó)黨政干部論壇》2014年第10期。

[12] 本多滝夫、江利紅：《日本行政系統(tǒng)的轉(zhuǎn)換和行政不服審查法的“現(xiàn)代化”》，《行政法學(xué)研究》2015年第3期。

[13] 周蘭領(lǐng)：《行政復(fù)議強(qiáng)制前置模式的重建》，《長(zhǎng)安大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第4期。

[14] 宋爐安：《司法最終權(quán)——行政訴訟引發(fā)的思考》，《行政法學(xué)研究》1999年第4期。

[15] 秦國(guó)榮：《我國(guó)勞動(dòng)爭(zhēng)議解決的法律機(jī)制選擇——對(duì)勞動(dòng)仲裁前置程序的法律批判》，《江海學(xué)刊》2010年第3期。

[16] 姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京：北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2015年版，第136頁(yè)、第185頁(yè)、第194頁(yè)。