黨敏

(河南警察學院 法律系，河南 鄭州 450052)

近代意義上的地方自治發(fā)端于英國，是西方近代憲政運動的產(chǎn)物。隨著民主憲政運動的推進，19世紀中后期，歐陸諸多國家開始實施地方自治，取得了顯著的成效。地方自治傳入中國，始于鴉片戰(zhàn)爭前外國傳教士對西方政治、經(jīng)濟、法律等制度的介紹。1838年，美國傳教士裨治文在中國出版的《美理哥合省國志略》中，闡述了美國的地方自治制度，但在當時并未引起國人過多的重視。鴉片戰(zhàn)爭后，為了挽救日益加深的民族危機，使中國走上富強與獨立的道路，中國的有識之士提出，仿照西方國家的民主政治改革中國傳統(tǒng)的政治體制。由此，地方政治制度和地方自治問題為人所關注，并逐漸形成一種社會政治思潮。1901年，晚清政府在嚴重的政治危機下，啟動了一系列制度改革——“新政”。其涉及到新式政府機構的組建，以及軍隊、教育體系的現(xiàn)代化等多個方面，重點放在憲政改革和實施地方自治上。為加強基層建設，實現(xiàn)社會控制，清政府將地方自治的興起與發(fā)展作為努力的方向。為盡快將地方自治制度付諸實踐，黃遵憲等人提出以近代警察制度為切入點，“警察一局……誠使官民合力，聽民之籌費，許民之襄辦，則地方自治之規(guī)模，隱寓于其中。而民智從此而開，民權亦從此而伸”[1](P1227)。因此，作為推進地方自治的一個重要手段，警察制度與地方自治緊密結合起來了。

一、中國近代警察制度在地方的實踐

湖南是地方自治運動的先行者。1898年(光緒二十四年)7月27日，湖南巡撫陳寶箴、湖南按察使黃遵憲在湖南籌劃了湖南保衛(wèi)局。黃遵憲充分認識到地方自治與警察制度的關系，將警察制度的設置作為實行地方自治的一個手段，強調(diào)在實現(xiàn)地方自治的過程中警察制度推行的重要意義，因而提出“官紳合辦”，邀請地方紳士參與其中。根據(jù)當時頒布的保衛(wèi)局章程，保衛(wèi)局的議事程序和機構設置都有當?shù)丶澥繀⑴c。湖南保衛(wèi)局總辦由司道大員擔任，任期兩年，期滿由議事紳商選舉，報撫憲批準，保衛(wèi)局下分局的副局長亦由紳商擔任。湖南保衛(wèi)局“官紳合辦”的方式被認為是紳權擴張的一個體現(xiàn)，亦是一次擯棄傳統(tǒng)治安防控模式的有益嘗試。雖然其存在時間較短，但湖南保衛(wèi)局的創(chuàng)辦被人們認為是中國近代警察制度的先聲，是“資產(chǎn)階級維新派在中國最早進行地方自治的實踐，……為地方政治的革新做出了有益的探索”[2](P65)。1900年，廣東仿照湖南，以易學清、郭乃心為首的有識士紳，成立了設立于華林寺的“西關巡警總局”，負責西關一帶的巡警等事宜。雖然有學者批評“西關巡警總局”的士紳辦警更像是一種城市團防的做法，未擺脫傳統(tǒng)的地方募勇辦團的窠臼，并不具備近代警察的內(nèi)涵，但這一事例，也表明了地方士紳借辦警擴張紳權參與到政治生活中的努力。

1901年7月30日，清政府決定創(chuàng)辦巡警，發(fā)布上諭，要求各省裁撤綠營，舉辦巡警。此后，各省陸續(xù)舉辦警政，但各省之間的發(fā)展程度存在著嚴重的不平衡，直隸、四川、東北三省，警政開展較早，較為發(fā)達。其中，直隸率先在全省范圍內(nèi)開展警政建設，這與時任直隸總督的袁世凱有著莫大關系。1901年，袁世凱上任直隸伊始，就基于當時地方精英們關注的經(jīng)濟改革、教育、警察等問題，與當?shù)厥考澓献鳎瑔恿硕囗椄母?。此后，基于在保定、天津建警的?jīng)驗，袁世凱一直致力于將直隸的警政改革向鄉(xiāng)村推進。袁世凱給予當?shù)乜h官和士紳以政治上和行政上的支持，比如趙秉鈞——袁世凱的親信之一，天津巡警的設計者和執(zhí)行者，為直隸鄉(xiāng)村巡警的創(chuàng)建制定了《鄉(xiāng)村警務章程》。按照這個章程，巡警人員的挑選是由村長和士紳們承擔，他們負責挑選出品格端正的人擔任巡警，同時，也由當?shù)厥考潛窝簿^目。巡警經(jīng)費則由村長和士紳籌集。根據(jù)章程的規(guī)定，巡警要與當?shù)厥考澅３钟押藐P系，積極與他們合作，尊敬當?shù)厥考?。[3](P149～150)在袁世凱、趙秉鈞“官督紳辦”建警理念指導下，直隸的巡警制度最終以半自治的方式擴展開來。以直隸下屬大名縣為例，大名縣在當時只是地處南直隸的偏僻之處，地理位置并不重要，但大名縣在1904年就開始組建巡警隊伍，至1906年，該縣已經(jīng)擁有了13個分區(qū)，240名巡警。與當時地處京漢鐵路線上的磁州地區(qū)尚未開展巡警制度建設相比，其警政建設成績斐然。這與當?shù)厥考澋姆e極支持有著莫大的關系。

清末地方警政的建設，除了“官紳合辦”“官督紳辦”以外，還有紳商自發(fā)創(chuàng)辦者，典型的如1904年8月，在東北地區(qū)由洪東毅、鄭俊卿、何九皋等人創(chuàng)立的東三省保衛(wèi)公所。庚子事變后，日本在東北不斷擴張其勢力，懦弱的清政府在此的控制力幾乎形同虛設。為防止外國列強尤其是日本對該地區(qū)主權以及人民財產(chǎn)安全的侵害，維護自身權益，當?shù)氐募澤搪?lián)合起來，倡辦東三省保衛(wèi)公所，提出“以本地人力、財力辦理本地民事，所有一切內(nèi)政，原有十分自主之權，同人當效其死力，合其團體，以保此權利為第一要務”[2](P70)。東三省保衛(wèi)公所下設五個機構，由武備股主要執(zhí)行相關警察職能，包括編制戶口、調(diào)查打擊妨害治安事項、救護以及修治等涉及到警察制度的諸多方面。隨著公所的建立，東三省州、縣地方的警察制度也隨之產(chǎn)生，并初步實現(xiàn)了維持治安、保衛(wèi)地方安寧的目標。客觀上而言，東三省州、縣地方警察制度，體現(xiàn)了地方自治的基本含義。

二、地方自治與近代警察制度結合的

成因

“從制度變遷規(guī)律來看，任何一種新制度的創(chuàng)建，總是與一定現(xiàn)實的社會政治經(jīng)濟發(fā)展需要相適應的，皆有其現(xiàn)實的和動態(tài)發(fā)展變化的原因。”[4](P140)清末近代警政在地方的創(chuàng)建之所以與清末地方自治緊密結合起來，主要有以下三個方面的成因。

為應對國家衰落的危機，清末的政治變革應運而生。在政治變革的過程中，地方自治思想及近代警察制度的理念逐漸落地生根。隨著地方自治思想的傳播和深入人心，清末地方自治運動在各地陸續(xù)開展，其中較有成效的有直隸、東三省、天津等，其他如上海、江蘇等地也陸續(xù)嘗試地方自治，有的建立自治研究所或研究會宣講自治的相關理論，“有的州縣則直接開辦自治局或公益局，試辦自治”[2](P93)。清末各地方實行的地方自治，雖然形式、規(guī)模、實效不一，但清查人口、劃定區(qū)域等事項，都需要新式警察提供支持，因此，可將創(chuàng)辦新式警察，看作地方自治的一項內(nèi)容。日俄戰(zhàn)爭后，國人將日本取得戰(zhàn)爭勝利歸結于實施憲政的結果，進而要求清政府速行立憲，以謀自強。清末高級官員也紛紛要求實行地方自治，作為預備立憲的基礎。因此，警察與地方自治作為預備立憲的重要內(nèi)容，在其后的警政建設中得到了進一步結合。近代警察制度的創(chuàng)建一直貫穿于清末的政治變革中。1912年2月，清王朝滅亡，清末“新政”宣告失敗，地方自治與近代警察制度建設隨之落下帷幕。

在構建近代警察制度初期，由于經(jīng)驗匱乏，清政府缺乏對新式警察制度創(chuàng)建的整體規(guī)劃和指導，中央無統(tǒng)一性的管理全國警政的機構，地方亦無專門性的警政管理機構，一般由各省督撫負責。警察管理權的分散與不統(tǒng)一，使各省警政的發(fā)展規(guī)劃呈現(xiàn)出“隨意性和無目的性”[5](P12)，地方警政“辦法既有參差，名稱復不劃一，且有雖經(jīng)具奏，并未實行者，于警政之規(guī)制餉章均有窒礙”[5](P127)。1907年5月，清政府設置巡警道以指導各省警政，但現(xiàn)實卻是各省督撫仍然掌控著警察權，民政部對警察的人事、行政、經(jīng)費等事項無決定權。雖然有呼吁加強民政部對地方警政的決定權，提出統(tǒng)一各省規(guī)章及將地方警政的人事權收歸民政部等措施，但最后均未付諸實施。清末警察權的不統(tǒng)一，使得中央與地方之間無法上下呼應，警令無法暢通，但這也為地方警政的建設，提供了一個先行局部實踐的機會。因此，地方警政的創(chuàng)辦結合了地方實際，具有了地方特色。如直隸因為其地理位置及政治價值，其警政建設因為當政者袁世凱的重視，開始較早并效果良好；東北地區(qū)屬邊防重地，且由于處于特殊的政治環(huán)境下，警政建設的成效也很可觀；浙江省因為水路交通繁忙，水上治安也頗為重要，為籌備水上巡警，便仿照直隸的做法，采取官紳合辦的方式，由當?shù)厥考澇洚斞捕I措費用。對此，王家儉先生認為，將“警察劃歸地方行政事務，并以地方之財力辦理地方之警政，以維護地方之治安。這種政策，非僅減輕了中央財政的負擔，且也加重了地方的責任，而含有若干地方自治的成分，實有可取之處”[6](P146)。

費孝通先生認為，自秦漢以來，士紳作為一個階層伴隨著皇權出現(xiàn)，取代了先秦的貴族政治。士紳階層作為社會的精英，是官吏與民眾的中介，對其所在(出生)地區(qū)的影響力是不容忽視的。他們以財富與家族紐帶為依托，與政府權力之間形成親密關系，并在地方事務如治安、稅收、教育中發(fā)揮了重要作用。士紳利用政府無法控制整個社會的弱點，在基層社會形成了非官方的地方控制系統(tǒng)——“紳權政治”。其獨立于官方的行政控制系統(tǒng)，對地方秩序的穩(wěn)定，起到了非常重要的作用，因而在地方，士紳與政府的合作程度，往往會影響到一個地方的安寧與否。當政府腐敗無能時，如果士紳及其家族利益得不到保護，其就會產(chǎn)生與政府的離心力，使政府受到地方勢力的挑戰(zhàn)，逐漸喪失對地方權力的掌控能力，進而帶來士紳權力的擴張。清末，由于清政府對地方的掌控減弱，地方士紳的勢力發(fā)展較為迅速，政府職責和權威逐漸被地方士紳承擔起來，由此形成了一種獨立于國家權力外的地方勢力。這種地方勢力，在清末“新政”過程中，借助地方自治以及警察制度的建設擴張更為充分。具體到地方警政建設過程中，由于其資金往往需要各地自籌，在地方財政捉襟見肘的情況下，只得依賴地方士紳通過對商品或農(nóng)產(chǎn)品征稅以募得巡警所需費用。士紳也希望將其影響力擴展到新的地方社會治安體系——警察制度構建中，因為通過擔任巡警隊伍中的重要職位，他們可以獲得維持自身影響力和利益的機會，并借機擴大話語權，參與到正式的權力支配層面。從警察制度在地方創(chuàng)辦的實踐來看，一定程度上，士紳的參與度往往會影響一個地方警政建設的效果?！霸谌魏晤I域——不管是教育、經(jīng)濟還是警政的改革，取得長遠的成功都依靠當?shù)厥考澋呐浜??！盵3](P170)這也是袁世凱、趙秉鈞等人之所以秉持“官督紳辦”建警理念的直接原因。

三、中國近代警察制度創(chuàng)建的歷史功效

清末地方警政的創(chuàng)建與地方自治的結合，是中國邁向警政近代化的一次嘗試，雖然在其中存在諸多缺陷，如“機構不穩(wěn)定、法規(guī)不健全、職能劃分不清、警察人員素質(zhì)低下”[7](P366)，但這次變革的積極意義也不容忽視。它在一定程度上，推動了清末新政在地方的開展，更奠定了我國近代警察制度的建設基礎。

清政府主要借助保甲制和綠營、團練來維持社會治安，并沒有一個統(tǒng)一的機構行使治安權，基本上是“沿襲明代舊制，于京師設置步軍統(tǒng)領衙門和五城兵馬司指揮，兼管京師的警察事務……各省則以綠營執(zhí)行地方保安任務”[8](P298)。19世紀中后期，基于舊的治安防控體系在當下失效的事實，清末統(tǒng)治者急需建立新的治安體系，以維護鞏固自身的統(tǒng)治。這種需求，在中國近代化的過程中，很大程度上推動了清末警察制度的創(chuàng)辦。以湖南保衛(wèi)局為例，湖南保衛(wèi)局的機構設置、機構權限劃分不同于傳統(tǒng)的治安模式，而是仿照日本、美國警察局的設置，結合黃遵憲“增民權”“促自治”的理念設計的。其組織體系采取三級制，共設總局一個，分局五個，小分局30所，另下設遷善所五處，負責輕微犯罪人員及無業(yè)游民的安置和改造，由此形成了清晰的權責明確的組織體系。其人事組織由官吏和士紳形成兩套體系，并承擔不同的職責。不僅湖南如此，直隸作為地方警政創(chuàng)建的典型，在總督袁世凱的穩(wěn)步推動以及當?shù)厥考澐e極參與下，警察組織體系基本建立，警政建設也初具規(guī)模。袁世凱首先在保定、天津試辦警政。1903年，袁世凱在天津周圍的南皮、靜海、慶云等五縣試辦巡警，隨后要求下屬各府廳州縣一體照辦。1906年，袁世凱設立省警務處，以指導直隸的巡警建設。直隸下屬大多數(shù)縣都按照警務處設定的標準和規(guī)章要求，根據(jù)治安需要設局(每局轄10000人左右)，局下三至四個區(qū)(每區(qū)轄3000人)，并設巡官、巡董、區(qū)長，以履行相應職責。至1907年，據(jù)不完全統(tǒng)計，直隸省57個縣的警察人數(shù)達15390人，平均每個縣約有270名警察[3](P153)，建立起了一支新式警察隊伍，構成了嚴密的警察網(wǎng)絡。湖南保衛(wèi)局及直隸建警對其后的清末地方警政，尤其是州、縣警政建設，有著一定的影響。[9]其后，如廣東省，是清末警政創(chuàng)建效果較好的省份，“石城、佛山等處警察即采官民合辦方式；嘉應州、電白、揭陽則為官辦；西洋和水東圩等地則應商所需而設”[6](P71)。其他一些開辦警政的省份如山東、四川等省份亦紛紛仿效，或派員到京師和天津警務學堂學習，或直接創(chuàng)立警務學堂，地方警政建設由此獲得了實質(zhì)性進展。

亨廷頓認為，一個政府強大穩(wěn)定與否，關鍵在于其能否在完善政治制度化的速度與擴大群眾參與水平之間達到平衡，如果一個政府能在這兩者之間求得最佳值，使這兩者能夠相輔相成，就能有效地實施國力資源的開發(fā)、社會財富的分配和權力象征的表達等主要功能，也才能走上穩(wěn)定的現(xiàn)代化發(fā)展道路。[10](P3)這同樣適用于評價清末地方自治實踐。清末清政府在最后十年的統(tǒng)治中，為強化已經(jīng)嚴重弱化的中央權威，加強對地方的控制，對于地方自治先期在地方的實驗持謹慎態(tài)度，直至宣布預備立憲后，才轉變?yōu)閷⒌胤阶灾巫鳛閷崿F(xiàn)憲政的手段，開始全面規(guī)劃推行地方自治。雖然清政府的本意是以地方自治彌補“官治之不足”， 要求地方自治“不得抵牾國家之律”，“不得違抗官府之監(jiān)督”；但在清政府的推動下，各地紛紛為舉辦地方自治做準備，如調(diào)查人口、劃分區(qū)域、設立自治研究所等等。這些舉措中的多數(shù)內(nèi)容為近代警政應有之義，客觀上推動了近代警政在地方的創(chuàng)建，也為地方自治提供了相對安定的治安環(huán)境，為其開展奠定了基礎。其后，隨著各省諮議局的設立，地方士紳通過代議機構逐漸參與到地方政權中，打破了原有的地方政權由地主階級把控的局面，“使地方權力機構和政權功能發(fā)生了某種程度的變化”[2](P199)，對清末地方政治的革新有一定的積極意義。

近代警察制度在清末的創(chuàng)建，是整個清末“新政”的重要組成部分。它既滿足了當時中國社會部分政治精英對國家政治、經(jīng)濟發(fā)展的愿景，也在一定程度上符合了歷史發(fā)展的潮流。由于這種警察制度是為了維護清王朝的統(tǒng)治而實施的，因此，其注定難以成功。今天，在中央全面深化改革的時候，研究分析清末地方自治和近代警察制度的建立，對我們警察制度和法治的建設發(fā)展，有一定的參考意義。

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