岳彩申

(西南政法大學(xué)，重慶 401120)

民間借貸在我國有記載的歷史長達(dá)三千余年，深深根植于經(jīng)濟(jì)社會生活的傳統(tǒng)，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的影響非常廣泛。新中國成立后，經(jīng)營性民間借貸經(jīng)歷了一個(gè)被寬容、限制到社會主義改造直至被禁止的過程，一度隨著社會主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的建立而消亡。自上個(gè)世紀(jì)80年代的改革開放以來，市場經(jīng)濟(jì)體制逐步建立，對民間借貸的管制逐步放寬，民間借貸開始呈現(xiàn)出職業(yè)化、中介化、網(wǎng)絡(luò)化、規(guī)?；厔?，其風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)超越傳統(tǒng)的違約風(fēng)險(xiǎn)，開始呈現(xiàn)區(qū)域性、系統(tǒng)性、傳染性、交叉性、集中性等特點(diǎn)，傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制逐漸失靈，如何實(shí)現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型并創(chuàng)新法律治理機(jī)制，形成有效防范和化解民間借貸風(fēng)險(xiǎn)的法律制度體系，成為金融法治建設(shè)急需解決的一個(gè)重要課題。

一、民間借貸風(fēng)險(xiǎn)的新趨勢

在漫長的制度變遷中，民間借貸主要依靠非正式制度的調(diào)整和約束，正式的法律制度供給一直非常有限性。自上個(gè)世紀(jì)中國改革開放以來，隨著居民財(cái)富的積累、民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及互聯(lián)網(wǎng)的廣泛應(yīng)用，融資需求迅速擴(kuò)大，正規(guī)金融因受到制度和信貸配額的限制，無法完全滿足市場主體的需求，民間借貸獲得了快速發(fā)展，其風(fēng)險(xiǎn)開始突破傳統(tǒng)的特點(diǎn)，出現(xiàn)以下不同于傳統(tǒng)特點(diǎn)的新趨勢。

(一)借貸規(guī)模擴(kuò)大增加了風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域性和系統(tǒng)性

受宏觀調(diào)控政策及宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，在經(jīng)濟(jì)增長出現(xiàn)波動時(shí)，部分小微企業(yè)經(jīng)營困難加劇，償債能力下降，民間融資需求急劇增加，民間借貸規(guī)模隨之不斷擴(kuò)大，有些地區(qū)甚至出現(xiàn)全民放貸的現(xiàn)象[1]P162。民間借貸違約及案件糾紛不僅快速增多，而且涉案金額越來越大，全國審結(jié)的民間借貸案件明顯上升。2011年全國法院審結(jié)民間借貸糾紛案件59.4萬件，2012年審結(jié)72.9萬件，同比增長22.68%；2013年審結(jié)85.5萬件，同比增長17.27%；2014年審結(jié)102.4萬件，同比增長19.89%[2]；2015年審結(jié)142萬件，同比增長38.67%；[3]2016年1月至7月已審結(jié)民間借貸糾紛一審案件84.06萬件，同比上升39.87%[4]P92。目前，民間借貸糾紛已經(jīng)成為繼婚姻家庭之后第二位民事訴訟類型，訴訟標(biāo)的額逐年上升。[5]隨著民間借貸規(guī)模不斷擴(kuò)大，涉及面越來越廣，影響的領(lǐng)域越來越寬，其風(fēng)險(xiǎn)不再僅僅局限于個(gè)體性的民間信用風(fēng)險(xiǎn)，開始具有明顯的群體性、區(qū)域性和系統(tǒng)性特征。

根據(jù)國內(nèi)外新聞媒體的公開報(bào)道，我們對2000年至2016年發(fā)生在中國境內(nèi)的非法集資引發(fā)的群體性事件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析①，共檢索到此類群體性事件83起②。其中，系列事件有17起。根據(jù)此次調(diào)研樣本分析，2008年以及2011年以后非法集資群體性事件步入高發(fā)期，其中2014年和2015年分別占比27.71%、18.07%(見圖表1-1)。

圖附1-1 2000-2016年中國境內(nèi)非法集資群體性事件的時(shí)間分布圖

在民間借貸事件的處理中，有些地方政府采用行政手段甚至動用政府財(cái)政資金，進(jìn)一步誤導(dǎo)公眾產(chǎn)生“出事找政府”、“政府會兜底”的錯(cuò)誤判斷(見圖表1-2)。一旦非法集資演變?yōu)槿后w性事件，集資參與者的主要聚集地點(diǎn)通常在政府部門和案發(fā)公司，兩者分別占比36.17%和37.23%。在萬人以上的四起大規(guī)模群體性事件(河南安陽非法集資案、湖南湘西企業(yè)系列集資案、遼寧蟻力神集資詐騙案和陜西西安聯(lián)合學(xué)院集資案)中，有3起事件當(dāng)事人主要聚集和沖擊的場所在政府部門，形成社會公共風(fēng)險(xiǎn)。

圖表1-2 2000-2016年中國境內(nèi)非法集資群體性事件的聚集地點(diǎn)分布 單位：件

圖附1-2 2000-2016年中國境內(nèi)非法集資群體性事件的聚集地點(diǎn)分布表

除引發(fā)區(qū)域性和系統(tǒng)性公共事件外，民間借貸事件通常會產(chǎn)生區(qū)域性經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。以9起規(guī)模較大的民間借貸群體性事件對當(dāng)?shù)?地級市)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為樣本分析，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)平均需要2-3年時(shí)間才能緩解民間借貸事件帶來的經(jīng)濟(jì)下行壓力(見圖表1-3)。

圖附1-3 非法集資群體性事件對區(qū)域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的影響(圖注：數(shù)據(jù)基礎(chǔ)為非法集資群體性事件爆發(fā)當(dāng)?shù)厍皟赡曛梁笏哪甑牧昶陂gGDP增長率的軌跡)

在傳統(tǒng)的民間借貸風(fēng)險(xiǎn)之外，P2P平臺壞賬率呈明顯上升趨勢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年P(guān)2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺涉嫌非法集資的案件數(shù)是2013年的11倍，涉案金額是2013年的16倍，參與集資人數(shù)是2014年的39倍。[6]2015年全年問題平臺達(dá)到896家，是2014年的3.26倍。[7]2016年全年問題平臺約為600家，雖然相較2015年有所下降，但是在絕對數(shù)量上仍然遠(yuǎn)超2014年的全年問題平臺數(shù)量。值得注意的是，2016年正常運(yùn)營平臺數(shù)量2448家，相比2015年減少了985家，這一缺口主要產(chǎn)生于停業(yè)平臺數(shù)量大幅上升，該類平臺的數(shù)量從2015年約為400家迅速增長至2016年的1741家[8]，增幅超過300%，全年正常運(yùn)營平臺數(shù)量逐漸減少，開始從野蠻發(fā)展向規(guī)范發(fā)展轉(zhuǎn)變。從目前的規(guī)模看，互聯(lián)網(wǎng)金融在我國金融體系中尚不具有系統(tǒng)重要性，但會加速傳遞和擴(kuò)散民間借貸所積累的風(fēng)險(xiǎn)。

(二)借貸職業(yè)化和中介化導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)具有傳染性

經(jīng)過長期發(fā)展和演變，尤其在市場機(jī)制起決定性作用的條件下，市場更加開放與自由，民間借貸風(fēng)險(xiǎn)的傳染性越來越明顯。首先，民間借貸開始出現(xiàn)專門從事放貸的職業(yè)群體，即所謂的“職業(yè)放貸人”和民間“食利”階層。其次，出現(xiàn)了專為借貸雙方提供“搭橋”服務(wù)的職業(yè)性中介組織，使流向分散、信息不透明的民間借貸趨于組織化和中介化。一些合法成立的機(jī)構(gòu)也以“賬外經(jīng)營”或擔(dān)保等形式參與其中，如小額貸款公司、投資公司、擔(dān)保公司、典當(dāng)行、寄售行等成為民間借貸的重要主體。第三，民間借貸與正規(guī)金融體系的關(guān)聯(lián)性增強(qiáng)，民間借貸風(fēng)險(xiǎn)開始向正規(guī)金融體系傳遞，成為影子銀行的重要組成部分。一方面，正規(guī)金融與民間金融的巨大利差誘使銀行信貸資金間接進(jìn)入民間借貸市場。部分資金充裕的企業(yè)和有能力從銀行獲得貸款的企業(yè)，將信貸資金轉(zhuǎn)投民間借貸市場，謀取高額利差。部分民間借貸中介機(jī)構(gòu)與銀行工作人員勾結(jié)，通過偽造材料等方式騙取銀行貸款，再以高利率投向民間借貸市場，造成民間借貸風(fēng)險(xiǎn)向銀行體系延伸。據(jù)我們調(diào)研，西南某市發(fā)生的企業(yè)套取銀行資金發(fā)放高利貸的案件涉及9家金融機(jī)構(gòu)，涉案金額高達(dá)20多億，是民間借貸機(jī)構(gòu)與企業(yè)聯(lián)合違規(guī)操作的典型案例。另一方面，民間借貸為企業(yè)和個(gè)人提供“過橋”貸款服務(wù)，掩蓋了企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)狀況，影響金融機(jī)構(gòu)對企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的識別、信貸投放及貸款安全。

隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的快速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(P2P借貸)迅速發(fā)展，進(jìn)一步強(qiáng)化了民間借貸的中介化。目前互聯(lián)網(wǎng)借貸主要存在三種模式：一是以拍拍貸、貸幫等為首的傳統(tǒng)P2P；二是以宜信為代表的債權(quán)轉(zhuǎn)讓模式；三是以“開鑫貸”為代表的小貸公司模式。據(jù)網(wǎng)貸之家《2015年中國網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)年報(bào)》和《2016年中國網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)年報(bào)》的統(tǒng)計(jì)，截至2015年12月底，網(wǎng)貸行業(yè)運(yùn)營平臺達(dá)到2595家，相比2014年底增長了1020家；2015年全年網(wǎng)貸成交量達(dá)到了9823.04億元，相比2014年全年網(wǎng)貸成交量(2528億元)增長了288.57%，2015年10月網(wǎng)貸歷史累計(jì)成交量首次突破萬億元大關(guān)。2016年P(guān)2P網(wǎng)貸行業(yè)歷史累計(jì)成交量接連突破2萬億元、3萬億元兩個(gè)大關(guān)，該年網(wǎng)貸行業(yè)成交量達(dá)到了20638.72億元，相比2015年9823億元增長了110%。

網(wǎng)絡(luò)借貸平臺的出現(xiàn)和發(fā)展凸顯了民間借貸的中介化和網(wǎng)絡(luò)化趨勢，傳統(tǒng)民間借貸的地緣性和血緣性被消解，商事化、營利性趨勢更加明顯，風(fēng)險(xiǎn)的傳染性被進(jìn)一步強(qiáng)化[9]P186。

(三)借貸范圍擴(kuò)張加大風(fēng)險(xiǎn)的交叉性

在傳統(tǒng)民間借貸中，借款通常發(fā)生在親朋好友之間，多用于生活消費(fèi)、子女上學(xué)、疾病治療、蓋房等，是一種“熟人間的交易”，其風(fēng)險(xiǎn)主要是單一的違約風(fēng)險(xiǎn)，與其他風(fēng)險(xiǎn)基本上無交叉性。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會結(jié)構(gòu)的改變，民間借貸逐漸由熟人間的互助關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槟吧酥g的交易關(guān)系，由傳統(tǒng)的生活性資金需求轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)性資金需求，并逐步向第一、二、三產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域擴(kuò)張。由于民間借貸利率較高，民間借貸資金流向比較集中，相當(dāng)部分流入房地產(chǎn)開發(fā)、工程建設(shè)、礦產(chǎn)開采以及證券投資等高回報(bào)行業(yè)，體現(xiàn)了“高風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)”的商業(yè)化特征。同時(shí)，不少民間借貸被用于企業(yè)臨時(shí)性資金需求，例如銀行貸款到期前，企業(yè)無法按期歸還時(shí)，往往利用民間借貸資金過橋，借貸資金的投融資功能越來越突出，呈現(xiàn)出典型的資本化、商業(yè)化特征，[10]其所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)開始與產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)及資本市場風(fēng)險(xiǎn)等交叉在一起，呈現(xiàn)出交叉性的特點(diǎn)。2015年我國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)清理場外配資引發(fā)股市大跌，證明了民間借貸風(fēng)險(xiǎn)的交叉性。

(四)借貸資金快速流動增加風(fēng)險(xiǎn)的集中度

與傳統(tǒng)的民間借貸相比，經(jīng)營性民間借貸更傾向于投資于回報(bào)快的行業(yè)，追求掙快錢。一方面，部分民間借貸出借人的暴富產(chǎn)生財(cái)富聚集效應(yīng)，引誘民間借貸參與者忽視投資風(fēng)險(xiǎn)，將民間借貸視為個(gè)人財(cái)富快速增加的捷徑，盲目追求高利率。另一方面，民間借貸的高利率往往與高風(fēng)險(xiǎn)對應(yīng)，價(jià)格因素決定了民間借貸資金會快速流向房地產(chǎn)、國家政策控制的行業(yè)(如“兩高一?！雹?等高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展加速了民間資本的流動，借貸風(fēng)險(xiǎn)集中度進(jìn)一步增加，弱化了國家宏觀調(diào)控政策的實(shí)施效果。同時(shí)，由于融入資金的企業(yè)大部分屬于信貸政策限制行業(yè)或無法提供抵押的企業(yè)，缺乏穩(wěn)定的現(xiàn)金流，一旦行業(yè)周期或政策調(diào)控發(fā)生重大變化，容易出現(xiàn)資金鏈斷裂，借貸機(jī)構(gòu)面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)，并產(chǎn)生連瑣反應(yīng)，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定帶來一系列問題。

(五)借貸關(guān)系復(fù)雜化及信息不透明使風(fēng)險(xiǎn)更加隱蔽

隨著民間借貸市場的持續(xù)發(fā)展，民間借貸的中介化趨勢日益明顯，市場主體開始借助典當(dāng)行、擔(dān)保公司、理財(cái)公司、投資公司、寄售店、小額貸款公司等各種合法的組織形式參與民間借貸。其中，部分民間借貸中介機(jī)構(gòu)相互關(guān)聯(lián)，有的實(shí)際上是同一個(gè)股東控制，融資互擔(dān)互保，資金內(nèi)部流動，風(fēng)險(xiǎn)可控性差，借貸的鏈條拉長，交易關(guān)系更加復(fù)雜，借貸風(fēng)險(xiǎn)更具有隱蔽性，政府對民間借貸的信息采集和監(jiān)測更加困難。信息不透明和信息不對稱不僅隱藏了借貸本身的風(fēng)險(xiǎn)，也增加了社會與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行的潛在風(fēng)險(xiǎn)，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會穩(wěn)定構(gòu)成嚴(yán)重的威脅。

民間借貸風(fēng)險(xiǎn)的上述新趨勢不是來自微觀層面借貸行為和借貸關(guān)系的變化，而是來自借貸性質(zhì)和效應(yīng)的變革。在這一變革中，民間借貸風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)超越了傳統(tǒng)簡單的信用風(fēng)險(xiǎn)，開始具有區(qū)域性、系統(tǒng)性、交叉性和傳染性等特點(diǎn)，成為沖擊區(qū)域性金融安全和社會穩(wěn)定不可忽視的因素，為傳統(tǒng)的法律治理帶來一系列挑戰(zhàn)。

二、現(xiàn)行民間借貸風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制的檢討

在歸納民間借貸風(fēng)險(xiǎn)的新趨勢之后，需要認(rèn)真檢討現(xiàn)有治理機(jī)制是否能夠發(fā)揮有效的治理功能。從整體架構(gòu)上看，我國民間借貸的約束機(jī)制屬于典型的雙層結(jié)構(gòu)：一是以自助實(shí)施為特征的非正式約束機(jī)制；二是以壓制為主要特征的法律約束機(jī)制。在防范傳統(tǒng)的民間借貸風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，這種雙層約束機(jī)制可以發(fā)揮比較有效的作用，但面對民間借貸風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的新趨勢，其風(fēng)險(xiǎn)治理功能明顯不足。

(一)非正式(自助性)約束機(jī)制的風(fēng)險(xiǎn)防范作用日益降低

傳統(tǒng)民間借貸的交易半徑范圍較小，雖然缺少正式制度的保障，但存在正式制度和執(zhí)行機(jī)制之外的替代機(jī)制，即自助性契約執(zhí)行制度。這種非正式制度包括個(gè)人信任、交易者的社群規(guī)范、俱樂部規(guī)范、第三方的私人實(shí)施等。如果借款人違反了約定，則可能面臨嚴(yán)厲的懲罰措施，如對欺騙行為的報(bào)復(fù)，社群對欺騙行為的驅(qū)趕，將不誠實(shí)的交易者從“俱樂部”中驅(qū)除，傳播失信者的交易記錄使其因欺騙而喪失交易機(jī)會等。[11]P82相比正式法律制度和執(zhí)行機(jī)制，非正式制度具有懲罰規(guī)則不可知性、非公開性等特征，加上正式機(jī)制的程序繁瑣、效率低下等弊端，當(dāng)非正式機(jī)制與正式法律機(jī)制競爭時(shí)，對于民間借貸而言，前一種機(jī)制的執(zhí)行力在很多情況下優(yōu)于后一種機(jī)制的執(zhí)行力，特別是在司法裁判執(zhí)行難的情形下，非正式的契約執(zhí)行機(jī)制為民間借貸提供了重要保障[12]。這也解釋了為什么同一借款人面對銀行貸款和民間借貸時(shí)，往往優(yōu)先償還民間借貸(民間借貸的高利率也是優(yōu)先償還的原因)而逃避銀行債務(wù)。

與其他約束機(jī)制一樣，民間借貸的非正式約束機(jī)制也具有明顯的局限性，具體表現(xiàn)在：一方面，非正式的處罰機(jī)制很大程度上依賴于地緣關(guān)系、血緣關(guān)系和親緣關(guān)系，只在熟人社會中才能有效發(fā)揮作用，才能讓失信者失去交易機(jī)會。在更復(fù)雜的市場經(jīng)濟(jì)中，人與人之間的聯(lián)系相對疏遠(yuǎn)，社會流動性增大，一旦缺少正式法律機(jī)制的保障，失信者很可能會逃避非正式機(jī)制的懲罰。另一方面，非正式約束機(jī)制在現(xiàn)代文明社會面臨著正式法律制度的競爭壓力，其運(yùn)行越來越受到法律的限制。國家通過正式制度的供給，替代了非正式機(jī)制的功能，例如法律明確限制非正式的處罰手段，禁止采用暴力方式催債等，非正式約束機(jī)制的作用和功能正趨于萎縮。

營利性民間借貸的出現(xiàn)和發(fā)展改變了民間信貸市場的傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)和特征，凸顯了非正式約束機(jī)制的不足，更加突出了正式約束機(jī)制的治理優(yōu)勢。隨著民間借貸外部市場環(huán)境的變化，交易半徑擴(kuò)大，參與主體增多，已經(jīng)超越傳統(tǒng)熟人社會交易限制而呈現(xiàn)出非人格化和逐利性特征，導(dǎo)致其原有的非正式約束機(jī)制和聲譽(yù)懲罰機(jī)制逐漸失去優(yōu)勢，對民間借貸秩序和權(quán)益的保障作用逐漸降低?，F(xiàn)實(shí)中頻繁發(fā)生的借款人“跑路”事件，反映了民間借貸主體希望逃避非正式機(jī)制約束的企圖，也反映出非正式約束機(jī)制防范風(fēng)險(xiǎn)的剛性作用明顯不足。當(dāng)民間借貸賴以生存的傳統(tǒng)社會發(fā)生變革并達(dá)到一定程度時(shí)，迫切需要完善金融市場法律體系，用正式的法律機(jī)制取代傳統(tǒng)的非正式約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)治理機(jī)制和治理方式的轉(zhuǎn)變，更好地保護(hù)投資者和其他參與者的權(quán)利，有效地防范和化解民間借貸的風(fēng)險(xiǎn)。

(二)正式制度缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制

在我國現(xiàn)行法律體系框架內(nèi)，民間借貸的正式制度主要包括兩大部分：一是基于傳統(tǒng)民事法律建立起來的民間借貸交易制度，以借貸合同規(guī)則為主；二是由刑事法律建立的刑罰制度，即刑法關(guān)于非法吸收公眾存款、集資詐騙、非法經(jīng)營等定罪量刑的規(guī)則體系。這樣的法律制度體系存在兩個(gè)結(jié)構(gòu)性缺陷：一是專門規(guī)范經(jīng)營性民間借貸的制度嚴(yán)重缺乏，大量從事民間借貸的營利性機(jī)構(gòu)游離于法律治理之外；二是民間借貸風(fēng)險(xiǎn)防范主要依賴刑事法律，而不是完善的監(jiān)管制度。放貸組織作為經(jīng)營性民間借貸主體，因缺少明確的法律保護(hù)而面臨極不確定的法律風(fēng)險(xiǎn)，多數(shù)被迫隱匿地下，進(jìn)一步隱藏和增加了民間借貸風(fēng)險(xiǎn)。

1.法律制度供給不足，營利性民間借貸風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制尚未建立

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究表明，制度是經(jīng)濟(jì)長期增長和社會發(fā)展的關(guān)鍵性資源。制度的積極功能源于規(guī)則的指引和約束，為市場交易提供穩(wěn)定的預(yù)期，減少產(chǎn)權(quán)保護(hù)和合約執(zhí)行兩個(gè)方面的不確定性，從而普遍降低交易成本，產(chǎn)生制度紅利。現(xiàn)行涉及民間借貸的法律如合同法、貸款通則等頒布時(shí)間較早，與防范營利性民間借貸風(fēng)險(xiǎn)的需求不相吻合，缺乏可適用性和可操作性。專門規(guī)范經(jīng)營性民間借貸的法律制度供給明顯不足，既無民間借貸市場準(zhǔn)入制度，更無專門的民間借貸規(guī)制機(jī)制，導(dǎo)致民間借貸主體法律地位不清，法律責(zé)任不明，合法性標(biāo)準(zhǔn)模糊，法律適用隨意性大。另一方面，在金融抑制思想的影響下，金融立法的目的主要是滿足正規(guī)金融發(fā)展的需要，民間金融往往成為打擊的對象，缺乏正常的生存空間，被迫轉(zhuǎn)入地下，增加了其風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性。

隨著民間金融的快速發(fā)展，有關(guān)部門出臺了諸如《小額貸款公司管理辦法》、《融資擔(dān)保公司監(jiān)督管理?xiàng)l例》等涉及民間借貸的部門規(guī)章或地方性法規(guī)，但整體上看，此類文件的效力層次較低，適用范圍有限，無法解決對民間借貸普遍規(guī)制的需要。例如，關(guān)于小額貸款公司準(zhǔn)入和管理的規(guī)定雖然涉及民間借貸，但主要目標(biāo)是滿足“三農(nóng)”的融資需求，難以直接解決經(jīng)營性民間借貸市場準(zhǔn)入問題。為應(yīng)對日益增多的民間借貸糾紛，最高人民法院1991年發(fā)布了《關(guān)于人民法院審理借貸案件的若干意見》，2015年發(fā)布了《關(guān)于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規(guī)定》，指導(dǎo)各級人民法院審判民間借貸糾紛案件，但這些規(guī)定屬于事后的救濟(jì)制度，不能解決經(jīng)營性民間借貸的準(zhǔn)入和風(fēng)險(xiǎn)防范問題。

2.風(fēng)險(xiǎn)防范主要依賴刑事法律，存在“過度刑法化”問題

長期以來，金融抑制思想在我國宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中占據(jù)主導(dǎo)地位，政府始終采取謹(jǐn)慎態(tài)度嚴(yán)格限制甚至打擊民間金融。1995年全國人民代表大會常務(wù)委員會《關(guān)于懲治破壞金融秩序犯罪的決定》，首次以單行刑法的模式規(guī)定了擅自設(shè)立金融機(jī)構(gòu)罪、非法吸收公眾存款罪、集資詐騙罪。1997年《中華人民共和國刑法》在吸收《關(guān)于懲治破壞金融秩序犯罪的決定》關(guān)于民間融資犯罪規(guī)定的基礎(chǔ)上，新增了高利轉(zhuǎn)貸罪。隨著中小企業(yè)融資難的問題日益突出，民間高利貸現(xiàn)象頻發(fā)，自2004年法院在涂漢江、胡敏案中以非法經(jīng)營罪追究高利貸行為的刑事責(zé)任后，非法經(jīng)營罪成為打擊民間融資行為的罪名。至此，我國構(gòu)建起有鮮明特點(diǎn)的治理非法民間借貸的罪刑體系。

由于缺乏專門規(guī)范經(jīng)營性民間借貸的規(guī)則，對民間借貸的規(guī)制容易“出民入刑”，出現(xiàn) “過度刑法化”現(xiàn)象，給民間借貸的治理帶來諸多消極影響。民間借貸領(lǐng)域一旦出現(xiàn)群體性事件或社會危機(jī)，政府往往直接動用高成本的刑法工具，使用“非法吸收公眾存款罪”、“集資詐騙罪”、“非法經(jīng)營罪”、“高利轉(zhuǎn)貸罪”等罪名處理民間借貸案件。這種過度依賴刑罰工具并忽視金融市場規(guī)律的做法不僅增加了執(zhí)法成本，而且導(dǎo)致刑法過度介入經(jīng)濟(jì)生活，增加了正常民間借貸的法律風(fēng)險(xiǎn)，形成“嚴(yán)而不力”的執(zhí)法困局：一方面，法定刑畸重(近年才廢除集資詐騙罪的死刑)，違背了罪責(zé)刑統(tǒng)一的原則，凸顯了國家嚴(yán)格限制甚至打擊民間金融的思路，挫傷了民間金融的創(chuàng)新活力；另一方面，在重刑化的治理機(jī)制下，非法集資犯罪卻呈現(xiàn)出逐年倍增的趨勢，2007年全國公安機(jī)關(guān)所立非法吸收公眾存款和集資詐騙案件為2059起，涉案金額超過150億元；[13]2014年全國公安機(jī)關(guān)立案非法集資案件已達(dá)到8700余起，涉案金額逾千億元[14]，案件數(shù)量是七年前的4倍，涉案金額是七年前的10倍。2015年全國非法集資新發(fā)案數(shù)量、涉案金額、參與集資人數(shù)同比分別上升71%、57%、120%，達(dá)歷年最高峰值。[15]2016年據(jù)處置非法集資部際聯(lián)席會議辦公室的統(tǒng)計(jì)，2016年全國新發(fā)非法集資案件5197起、涉案金額2511億元，同比分別下降14.48%、0.11%，[16]雖然非法集資案件數(shù)和涉案金額近年來首次出現(xiàn)“雙降”，但是案件總量仍然處于歷史高位，風(fēng)險(xiǎn)繼續(xù)加劇。非法集資案件的大量增加從實(shí)踐層面驗(yàn)證了過度依賴刑法治理民間借貸的機(jī)制存在功能性錯(cuò)配問題，必須盡快加以矯正。

3.受立法和監(jiān)管體制約束，地方制度創(chuàng)新難以突破

為應(yīng)對民間借貸危機(jī)，促進(jìn)民間借貸走向陽光化和規(guī)范化，地方政府出臺了一系列文件規(guī)范民間借貸，有一定的效果。但整體上看，這些舉措不足以解決民間借貸規(guī)范發(fā)展的問題，難以有效防范民間借貸風(fēng)險(xiǎn)。首先，地方政府無法解決民間借貸市場的主體準(zhǔn)入及后續(xù)監(jiān)管問題；其次，地方政府的諸多措施主要是為民間借貸市場提供服務(wù)，但對于民間借貸治理的一些實(shí)質(zhì)性問題，如借貸利率、合法性標(biāo)準(zhǔn)、入罪的界線、稅收等，因受國家層面法律的制約，無法實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新；第三，地方政府出臺的多項(xiàng)舉措因缺乏上位法支撐，難以在制度上實(shí)現(xiàn)整體性創(chuàng)新，實(shí)際效果并不理想。以民間借貸備案制度為例，從目前運(yùn)行情況來看，借貸雙方通過民間借貸服務(wù)中心撮合的民間借貸交易規(guī)模非常有限。以民間借貸較為發(fā)達(dá)的溫州地區(qū)為例，自2012年4月溫州開始試行民間借貸登記備案制度到2016年9月，溫州民間借貸備案金額累計(jì)達(dá)到385.7億元，仍然未超過民間借貸總規(guī)模的半數(shù)，民間融資“契約”撮合資金比重雖然從最開始的5%有所提升，也只達(dá)到約20%。[17]此種狀況很大程度上與民間借貸參與主體擔(dān)心借貸信息泄露、借貸所得繳納所得稅等有密切聯(lián)系，而后者顯然是地方政府無力解決的。

總的來說，對于民間借貸風(fēng)險(xiǎn)的防范，國家正式制度的供給明顯不足，地方政府在規(guī)范民間借貸方面積極探索和創(chuàng)新，出臺了一些有意義的制度或措施，但受制于其權(quán)限配置，很難從根本上形成制度創(chuàng)新。長期發(fā)揮重要作用的非正式約束機(jī)制面對民間借貸風(fēng)險(xiǎn)的新趨勢，難以繼續(xù)發(fā)揮有效作用，失靈問題日益突出。如何通過深化金融體制改革，通過立法增加制度供給，實(shí)現(xiàn)法律機(jī)制的創(chuàng)新，成為治理民間借貸風(fēng)險(xiǎn)的核心問題，也是守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的必須關(guān)注的重要問題。

三、域外民間借貸風(fēng)險(xiǎn)法律治理的主要經(jīng)驗(yàn)

從世界范圍看，為規(guī)范民間借貸發(fā)展，許多國家(地區(qū))通過制定非存款類放貸人條例、消費(fèi)信貸法等專門法律，構(gòu)建民間借貸風(fēng)險(xiǎn)的法律治理機(jī)制。美國雖然沒有聯(lián)邦層面對放貸人進(jìn)行統(tǒng)一管理，但各州根據(jù)民間資本發(fā)展情況制定了相應(yīng)的放貸人準(zhǔn)入規(guī)則。目前除了阿肯色州外，每個(gè)州有一項(xiàng)針對NDTL(非吸收存款類放貸人)的法令。[18]馬來西亞1951年通過了《放債人法》(Money Lenders Act)，我國香港地區(qū)1980年通過了《放債人條例》(Money Lenders Ordinance)，形成以規(guī)制營利性放貸主體為核心的民間借貸治理機(jī)制。另外一種治理機(jī)制以英國、南非為代表，將民間借貸納入信貸法中加以規(guī)制，如英國沒有針對非銀行放貸人的專門立法，放貸人主要從事以個(gè)人或家庭為對象的消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)，受《消費(fèi)信貸法案》的規(guī)制和調(diào)整。南非頒布了《國家信貸法》，將民間借貸納入國家信貸法的規(guī)制范圍。不論是通過專門的放貸人立法，還是將其納入信貸法中規(guī)制，國外民間借貸風(fēng)險(xiǎn)治理的法律機(jī)制具有以下特點(diǎn)：

(一)規(guī)定比較寬松的市場準(zhǔn)入限制

為鼓勵(lì)金融市場競爭，國外對非存款類放貸人的準(zhǔn)入門檻要求相對寬松，目的在于疏導(dǎo)民間資金，并將其納入國家正式的治理體系。南非《國家信貸法》規(guī)定，凡擁有超過100份信貸協(xié)議或貸款余額不超過50萬蘭特的放貸人，必須向國家信貸監(jiān)管者提交登記性文件，申請注冊為放貸人，并領(lǐng)取牌照。[19]英國《消費(fèi)信貸法》規(guī)定了兩類牌照：標(biāo)準(zhǔn)牌照(standard license)和團(tuán)體牌照(group license)。標(biāo)準(zhǔn)牌照是經(jīng)申請人申請，由金融行為監(jiān)管局頒發(fā)的牌照，允許其在特定期限從事牌照所授權(quán)的業(yè)務(wù)。團(tuán)體牌照是經(jīng)合伙或者非法人社團(tuán)申請，由公平交易局頒發(fā)給以上團(tuán)體在不確定期限從事牌照所授權(quán)業(yè)務(wù)的牌照。美國多數(shù)州對成立非存款類放貸人一類的實(shí)體沒有設(shè)定太多限制，通常對經(jīng)許可的放貸人有最低資本凈值要求，如在加利福尼亞是25000美元。[20]日本的《貸金業(yè)法》要求放貸人必須保證自身的凈資產(chǎn)額達(dá)到5000萬日元。④根據(jù)香港《放債人條例》規(guī)定，在沒有法定負(fù)面情形前提下，任何人經(jīng)注冊都可以從事放債業(yè)務(wù)，利率、金額、借款時(shí)間和償還方式由借放款雙方自行約定，但利率不得超過規(guī)定的年息上限。從制度功能上講，寬松的準(zhǔn)入制度對民間借貸接受法律規(guī)制具有正向激勵(lì)作用，提高了民間借貸接受法律規(guī)制的積極性。

(二)采用區(qū)別于吸儲機(jī)構(gòu)的差別化監(jiān)管

放貸人與銀行在資產(chǎn)負(fù)債表結(jié)構(gòu)上存在明顯差異，因其不吸收公眾存款，主要使用自有資金和批發(fā)資金放貸，需要在監(jiān)管上與銀行等吸儲機(jī)構(gòu)區(qū)別對待，降低其監(jiān)管負(fù)擔(dān)。英國《消費(fèi)信貸法》針對發(fā)放消費(fèi)信貸的非存款類放貸人，要求其向英國金融行為監(jiān)管局(2014年4月之前為英國公平交易局)申請牌照。美國采取各州立法的形式，監(jiān)管的主要目的是保護(hù)借款人免受不公平貸款及不良追債的影響。[21]我國香港地區(qū)《放債人條例》則規(guī)定所有類型的非存款類放貸人必須向法院申請牌照。由于放債屬于特殊行業(yè)，法院注冊處會將申請轉(zhuǎn)到警務(wù)處(警察局)核查背景，警方對牌照發(fā)放起決定性作用。無牌經(jīng)營放債業(yè)務(wù)將被判處罰款及監(jiān)禁，無牌放債人貸出的款項(xiàng)不受法律保護(hù)?？傮w上看，對非存款類民間借貸主體的監(jiān)管比銀行類金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管要寬松，形成差異化監(jiān)管制度，降低了民間借貸因接受法律規(guī)制而產(chǎn)生的成本，提高了民間借貸主體遵守法律的預(yù)期收益，發(fā)揮了監(jiān)管制度的激勵(lì)功能。

(三)實(shí)行靈活多樣的利率限制

多數(shù)國家的立法沒有規(guī)定民間借貸利率的唯一限制標(biāo)準(zhǔn)，而是根據(jù)借款類型采用多樣化的利率限制方式。南非《國家信貸法》規(guī)定年利率上限分別不得超過28.1%、33.1%和43.1%。英國《消費(fèi)信貸法》沒有規(guī)定利率上限，對利率高低的判斷根據(jù)借貸的具體情況確定，但金融行為監(jiān)管局有權(quán)對“不公平行為”做出行政決定，司法機(jī)關(guān)也有權(quán)對“不公平行為”做出司法裁判，從而影響消費(fèi)信貸交易的法律效力。如果法院發(fā)現(xiàn)信貸交易存在高利率現(xiàn)象，有權(quán)要求當(dāng)事人重新協(xié)商，直至達(dá)到比較公平的要求。法院判斷是否存在高利率時(shí)，會考慮一般利率水平、當(dāng)事人年齡和商業(yè)能力、簽訂合同時(shí)的財(cái)務(wù)情況等一般因素。根據(jù)我國香港地區(qū)《放債人條例》第24條的規(guī)定，任何人(不論是否為放債人)以超過年息百分之六十的實(shí)際利率貸出款項(xiàng)或要約貸出款項(xiàng)，即屬犯罪。根據(jù)第25條的規(guī)定，任何貸款的還款協(xié)議或關(guān)于任何貸款利息的付息協(xié)議，如其所訂的實(shí)際利率超逾年息百分之四十八，憑該事實(shí)即可推定該宗交易具有敲詐性。美國各州對貸款利率管理大致分成兩類：一些州主張自由放任，認(rèn)為市場競爭會使利率趨于合理，利率管制將減少資金供給；另一些州認(rèn)為不可完全依賴市場競爭，貸款人在競爭中處于劣勢，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適度管制。但整體上看，目前美國大部分州規(guī)定了貸款的利率上限，部分州采用固定利率模式，多數(shù)貸款利率上限在10%左右，部分州采用相對貸款利率上限，即掛鉤聯(lián)邦儲備銀行貼現(xiàn)率或國債收益率等。也有一些州同時(shí)采用兩種利率設(shè)置方式，取其中較高值或較低值。從多樣化利率的實(shí)踐效果看，作為激勵(lì)性規(guī)制工具之一，有利于引導(dǎo)民間資金合理流動和防范民間借貸風(fēng)險(xiǎn)。

(四)建立以信息披露和禁止掠奪性放貸為核心的規(guī)則體系

民間借貸一直廣泛存在于消費(fèi)信貸領(lǐng)域，且信息不對稱性更為突出，因此各國(地區(qū))的放貸人立法普遍強(qiáng)調(diào)信息披露，認(rèn)為該制度是金融消費(fèi)者做出負(fù)責(zé)任決策的基礎(chǔ)，提高信息披露的數(shù)量和質(zhì)量，可以降低金融機(jī)構(gòu)與客戶之間的信息不對稱程度。美國先后出臺了多部涉及放貸信息披露的法律，如《誠實(shí)借貸法案》、《住房抵押貸款披露法》。其中，《誠實(shí)借貸法案》要求放貸人采用適當(dāng)方式披露貸款條件，保障消費(fèi)者能夠在更有準(zhǔn)備和更了解情況的條件下對信貸條款進(jìn)行比較。在該法案出臺前，消費(fèi)者必須面對繁雜的信貸條款和利率條款，由于信貸條款和利率條款很少采用相同格式，消費(fèi)者很難在各種貸款之間進(jìn)行比較。《誠實(shí)借貸法案》生效后，所有債權(quán)人必須使用相同的信貸期限和利率條款，有效保護(hù)了消費(fèi)者的信貸知情權(quán)。保護(hù)借款人利益的另一個(gè)常見制度是禁止掠奪性放貸，避免借款人過度負(fù)債。美國次貸危機(jī)爆發(fā)后，許多國家增加了關(guān)于反掠奪性放貸(適當(dāng)放債)的條款。例如，日本2006年修訂的《金錢借貸經(jīng)營法》第13條明確規(guī)定，貸款總額不得超過借款人年收入的1/3。

四、我國民間借貸風(fēng)險(xiǎn)治理的轉(zhuǎn)型及法律機(jī)制創(chuàng)新的重點(diǎn)

在深化金融體制改革和加強(qiáng)金融體制建設(shè)的背景下，通過專門的民間借貸立法，規(guī)范以營利為目的并專門從事借貸業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人的借貸行為，是我國當(dāng)前金融立法的重點(diǎn)之一，也是防范金融風(fēng)險(xiǎn)的基本路徑。[22]在這個(gè)大思路下，民間借貸風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制應(yīng)當(dāng)從非正式約束加正式制度壓制的治理機(jī)制，向激勵(lì)加分類規(guī)制的治理機(jī)制轉(zhuǎn)型，減少對非正式約束機(jī)制和制度壓制的依賴，從以下方面創(chuàng)新民間借貸風(fēng)險(xiǎn)治理的法律機(jī)制：

(一)引入激勵(lì)性法律規(guī)制機(jī)制

民間借貸的情況比較復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)治理的一個(gè)難點(diǎn)在于監(jiān)管機(jī)構(gòu)和執(zhí)法部門無法了解其信息，在獲得信息方面處于劣勢，存在“信息黑箱”現(xiàn)象，導(dǎo)致正式監(jiān)管失靈。在全球金融體系的治理中，監(jiān)管者因在監(jiān)管過程中處于信息劣勢，通常也采用激勵(lì)機(jī)制，而不是依靠明確的指令[23]P258。另一方面，制度變遷的成本與收益的比較是制度變遷的關(guān)鍵作用，只有在預(yù)期收益大于預(yù)期成本的情形下，行為主體才會去推動制度變遷。為什么我國在很長時(shí)間里沒能有效治理民間借貸的風(fēng)險(xiǎn)，一個(gè)重要原因在于信息不對稱條件下的傳統(tǒng)法律制度不能降低民間借貸的成本并提高預(yù)期收益。因此，防范民間借貸的風(fēng)險(xiǎn)必須采用新的制度構(gòu)建，引入激勵(lì)性法律規(guī)制，向民間借貸主體支付信息補(bǔ)償(租金)，使規(guī)制機(jī)構(gòu)能夠獲取需要的信息，對民間借貸實(shí)施有效的規(guī)制，減少信息不對稱所帶來的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇[24]P49。適度的激勵(lì)可以讓地下的民間融資活動走向陽光化，及時(shí)暴露其存在的問題和風(fēng)險(xiǎn)。相反，簡單粗暴的規(guī)制會使民間借貸依靠信息優(yōu)勢轉(zhuǎn)向“地下”，加劇民間借貸的逆向選擇和風(fēng)險(xiǎn)隱藏等問題。

激勵(lì)性規(guī)制不僅可以實(shí)現(xiàn)行為主體和監(jiān)管主體的信息交換，還具有促進(jìn)市場發(fā)展、優(yōu)化資源配置、刺激市場活力等功能。合理的信息租金(激勵(lì)措施)體現(xiàn)在留給交易主體較大的自主選擇空間，自由、效率、公平價(jià)值可以得到更好的體現(xiàn)，民間資本流動的規(guī)律被充分尊重，民間借貸的法律目標(biāo)與主體目標(biāo)趨于一致。這樣的法律制度更容易被尊重、認(rèn)可和執(zhí)行，有利于提高規(guī)制效率。因此，民間借貸風(fēng)險(xiǎn)治理的法律機(jī)制應(yīng)高度重視制度的優(yōu)化設(shè)計(jì)和規(guī)制工具的選擇，將一些融資渠道合法化具有支付租金的效果，讓借貸信息在體制內(nèi)及時(shí)反饋，相比簡單的“堵”和“禁”，更能有效地發(fā)現(xiàn)和防范風(fēng)險(xiǎn)。在堅(jiān)持重點(diǎn)規(guī)制和分類規(guī)制的思路下，可以考慮設(shè)置多樣化的利率機(jī)制，構(gòu)建雙層利率規(guī)制體系，將高利借貸納入刑事法律規(guī)制[25]，對低利率借貸引入豁免制度，對于符合特定行業(yè)豁免和經(jīng)過備案登記的，允許適當(dāng)上浮利率限制，形成定價(jià)權(quán)激勵(lì)與信息轉(zhuǎn)讓義務(wù)匹配。同時(shí)，給予民間借貸一定的稅收優(yōu)惠，引導(dǎo)民間借貸自愿接受法律規(guī)制，從制度上提供發(fā)現(xiàn)和化解風(fēng)險(xiǎn)的可能性。

(二)建立非存款類放貸主體制度

民間金融市場與正規(guī)金融市場在我國長期存在，但一直缺乏對經(jīng)營性民間借貸的規(guī)制，無法從主體制度上有效防范民間借貸所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。近期有學(xué)者和實(shí)務(wù)業(yè)人士提出對金融經(jīng)營活動實(shí)行全牌照監(jiān)管，將所有金融業(yè)務(wù)經(jīng)營活動納入牌照管理。就民間借貸而言，按照分類治理的思路，對經(jīng)營性民間借貸實(shí)施牌照監(jiān)管非常必要。因此，應(yīng)盡快建立非存款類放貸主體制度，發(fā)揮規(guī)范市場準(zhǔn)入、防范風(fēng)險(xiǎn)和促進(jìn)普惠的作用[26]P132-133，具體路徑有兩個(gè)：一是如果考慮制訂《銀行業(yè)法》，可在《銀行業(yè)法》中專門規(guī)定非存款類放貸人制度，構(gòu)建由《銀行業(yè)法》統(tǒng)一規(guī)范的信貸市場法律體系；二是出臺《非存款類放貸人條例》，將經(jīng)營性民間借貸納入非存款類放貸人范疇進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)制。2007年前后，人民銀行總行曾借鑒香港的立法經(jīng)驗(yàn)，組織草擬過《放貸人條例》，后因美國次貸危機(jī)爆發(fā)而擱置。此后人民銀行總行組織草擬了《非存款類放貸組織條例》，并于2015年正式向社會公布征求意見。

不論采用哪種路徑，非存款類放貸主體制度應(yīng)重點(diǎn)包括以下內(nèi)容：(1)建立強(qiáng)制注冊與特別豁免相結(jié)合的準(zhǔn)入制度。對于符合規(guī)定條件的放貸主體，要求其必須登記注冊，納入法律規(guī)制的范圍。對于不符合規(guī)定條件的民間借貸，適用豁免制度，可以不申請注冊為非存款類放貸主體，自由開展符合法律規(guī)定的借貸行為，不能把未注冊為非存款類放貸主體所開展的經(jīng)營性民間借貸全部列入非法融資行為，這樣既違背市場自由交易的精神，也不符合重點(diǎn)規(guī)制和分類規(guī)制的立法目標(biāo)。(2)明確對非存款類放貸主體的利率限制。基于國際經(jīng)驗(yàn)以及民間金融的實(shí)際狀況，必須對消費(fèi)信貸設(shè)置利率上限?？紤]到對非存款類放貸主體實(shí)施利率限制是市場的要求，以及與最新司法解釋的協(xié)調(diào)，建議授權(quán)利率主管部門(中國人民銀行)根據(jù)實(shí)際情況制定適用于非存款類放貸主體的利率標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)規(guī)定地方主管部門定期公布各類民間借貸利率。通過此項(xiàng)制度安排，可以提高民間信貸市場的價(jià)格透明度，促進(jìn)市場公平競爭，預(yù)防民間借貸風(fēng)險(xiǎn)的積聚。(3)限制非存款類放貸組織的高管背景。鑒于傳統(tǒng)民間高利貸中常有非法暴力討債行為，建議專門規(guī)定“有故意暴力犯罪者，不得擔(dān)任非存款類放貸組織的董事、監(jiān)事、高級管理人員”。(4)明確規(guī)定民間借貸享受優(yōu)惠待遇的情形。為促進(jìn)普惠金融發(fā)展，引導(dǎo)民間資本根據(jù)國家政策方向流動，根據(jù)非歧視性待遇原則，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定國家采取風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、稅收激勵(lì)等政策措施，鼓勵(lì)、支持非存款類放貸主體為小微企業(yè)和三農(nóng)提供信貸服務(wù)。

(三)構(gòu)建統(tǒng)一的民間借貸備案制度

對于快速發(fā)展的新金融業(yè)態(tài)和民間金融而言，雖然牌照管理是必要的，但新興的互聯(lián)網(wǎng)金融具有開放、分散、去中心化的特征，牌照管理制度的作用比較有限。從現(xiàn)代金融體系的構(gòu)建及監(jiān)管來看，信息收集和監(jiān)測更加重要，健全以信息披露為核心的金融統(tǒng)計(jì)監(jiān)測制度，強(qiáng)化信息披露義務(wù)和責(zé)任約束，形成有效的金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，是防范和化解民間借貸風(fēng)險(xiǎn)的更加有效的措施。從美國、英國等發(fā)達(dá)國家互聯(lián)網(wǎng)金融的立法看，重點(diǎn)是完善信息披露制度。因此，建立統(tǒng)一的民間借貸備案制度是解決民間借貸市場信息不透明、行為不規(guī)范、監(jiān)管不到位的重要措施，也是維護(hù)民間借貸市場健康發(fā)展，促進(jìn)民間借貸支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障。在地方推行民間借貸備案試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，加快構(gòu)建統(tǒng)一的民間借貸備案制度，提高民間借貸備案制度的效果。統(tǒng)一的民間借貸備案制度應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：(1)明確規(guī)定民間借貸的備案范圍和原則。在規(guī)定備案的范圍時(shí)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持自愿備案原則與強(qiáng)制備案原則相結(jié)合，明確兩個(gè)原則的適用范圍和情形，以及備案的效力與激勵(lì)性措施等。將經(jīng)營性放貸和特定民間借貸納入強(qiáng)制備案范疇，對其他民間借貸實(shí)行強(qiáng)制備案豁免，適用自愿備案原則。對自愿參與備案的民間借貸，明確規(guī)定可以享受更加自由的利率幅度限制、稅收優(yōu)惠等激勵(lì)性待遇。(2)確定民間借貸服務(wù)中心的市場準(zhǔn)入、設(shè)立方式、業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營原則，從法律上確定民間借貸備案機(jī)構(gòu)的主要功能，具體包括提供民間借貸信息備案、民間借貸信息查詢、備案文件驗(yàn)證、民間借貸匯集信息披露與共享等專業(yè)服務(wù)，以及承擔(dān)部分公共服務(wù)或管理職能。(3)明確規(guī)定民間借貸服務(wù)中心的風(fēng)險(xiǎn)防范功能及監(jiān)督責(zé)任，包括應(yīng)該備案而未備案的民間借貸的法律后果等，服務(wù)中心、金融監(jiān)管部門和司法部門可以共同推行民間借貸格式合同，明確本金利息的計(jì)算、還款條件、生效條件、違約處理、擔(dān)保方式等，為民間借貸統(tǒng)一備案提供技術(shù)性支持。(4)從長遠(yuǎn)看，民間借貸作為多層次信貸市場的有機(jī)組成部分，應(yīng)當(dāng)建立全國統(tǒng)一的民間借貸備案信息平臺，實(shí)現(xiàn)各地民間借貸服務(wù)中心互聯(lián)互通、信息共享，增強(qiáng)備案的覆蓋范圍和公信力，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和化解民間借貸和非法集資的風(fēng)險(xiǎn)。

(四)修正民間借貸的刑法治理機(jī)制

在缺少基礎(chǔ)性法律制度的條件下，政府過度依賴刑法的治理功能違背了現(xiàn)代刑的謙抑性精神。刑法本身具有嚴(yán)厲性和最后性特點(diǎn)，介入的力度和限度均不能超越治理民間金融的客觀需要。因此，解決“刑法過度化”的問題應(yīng)當(dāng)立足我國金融市場的實(shí)際，從立法上解決好以下問題：(1)尊重和優(yōu)化民間借貸前置性法律的作用。在其他社會治理機(jī)制能夠發(fā)揮作用時(shí)，不必過多使用刑事法律手段和工具，只有窮盡所有救濟(jì)方式仍無法保障民間借貸市場的秩序時(shí)，才可以使用刑事法律手段。當(dāng)有關(guān)民間借貸的法律規(guī)定不明確時(shí)，應(yīng)當(dāng)慎用刑法或不用刑法手段，防止過度刑法化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來嚴(yán)重的負(fù)效應(yīng)。(2)堅(jiān)持適度容忍的立場。對于民間金融的“灰色地帶”，在很多情形下，合法與非法及罪與非罪的標(biāo)準(zhǔn)并不清晰，只要不涉及公共安全和重大公眾利益，刑法的適用應(yīng)當(dāng)保持審慎態(tài)度，適度容忍這些灰色金融行為的存在，為金融創(chuàng)新保留一定的空間和活力。(3)修改刑法中有關(guān)民間融資的規(guī)定。民間借貸領(lǐng)域長期存在的刑法過度化問題已經(jīng)引起社會各界的批評，在深化市場經(jīng)濟(jì)體制改革和全面推進(jìn)法治建設(shè)的背景下，刑法有關(guān)民間融資的一些規(guī)定已不適應(yīng)金融市場發(fā)展的需要，也不利于防范和化解民間借貸的風(fēng)險(xiǎn)，急需修改。具體內(nèi)容包括：一是廢除高利轉(zhuǎn)貸罪，解決信貸領(lǐng)域“公權(quán)俘獲現(xiàn)象”，適應(yīng)利率市場化趨勢；二是明確非法吸收公眾存款罪中吸收“存款”是為了從事貨幣經(jīng)營業(yè)務(wù)，嚴(yán)格限縮“非法吸收公眾存款罪”罪名適用；三是完善“集資詐騙罪”認(rèn)定，對于因客觀原因，如因擴(kuò)大再生產(chǎn)或經(jīng)營不善而導(dǎo)致虧損，進(jìn)而無能力返還集資款的不能認(rèn)定為“以非法占有為目的”，摒棄司法實(shí)踐中“事后歸罪”方式；四是合理配置非法民間借貸的刑罰種類，完善罰金刑的適用方式和適用標(biāo)準(zhǔn)，增加對犯罪主體實(shí)施資格刑的規(guī)定。(4)限制刑法適用的擴(kuò)張。在刑罰適用上采取慎刑和輕刑化的態(tài)度，當(dāng)金融形勢發(fā)生變化時(shí)，盡可能運(yùn)用司法解釋對犯罪圈進(jìn)行限縮，禁止在司法實(shí)踐中隨意擴(kuò)大刑法的適用范圍。同時(shí)，嚴(yán)格限制非法經(jīng)營罪在民間借貸領(lǐng)域的適用，避免根據(jù)這一口袋罪擴(kuò)大刑法在民間借貸治理中的使用，維護(hù)民間借貸的正常秩序，保護(hù)借貸主體的正當(dāng)訴求。

(五)形成央地共治的雙層監(jiān)管體制

從我國金融監(jiān)管體制的宏觀層面看，明確地方政府金融監(jiān)管的職責(zé)，加強(qiáng)地方金融監(jiān)管能力建設(shè)，構(gòu)建職責(zé)明晰的雙層監(jiān)管體制，可以更好地防范民間借貸風(fēng)險(xiǎn)。完善地方金融監(jiān)管體制是我國金融監(jiān)管改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，隨著地方金融業(yè)的發(fā)展，由中央統(tǒng)一的條線垂直管理體制已不能完全滿足地方金融業(yè)發(fā)展的需求，迫切需要建立與之相適應(yīng)的地方金融管理體制，賦予地方政府在民間借貸監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范方面的職權(quán)。2015年人民銀行起草的《非存款類放貸組織條例(征求意見稿)》、2016年銀監(jiān)會出臺的《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動管理暫行辦法》和2017年生效的《融資擔(dān)保公司監(jiān)督管理?xiàng)l例》都規(guī)定了地方政府的監(jiān)管職責(zé)，央地共治的雙層金融監(jiān)管體制已經(jīng)基本成型，當(dāng)前的主要問題是如何將中央與地方的監(jiān)管職權(quán)劃分清晰，建立科學(xué)有效的雙層監(jiān)管體制，形成防范民間借貸風(fēng)險(xiǎn)的有效機(jī)制，具體建議包括：(1)加強(qiáng)地方政府對民間借貸風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測，搭建民間借貸信息服務(wù)平臺，推動各類信息互聯(lián)互通，完善跟蹤民間借貸活動和風(fēng)險(xiǎn)的信息監(jiān)測機(jī)制，建立包括民間借貸資金投向、利率水平、借貸期限、借款形式、抵押或擔(dān)保形式、借款償還情況等在內(nèi)的民間借貸監(jiān)測指標(biāo)體系，及時(shí)掌握民間借貸的基本動向，準(zhǔn)確監(jiān)測其風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)。(2)明確地方政府監(jiān)管的范圍和對象，在相關(guān)法律中明確規(guī)定地方政府負(fù)責(zé)對小貸公司、典當(dāng)行、擔(dān)保公司、各類投資公司等非存款類放貸主體實(shí)施監(jiān)督管理，對這些主體的違法放貸、變相吸收公眾存款等違規(guī)經(jīng)營行為進(jìn)行管控和處理，防范非法集資行為的發(fā)生。(3)要求地方政府建立健全風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制。從風(fēng)險(xiǎn)治理的角度分析，防范民間借貸的風(fēng)險(xiǎn)重在建立風(fēng)險(xiǎn)阻斷機(jī)制，即某種形式的風(fēng)險(xiǎn)熔斷機(jī)制，阻止民間金融風(fēng)險(xiǎn)短期內(nèi)大面積快速傳遞，避免出現(xiàn)區(qū)域性經(jīng)濟(jì)(金融)風(fēng)險(xiǎn)和社會公共危機(jī)，維護(hù)經(jīng)濟(jì)和社會的安全穩(wěn)定。國家層面在銀行監(jiān)督管理委員會設(shè)有打擊非法集資活動的專門機(jī)構(gòu)，但是從溫州、鄂爾多斯等地的實(shí)踐情況來看，處置民間借貸與非法集資風(fēng)險(xiǎn)尤其處置突發(fā)事件，主要還是依靠地方政府發(fā)揮作用，因此，治理民間借貸風(fēng)險(xiǎn)，地方政府必須在金融監(jiān)管的大框架下建立健全風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制。

五、結(jié)語

民間借貸歷久彌新，所謂“新”在于其風(fēng)險(xiǎn)的演化正日益消解著傳統(tǒng)非正式執(zhí)行機(jī)制的功能，凸顯出金融抑制條件下傳統(tǒng)法律制度的失靈。從宏觀角度來看，經(jīng)濟(jì)波動的壓力對民間借貸風(fēng)險(xiǎn)的影響或許更為直接，但法治是市場有效運(yùn)行的基礎(chǔ)性條件，是經(jīng)濟(jì)長期增長的基本要素。與地方政府積極致力于民間借貸管理創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新和人民法院出臺司法解釋相比，防范民間借貸風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)性制度更加不可或缺，是治理民間借貸風(fēng)險(xiǎn)的根本保障。隨著民間借貸的社會和經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生顯著變化，傳統(tǒng)的熟人社會逐步被契約社會所替代，民間借貸的規(guī)制與風(fēng)險(xiǎn)防范迫切需要從依賴非正式執(zhí)行機(jī)制轉(zhuǎn)為依賴正式法律機(jī)制，完成民間借貸治理的轉(zhuǎn)型。從這個(gè)意義上講，制定《非存款類放貸人條例》及其相關(guān)配套規(guī)定可以增加民間借貸的制度供給，一定程度上突破民間借貸發(fā)展的制度困境，為防范和化解民間借貸風(fēng)險(xiǎn)提供有力的制度保障，但治理民間借貸風(fēng)險(xiǎn)僅僅依靠這一制度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要引入金融深化理論、信息不對稱理論、激勵(lì)性規(guī)制理論，結(jié)合主體制度完善、刑法治理改進(jìn)、監(jiān)管體制改革、備案制度統(tǒng)一、民間資本引導(dǎo)機(jī)制等制度，構(gòu)建新型有效的風(fēng)險(xiǎn)防范制度，才能形成治理民間借貸風(fēng)險(xiǎn)的長效機(jī)制。

注釋：

① 數(shù)據(jù)采集范圍包括國內(nèi)正式出版發(fā)行的紙質(zhì)媒體以及傳統(tǒng)媒體網(wǎng)絡(luò)版(含中央媒體、地方媒體、市場化媒體、部分海外媒體)，出于信息真實(shí)性考慮不包含微博、論壇以及評論區(qū)等板塊的非法集資群體性事件信息。數(shù)據(jù)采集方式為逐條檢索，檢索方式為規(guī)模關(guān)鍵詞(包括聚集、聚眾、大規(guī)模、大批、百、千、萬、數(shù)名)+事件關(guān)鍵詞(包括上訪、示威、集會、游行；騷亂、抗議、沖突、圍堵、圍攻、聚眾、暴力、堵路)+事件關(guān)鍵詞(包括集資、吸收公眾存款、高利貸、高息)。所采數(shù)據(jù)僅僅是基于上述關(guān)鍵詞并得到媒體報(bào)道的搜索結(jié)果，存在一定的不完全性。

② 另有8起事件存在網(wǎng)頁無法打開或內(nèi)容無法下載的情況。

③ 兩高一剩指高污染、高能耗和產(chǎn)能過剩的行業(yè)。

④ 日本《貸金業(yè)法》第4條：“(2)為保證貸金業(yè)者貸款業(yè)務(wù)的合理實(shí)施，最低凈資產(chǎn)額提高到5000萬日元?！眳⒁姟叭毡举J金業(yè)協(xié)會2012年年度報(bào)告：法令改正勤向”，日本貸金業(yè)協(xié)會http://www.j-fsa.or.jp/doc/material/white_paper/h23/chapter2.pdf.，發(fā)布日期：2012年12月14日，訪問日期：2017年10月1日。

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