鄒燕聰

摘要：如今，行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)，貪污腐敗現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。十八屆四中全會(huì)、五中全會(huì)都強(qiáng)調(diào)把法治作為治國(guó)理政的重要方式，行政法制監(jiān)督是建設(shè)法治國(guó)家的重要一環(huán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的有效監(jiān)督迫在眉睫。本文梳理了我國(guó)行政法制監(jiān)督的現(xiàn)狀，進(jìn)而分析了當(dāng)前我國(guó)行政法制監(jiān)督存在的問(wèn)題，最終提出完善行政法制監(jiān)督體系的對(duì)策建議。[1]

關(guān)鍵詞：行政權(quán)力 監(jiān)督主體 行政法制監(jiān)督

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-5349（2018）02-0072-02

一、研究背景

黨的十七大報(bào)告指出深化政治體制改革的任務(wù)之一是堅(jiān)持依法治國(guó)的基本方略。黨的十八屆四中全會(huì)要求建設(shè)法治國(guó)家。習(xí)近平指出：“要強(qiáng)化監(jiān)督和制約機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)公務(wù)人員的權(quán)力監(jiān)督。實(shí)行行政權(quán)力清單制度，完善行政問(wèn)責(zé)機(jī)制?！爆F(xiàn)階段完善行政法制監(jiān)督體系，是依法行政的客觀(guān)需要，是建設(shè)法治政府的重要一環(huán)，是全面依法治國(guó)，建設(shè)法治中國(guó)的必然要求。

控權(quán)論指出：行政權(quán)是行政法最重要的部分，行政權(quán)是全部行政法的基礎(chǔ)和核心。法律應(yīng)該關(guān)注行政權(quán)力運(yùn)行后的結(jié)果而非行政權(quán)力本身。如今，公共行政滲透到社會(huì)方方面面，一旦使用不當(dāng)就會(huì)傷害公民利益，因此必須對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約，把“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”，防止其異化。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)行政法制監(jiān)督不斷完善，但是，受根深蒂固的古代官僚主義思想影響，我國(guó)的行政權(quán)力監(jiān)督具有濃厚的“官本位”和“治民”色彩，仍存在諸多問(wèn)題，亟待完善。

二、我國(guó)行政法制監(jiān)督的問(wèn)題

（一）行政法制監(jiān)督的法律體系不完善

近年來(lái)，我國(guó)相繼出臺(tái)了《行政訴訟法》《行政監(jiān)察法》《立法法》《審計(jì)法》等法律法規(guī)。[2]對(duì)于抑制貪污腐敗，督促行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政發(fā)揮了積極的作用。 但是也存在問(wèn)題。（1）我國(guó)至今沒(méi)有一部系統(tǒng)的法律明確規(guī)定監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)、程序，有關(guān)規(guī)定只是散見(jiàn)于各個(gè)法律中，且多是指導(dǎo)性綱領(lǐng)，缺乏可操作性細(xì)則。（2）我國(guó)至今沒(méi)有一部《新聞法》來(lái)明確新聞監(jiān)督的法律地位，有關(guān)的法律法規(guī)分散，沒(méi)有形成完整的體系，而且缺乏權(quán)威性、可操作性。

（二）各行政法制監(jiān)督主體未形成合力

（1）監(jiān)督主體之間沒(méi)有建立系統(tǒng)的交流機(jī)制，沒(méi)有一個(gè)主要的統(tǒng)籌主體來(lái)協(xié)調(diào)各監(jiān)督主體的工作，導(dǎo)致各主體各行其是，各自為政。（2）監(jiān)督主體之間責(zé)任界限模糊，或有不同程度的覆蓋，導(dǎo)致重復(fù)監(jiān)督問(wèn)題和監(jiān)督主體之間責(zé)任推諉問(wèn)題。

（三）監(jiān)督主體受制于監(jiān)督客體，缺乏獨(dú)立性，監(jiān)督乏力

（1）權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度不強(qiáng)。法律明文規(guī)定了全國(guó)人大及各級(jí)人大可以對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行質(zhì)詢(xún)、彈劫，罷免。但是實(shí)際上，僅僅依靠每年一度的人大會(huì)議及人大常委會(huì)的事后監(jiān)督遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。而且，有時(shí)各級(jí)人大行使監(jiān)督權(quán)會(huì)受到各級(jí)黨委的干涉，缺乏獨(dú)立性。

（2）司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能被削弱。司法機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物都受到政府控制，司法機(jī)關(guān)實(shí)際上是依附于政府的。

（3）行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督乏力。內(nèi)部監(jiān)督分為一般監(jiān)督和專(zhuān)門(mén)監(jiān)督。[3]但都是行政機(jī)關(guān)自己監(jiān)督自己，“自己做自己的法官”。一般監(jiān)督是指上級(jí)政府和下級(jí)政府互相監(jiān)督以及政府各部門(mén)之間互相監(jiān)督。然而，下級(jí)政府在受上級(jí)政府直接領(lǐng)導(dǎo)的情況下不敢冒犯上級(jí)。[4]從專(zhuān)門(mén)監(jiān)督角度，監(jiān)察部門(mén)受上級(jí)監(jiān)察部門(mén)和同級(jí)行政機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)同級(jí)行政機(jī)關(guān)仍監(jiān)督乏力。

（4）公民的監(jiān)督權(quán)難以有效行使。一些政府的政務(wù)公開(kāi)流于形式，公民難以真正了解政府行為，并且由于保密工作不到位，公民揭發(fā)檢舉以后人身安全也得不到保障。

（四）行政法制監(jiān)督在程序上輕事前和事中監(jiān)督

一個(gè)全方位的查錯(cuò)糾偏控制系統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)是事前控制、現(xiàn)場(chǎng)控制、事后控制相結(jié)合共同發(fā)揮作用。但我國(guó)的行政法制監(jiān)督手段較為單一，大都采取事后監(jiān)督的方式。[5]現(xiàn)有的法律主要偏向事后控制，一旦發(fā)生行政違法才去追究，增加了行政成本。

（五）行政法制監(jiān)督主體的法律意識(shí)和監(jiān)督能力有待增強(qiáng)

（1）人民群眾缺乏當(dāng)家作主的意識(shí)。我國(guó)公民長(zhǎng)期受傳統(tǒng)的“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”“集體主義”“大局至上”思想影響，懶于維護(hù)自身權(quán)益，加上自身法律能力欠缺，因此自覺(jué)監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)。

（2）行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督人員民主意識(shí)和監(jiān)督能力欠缺。一些行政機(jī)關(guān)監(jiān)督人員的民主法制觀(guān)念不強(qiáng)，缺乏以法制權(quán)的積極性。而且法律知識(shí)不足，專(zhuān)業(yè)能力較低，在監(jiān)督工作中不能及時(shí)有效地發(fā)現(xiàn)違法行為。

（3）人大是重要的監(jiān)督主體，但是，一方面，由于政府權(quán)力過(guò)于集中，人大職能一定程度上受到政府制約。另一方面，人大欠缺專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并且很多人大代表的法律素養(yǎng)不高，專(zhuān)業(yè)能力不足，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)行政違法行為。

三、優(yōu)化行政法制監(jiān)督的對(duì)策

（一）提高行政法制監(jiān)督的立法效率

（1）要加快制定一部《監(jiān)督法》。及時(shí)修訂不合實(shí)際的、泛泛而談的法律法規(guī)，使監(jiān)督工作易于開(kāi)展，有法可依。（2）統(tǒng)籌各監(jiān)督主體之間的關(guān)系，明確規(guī)定各監(jiān)督主體之間的職能界限，明確分工、信息共享、形成合力，減少相互推諉的情況。（3）《政府信息公開(kāi)法》《新聞法》等也應(yīng)加快建設(shè)腳步，為公民監(jiān)督和輿論監(jiān)督提供法律保障。

（二）健全行政法制監(jiān)督機(jī)制，確保各監(jiān)督主體的獨(dú)立性

1.建立人大專(zhuān)員監(jiān)督制度

可以借鑒西方議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度，在各級(jí)人大特別是縣級(jí)以上人大內(nèi)部設(shè)立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督委員會(huì)，在委員會(huì)內(nèi)部設(shè)立人大監(jiān)察專(zhuān)員，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督工作。人大監(jiān)督委員會(huì)發(fā)展成熟以后，將其作為行政法制監(jiān)督的多元主體的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，來(lái)統(tǒng)籌各監(jiān)督主體的監(jiān)督工作，使各主體之間各有分工，信息共享，形成合力。

在《監(jiān)督法》里明確人大監(jiān)察專(zhuān)員制度的超然法律地位，規(guī)定其不受地方行政機(jī)關(guān)干預(yù)，獨(dú)立行使職權(quán)。

2.深化司法體制改革endprint

第一，實(shí)行司法機(jī)關(guān)單向垂直運(yùn)作機(jī)制。建立獨(dú)立的內(nèi)部人事任免制度。由上級(jí)司法機(jī)關(guān)決定下級(jí)的人員調(diào)動(dòng)，當(dāng)?shù)卣坏貌迨帧５诙?，建立完備的?jīng)費(fèi)保障制度。司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)應(yīng)有一個(gè)獨(dú)立于政府財(cái)政預(yù)算的經(jīng)費(fèi)預(yù)算體系，其相關(guān)開(kāi)支直接由人大審批下放。第三，對(duì)于干涉司法活動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)干部，要記錄在案并根據(jù)嚴(yán)重程度作通報(bào)批評(píng)等處分，讓每一項(xiàng)司法裁決都能得到有效執(zhí)行。

3.健全行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督體制

第一，做到全程監(jiān)督，尤其加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)、審計(jì)等重點(diǎn)領(lǐng)域的監(jiān)督，防止經(jīng)濟(jì)犯罪。

第二，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)察系統(tǒng)要獨(dú)立于政府開(kāi)展工作。首先，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)制，各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)由上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)任命并只對(duì)上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)和同級(jí)人大負(fù)責(zé)。[6]其次，監(jiān)察部門(mén)要形成自己獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)預(yù)算體系，其經(jīng)費(fèi)直接由人大審批劃撥而不再經(jīng)由行政機(jī)關(guān)插手，真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)獨(dú)立。

4.有效發(fā)揮公民監(jiān)督的作用

第一，從法律上為人民群眾的監(jiān)督權(quán)提供保障。出臺(tái)《監(jiān)督法》，在其中明確規(guī)定人民的監(jiān)督權(quán)利，暢通群眾監(jiān)督渠道，對(duì)于群眾的監(jiān)督檢舉，要及時(shí)妥善處理，對(duì)于人民群眾受到打擊報(bào)復(fù)的惡劣事件，堅(jiān)決懲處相關(guān)責(zé)任主體。

第二，促進(jìn)公民監(jiān)督形式的多元化。將群眾信訪(fǎng)、聽(tīng)證會(huì)等逐漸制度化，大力推行電子政務(wù)等網(wǎng)絡(luò)參政平臺(tái)建設(shè)。

5.健全輿論監(jiān)督的法律體系

加快《新聞法》出臺(tái)進(jìn)程，在其中明確新聞監(jiān)督的法律地位、性質(zhì)、權(quán)利、責(zé)任、程序、方式、保護(hù)制度。[7]對(duì)干涉新聞監(jiān)督的行為嚴(yán)厲查處。

（三）建立一個(gè)事前、事中、事后全方位的監(jiān)督體系

（1）事前監(jiān)督是面向未來(lái)的控制，早日發(fā)現(xiàn)問(wèn)題可以避免行政違法的發(fā)生，減少行政成本。第一，公務(wù)員是行政權(quán)力的執(zhí)行者，要嚴(yán)格公務(wù)員選拔考試，選拔綜合素質(zhì)高、思想道德好的人員進(jìn)入行政系統(tǒng)。第二，完善行政決策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)決策主體多元化、科學(xué)化、民主化。（2）重視事中監(jiān)督，如加強(qiáng)新聞?shì)浾摫O(jiān)督，及時(shí)曝光行政違法行為以及時(shí)糾正。（3）繼續(xù)加強(qiáng)事后監(jiān)督。事后監(jiān)督是監(jiān)督過(guò)程的最后一個(gè)程序，司法監(jiān)督是公平正義的最后一道防線(xiàn)。充分發(fā)揮檢察院和法院對(duì)行政違法行為的“救火”作用。

（四）增強(qiáng)監(jiān)督主體的民主法制意識(shí)和監(jiān)督能力

（1）人民群眾是最廣泛的監(jiān)督主體。首先，要在全社會(huì)通過(guò)各種渠道深入開(kāi)展法制宣傳教育，提高人民群眾參與民主政治的積極性，其次，在全社會(huì)開(kāi)展普法教育，增強(qiáng)人民的政治素養(yǎng)，豐富人民的法律知識(shí)。

（2）行政機(jī)關(guān)既是監(jiān)督主體，也是被監(jiān)督的對(duì)象。首先，要定期進(jìn)行法制教育，對(duì)公務(wù)人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行職業(yè)道德教育、黨風(fēng)廉政教育等，增強(qiáng)其法制觀(guān)念和職業(yè)道德素養(yǎng)。其次，行政機(jī)關(guān)也是監(jiān)督主體之一，要定期進(jìn)行公務(wù)員培訓(xùn)，對(duì)公務(wù)人員進(jìn)行法律知識(shí)、財(cái)會(huì)審計(jì)知識(shí)的指導(dǎo)，提高其專(zhuān)業(yè)能力。

（3）人大代表是我國(guó)重要的監(jiān)督主體。第一，要增強(qiáng)人大代表的監(jiān)督意識(shí)。建立人大監(jiān)察委員會(huì)制度，為人大代表行使職權(quán)解除后顧之憂(yōu)，從而轉(zhuǎn)變?nèi)舜蟠碛^(guān)念，放心大膽地行使監(jiān)督權(quán)。第二，提高人大代表的素質(zhì)。選拔具有豐富法律知識(shí)和專(zhuān)業(yè)能力的人員加入人大監(jiān)察委員隊(duì)伍，并對(duì)其進(jìn)行定期培訓(xùn)，持續(xù)提高其監(jiān)督能力。

四、結(jié)語(yǔ)

經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)初步形成了行政法制監(jiān)督體系。但同時(shí)也存在行政法制監(jiān)督的法律體系不完善，多元主體的監(jiān)督未形成合力，監(jiān)督主體受制于監(jiān)督客體，監(jiān)督程序不完善以及監(jiān)督主體的法律意識(shí)和監(jiān)督能力有待增強(qiáng)等問(wèn)題。所以，要加快行政法制監(jiān)督的法律建設(shè)；確保各監(jiān)督主體獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)；建立一個(gè)事前、事中、事后全方位的監(jiān)督體系；提高監(jiān)督主體的民主法制意識(shí)和監(jiān)督能力，從而完善我國(guó)行政法制監(jiān)督體系，規(guī)范行政行為，促進(jìn)法治政府、法治社會(huì)、法治國(guó)家一體化建設(shè)。

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