王 敏

（中共中央黨校 黨建教研部，北京 100091）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是科層制度的末梢，其下便是廣闊的鄉(xiāng)土社會。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是國家與農(nóng)村社會的交匯點。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)肩負著向農(nóng)村提供公共產(chǎn)品的職責，對農(nóng)村社會的穩(wěn)定和發(fā)展起著關(guān)鍵性作用。稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政成為“空殼”財政，靠“借、欠、跑、賣”維持政府運轉(zhuǎn)，提供公共服務(wù)的能力相對下降，這一點在中西部農(nóng)村最為明顯。稅費改革旨在使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)從汲取型政權(quán)向服務(wù)型政權(quán)轉(zhuǎn)變，但實際情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在職能轉(zhuǎn)換中陷入迷失，與農(nóng)民日漸疏離，成為懸浮于基層社會之上的政權(quán)[1]。學界已有的研究主要是從稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政困境導(dǎo)致其治理能力下降的角度來分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)懸浮的原因。本文進一步拓展了懸浮型政權(quán)的外延，提出不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)具有懸浮特征，村級組織也不例外。在探討政權(quán)懸浮的原因時，不僅限于基層政權(quán)的角度，還涵蓋了壓力型體制和農(nóng)村社會的角度；不僅從基層政權(quán)的整體出發(fā)，還考慮到作為個體的基層干部的“走讀化”和“坐班化”以打開基層政權(quán)的“黑箱”。此外，本文還從農(nóng)業(yè)稅取消和計劃生育壓力下降的角度分析了基層政權(quán)懸浮的原因，并在分析原因的基礎(chǔ)上，尋求破解基層政權(quán)懸浮困境的對策和建議。

一、基層政權(quán)懸浮的成因

國家與社會的分析框架是社會學的經(jīng)典解釋框架。社會學家米格代爾認為，國家之間的最大不同不在于政府體制，而在于管理能力的大小，即國家能力的大小，他將國家能力分為“滲入社會的能力、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、汲取資源和以特定方式配置或運用資源四大能力”[2]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與農(nóng)民的關(guān)系是國家與社會關(guān)系的重要維度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力是國家能力的重要組成部分。農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的汲取能力弱化，與農(nóng)民的天然聯(lián)系被切斷，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠在國家資源大量輸入農(nóng)村的背景下提升配置和運用資源的能力，則可以重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)民之間的聯(lián)系。但實際情況是，由于制度缺陷和社會變遷的原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)配置和運用資源的能力并未得到提升，反而導(dǎo)致基層政權(quán)陷入懸浮困境。

（一）公共服務(wù)能力相對下降

農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政“空殼化”，已經(jīng)不具備依靠自身力量提供公共服務(wù)的能力，自上而下的專項資金成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的主要依靠。但由于項目制的制度缺陷，專項資金并未發(fā)揮出相應(yīng)的效力。村級組織更不具備提供公共服務(wù)的能力。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)能力相對下降。后農(nóng)業(yè)稅時代，國家向農(nóng)村投入大量資源，按理說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供公共服務(wù)的能力應(yīng)較農(nóng)業(yè)稅時代大幅提升，但實際情況卻是相對下降。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)能力相對下降主要表現(xiàn)為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)不合理、質(zhì)量與效益不高。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)能力相對下降首先與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政淪為“空殼”財政有關(guān)。分稅制使中央財政財力大增，地方財政尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政捉襟見肘，正所謂“中央財政喜氣洋洋，省市財政勉勉強強，縣級財政拆東墻補西墻，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政哭爹喊娘”[3]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為彌補財政虧空，加大了對農(nóng)民的征收力度，亂收費、亂攤派、亂罰款的“三亂”現(xiàn)象加劇，使三農(nóng)問題更加突出。為減輕農(nóng)民負擔、緩解基層矛盾，我國大規(guī)模稅費改革得以展開，并最終于2006年取消了農(nóng)業(yè)稅。稅費改革和農(nóng)業(yè)稅取消基本上終結(jié)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂收費的歷史，從此鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要依靠上級政府尤其是中央的轉(zhuǎn)移支付。稅費改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力包含預(yù)算內(nèi)收入和預(yù)算外收入。預(yù)算內(nèi)收入包含農(nóng)業(yè)稅和工商稅，預(yù)算外收入包含“三提五統(tǒng)”和集資（俗稱“三亂”），并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政中占有重要地位。稅費改革的內(nèi)容是取消各種集資收費，在過渡期內(nèi)相應(yīng)提高農(nóng)業(yè)稅稅率，并為最終取消農(nóng)業(yè)稅作準備。稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要由中央財政轉(zhuǎn)移支付負擔。換言之，稅費改革的精神是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算外收入變成預(yù)算內(nèi)收入。而中央的轉(zhuǎn)移支付并不足以彌補被取消掉的“三提五統(tǒng)”和集資，原因是財政部讓各地報告“三提五統(tǒng)”數(shù)據(jù)時，各地為掩蓋農(nóng)民負擔過重的狀況普遍少報，它們不知道這個數(shù)據(jù)是用來計算轉(zhuǎn)移支付的。農(nóng)村的集資則更是被“低估”。也就是說，稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力從“量”上下降了，并且轉(zhuǎn)移支付的資金大多羅列極細，類似于“半專項資金”，用起來不靈活?！叭嵛褰y(tǒng)”雖然有明確的分類項目，但名實分離是普遍現(xiàn)象，與支出類型關(guān)系不大。換言之，“三提五統(tǒng)”比上級轉(zhuǎn)移支付要靈活得多。難怪有干部說中央轉(zhuǎn)移支付資金是“死錢”，“不好用”[4]120。一級政府財政的財力與其擁有資金的靈活度呈正相關(guān)關(guān)系，從這個角度來看，稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的財力從“質(zhì)”上受到剝?nèi)?。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員和中小學教師工資上收縣財政，農(nóng)村合作醫(yī)療改革將鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院經(jīng)費上劃到縣，種糧補貼通過“一卡通”方式直接發(fā)放給農(nóng)戶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政成為了“有政無財”的空殼財政。捉襟見肘的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政靠自身的力量已經(jīng)不具備提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的能力了。

其次，也與項目制的制度缺陷相關(guān)。分稅制改革后，從中央到地方的巨大轉(zhuǎn)移支付體系得以建立。轉(zhuǎn)移支付分成三個大類：財力型轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付和稅收返還。隨著時間的推移，前兩項的比重越來越大。財力型轉(zhuǎn)移支付中，只有一般性轉(zhuǎn)移支付沒有指定用途，其他都屬于“準專項”的轉(zhuǎn)移支付。因此，專項轉(zhuǎn)移支付成為中央向地方轉(zhuǎn)移支付的主導(dǎo)形式。農(nóng)業(yè)稅取消后，專項資金成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的主要依靠。項目制的缺陷主要表現(xiàn)在：第一，很多項目都要求配套資金，即項目所在地的地方政府要拿出一些資金來與上級資金配套。對于只能勉強維持運轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，“一女多嫁”和“假配套”就應(yīng)運而生?！耙慌嗉蕖奔从猛粋€項目套取多個部門的資金。歐陽靜在《策略主義與維控型政權(quán)》中提到，橘鎮(zhèn)利用橘子產(chǎn)業(yè)以不同名義套取不同項目資金，多出來的項目經(jīng)費就可以拿來維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運轉(zhuǎn)，上級來驗收時，用同一個項目應(yīng)付不同項目的審查，省去了不少麻煩。可見，“一女多嫁”可以達到一舉多得的“奇效”[5]63?！凹倥涮住奔从猛还P資金（也許是高息借款）來同時為多個項目配套，項目批復(fù)之后再還債，這就常常導(dǎo)致項目的實際建設(shè)資金不夠用的局面。為此，一些地方不得不將多個項目的資金合并在一個項目上使用[4]141。第二，項目下發(fā)呈現(xiàn)不均衡性，“跑項目”成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“中心工作”之一。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)對跑到項目的人還有分成獎勵，這使得尋租、設(shè)租之風盛行。跑項目之風的盛行使得最需要項目的地方得不到項目，不需要項目的地方項目過剩。在這種情形下，涉農(nóng)資金的使用效率可想而知。第三，專項資金強化了縣級職能部門的權(quán)力，弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力。由于申請專項資金的手續(xù)非常繁瑣，大量的資金被沉淀在縣級政府，造成公共財政覆蓋縣城而非反哺農(nóng)村[6]。第四，項目資金難以對接農(nóng)民需求。標準化是專項資金的特點，但越是標準化，就越缺乏適應(yīng)性，難以對接基層千差萬別的需求偏好。第五，項目制下容易出現(xiàn)政績工程。為使專項資金更符合基層實際，就必須給予地方一定的靈活性，政績工程由此而生。焦長權(quán)以鄂中G鎮(zhèn)的農(nóng)田水利公共服務(wù)為例說明了項目制的缺陷：G鎮(zhèn)主要依靠國家農(nóng)業(yè)開發(fā)項目來提供農(nóng)田水利公共服務(wù)，主要措施是建設(shè)“U型”渠（硬化渠道）、更換老化設(shè)備和打深機井等，但是，“U型”渠修建在主干道的兩旁，成為裝點門面的工程，根本起不到灌溉作用；建在主干道兩旁，是為了方便上級檢查，建在偏僻的地方，上級不容易看到[7]。筆者所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有兩處因防洪封堵而廢棄的水閘。為改進農(nóng)田水利設(shè)施，鎮(zhèn)政府向縣委縣政府申請重修兩閘。如果從節(jié)省項目資金和提高水利設(shè)施利用率的角度，兩閘可以不必重建，而是代之以浮船式取水泵站，浮船的費用稍低而且不受枯水季影響，而重修水閘的原因之一是水閘位于主干道旁邊，有“政績”顯露的需要。第六，項目資金往往是一次性投入。道路、飲水、水利等公益性基礎(chǔ)設(shè)施投入使用后需要長期運營維護，一次性投入的項目資金無法滿足這種需求，容易出現(xiàn)先建后廢、難以運轉(zhuǎn)等問題。

2.村級組織公共服務(wù)能力下降。村級組織是直接服務(wù)群眾的組織。取消農(nóng)業(yè)稅后，村集體積累進一步“空殼化”，村莊債務(wù)居高不下，村莊所掌握的治理資源進一步減少。農(nóng)業(yè)稅取消后，村級公共服務(wù)供給主要采取“一事一議”的辦法。“一事一議”是指，村莊興辦集體生產(chǎn)和公益事業(yè)所需的資金，先由村委會提出預(yù)算，經(jīng)村民大會或村民代表大會通過，再報縣鄉(xiāng)上級部門審批備案?！耙皇乱蛔h”是對以政府為主導(dǎo)的公共服務(wù)供給機制的重要補充。它在實際運行過程中存在如下問題：一是缺乏規(guī)范。村莊的公共服務(wù)需求具有多樣性，包括道路、灌溉、活動中心、學校、醫(yī)療養(yǎng)老、環(huán)保、自來水等。哪些服務(wù)應(yīng)該由村莊外部供給，哪些又應(yīng)該由村莊通過“一事一議”來供給，缺乏明確規(guī)定。二是籌資成本高?！耙皇乱蛔h”的公共服務(wù)直接來自村民需求，因此供給層面的交易成本較低，供給效率較高，其弱點在于籌資比較困難。隨著經(jīng)濟發(fā)展，即便一個村莊的農(nóng)民也不再具有同質(zhì)性，他們在收入結(jié)構(gòu)、收入水平、利益關(guān)系、社會意識上日趨多樣化，導(dǎo)致他們對同一公共服務(wù)的需求態(tài)度和供資能力存在一定差異，對于不愿交費或試圖搭便車的農(nóng)民，缺乏相應(yīng)的約束力。三是對村莊精英的素質(zhì)依賴程度高?！耙皇乱蛔h”的執(zhí)行效果在村莊之間存在較大差異，這主要與村莊精英的決策能力、經(jīng)濟實力和領(lǐng)導(dǎo)力有關(guān)。村莊精英包括政治精英和經(jīng)濟精英，他們的能力強、素質(zhì)高，村級公共服務(wù)供給水平就高，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇村莊能人擔任村兩委負責人的原因所在。但村莊能人的存在和發(fā)揮作用受到諸多主客觀因素的影響，為此，依靠村莊能人來提高村級公共服務(wù)供給能力不能成為恒定的操作模式[8]。

（二）汲取、滲透能力弱化

農(nóng)業(yè)稅取消切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級組織與農(nóng)民之間的天然聯(lián)系，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級組織汲取能力弱化。農(nóng)民生育觀念的轉(zhuǎn)變使基層執(zhí)行計劃生育政策的壓力大大下降，進一步弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級組織的滲透能力。

1.農(nóng)業(yè)稅取消的影響。在農(nóng)業(yè)稅時代尤其是稅費改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入主要來自農(nóng)民。向農(nóng)民征糧征稅完成稅收基數(shù)上繳國家是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的最重要任務(wù)。在壓力型體制和自利性驅(qū)動下，農(nóng)民負擔沉重，暴力征收屢見不鮮。在中央三令五申強調(diào)依法行政后，暴力征收基本絕跡，但征稅也越發(fā)艱難，“打不還手，罵不還口，有錢就收，沒錢就走，下次再來”[9]94形象地描述了鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務(wù)人員的征稅過程。農(nóng)業(yè)稅取消后，基層干部終于大舒一口氣，“再也不用昧著良心，狠心腸地從農(nóng)民家里撮谷背糧，也不用求爹爹、告奶奶地與人求情了”[9]577。

農(nóng)業(yè)稅時代，農(nóng)民被稅賦和各種提留上繳攪得不勝其煩，但吊詭的是，那時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級組織與農(nóng)民之間的聯(lián)系比后農(nóng)業(yè)稅時代更加緊密。農(nóng)業(yè)稅時代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級組織有求于農(nóng)民，“你找我，我解決你的問題。我找你，你也要解決我的問題”；在后農(nóng)業(yè)稅時代，基層政權(quán)與農(nóng)民的關(guān)系則轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔也幌蚰阏鞫悾阋矂e想有求于我”，“無代表不納稅”變成了“不納稅無代表”，干部與農(nóng)民之間的距離越來越遠。汲取稅收是國家和社會建立聯(lián)系的主要方式。國家政權(quán)建設(shè)體現(xiàn)在對基層的稅收汲取上，征稅是國家向基層滲透的表現(xiàn)。農(nóng)業(yè)稅取消了，國家的汲取和滲透能力自然就弱化了，基層政權(quán)與農(nóng)民之間的關(guān)系也更加生疏了。與此同時，“借、跑、欠”成為維持基層政府運轉(zhuǎn)的主要手段。在某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因為上級政府不允許以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的名義向民間借款，因此基層干部只好以個人名義借款，而且每個干部都有借款指標。這些被高息借款的債權(quán)人多為當?shù)氐慕?jīng)濟精英。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民的關(guān)系疏遠了，但與經(jīng)濟精英的聯(lián)系卻更加緊密起來，民間富人成為基層政府的“股東”?；鶎拥臋?quán)力利益網(wǎng)絡(luò)發(fā)生變異，農(nóng)民日益淡出鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊政治場域。

農(nóng)業(yè)稅取消后，“爭資跑項”和招商引資成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的最重要任務(wù)。跑項目是“項目治國”下的一大特色，其對象是上級政府部門。跑項目一般要動用政緣關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，如莊里公家人。如果缺乏政緣關(guān)系網(wǎng)，就不得不求助項目代理人。由于跑項目競爭異常激烈，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的眼睛是“向上”的，與農(nóng)民關(guān)系不大。招商引資的對象是社會資本。從本鄉(xiāng)出去的經(jīng)濟能人是招商引資的主要對象，但嚴格說來他們已經(jīng)是外鄉(xiāng)人，盡管他們的根在本鄉(xiāng)。因此，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)常年在珠三角、長三角等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)駐有招商隊，專門負責招商引資。就招商引資來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的眼睛是“向外”的，也與普通農(nóng)民關(guān)系不大。

2.計劃生育壓力大大減輕的影響。自計劃生育成為基本國策以來，計劃生育工作一直是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織的中心工作之一。獨生子女政策與農(nóng)民香火觀念相抵觸，在實施之初引起農(nóng)民的激烈反對。為完成上級下達的計劃生育指標，基層干部往來穿梭于民間，監(jiān)督檢查是否有違規(guī)和超生現(xiàn)象。盡管有些基層計劃生育干部工作粗暴、甚至違法行政，但是基層干部和農(nóng)民的聯(lián)系是緊密的。后來隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)民的生育觀念也發(fā)生了轉(zhuǎn)變：一些頭胎是男孩的農(nóng)民，基本不再生育；頭胎是女孩的，一般會再生育一次，第二胎不管是男孩還是女孩，一般都不再生育。一些較富裕的農(nóng)民亦不愿多生育，他們覺得生育是件累人的事。少生優(yōu)生觀念逐漸深入人心，農(nóng)民傳統(tǒng)的傳宗接代觀念日漸式微，“超生游擊隊”現(xiàn)象基本絕跡。隨著農(nóng)民生育觀念的轉(zhuǎn)變和二孩政策的普遍實施，基層政府執(zhí)行計劃生育政策的工作壓力大大減輕，導(dǎo)致的后果是基層政權(quán)與農(nóng)民關(guān)系的疏離。

（三）基層干部“離農(nóng)化”，使基層的鏈接紐帶虛弱化

基層干部的“離農(nóng)化”主要表現(xiàn)在“走讀化”和“坐班化”?！白咦x化”使大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不再“駐鎮(zhèn)”，部分村干部不再“駐村”?！白嗷笔灌l(xiāng)鎮(zhèn)干部不再“駐村”。

1.大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和部分村干部的“走讀化”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)走讀干部是指工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、居住在縣城甚至省城的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。20世紀90年代中期以來，一些大中專院校畢業(yè)生進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍，取代了之前“既不離土、也不離家”的“半邊戶”干部。2000年以后，隨著選調(diào)生、大學生村官和“三支一扶”等制度的實施，大學畢業(yè)生逐漸成為新一代鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主力，他們大多居住在縣城，除特殊情況外，工作日回城次數(shù)超過下鄉(xiāng)次數(shù)。2004年以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)大多由縣直機關(guān)核心部門“空降”，來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)的比例不斷下降[5]24。這些“空降”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部大部分是“走讀生”而非“住宿生”。干部“走讀化”在村級組織也有體現(xiàn)。一些村干部不在村里居住，而是居住在鎮(zhèn)上或縣城。一些村干部在村外有自己的產(chǎn)業(yè)，注意力不在處理日常村莊事務(wù)上，有些甚至長期聘請專職人員代理自己處理日常村務(wù)。一位老黨員表示：“村支書平時住在城里，現(xiàn)在連村支書叫啥都記不清了。”[10]這些干部可以被稱為八小時工作時間以外“不在場”的干部?！案刹肯窈蝤B，頻往家里跑；白天尋不見，晚上影難找；辦事得趕早，晚了就白跑。”[11]這句順口溜反映了農(nóng)民對干部走讀的無奈和調(diào)侃。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“坐班化”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部不再駐村，平時都是通過電話、微信與村干部聯(lián)系，以致有人感嘆“戴草帽的干部哪里去了”[12]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部平日在電腦上辦公，忙于制作各種評比表格，走村串巷的頻率下降。駐村制度原本是防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部官僚化的重要制度設(shè)計，是中國共產(chǎn)黨群眾路線的技術(shù)化、制度化、常規(guī)化體現(xiàn)。農(nóng)業(yè)稅取消后，基層干部駐村成了“坐班”，下鄉(xiāng)成了“做客”。筆者所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村黨支部書記按規(guī)定每天都要前往鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府報到。駐村干部即使下鄉(xiāng)，也只是到村干部家里，和農(nóng)民的接觸很少。駐村制從國家與農(nóng)民聯(lián)系的橋梁變成國家與村干部的紐帶。

（四）基層政權(quán)科層化

科層化概念由德國社會學家馬克斯·韋伯提出?？茖踊馕吨止せ?、專業(yè)化、等級化、制度化和非人格化。科層化有助于提高行政效率，但也帶來脫離群眾的風險。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)傾向于對上負責。榮敬本等人將中國政府治理體制稱為“壓力型體制”[13]。上級將各種指標任務(wù)層層分解到下級，并以指標任務(wù)的完成情況來決定政治和經(jīng)濟的獎罰。“一手高指標，一手烏紗帽”是對壓力型體制的形象概括。農(nóng)業(yè)稅取消前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部既要跟上級打交道，也要跟農(nóng)民打交道。農(nóng)業(yè)稅取消之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部主要是跟上級打交道。

在壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的首先是“迎檢”的壓力?！柏熑螤睢焙汀皵?shù)目字管理”，各種檢查評比達標，最終都落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頭上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是各種事務(wù)的最終承包者，也是各種檢查評比的最終被考核者。吳毅在《小鎮(zhèn)喧囂》一書中提到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年至少有三分之一的時間忙于迎接各項檢查[9]15。趙樹凱則將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治稱為“應(yīng)酬政治”[14]。壓力型體制之下，晉升競爭異常激烈，上級為推動某項工作，便會將此類工作列入政績考核的“硬指標”，層層發(fā)包、層層加碼，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最終承包方所承受的壓力最大。它們?yōu)橄蛏霞壈l(fā)出有效的“政績信號”，在治理資源匱乏的情況下往往選擇“布景”“遮掩”等非正式權(quán)力技術(shù)，耗費了大量原本可用于向農(nóng)民提供公共服務(wù)的人力物力財力。比如，在招商引資方面，中西部的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為完成不切實際的“高指標”，不得不進行“全民招商”，不計成本地為外商提供“全方位優(yōu)惠”和“保姆式服務(wù)”，甚至玩起“假賬、浮夸、轉(zhuǎn)賬和出錢買資”等數(shù)字游戲[5]77-85。

其次是文山會海的壓力。為迎接上級檢查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不得不花費大量時間來“做作業(yè)”。歐陽靜在《策略主義與維控型政權(quán)》中提到，就作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作的社會治安綜合治理而言，其內(nèi)容至少有50多項，需要160多個記錄本?？h政法委下發(fā)一個文件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治辦就要制作10多份“作業(yè)”來“落實”，而縣政法委每周下發(fā)的文件至少一件。做“作業(yè)”不是簡單的“碼字”。為在評比中排名靠前，還要有自己的“特色”，做到“人無我有，人有我新、人新我優(yōu)”，為此鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不得不絞盡腦汁、冥思苦想。難怪他們對制作文件的“務(wù)虛”工作感到累心累力。不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府忙于檢查評比，村干部也面臨不小壓力。一位村干部談到，農(nóng)業(yè)稅時代主要是跑腿磨嘴皮子，而現(xiàn)在卻整天忙于各種報表、檔案的制作和填寫，文字工作比征收農(nóng)業(yè)稅更難[5]27。除了文件多外就是會議多，以文件落實文件，以會議落實會議，發(fā)文和開會成為積極行政的表現(xiàn)，成為推脫責任的托詞。在條塊關(guān)系下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“婆婆”眾多，每個都得罪不起。一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部坦言，一年開會無數(shù)，甚至連節(jié)假日都被占用[15]。也就是說，開會占用了基層干部大量時間精力，會場進得多了，現(xiàn)場自然去得就少了。

2.村干部被行政吸納，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的代理人。在村民自治時代，村干部大多由村民選舉產(chǎn)生。按照由誰授權(quán)向誰負責的原則，村干部理應(yīng)向村民負責。但現(xiàn)實邏輯卻不是如此。權(quán)威衰變的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)不得不加強對村級組織的支配，將其納入自身權(quán)力體系，以加強自身的行政能力。村干部成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在村里的代理人，也就是俗稱的“一條腿”。村干部的選舉往往不是真正的自由選舉，而是被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)特有的權(quán)力操控技術(shù)所控制。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)而言，最理想的村干部是那些擁有廣泛關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、掌握豐富社會資源、通吃“黑白兩道”的村莊能人。在村級選舉中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)會盡量讓自己滿意的人當選。村干部的工資由上級財政轉(zhuǎn)移支付，雖然不多，但這也意味著村干部被政府養(yǎng)起來了。幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都對村干部實行目標考核，村干部也要坐班和考勤。村干部本來是村莊的代理人，但卻被鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政所吸納，從某種程度上取代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，成為政府的末梢。在農(nóng)業(yè)稅時代，村里的工作主要圍繞收稅來展開，為了把稅收上來，村干部還有為老百姓做點實事的動力。后農(nóng)業(yè)稅時代，這一情況有了很大變化。村干部從拿“提留”的干部變成了拿國家工資的干部，被行政所吸納，他們的眼睛向上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心工作順理成章地成為村干部的職責。所以，一些村干部也加入了“爭資跑項”和招商引資的隊伍，為農(nóng)民辦事，反倒成為細枝末節(jié)；即使有些村干部為民辦一點實事也只是出于職業(yè)責任和個人的社區(qū)道義。在代理人和當家人的雙重角色之間，村干部選擇了前者，角色變得單一化。據(jù)《瞭望》記者的調(diào)查，村干部三天兩頭就去鄉(xiāng)鎮(zhèn)開會，陷入“會海”不能自拔，而有的地方村民會議卻長期不召開，村民陷入“會慌”，很多事關(guān)村民利益的事情都是由村干部碰碰頭就決定了，多地村民都說不清誰是村兩委主任[10]。

（五）“無政治”農(nóng)民的增加

農(nóng)村空心化使大部分農(nóng)民遠離鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊政治舞臺。而農(nóng)民的原子化和功利化使鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級組織對農(nóng)民的組織力、宣傳力、凝聚力下降，農(nóng)民呈現(xiàn)“無政治”傾向。

1.空心化造成農(nóng)村治理主體缺失。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進，農(nóng)村大量青壯年人口進城務(wù)工，留守農(nóng)村的多是老人、婦女和兒童，也就是所謂的“993861”部隊。這在中西部農(nóng)村尤為突出。人口外流導(dǎo)致農(nóng)村治理主體缺失，一些地方召開村民大會卻找不到人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級組織與外出務(wù)工人員在空間上處于懸隔狀態(tài)，政府治理動力減弱，提供公共服務(wù)的積極性下降。

2.農(nóng)民的原子化功利化造成集體合作的困境。一是原子化。費孝通筆下的鄉(xiāng)土中國是個“熟人社會”[16]4-5。閻云翔和賀雪峰分別提出了“個體化社會”[17]和“半熟人社會”[18]的概念?！皞€體化社會”與“半熟人社會”均意味著村莊的原子化，村民之間的社會關(guān)聯(lián)度降低。基于信任、友誼、親情和習慣之上的傳統(tǒng)社會關(guān)系逐漸解體，而基于利益和契約的現(xiàn)代社會關(guān)系還沒有建立起來。村莊場域中的社會資本缺乏，村莊共同體意識減弱，導(dǎo)致集體行動的困境。一些地方村民大會開不起來，村民原子化是重要原因。

二是功利化。費孝通認為中國傳統(tǒng)社會是“差序格局”[16]21-28的社會，每個人都以自己為中心按照血緣關(guān)系的遠近形成一層一層向外推的關(guān)系。隨著工業(yè)化的推進和市場經(jīng)濟的滲透，傳統(tǒng)的差序格局中加入了姻親和擬家庭關(guān)系，利益考量滲透差序格局且越來越重要，“親屬之間關(guān)系的親疏越來越取決于他們在生產(chǎn)經(jīng)營中相互之間合作的有效和互惠的維持”，“理性全面進入農(nóng)民生活”[19]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級組織對農(nóng)民的動員力下降。對于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的維護，不給錢農(nóng)民就不干活，搭便車行為較為普遍。以新農(nóng)村建設(shè)為例，政府的本意是以政府為主導(dǎo)、農(nóng)民為主體來推進工作，但絕大部分群眾很難被動員起來，一些愿意“捧場”的村民也只是出于與村干部的私人感情，大部分人都抱著“事不關(guān)己，高高掛起”的心態(tài)，不給錢就不干活，錢給少了也不干活，市場化的理性運作已經(jīng)深入人心。由于發(fā)動不來村民，新農(nóng)村建設(shè)不得不花錢雇人來干活，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部感嘆說：80年代還能看到農(nóng)民集體出工的場景，如今只有干部集體勞動的場景[5]119。

二、基層政權(quán)懸浮的破解進路

通過以上分析可以明了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級組織懸浮的原因既有制度的因素，也有社會變遷的因素。分稅制改革和農(nóng)業(yè)稅取消使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政淪為“空殼財政”，項目制的缺陷使財政專項資金沒有發(fā)揮出相應(yīng)的效力，取消農(nóng)業(yè)稅、“獨生子女”政策的改變降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級組織的汲取與滲透能力。在壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級組織忙于完成上級政府發(fā)包的行政事務(wù)，陷入形式主義的文牘化治理。農(nóng)村的空心化造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級組織與農(nóng)民之間的空間懸隔，農(nóng)民的原子化功利化使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級組織發(fā)動與組織群眾的難度大大增加?；诖耍平忄l(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級組織的懸浮困境，應(yīng)從以下方面著手。

（一）著力提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級組織的公共服務(wù)能力

1.增加對中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付的總量。財政是每一級政府運轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，缺乏財政支持，政府實現(xiàn)履行職能將成為一句空話。據(jù)曲延春在山東的調(diào)查，財政困難是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提供農(nóng)村公共服務(wù)產(chǎn)品上遇到的最大困難[20]。緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境，最有效最直接的辦法是加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉(zhuǎn)移支付力度。中西部縣級財政轉(zhuǎn)移支付能力有限，因此增加對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉(zhuǎn)移支付總量，必須對轉(zhuǎn)移支付體系做出“頂層設(shè)計”。專項轉(zhuǎn)移支付的用途被嚴格限定，難以對接千差萬別的農(nóng)村需求，因此，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力，應(yīng)當增加一般性轉(zhuǎn)移支付的比重。

2.提高財政專項資金的使用效率。第一，改變單向度供給模式。目前，政府公共服務(wù)供給模式多以自上而下的供給形式為主，農(nóng)民難以表達自己的訴求，在公共服務(wù)中是被動的接受方。在“政治錦標賽”成為官員晉升的主要形式下，官員出于政績沖動往往樂于提供看得見的“硬產(chǎn)品”，對于不易量化的“軟產(chǎn)品”比如對農(nóng)業(yè)科技推廣、市場信息等公共產(chǎn)品的提供動力不足，容易使資源配置扭曲。由于單向度供給模式容易導(dǎo)致供需脫節(jié)，而且農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率是建立在對農(nóng)民需求的精準把握之上的，因此，必須建立便于農(nóng)民表達其偏好的民主程序。政府在制定公共服務(wù)預(yù)算時將農(nóng)民的需求納入決策機制，使自下而上的農(nóng)民需求偏好與自上而下的國家資源對接起來，這樣才能減少中看不中用的面子工程，解決村民最迫切的需求。

第二，適當增加半競爭性項目的比重和資金規(guī)模。支農(nóng)項目分為半競爭性項目和完全競爭性項目。半競爭性項目帶有普惠性，一般不需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政和村級組織“貼錢”，盡管項目申請有先后，但最終都能申請到。完全競爭性項目一般需要資金配套和先期投入，能否申請到取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級組織的經(jīng)濟、政治和社會資本。因此，適當增加半競爭性項目的比重和資金規(guī)模，使項目制回歸提供公共服務(wù)的“初心”和“善意”是非常必要的。

第三，完善對專項資金使用的監(jiān)督。首先，要做好政務(wù)公開，及時公布專項資金的申報、分配使用、結(jié)項情況，落實公眾的知情權(quán)，因為知情權(quán)是公共服務(wù)對象行使監(jiān)督權(quán)的前提。其次，要形成立體監(jiān)督網(wǎng)，將自上而下的監(jiān)督與自下而上的監(jiān)督相結(jié)合，將審計監(jiān)督、監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督相結(jié)合，形成監(jiān)督合力。當然，監(jiān)督不是要把基層政府的手腳捆住，上級政府“越俎代庖”也不利于地方政府因地制宜。因此，一方面要給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府留下變通的空間，使其能夠根據(jù)事情的輕重緩急安排資金；另一方面，也要為村級組織留下一定可以自由安排的轉(zhuǎn)移支付資金，這筆資金納入“村財鄉(xiāng)管”體制，但使用和支配權(quán)在村級組織手里，這樣既可以降低村級公共服務(wù)的籌資成本，也能對接村民需求從而提高供給效率。再次，要加強問責力度。動員千遍，不如問責一次。要防止上級審計部門耗費大量人力物力發(fā)現(xiàn)的問題在證據(jù)確鑿的情況下，因責任不清而不了了之。

3.發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟。盡管國家向農(nóng)村投入了大量資金，但資金分配很難做到“一碗水端平”，加上項目的后期維護需要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔，因此，在加大國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付力度的同時，也有必要增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的自我“造血”能力，以發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)提供治理的內(nèi)生資源。實踐證明，集體經(jīng)濟在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中發(fā)揮著重要作用。當然，發(fā)展集體經(jīng)濟，要避免傳統(tǒng)集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)不清、管理粗放、群眾分享少的弊端，走新型集體經(jīng)濟發(fā)展之路。

（二）變壓力型體制為民主合作體制

1.建立自下而上的信息反饋機制。壓力型體制之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織面對不切實際的高指標，只有執(zhí)行的義務(wù)，而沒有做出政策修正的權(quán)利。由于缺乏自下而上的反饋機制，在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)與原有目標不符甚至背離的情況時，糾錯機制難以及時啟動，因此，建立上下層級政府之間的協(xié)商機制是十分必要的。

2.改進考評方式，不盲目依靠“數(shù)目字管理”。減少對數(shù)目字管理的依賴，必須將民意考察納入評價體系。一項工作的好壞，不能僅僅看報表和數(shù)據(jù)，服務(wù)對象最有發(fā)言權(quán)。這樣才有利于將基層干部從繁重的文字工作中解放出來。

3.改進責任狀制度。泛濫的責任書損害了責任書的嚴肅性、權(quán)威性，而基層為完成任務(wù)，不惜造假浮夸、報喜不報憂。因此，一方面要精簡和合并責任狀，為基層減負松綁；一方面要加強上下級之間的合作，上級應(yīng)在人、財、物上為基層提供支持。

4.合理劃分上級與基層之間的事權(quán)。壓力型體制下的基層政權(quán)負擔過重，責權(quán)利不對等?；鶎渝X少權(quán)小事多，農(nóng)村擁有執(zhí)法權(quán)的如國土、財政、派出所等則屬于垂直管理，其財政和人事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以染指；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府即使對于其直接管理的部門也只有有限的人事權(quán)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在權(quán)力構(gòu)造上是殘缺的，權(quán)小責大使其不堪重負。因此，合理劃分事權(quán)，做到費隨事轉(zhuǎn)，使上級和基層各司其職、各負其責，這樣基層才能更好地為群眾服務(wù)。

5.進一步發(fā)展基層自治。中國的基層自治從村民自治破題，如今正面臨新的挑戰(zhàn)和問題。村民自治中拉票賄選、黑惡勢力和宗族勢力的介入不是廢止基層自治的理由。相反，基層自治有待進一步深化。正如托克維爾所說，中央政府并不能了解一個大國中的一切細節(jié)[21]。中央政府在基層社會治理上面臨信息不對稱等難題，而發(fā)展基層自治，在完善基層政權(quán)基本職能和制度規(guī)范的基礎(chǔ)上，保持基層政府的開放性，拓寬公眾的政治參與渠道，有利于破解因信息不對稱導(dǎo)致的治理困境。因為，基層自治不同于傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳自治，它是與現(xiàn)代民主契合的自治。發(fā)展基層自治，必須發(fā)展基層民主，民眾通過選舉和協(xié)商的方式將訴求傳輸給基層政府，基層政府再通過制度化渠道對這些需求加以整合輸出，以滿足民眾的需求，真正實現(xiàn)民有所呼，政府有所應(yīng)的善治。當然，基層自治不是不要上級政府和中央政府，上級和中央政府對基層自治肩負規(guī)范和監(jiān)督職責，在國權(quán)退出、民權(quán)跟進的情況下，上級和中央政府的主要職責是要防止黑惡勢力滲透。

（三）治理農(nóng)村空心化和農(nóng)民原子化功利化

1.關(guān)于農(nóng)村空心化的治理。一是要打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)均等化有利于增強農(nóng)村的吸引力，防止人口繼續(xù)外流。二是要鼓勵農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，促進人力資本回流。農(nóng)村外出務(wù)工人員學會并掌握了一定技術(shù)，善于捕捉市場信息，大多有較濃的鄉(xiāng)土情結(jié)，是推進農(nóng)村和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要力量。因此，要出臺相關(guān)政策，在財稅、信貸、金融等方面加大對農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的扶持力度。三是通過政策優(yōu)惠積極鼓勵城市企業(yè)到鄉(xiāng)村投資，為鄉(xiāng)村剩余勞動力就地轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。農(nóng)民如果在家鄉(xiāng)就有務(wù)工機會，農(nóng)忙時務(wù)農(nóng)，農(nóng)閑時務(wù)工，不僅可以增加收入，還可以照顧老人、小孩，免除了他們的長途奔波之苦，減緩人力資本的外流步伐。四是加快土地制度改革、建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。傳統(tǒng)家戶經(jīng)濟不宜采用大規(guī)模機械化生產(chǎn)，而大量耕地撂荒為開展適度規(guī)模經(jīng)營提供了可能。因此，應(yīng)加快推進土地三權(quán)分置改革，在保持土地承包關(guān)系長久不變的基礎(chǔ)上加快土地流轉(zhuǎn)，為規(guī)模經(jīng)營提供制度支持。

2.關(guān)于農(nóng)民原子化功利化的治理。一是積極培育農(nóng)村社會組織。曹錦清在《黃河邊的中國》中感嘆：中國農(nóng)民自古以來“善分不善合”[22]，而農(nóng)民的原子化和功利化加劇了這一趨勢。缺少相互信任的理性算計往往容易造成非理性的后果。傳統(tǒng)村莊共同體的消解是正式制度如村委會制度難以良性運轉(zhuǎn)的重要原因。村民不相信自己選出來的村民代表，無疑會影響村民代表為村民代言的積極性。帕特南認為，社會組織是培育公民精神的良好土壤[23]。發(fā)展農(nóng)村社會組織是增加農(nóng)村社會資本的重要手段。改革開放以來，隨著村民自治的實行、市場經(jīng)濟的發(fā)展、農(nóng)民利益的分化和整合，代表農(nóng)民利益、功能各異的社會組織大量涌現(xiàn)，它們在農(nóng)村社會治理中發(fā)揮了不可或缺的作用，但也存在資金、人力缺乏，監(jiān)管不足，組織排斥，過激維權(quán)等問題。因此，有必要從資源和制度層面對農(nóng)村社會組織予以規(guī)范和引導(dǎo)，避免農(nóng)村社會組織的過度行政化，確立其在鄉(xiāng)村治理中的主體地位。此外，還需加強農(nóng)村社會組織與基層政府、村兩委以及農(nóng)村社會組織之間的合作協(xié)同，實現(xiàn)多元共治。二是重建鄉(xiāng)村內(nèi)生權(quán)威與規(guī)范。在“皇權(quán)不下縣”的帝制時代，中央依靠士紳和儒家倫理維持了鄉(xiāng)村秩序的基本穩(wěn)定。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會基本上是一個“無訟”社會，代表國家的縣令只在鄉(xiāng)民“控訴”長老時才介入，這就是黃宗智所稱的“簡約治理”[24]。由于20世紀歷次革命運動特別是建國以來歷次政治運動的沖擊以及改革開放以來市場經(jīng)濟的洗禮，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)內(nèi)生權(quán)威和規(guī)范被侵蝕殆盡，老人不再被視為權(quán)威，鄉(xiāng)村的人情、面子等傳統(tǒng)資源發(fā)生變異，成為一個“去道德化”的世界，村莊公共輿論無法形成。因此，要治理好鄉(xiāng)村社會，必須重建鄉(xiāng)村社會內(nèi)生權(quán)威和規(guī)范，而重建鄉(xiāng)村社會內(nèi)生權(quán)威與規(guī)范的有效途徑是培養(yǎng)新鄉(xiāng)賢。而退休干部、優(yōu)秀基層干部、鄉(xiāng)村教師、大學生村官、道德模范、致富能手等均可以成為新鄉(xiāng)賢。實踐證明，缺乏新鄉(xiāng)賢的村莊，制度再完善也會陷入無序。為此，要充分發(fā)揮新鄉(xiāng)賢在村莊治理中的引領(lǐng)示范作用。

（四）堅持走群眾路線，密切基層干部與村民的聯(lián)系

群眾路線是中國共產(chǎn)黨的根本政治路線和組織路線，也是我黨重要的領(lǐng)導(dǎo)方法和工作方法。中國共產(chǎn)黨能取得革命成功，走群眾路線是重要原因。在執(zhí)掌全國政權(quán)后，由于外在環(huán)境的變化和日益科層化，黨脫離群眾的傾向日益明顯。破解政權(quán)懸浮困境必須加強和改進黨的作風建設(shè)，走群眾路線。首先要樹立群眾觀點，即一切為了群眾、一切依靠群眾。樹立群眾觀點、增進群眾感情是走好群眾路線的前提。缺乏群眾感情和群眾意識，即使從“走讀生”變成“住宿生”，也會“身在曹營心在漢”，“下鄉(xiāng)”也可能異化為作秀。其次，要使群眾路線制度化。群眾路線是一種逆向政治參與，對干部的自覺性要求較高，因此要使群眾路線落實方式制度化程序化規(guī)范化。繼承和發(fā)揚中國共產(chǎn)黨在革命、建設(shè)和改革過程中總結(jié)出的一些走群眾路線的經(jīng)典方法，如調(diào)研、蹲點、“三同”、批評與自我批評等。在相當比例的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部已經(jīng)成為“走讀”干部的情況下，如果僅僅止于朝九晚五式的“坐班”，不進群眾家門同群眾拉家常，不召開群眾大會，就不能了解群眾最迫切的需求，就會出現(xiàn)身在基層卻不了解基層的情況。

黨的十八屆三中全會提出了實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的任務(wù)，而基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化是其重要組成部分。因此，破解懸浮困境，重塑基層治理新形象，必須找回群眾。充分發(fā)揮項目制在改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)上的作用，必須確立群眾在項目實施中的主體地位，將自下而上的農(nóng)民需求偏好與自上而下的國家資源轉(zhuǎn)移在村莊平臺通過民主的方式實現(xiàn)對接，改變基層政權(quán)只注重對上負責的狀況；充分發(fā)展基層民主，讓人民來監(jiān)督基層政府，使基層政權(quán)把對上負責與對農(nóng)民負責統(tǒng)一起來，減輕自上而下的監(jiān)督壓力和治理成本。改變農(nóng)村的空心化，同樣也必須找回群眾，讓人才、技術(shù)、資本回流農(nóng)村，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系。而改變農(nóng)民原子化，需要發(fā)揮農(nóng)村社會組織和鄉(xiāng)賢的作用?？傊?，找回群眾是破解基層政權(quán)懸浮的治本之策。

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