文／營(yíng)立成 尹德挺

城市更新（urban regeneration）是城市發(fā)展到一定階段之后，為增強(qiáng)城市活力、提高城市競(jìng)爭(zhēng)力而展開(kāi)的城市再開(kāi)發(fā)活動(dòng)。從內(nèi)涵上講，城市更新并不只是空間形態(tài)的重構(gòu)，還涉及市民所有權(quán)關(guān)系、居住關(guān)系、經(jīng)濟(jì)存在基礎(chǔ)、鄰里關(guān)系等方面的變動(dòng)。按照西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，城市更新除了承擔(dān)改善居住、整治環(huán)境、振興經(jīng)濟(jì)等目標(biāo)外，還應(yīng)更多承擔(dān)弱勢(shì)群體扶助、社會(huì)公平促進(jìn)、文化傳統(tǒng)保護(hù)等社會(huì)文化目標(biāo)。對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，隨著新時(shí)代的到來(lái)，人們的權(quán)利意識(shí)不斷提升，對(duì)美好生活的向往不斷增長(zhǎng)，保障廣大市民在城市更新中的權(quán)利訴求顯得日益迫切。因此彰顯城市更新的權(quán)利維度，探索權(quán)利保障的機(jī)制手段，應(yīng)成為城市更新的中心問(wèn)題之一。然而“權(quán)利”是一個(gè)異常復(fù)雜的概念，如何以比較貼切的方式在中國(guó)城市更新的語(yǔ)境下理解權(quán)利是我們面臨的關(guān)鍵問(wèn)題。本研究在檢視既有理論視角的基礎(chǔ)上，嘗試從實(shí)踐權(quán)利視角出發(fā)，對(duì)城市權(quán)利做出本土化理解，并基于這一理解探索切實(shí)可行的權(quán)利保障機(jī)制。

一 城市更新中的權(quán)利：三種概念范式及其反思

權(quán)利是正當(dāng)之物，然而如果不能言明何為正當(dāng)，厘清正當(dāng)性源于何處，權(quán)利只能是一個(gè)“空空如也的符號(hào)”，沒(méi)有實(shí)際意義。盡管權(quán)利理論流派紛繁、變化復(fù)雜，但立足正當(dāng)性來(lái)源這一角度，我們可以梳理出三種基本范式。

（一）基于自然權(quán)利范式的城市更新

自12世紀(jì)以來(lái)，相當(dāng)一部分學(xué)者一直試圖從本體論的角度去揭示權(quán)利的本質(zhì)，這些學(xué)者主張權(quán)利根植于人性之中，是自然或天賦的——當(dāng)然，基于不同的時(shí)代背景、領(lǐng)域?qū)ο?，論者?duì)于“人性”的理解并不相同。如洛克所言：“人們即生來(lái)就享有完全自由的權(quán)利，并和世界上其他任何人或許多人相等，不受控制地享受自然法的一切權(quán)利和利益。”[1]自然權(quán)利在霍布斯那里與理性聯(lián)系起來(lái)，他指出：“權(quán)利，這個(gè)詞確切的含義是每個(gè)人有按照正確的理性，去運(yùn)用他的自然能力的自由?！盵2]對(duì)康德來(lái)說(shuō)，權(quán)利存在的根基是存在于人的天性中的道德感及其所揭示的道德規(guī)定性。這種道德感包含著所謂的“絕對(duì)律令”，從而使得權(quán)利筑基于人的本體性之上。[3]可以發(fā)現(xiàn)，不論將人性理解為自由、理性還是普遍道德，都賦予了權(quán)利一種先驗(yàn)性、本體性的位置，甚至高于國(guó)家與法律。

按照自然權(quán)利范式，城市的更新應(yīng)被看作平等自由、擁有權(quán)利的個(gè)體互動(dòng)的產(chǎn)物，民眾彼此間的合作、競(jìng)爭(zhēng)與博弈決定了更新的方向與策略。在此過(guò)程中，個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)與自由選擇權(quán)居于核心位置：一方面，城市空間的改造關(guān)涉產(chǎn)權(quán)關(guān)系的變動(dòng)，確保這種變動(dòng)遵循平等交易原則，保障公眾財(cái)產(chǎn)權(quán)不受侵害是一切問(wèn)題的前提。另一方面，對(duì)于城市更新，原則上每一個(gè)市民都有選擇參與和不參與、以何種形式參與的自由，當(dāng)然也應(yīng)該承擔(dān)這種選擇的后果。

從自然權(quán)利范式出發(fā)，在城市更新中尊重人、尊重自由、尊重產(chǎn)權(quán)無(wú)疑是值得肯定的，但也會(huì)帶來(lái)一系列問(wèn)題：第一，自然權(quán)利范式以自由的個(gè)體為基礎(chǔ)，但城市更新是系統(tǒng)性的社會(huì)工程，只有當(dāng)個(gè)體的權(quán)利訴求凝聚成社會(huì)共識(shí)并付諸空間實(shí)踐以后，這些權(quán)利才能真正發(fā)揮作用。因此如哈維和波特所言，城市的權(quán)利不能簡(jiǎn)單解釋為個(gè)人權(quán)利，它更需要圍繞社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行集體形塑。[4]第二，以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的更新原則可能造成新的社會(huì)排斥與不公。費(fèi)恩斯坦談及，在基于產(chǎn)權(quán)的城市拆遷改造中，租房者的權(quán)利不能得到真正意義上的保護(hù)：“（對(duì)拆遷的）補(bǔ)償是根據(jù)對(duì)損失價(jià)值的評(píng)估而不是替代價(jià)值。即使流離失所的租房者沒(méi)有類似的租住房，對(duì)他們的唯一補(bǔ)償可能還是搬運(yùn)費(fèi)用?！盵5]此外，中國(guó)當(dāng)前的產(chǎn)權(quán)制度尚不完善，大部分城中村、棚戶區(qū)住戶處于無(wú)產(chǎn)權(quán)狀態(tài)，嚴(yán)格的產(chǎn)權(quán)原則可能意味著將他們排斥在權(quán)利保障之外。第三，對(duì)自由選擇權(quán)的彰顯可能異化為對(duì)資本支配地位的保障。如哈維所言，“平等權(quán)利相遇，力量說(shuō)了算”。[6]在完全遵循市場(chǎng)配置的城市改造歷程中，資本擁有者將成為最有力量者，在這種情況下保障的“權(quán)利”只能是資方的“權(quán)利”。

（二）基于法定權(quán)利范式的城市更新

自然權(quán)利范式將權(quán)利正當(dāng)性來(lái)源歸于“內(nèi)”，而規(guī)制權(quán)利范式則從“外部”——法律、規(guī)則與權(quán)力——來(lái)探尋權(quán)利的來(lái)源。按照邊沁的功利主義哲學(xué)，真正的權(quán)利總是在法律意義上談?wù)摰臋?quán)利。[7]因?yàn)闄?quán)利對(duì)于享有權(quán)利的人來(lái)說(shuō)就是利益和好處，義務(wù)則意味著負(fù)擔(dān)，如果僅依據(jù)人們的主觀意愿，很可能出現(xiàn)只要權(quán)利不要義務(wù)的狀況。為了實(shí)現(xiàn)多數(shù)人的最大幸福，只有通過(guò)“立法者愉快地分發(fā)權(quán)利，而勉強(qiáng)地下放義務(wù)”，[8]通過(guò)法律規(guī)制來(lái)確保權(quán)利正當(dāng)性。根據(jù)邊沁的理論，奧斯丁將法律規(guī)定的權(quán)利稱為“準(zhǔn)確意義上的權(quán)利”，將基于道德或其他因素的權(quán)利是“非準(zhǔn)確意義上的權(quán)利”。[9]當(dāng)然，這并不是完全否定權(quán)利中的主體性因素，正如凱爾森所言，當(dāng)法律規(guī)范的適用、執(zhí)行與個(gè)人目標(biāo)的意志性指向一致時(shí)，法律就變成了“他的法律”，即權(quán)利。[10]這就是說(shuō)，社會(huì)公眾享有的權(quán)利需以法律為準(zhǔn)繩，但對(duì)于每一個(gè)個(gè)體來(lái)說(shuō)，他所享有的實(shí)際權(quán)利是法定權(quán)利與個(gè)人意志的交集。

從法定權(quán)利范式出發(fā)，城市更新中要保障的權(quán)利就是法律法規(guī)所規(guī)定的權(quán)利。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城市更新相關(guān)的立法相對(duì)零散，缺乏比較系統(tǒng)的法規(guī)體系。近年來(lái)隨著城市更新實(shí)踐的增加，相關(guān)立法工作進(jìn)展迅速，上海、深圳、廣州、昆明、珠海等城市均制定了《城市更新管理辦法》，這些辦法要求充分尊重和保障相關(guān)權(quán)利人的合法權(quán)益，并對(duì)相關(guān)權(quán)益人的財(cái)產(chǎn)處置權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)等做了明確的規(guī)定。這些應(yīng)該說(shuō)是巨大的進(jìn)步。

然而如果在城市更新中將權(quán)利與法律完全等同，也會(huì)帶來(lái)一系列的問(wèn)題。首先，法律明確保障的權(quán)利是有限的，存在大量“無(wú)法可依”但又不可忽略的權(quán)利訴求。例如在拆遷改造中，人們“發(fā)明”了國(guó)有土地使用權(quán)、土地財(cái)產(chǎn)權(quán)、擇居權(quán)、眺望權(quán)、配套設(shè)施收益權(quán)等“權(quán)利”。對(duì)這些“權(quán)利”的不當(dāng)處理是產(chǎn)生各類集體事件的重要原因。其次，法律具備權(quán)利保障和秩序維系的雙重功能，在講求普遍性秩序時(shí)可能造成對(duì)弱勢(shì)群體權(quán)利訴求的忽略。例如，2005年的巴黎大騷亂在一定程度上源于法國(guó)政府在城市政策上過(guò)于強(qiáng)調(diào)普遍性平等而忽略了種族、階層及空間上的差異性。[11]在城市更新中，制度的原則性和現(xiàn)實(shí)差異的復(fù)雜性始終是一對(duì)需要協(xié)調(diào)的矛盾，也拷問(wèn)著決策者的智慧。最后，一些需要進(jìn)行權(quán)利保障的社會(huì)成員可能被排斥在法律之外。考察城市更新的法律法規(guī)可以發(fā)現(xiàn)，租房者和各類非正規(guī)住房的居住者被排除在更新參與、支持與補(bǔ)償之外，他們的權(quán)利受到了忽略。

（三）基于實(shí)踐權(quán)利范式的城市更新

實(shí)踐權(quán)利范式將權(quán)利看作一個(gè)動(dòng)態(tài)的、變化的概念，其正當(dāng)性/合法性源于人們彼此之間的商談、互動(dòng)的實(shí)踐建構(gòu)。哈貝馬斯談道：“權(quán)利畢竟既不是一支槍，也不是一臺(tái)獨(dú)角戲，它是一種關(guān)系，一種社會(huì)關(guān)系，而在那兩者的根本方面，它是關(guān)聯(lián)性的一種表述?！盵12]如此說(shuō)來(lái)，權(quán)利既不純粹是個(gè)體的/主觀的，也不是給定的/客觀的，而源于所有可能的相關(guān)者作為合理商談的參與者的同意，源于日常生活的實(shí)踐過(guò)程。當(dāng)人們生活實(shí)踐的“主場(chǎng)”從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城市，“城市權(quán)利”就成為實(shí)踐權(quán)利的具體時(shí)代形式。列斐伏爾指出，人們對(duì)于城市權(quán)利的要求并不是從來(lái)就有的，它源于城市化進(jìn)程，是市民對(duì)此過(guò)程中所承受的代價(jià)和不幸的一種抗?fàn)幒捅磉_(dá)。[13]費(fèi)恩斯坦則認(rèn)為，城市權(quán)利不僅源于對(duì)不公的反抗，還來(lái)源于人們對(duì)于享有令人愉悅的、可持續(xù)性發(fā)展的城市的渴望。[14]因此，哈維將城市權(quán)利界定為“按照市民的期望改變和改造城市的權(quán)利”。[15]從外延上，城市權(quán)利并非給定的，而是伴隨城市與市民、市民與市民之間的復(fù)雜互動(dòng)不斷形塑，是市民們集體共識(shí)的結(jié)果。追求城市權(quán)利的實(shí)踐落腳于對(duì)資本與權(quán)力侵蝕城市的批判，對(duì)城市使用價(jià)值的呼吁，對(duì)個(gè)性、活力的美好之城的向往。

相較于前面兩個(gè)范式，實(shí)踐權(quán)利/城市權(quán)利范式在分析城市更新問(wèn)題時(shí)具有三個(gè)獨(dú)特優(yōu)勢(shì)：第一，該范式將“為什么更新”或“為誰(shuí)更新”作為城市更新的元問(wèn)題，而不是在更新過(guò)程中被動(dòng)地進(jìn)行權(quán)利保障。尊重城市權(quán)利，就意味著尊重市民們的共識(shí)或共同愿望，將此作為城市更新的主要依據(jù)，而不受制于其他因素。第二，該范式能夠較好地處理那些復(fù)雜多元的權(quán)利訴求。城市權(quán)利并不是封閉的，而是實(shí)踐的、開(kāi)放的，這就意味著那些“溢出”法律之外的權(quán)利訴求可以更加系統(tǒng)地被納入分析框架，在對(duì)其做出深入考察的基礎(chǔ)上生成更具適應(yīng)性的利益分配框架。第三，該范式不會(huì)基于產(chǎn)權(quán)等因素將邊緣群體排除在保障之外。城市權(quán)利是市民們共有的權(quán)利，這并不排除城市中最邊緣的群體，不論該群體的產(chǎn)權(quán)狀況如何，都可以進(jìn)入政策保障框架。

當(dāng)然，城市權(quán)利的概念是在西方資本主義語(yǔ)境下提出的，這一范式預(yù)設(shè)了政府（權(quán)力）、市場(chǎng)（資本）與市民之間的不可調(diào)和的對(duì)立關(guān)系，在尋求權(quán)利保護(hù)的手段上，該理論更強(qiáng)調(diào)市民的沖突、抗?fàn)?，而相?duì)忽略規(guī)劃、合作與共建，這顯然與我們期望的多元共治共享格局不相匹配。因此，在中國(guó)城市更新的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境中討論城市權(quán)利問(wèn)題，還需要進(jìn)一步的深度思考和探索。

二 “美好生活的空間化”：中國(guó)城市更新的權(quán)利維度

實(shí)際上，對(duì)實(shí)踐權(quán)利的關(guān)注已經(jīng)體現(xiàn)在了一些中國(guó)的政策話語(yǔ)上，這為我們實(shí)現(xiàn)相關(guān)概念的本土化提供了便利。黨的十九大報(bào)告用“人民對(duì)美好生活的向往”高度概括了新時(shí)代公眾不斷增長(zhǎng)的權(quán)益訴求，不難理解，“美好生活”不是一種給定的生活狀態(tài)，而是一種良好的主觀體驗(yàn)，其具體內(nèi)容是隨著社會(huì)成員的生活實(shí)踐與互動(dòng)交往而不斷生成的。單獨(dú)個(gè)體對(duì)“美好生活”的向往訴求并不必然構(gòu)成實(shí)踐意義上的權(quán)利，因?yàn)檫@種訴求不見(jiàn)得成為普遍性共識(shí)，但當(dāng)“美好生活向往”的主體是“人民”時(shí)，這種向往就具備了共識(shí)性。從這個(gè)意義上，“人民對(duì)美好生活的向往”與實(shí)踐權(quán)利所表達(dá)的意涵是一致的。

在城市的更新發(fā)展中，“人民”可以被具體化為市民，“美好生活”指的就是市民對(duì)城市及城市生活的期望與向往，從根本上反映的是“人”與“空間”的關(guān)系：一方面，“美好生活”需要在空間形式上反映，城市的布局、面貌、設(shè)施、場(chǎng)景等都影響著人們之于生活的理解、認(rèn)知和體驗(yàn)；另一方面，“美好生活”需要在空間內(nèi)容上落實(shí)，與每一處城市空間的生產(chǎn)、分配、享用密切相關(guān)。在這個(gè)意義上，城市權(quán)利可以被理解為“美好生活的空間化”，城市更新的權(quán)利目標(biāo)就是要在城市空間中最大限度地實(shí)現(xiàn)公眾之于美好生活的向往。

首先，“美好生活的空間化”表現(xiàn)為空間規(guī)劃中的參與感，既讓社會(huì)共識(shí)匯聚于規(guī)劃藍(lán)圖，又讓差異性、多元性得到尊重。經(jīng)典的城市權(quán)利理論對(duì)城市空間規(guī)劃持批判態(tài)度，列斐伏爾指出：“城市規(guī)劃學(xué)既不屬于科學(xué)，也不屬于實(shí)踐，它僅僅是通過(guò)散布意識(shí)形態(tài)的濃云，才成功‘確立’起來(lái)了，變成了一種制度?！盵16]對(duì)規(guī)劃保持反思與批判是必要的，但從根本上否定城市更新的重要性屬于矯枉過(guò)正。規(guī)劃反映了城市變遷的方向，與公眾未來(lái)的生活狀況密切相關(guān)，保證公眾對(duì)于規(guī)劃過(guò)程的充分參與權(quán)、知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，讓規(guī)劃沿著市民期望的路徑展開(kāi)，這是實(shí)現(xiàn)市民獲得感的前提，也是保障市民城市權(quán)利的基礎(chǔ)。

近年來(lái)各地制定的《城市更新辦法》都明確要求重視公眾參與?！渡虾Ｊ谐鞘懈聦?shí)施辦法》要求“以現(xiàn)有物業(yè)權(quán)利人的改造意愿為基礎(chǔ)”編制更新計(jì)劃；《廣州城市更新辦法》規(guī)定“城市更新項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)經(jīng)專家論證、征求意見(jiàn)、公眾參與、部門協(xié)調(diào)、區(qū)政府決策等程序”方可上報(bào)。這表明在城市規(guī)劃中，肯定人、尊重人，凸顯公眾的參與感，確保市民形成的共識(shí)匯聚于規(guī)劃藍(lán)圖至少在政策制定層面上已經(jīng)成為共識(shí)。除了充分保障公眾的共識(shí)上升為政策實(shí)踐外，還應(yīng)該充分傾聽(tīng)、尊重和理解個(gè)性化、差異化的權(quán)利訴求，允許規(guī)劃中的特殊性、多元性。當(dāng)空間的規(guī)劃不再是一個(gè)個(gè)簡(jiǎn)潔美觀的幾何圖形，而是一筆一劃都蘊(yùn)含著公眾的復(fù)雜訴求，包含著市民的廣泛參與時(shí)，城市更新的權(quán)利正當(dāng)性基礎(chǔ)也就出現(xiàn)了。

其次，“美好生活的空間化”表現(xiàn)為空間改造中的安全感，具體呈現(xiàn)為市民的安居、安定、安心。我國(guó)傳統(tǒng)文化有“安居樂(lè)業(yè)”的說(shuō)法，美好生活勢(shì)必離不開(kāi)“安”。只有民眾感覺(jué)到當(dāng)下的生活是安穩(wěn)的、可控的，感覺(jué)到居住和工作空間不處于隨時(shí)會(huì)被破壞的狀態(tài)下，基本的安全感才有保障，美好生活才有基礎(chǔ)。然而，城市更新本身就意味著空間的重組和空間使用方式的變化，市民的空間占有形式、使用方式和空間中的社會(huì)關(guān)系都可能受到影響。在這個(gè)時(shí)候權(quán)利保障的首要任務(wù)就是以最大限度、最快速度滿足市民的安全體驗(yàn)，具體而言，就是在“安居”“安定”“安心”等方面下功夫。

所謂“安居”并不僅僅是產(chǎn)權(quán)意義上擁有住所，而是列斐伏爾意義上“去居住”（the right to inhabit）的權(quán)利。[17]這一權(quán)利意味著不論居住者在城市更新前處于何種居住狀態(tài)，都要確保其在城市更新的任何階段都擁有基本居住空間，享有與居住相關(guān)的基本公共服務(wù)。這一原則對(duì)于那些缺乏居住產(chǎn)權(quán)、在更新中可能遭遇各種形式驅(qū)逐的城市底層居民而言非常重要?！鞍捕ā笔恰鞍簿印钡母邔哟?，它既是一種客觀的空間狀態(tài)，也是一種身心體驗(yàn)。對(duì)于城市更新關(guān)涉的產(chǎn)權(quán)人，“安定”意味著盡快落實(shí)相應(yīng)政策，促使其日常生活早日步入正軌，降低拆遷改造等工作對(duì)其生活帶來(lái)的影響；對(duì)于關(guān)涉的非產(chǎn)權(quán)人來(lái)說(shuō)，“安定”意味著恰當(dāng)靈活地調(diào)整保障政策，最大限度降低其因?yàn)楦聦?dǎo)致的生活的動(dòng)蕩與成本的上揚(yáng)，維持其相對(duì)穩(wěn)定的生活體驗(yàn)?！鞍残摹眲t建立在“安居”和“安定”的基礎(chǔ)上，它是在人們的安全感得到充分保障下的心理體驗(yàn)與感知。在更新中做到讓每一個(gè)利益相關(guān)者安心，是決策者應(yīng)該努力的方向。

再次，“美好生活的空間化”表現(xiàn)為空間分配中的公正感，是作為共識(shí)的公平正義之落實(shí)。在經(jīng)歷了規(guī)劃和改造之后，城市更新勢(shì)必要落實(shí)到空間再分配上，空間分配是對(duì)新的空間所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等加以分配處置的過(guò)程。空間的分配意味著原有的空間權(quán)益格局的變化，這一過(guò)程是非常復(fù)雜的，不僅容易產(chǎn)生事實(shí)上的分配不公，還可能因?yàn)樯鐣?huì)成員的期望得不到滿足、心理落差較大形成“不公正感”“非正義感”，產(chǎn)生一系列的社會(huì)矛盾沖突。

毫無(wú)疑問(wèn)，“公平感”是美好生活向往的重要尺度。人們常常有所謂“不患貧而患不均”之感，因此，公平正義是社會(huì)主義的基本價(jià)值取向，是我們黨和政府的重要目標(biāo)和使命。當(dāng)然，“公正”的標(biāo)準(zhǔn)并不是非常明確的，無(wú)論個(gè)人或是集團(tuán)都會(huì)在特定時(shí)刻發(fā)表具有工具性、情感性、政治性特質(zhì)的正義表陳。[18]在各式各樣的城市更新進(jìn)程中，存在形形色色的權(quán)利表陳，具有一定的復(fù)雜性。但不可否認(rèn)的是，社會(huì)成員對(duì)于是非公道的基本共識(shí)還是存在的，在空間分配過(guò)程中，只要做到公開(kāi)透明，時(shí)時(shí)刻刻接受公眾監(jiān)督，聽(tīng)從公眾意見(jiàn)，從總體上是可以實(shí)現(xiàn)分配公平的。在處理不同社會(huì)群體爭(zhēng)議較大、缺乏共識(shí)的空間分配時(shí)，應(yīng)審慎地識(shí)別其中的需求關(guān)系，立足“剛需優(yōu)先、生存優(yōu)先”的原則加以處理。

最后，“美好生活的空間化”表現(xiàn)為空間發(fā)展中的機(jī)會(huì)感，是不被排除在發(fā)展紅利之外。人們不僅享受和體驗(yàn)當(dāng)下生活的美好與否，還通過(guò)預(yù)期來(lái)對(duì)未來(lái)生活狀況做出判斷，從而形成獨(dú)特的生活感知。當(dāng)一個(gè)人不具備未來(lái)做某事的資格時(shí)，他很難將其看作增強(qiáng)未來(lái)生活美好體驗(yàn)的機(jī)會(huì)，因此從最根本的意義上，機(jī)會(huì)或者資格決定了人們之于未來(lái)美好生活的評(píng)價(jià)。因此，抑制新發(fā)展機(jī)會(huì)的不均衡分布，減少發(fā)展的不均衡、不充分有著極為重要的意義。

必須說(shuō)明的是，對(duì)于公眾而言，機(jī)會(huì)感關(guān)鍵不是“大”或者“小”的問(wèn)題，而是“有”還是“無(wú)”的問(wèn)題。因此“不排斥政策”要比“促進(jìn)政策”來(lái)得重要。在一些定位層次較高、以吸引高端人才為目標(biāo)的空間更新中，空間發(fā)展政策很容易令處于弱勢(shì)地位的群體產(chǎn)生誤解，產(chǎn)生被排斥感和疏離感，認(rèn)為自己處于發(fā)展紅利之外，這是一些城市中公眾機(jī)會(huì)感流失的主要原因。

三 從理念到實(shí)踐：邁向美好生活之城的政策行動(dòng)

從實(shí)踐的權(quán)利理念出發(fā)，將市民的權(quán)利訴求體現(xiàn)在更新過(guò)程之中，滿足其安全感、公正感、尊嚴(yán)感和機(jī)會(huì)感，幫助其在空間/城市意義上實(shí)現(xiàn)美好生活是新時(shí)代城市更新的應(yīng)有之意。當(dāng)然，要將上述理念具體落實(shí)，體現(xiàn)在實(shí)踐之中并不是容易的事，需要城市更新的參與主體的多方努力。在中國(guó)的城市更新中，政府始終是決策者、主導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者，其治理機(jī)制的轉(zhuǎn)變、決策模式的調(diào)整乃至思維方式的變化等對(duì)提升城市更新中的權(quán)利保障影響重大，是一切問(wèn)題的關(guān)鍵。對(duì)于政府部門來(lái)說(shuō)，將“美好生活空間化”的權(quán)利理念轉(zhuǎn)化為具體實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)以“美好生活之城”為藍(lán)圖的城市更新，需要下述方面的政策努力。

第一，形成權(quán)利本位的更新原則，協(xié)調(diào)秩序、發(fā)展與權(quán)利的關(guān)系。通常來(lái)說(shuō)，政府的城市更新決策可能有多種目標(biāo)。第一種是“權(quán)利目標(biāo)”，即通過(guò)更新滿足人民群眾的空間需求，滿足其對(duì)美好生活的向往，實(shí)現(xiàn)城市權(quán)利，這是本文所討論的。第二種是“秩序目標(biāo)”，即通過(guò)城市更新改善舊城的空間面貌，解決因公共設(shè)施老化而帶來(lái)的居住、交通、停車等方面的混亂問(wèn)題，讓城市空間變得更加整潔有序。第三種是“發(fā)展目標(biāo)”，即通過(guò)城市更新拉動(dòng)房地產(chǎn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高空間價(jià)值，同時(shí)改善城市招商環(huán)境，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展?？傮w來(lái)說(shuō)，這三種目標(biāo)是相互促進(jìn)、相互提升的，但它們之間的張力是客觀存在的，要如何處理這些張力，是問(wèn)題的關(guān)鍵。筆者認(rèn)為，從根本上來(lái)說(shuō)，秩序目標(biāo)和發(fā)展目的都是手段，實(shí)現(xiàn)人民群眾的美好生活才是目的，因此堅(jiān)持“權(quán)利本位”應(yīng)該是城市更新的首要和前提性原則，不能本末倒置。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)權(quán)利本位原則，并不否認(rèn)城市發(fā)展與秩序的重要性，在城市更新中堅(jiān)持發(fā)展、秩序與權(quán)利相互協(xié)調(diào)，最大限度發(fā)揮三者的整合效應(yīng)，抑制張力效應(yīng)，是提升城市更新質(zhì)量的基本保障。

第二，凸顯市民意愿的關(guān)鍵位置，保障更新中的公眾參與。保障公眾參與渠道，確保更新在總體上沿著“市民的意愿”展開(kāi)是城市更新的題中之意，更是確保公眾參與感、尊重感的基本條件。要加強(qiáng)和完善公眾參與，一是要逐步降低政府部門在更新項(xiàng)目中的私利嵌入性，避免其處于為自身組織生存和發(fā)展創(chuàng)造條件的動(dòng)機(jī)做出更新決策與更新規(guī)劃，確保城市政府始終作為公共性身份參與更新工作，履行好服務(wù)、保障、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等核心職能。二是加強(qiáng)公共參與保障的法制建設(shè)，特別是要通過(guò)法律機(jī)制，確保那些處于邊緣地位，經(jīng)常被排斥在公共決策外的社會(huì)成員（如鄉(xiāng)城流動(dòng)人員、城市貧民）發(fā)出聲音。三是要完善公眾參與與科學(xué)規(guī)劃的結(jié)合機(jī)制。公眾訴求常常是感性的，常常不能直接作為公眾政策納入決策方案中，因此公眾與專業(yè)規(guī)劃師的對(duì)話便顯得尤為關(guān)鍵。通過(guò)公眾意見(jiàn)與多元社會(huì)共識(shí)整合形成的“正義規(guī)劃”，[19]實(shí)際上更有利于保障規(guī)劃的科學(xué)性、專業(yè)性。四是保障參與過(guò)程中討論的充分性。市民的訴求是復(fù)雜多元的，彼此之間也存在諸多爭(zhēng)論，可能不是一兩次研討會(huì)、座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)能解決問(wèn)題的，因此多次、反復(fù)的討論是必要的。在信息化時(shí)代的今天，各類網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)為這種充分討論提供了可能，問(wèn)題在于如何建構(gòu)相應(yīng)機(jī)制，保證討論的有效性、積極性、充分性。

第三，合理調(diào)配財(cái)政保障支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)更新中的托底保障。當(dāng)前政府越來(lái)越重視更新拆遷中的產(chǎn)權(quán)保障，拆遷補(bǔ)償費(fèi)投入通常占到總投資的50%以上，拆遷暴富及在此效應(yīng)下產(chǎn)生的失范現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。[20]與此同時(shí)，由于缺乏必要的資金，許多在拆遷中真正需要保障的弱勢(shì)群體（部分租房戶、非正規(guī)住戶、少部分產(chǎn)權(quán)房住戶）得不到保障。因此對(duì)于政府部門而言，必須合理調(diào)配財(cái)政保障的支出結(jié)構(gòu)，基于實(shí)事求是的原則適當(dāng)控制拆遷補(bǔ)償規(guī)模，將重點(diǎn)放到因城市更新而暫時(shí)失去住所者的“托底保障”上。對(duì)于繼續(xù)留居但受到拆遷影響的租戶，可以通過(guò)設(shè)置類似于康復(fù)中心、臨時(shí)庇護(hù)所、中途之家（halfway house）等機(jī)構(gòu)為其提供臨時(shí)居住服務(wù)，并通過(guò)資金供給、政策支持等手段為其尋求替代性居所提供支持。對(duì)于不再留居的租戶，則可以在行李運(yùn)輸、人員遷移等方面提供補(bǔ)貼，如因更新影響其工作的，也需提供必要的就業(yè)/創(chuàng)業(yè)支持。這些保障政策的根本目的，是確保那些受到城市更新負(fù)面影響的弱勢(shì)群體獲得支持感、安全感，感受到自身獲得了應(yīng)有的尊重，而避免讓城市更新變成僅僅成為一些社會(huì)成員“一夜暴富”的盛宴。

第四，構(gòu)建權(quán)利沖突的協(xié)調(diào)機(jī)制，提升法律外“共識(shí)”的效力。在城市更新中，“市民”絕非一個(gè)統(tǒng)一的整體，他們彼此之間也存在復(fù)雜的矛盾沖突。在城市更新中，當(dāng)有著不同權(quán)益訴求的社會(huì)成員出現(xiàn)糾紛或沖突時(shí)，構(gòu)建一套有效的沖突協(xié)調(diào)機(jī)制是必要的。毫無(wú)疑問(wèn)，這套機(jī)制必須以法律為基礎(chǔ)，通過(guò)明確的法律法規(guī)來(lái)對(duì)一些重大權(quán)益糾紛問(wèn)題做出判斷。但法律并不是萬(wàn)能的，大部分城市更新中的糾紛可能所涉利益糾葛不大，但情況復(fù)雜，常?！肮f(shuō)公有理、婆說(shuō)婆有理”，僅從法規(guī)條文出發(fā)可能不一定能順利解決問(wèn)題，甚至還會(huì)激化矛盾。在此情況下，為了實(shí)現(xiàn)人們心中的“公平正義”，必須充分發(fā)揮社會(huì)的力量，通過(guò)調(diào)解會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)甚至座談會(huì)、辯論會(huì)等形式，基于廣泛討論以“共識(shí)”來(lái)對(duì)糾紛進(jìn)行評(píng)判或處理，以最貼近公眾認(rèn)知的公正方式來(lái)求得事情的解決。實(shí)際上，由我們黨創(chuàng)建的人民調(diào)解制度長(zhǎng)期以來(lái)發(fā)揮著“法律外達(dá)成共識(shí)”的重要作用，今后在城市更新等問(wèn)題上應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其作用，以尋求社會(huì)共識(shí)，達(dá)至公平正義。

第五，完善更新成果的共享機(jī)制，堅(jiān)持“不排斥”的基本原則。“讓人民群眾更好地共享發(fā)展成果”是我們黨發(fā)展的基本理念。如何堅(jiān)持“不排斥”的基本原則，城市更新的成果讓市民尤其是弱勢(shì)群體共享，是城市管理者必須高度重視的問(wèn)題。一是要確保空間“可及性”。城市空間對(duì)于所有居民應(yīng)該是開(kāi)放、可及的，這種“造訪的權(quán)利”是人們共享城市的基礎(chǔ)。因此，要避免將城市空間改造成僅適合某一社會(huì)階層的活動(dòng)場(chǎng)所，以各種軟性或硬性手段排斥其他群體，而要注重適合各類社會(huì)成員的城市公共空間營(yíng)造。二是要注重“包容性”社區(qū)的建設(shè)。城市更新造成的空間意義上的“貧富分化”已經(jīng)成為英法等西方國(guó)家的嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題：經(jīng)受了更新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、環(huán)境優(yōu)美；用于安置的區(qū)域貧困人口集中，公共秩序混亂，兩者彼此沖突對(duì)立造成了嚴(yán)重后果。有鑒于此，我們的城市更新更要強(qiáng)調(diào)“包容性”社區(qū)建設(shè)，通過(guò)將不同類型、不同層次的社會(huì)成員安置在同一個(gè)小區(qū)，并通過(guò)種種社區(qū)建設(shè)機(jī)制增加其交流融合，讓人們?cè)谖⒂^社區(qū)層面得以共享發(fā)展成果。三是注重弱勢(shì)群體的賦能增權(quán)。所謂“授人以魚(yú)不如授人以漁”，要提升城市中處于弱勢(shì)地位的群體的機(jī)會(huì)感，最終還是要落實(shí)到個(gè)體身上，幫助其賦權(quán)增能，讓其與城市共同成長(zhǎng)。

總之，做好城市更新中的權(quán)利保障，就是要在城市空間層面落實(shí)市民對(duì)美好生活向往，保障其參與感、安全感、公正感和機(jī)會(huì)感。通過(guò)權(quán)利本位原則的形成、公眾參與的保障促進(jìn)、托底責(zé)任的擔(dān)當(dāng)堅(jiān)守、權(quán)利沖突的協(xié)調(diào)調(diào)解、共享機(jī)制的建立完善等一系列措施，城市管理者才有可能對(duì)更新中的市民權(quán)利做出積極回應(yīng)，從而邁向以市民為中心的城市更新之路。

注釋：

[1]洛克：《政府論》下卷，葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，1996年，第53頁(yè)。

[2]霍布斯：《論公民》，應(yīng)星、馮克利譯，貴陽(yáng):貴州人民出版社，2003年，第17頁(yè)。

[3]尹奎杰、盧學(xué)英：《現(xiàn)代西方權(quán)利理論的三重證成維度及其啟示》，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第2期。

[4]D.Harvey，C.Potter，“The Right to the Just City”，P.Marcuse Eds.，Searching for the Just City: Debates in Urban Theory and Practice，London，New York: Routledge，2009，pp.40-51.

[5]S.S.Fainstein，The Just City，Cornell University Press，2009，p.38.

[6]D.Harvey，The New Imperialism，Oxford:Oxford University Press,2003,p.941.

[7]邊沁：《立法理論》，李貴方等譯，北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2004年，第108頁(yè)。

[8]邊沁：《立法理論》，第175頁(yè)。

[9]奧斯?。骸斗ɡ韺W(xué)的范圍》，劉星譯,北京:中國(guó)法制出版社，2002年，第181頁(yè)。

[10]凱爾森：《法與國(guó)家的一般理論》，沈宗靈譯，北京：中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1996年，第93頁(yè)。

[11]E.W.Soja，Seeking Spatial Justice，Minneapolis: University of Minnesota Press，2010，p.35.

[12]哈貝馬斯：《在事實(shí)與規(guī)范之間——關(guān)于法律和民主法治國(guó)家的商談理論》，童世駿譯，北京：三聯(lián)書(shū)店，2003年，第110-111頁(yè)。

[13]陳忠：《主體性的微觀走向與空間權(quán)利的城市實(shí)現(xiàn)——對(duì)城市權(quán)利的一種前提性反思》，《哲學(xué)動(dòng)態(tài)》2014年第8期。

[14]S.Fainstein，“Planning and the Just City”，P.Marcuse Eds.，Searching for the Just City:Debates in Urban Theory and Practice，pp.19-35.

[15]戴維·哈維：《叛逆的城市：從城市權(quán)利到城市革命》，葉齊茂譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，2014年，第4頁(yè)。

[16]亨利·列斐伏爾：《空間與政治》，李春譯，上海：上海人民出版社，2008年，第16頁(yè)。

[17]Don Mitchell，The Right to the City: Social Justice and the Fight for Public Space，New York and London: The Guilford Press，2003，p.18.

[18]大衛(wèi)·哈維：《正義、自然和差異的地理學(xué)》，上海：上海人民出版社，2017年，第381頁(yè)。

[19]“正義規(guī)劃”是費(fèi)恩斯坦提出的實(shí)現(xiàn)城市權(quán)利與正義的主要手段，他認(rèn)為要通過(guò)不斷反思和批判當(dāng)前的規(guī)劃話語(yǔ)，充分引入各方意見(jiàn)，凸顯理想言說(shuō)和協(xié)商民主在城市規(guī)劃中的重要性，形成關(guān)于規(guī)劃的共識(shí)。參見(jiàn)：S.S.Fainstein，“New Directions in Planning Theory”，Urban Affairs Review，vol.35, no.4(2000)，pp.451-478.

[20]劉鉞、彭甲斌：《舊城改造中城市政府“經(jīng)營(yíng)者角色”探析》，《中國(guó)房地產(chǎn)》2017年第10期；桂曉偉：《拆遷釘子戶的生產(chǎn)機(jī)制：不平等的示范和倒逼效應(yīng)》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論》2016年第4期。