董曉峰 張小乖

【摘要】網(wǎng)絡輿情熱點事件，看似無序，實則可循、可控、可免。輿論事件，尤其是涉及行政部門的輿論事件，裹挾著憤怒情緒、道德倫理和利益表達，當然也不排除信息不對稱等誘因。新媒體的產(chǎn)生和發(fā)展，給輿論傳播的量與質(zhì)，尤其是對公權(quán)力的約束，帶來了完全不同以往的變化。從網(wǎng)絡輿論倒逼行政機構(gòu)進行政策調(diào)整，到行政機構(gòu)主動回應引導輿情，再到努力獲得輿情支持和推動，需要在很多次經(jīng)驗與教訓后“化繭成蝶”。[1]它們之間的橋梁，是逐漸回歸到現(xiàn)實社會的法律與道德倫理體系下，以行政部門的自律和自我約束，贏得輿情的信賴和支持。這需要首先厘清“網(wǎng)絡輿論—行政行為—法律與道德倫理”之間的辯證關(guān)系，尤其是法律中涵蓋的公共政策制定—執(zhí)行—反饋全過程的憲法及行政法規(guī)。

【關(guān)鍵詞】網(wǎng)絡輿論；新媒體傳播；公權(quán)力約束；自媒體管控

一、前言

新媒體時代，信息往往以個體及其網(wǎng)絡生活圈為傳播的主體和載體，網(wǎng)絡輿論的傳播速度、方式和影響力，前所未有。“數(shù)字化”“互動性”是新媒體的根本特征，其傳播過程具有非線性的特點。[1]新媒體給人們提供了信息傳遞、輿論表達、輿論引導的空間和渠道，徹底改變了輿論熱點事件的發(fā)端（潛在輿論事件）、發(fā)酵（輿情熱度）、輿論表達、輿論引導模式。公民可以借助互聯(lián)網(wǎng)成為任何領(lǐng)域的專業(yè)人士，這要求行政行為必須堅持“法無授權(quán)不可為”的原則。而民眾對于自身“法不禁止不為過”思想的認知，也逐漸要求憲法行政法走向臺前，成為網(wǎng)絡輿論事件的主心骨和評判標準。

憲法作為公權(quán)力授權(quán)及建構(gòu)的根本大法，是一切法律法規(guī)和公私行為的基礎(chǔ)和最高準繩，自然也是脫胎于現(xiàn)實境界的網(wǎng)絡輿論場里的至高標準。憲法規(guī)定了國家體制機制建構(gòu)和公民基本權(quán)利，行政法則是控制和規(guī)范公權(quán)力，保護行政相對人的合法權(quán)益，調(diào)節(jié)與行政行為相關(guān)的各類型關(guān)系。2017年底，北京發(fā)生的“清理群租”和“天際線”等網(wǎng)絡輿論傳播的熱點事件，便彰顯出行政過程中憲法及行政法的重要性。

二、行政立法必須具有極強的適應性、靈活性

輿論、道德、法律，都能實現(xiàn)對行為的糾偏。在網(wǎng)絡輿論傳播的熱點事件中，行政法的創(chuàng)制經(jīng)常面臨社會新鮮事件、敏感問題等，涉及政府與企業(yè)、政府與公民、政府與政府、現(xiàn)實世界與虛擬空間等各類型事務，這就要求行政立法必須具有極強的適應性、靈活性和可操作性。在我國近些年發(fā)生的一些熱點事件中，行政法規(guī)不合時宜的情況時有發(fā)生。如：2012年，“闖黃燈”禁令，引發(fā)眾多交通事故而被迫叫停。2013年11月，因違反《憲法》《立法法》《行政處罰法》并引發(fā)強烈的社會輿論壓力，勞動教養(yǎng)制度被廢止。2017年底，北京市政府先后依法對群租屋進行清理、對戶外違規(guī)廣告牌進行拆除，輿論界將這兩件事稱為“清理群租”事件和“天際線”事件，這兩件事在網(wǎng)絡上掀起了強烈的輿論波瀾。這些問題的產(chǎn)生，網(wǎng)友首先質(zhì)疑的便是“法規(guī)”的合法性、專業(yè)性和適宜性。

三、行政執(zhí)法要避免因不當行政行為引發(fā)的網(wǎng)絡輿論場

在自媒體時代，極易將網(wǎng)絡輿論熱點事件升級為群體性事件，行政執(zhí)法行為的不恰當，好比其中的“干柴烈火”。行政執(zhí)法要求堅持合法性、合理性、正當程序、效率、誠實守信、責任明確等基本原則。在北京“清理群租”中，限時三天搬離、夜間執(zhí)法清理等簡單粗暴的行政行為，讓整個整治行動飽受口誅筆伐。其中的根源就在于未遵循“堅持合法性、合理性、正當程序、效率、誠實守信、責任明確等基本原則”。

如何避免因不當行政行為引爆“干柴烈火”式的網(wǎng)絡輿論場，《中華人民共和國行政監(jiān)察法》第五十條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)對法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務管理職能的組織及其從事公務的人員和國家行政機關(guān)依法委托從事公共事務管理活動的組織及其從事公務的人員實施監(jiān)察。一是行政隊伍嚴格守法，行政隊伍及執(zhí)法過程必須恪守憲法、行政法及其他一切法律制度；二是以科技手段改進執(zhí)法效能效率，諸如執(zhí)法記錄儀、法規(guī)機器人、公共大數(shù)據(jù)系統(tǒng)、天網(wǎng)系統(tǒng)、梅沙系統(tǒng)等一系列現(xiàn)代科技在行政執(zhí)法過程中的使用，大幅提升了行政執(zhí)法的覆蓋率、準確性；三是加強專業(yè)培訓，讓自由裁量權(quán)發(fā)揮出更加公正、更加符合法理倫理價值標準的調(diào)節(jié)功能，隨著信息科技的迅猛發(fā)展，行政執(zhí)法引入案例法和專家決策輔助法等已具備高度可行性，這對改進自由裁量權(quán)的使用大有裨益；四是加強監(jiān)督反饋，通過公眾與行政機構(gòu)的不斷交流，采取執(zhí)法進度及依據(jù)的定向公開、積極鼓勵公眾監(jiān)督等方法，形成執(zhí)法監(jiān)察者、執(zhí)法實施者、被執(zhí)法對象的良性互動，以進一步改進執(zhí)法過程。

行政執(zhí)法隊伍站在引導網(wǎng)絡輿論熱點事件的第一線，既是最直接的參與者和“挨罵對象”，又是謠言和“情緒梗阻”治理中最及時、最有力的回應者。綜覽國內(nèi)外輿論熱點事件的回應處置情況，鼓勵行政執(zhí)法人員使用社交媒體已成為普遍共識。

四、行政復議是解決行政行為“是李逵還是李鬼”的最好藥劑

謠言是世界上最古老的傳媒，這是法國學者卡普費雷的觀點。在漫長的歷史長河中，從周幽王烽火戲諸侯，到諸葛亮的草船借箭，信息失真或信息不對稱，成為眾多歷史轉(zhuǎn)折事件的助推劑。從古到今，謠言都曾作為信息傳播的基本模式和獨特渠道而存在[2]，承載著公眾關(guān)心議題和公眾傳播意愿信息的雙重角色?；ヂ?lián)網(wǎng)則為這一傳播提供了豐富的圖文音視頻信息和工具，也為虛假消息的傳播提供了極大的便利。[3]而作為行政自我糾偏程序的行政復議，是解決行政行為中“是李逵還是李鬼”的最好藥劑。

自行政復議制度建立至今，在相當長的一段時間內(nèi)，行政復議制度都是最主要、最符合社會整體成本效益原則的做法之一，在未來也將持續(xù)扮演重要角色。但是，行政復議首先需要解決三個問題：一是護短行為，二是舉證難，三是復議維權(quán)成本過高。

化解上述三個弊端，可從以下方面進行考慮：

交叉或隨機復議受理機制。復議受理機關(guān)與行政執(zhí)法主體間的“人情社會”土壤，同事、上下級間護短包庇，是行政復議制度受到質(zhì)疑的主要原因之一。通過跨轄區(qū)、跨部門、隨機擇取行政復議受理機關(guān)，可以有效解決這一問題。

放寬非涉密部門行政相對人取證限制。社交媒體及伴生設備的普及，使得人人都可以通過手機及微型攝像錄像設備隨時隨地上網(wǎng)，應尊重行政相對人的取證權(quán)，形成與行政執(zhí)法主體執(zhí)法記錄設備的相互質(zhì)證，這是塑造公眾對行政復議程序信心的關(guān)鍵所在。

優(yōu)化簡化行政復議程序。在行政執(zhí)法中涉及有爭議問題，多采取行政罰款或行政強制執(zhí)行等措施予以解決。而行政相對人的維權(quán)，多數(shù)都會考慮“成本■收益”，如為500元罰款要耽誤一兩個工作日、行程數(shù)十公里甚至數(shù)百公里，多數(shù)行政相對人會選擇放棄維權(quán)，而采取政治冷暴力或網(wǎng)絡輿論泄憤等外溢行為。要解決該問題，需從行政復議受理地點及受理方式、行政復議處理流程等方面進行改進，采取上門受理、網(wǎng)絡受理、電話受理、非工作時間受理等一系列措施，最大限度地降低行政相對人的維權(quán)成本。

在網(wǎng)絡輿情事件中，對行政復議制度的進一步改進，還應包括對復議結(jié)果與依據(jù)的互聯(lián)網(wǎng)回應程序。相比執(zhí)行機關(guān)的自我回應，復議機關(guān)的復議程序、理由、法律效力等，更能對互聯(lián)網(wǎng)輿論場產(chǎn)生強大的影響力，也是最能“滅火”、最能減少謠言滋生的方式。官微官媒生硬滯后的“外交辭令”，往往造成事件的進一步擴散，使“情緒梗阻”更嚴重。因此，從專業(yè)性、獨立性和機構(gòu)職能來看，行政復議機關(guān)理應作為引導管控網(wǎng)絡輿論熱點事件的主力陣容。

五、網(wǎng)絡輿情事件的泄洪閘——行政訴訟與國家賠償

網(wǎng)絡輿論熱點事件，并不一定都是由于謠言而產(chǎn)生，行政行為本身的過錯，或其他在行政執(zhí)法過程中長期積累的“情緒梗阻”，占了不少的份額。輿論表達與輿論引導管控，是網(wǎng)絡輿論熱點事件不可分割的兩個環(huán)節(jié)。輿論的充分表達與宣泄，是輿論引導管控的基礎(chǔ)。[4]有效的引導管控，有利于為輿論表達和新媒體公共網(wǎng)絡空間良性健康發(fā)展提供強有力的支撐。從圍堵、駕馭到敬畏，再到合作、引導，行政部門對網(wǎng)絡輿論場的思維轉(zhuǎn)變，是社會進步的體現(xiàn)。以民為本，以社會公平正義為目標，及時糾正行政行為中不當?shù)牡胤?，對行為不當造成的損害予以補償救濟，平復現(xiàn)實與網(wǎng)絡社會的心理創(chuàng)傷，疏通“情緒梗阻”，這是網(wǎng)絡輿論場與行政訴訟及國家賠償制度共同追尋的目標。

行政訴訟“立案難、審理難、執(zhí)行難”，導致群眾“信訪不信法”，以網(wǎng)絡輿論暴力來發(fā)泄情緒，導致網(wǎng)絡輿論場的“情緒梗阻”越發(fā)嚴重。行政訴訟解決行政爭議，是國際上一些國家普遍采用的模式。2014年11月修訂的行訴法，在立法目的、受案范圍、管轄制度、當事人制度、審理判決制度和執(zhí)行制度等方面作出了重大修改[5]，明確行政機關(guān)不得干預法院受案，增加強制立案、強制應訴、行政訴訟調(diào)解程序，確立首長出庭制、拘留行政負責人等內(nèi)容。

行政訴訟有三個最明顯的優(yōu)勢，即法院審理的獨立性、由被告人負舉證責任、行政機關(guān)負責人出庭應訴。

新行政訴訟法在解決行政執(zhí)法爭議的司法程序方面取得了長足進步，但依舊面臨維權(quán)成本和嚴格落實的掣肘。首先，行政首長出庭應訴、拘留拒不執(zhí)行的行政機關(guān)直接負責人等，會形成強烈的政治壓力，容易導致黨政負責人干預司法、行政執(zhí)法人員不作為、惡意訴訟等潛在問題的出現(xiàn)。其次，行政訴訟涉及的訴訟手續(xù)、訴訟成本等依舊是普通小額行政執(zhí)法爭議無法逾越的障礙。因此，加強新行政訴訟法的落實，簡化訴訟手續(xù)、優(yōu)化訴訟流程、降低或免除訴訟成本等，是發(fā)揮行政效能的最后一公里。

錯誤的行政行為對人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)造成的危害，適用于國家賠償。2010年修訂的《中華人民共和國國家賠償法》第三十五條規(guī)定：“有本法第三條或者第十七條規(guī)定的情形之一，致人精神損害的，應在侵權(quán)行為影響的范圍內(nèi)，為受害人消除影響，恢復名譽，賠禮道歉；造成嚴重后果的，應當支付相應的精神損害撫慰金?！盵6]在管控引導網(wǎng)絡輿論中，不應僅限于重大案件和物質(zhì)損害賠償，還要涵蓋普通案件和精神情緒平復。一方面，對于因政策性的執(zhí)法錯誤造成的損失，如果存在政策出臺的程序性違法、執(zhí)法過程違法等現(xiàn)象，應該予以賠償或補償，遏制行政機關(guān)的“出格”行為，改善行政機關(guān)的工作作風；另一方面，對受害人進行賠禮道歉，無論是作為道德層面，還是作為責任承擔方層面，都是有積極意義的，它既體現(xiàn)對受害人人身權(quán)利的尊重和保障，又能在網(wǎng)絡輿論場的“情緒梗阻”疏通及主流價值捍衛(wèi)中起到立竿見影的效果。因此，利用行政訴訟與國家賠償環(huán)節(jié)對網(wǎng)絡輿論熱點事件進行引導管控，是一個積沙成塔的過程。

六、網(wǎng)絡輿情事件中的法器庫——憲法、行政法、民商法

網(wǎng)絡輿論場不是法外之地。法律是成文的道德，道德是內(nèi)心的法律。世界知名法學家伯爾曼說：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設?！被ヂ?lián)網(wǎng)之亂，源于公共言論的共識基準線缺乏，每個人對道德的定義不同，網(wǎng)絡公共領(lǐng)域的溝通沒有基本規(guī)則。互聯(lián)網(wǎng)的虛擬世界，對現(xiàn)實世界的人、財、物產(chǎn)生著巨大的影響，需要理順法器庫中幾大法律體系之間的關(guān)系，搭建起網(wǎng)絡與現(xiàn)實間法律證據(jù)、法理、司法程序之橋，只有這樣，才能讓涉及行政機構(gòu)的網(wǎng)絡輿論事件朝著良性發(fā)展，也才能有效約束公權(quán)力。

一切法律都以憲法為根本大法，不得與其相悖。行政法在實踐中起著補充、完善和推動憲法的重要作用，體現(xiàn)在行政立法、執(zhí)法、訴訟等每個環(huán)節(jié)。

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出，依法治國首先要堅持依憲治國、依憲執(zhí)政，一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正。[7]行政法作為黨政機關(guān)施政的法律后盾，既要貫徹黨的執(zhí)政意圖、服從人民意志，又要在憲法及其精神與瞬息萬變的社會治理環(huán)境中生存。黨領(lǐng)導的行政機關(guān)，黨領(lǐng)導下的立法、司法機構(gòu)等共同構(gòu)建了中國特色社會主義法律體系，二者之間是完整統(tǒng)一的。

網(wǎng)絡輿論熱點事件所彰顯的法律與民意、司法審判與網(wǎng)絡審判、情與法相容等議題，將伴隨網(wǎng)絡輿論場一直持續(xù)下去。網(wǎng)絡輿論場對于立法、基層司法審判實踐、普法教育、法的公信力、政體及行政行為號召力等，有著不容回避的影響力。法律與網(wǎng)絡空間之間，信任、聲譽和互動，被稱為核心要素[8]，旨在讓法律更能體現(xiàn)主流民意，讓當事人和公眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。這需要立法機關(guān)與社會各界共同努力來實現(xiàn)。

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