衡 霞

(四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川 成都 610044)

一、問題的提出與文獻(xiàn)綜述

“三權(quán)分置”是中央深化農(nóng)村土地制度改革的重要舉措，是黨“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財(cái)產(chǎn)性收入”的制度保障，其基本前提是農(nóng)村土地的確權(quán)登記與頒證，實(shí)現(xiàn)路徑為健全的土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度和新型經(jīng)營主體政策扶持體系，而配套相關(guān)法律法規(guī)則是實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”的關(guān)鍵。該政策自提出以來，多省份紛紛結(jié)合當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)，因地制宜地進(jìn)行農(nóng)地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)，通過突破農(nóng)村土地的“產(chǎn)權(quán)困境”來推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的提質(zhì)增效和農(nóng)民增產(chǎn)增收。西藏自治區(qū)自1984年實(shí)行“土地、牲畜兩個(gè)歸戶，自主經(jīng)營、長期不變”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，封閉式、供給型的經(jīng)濟(jì)模式開始逐步向開放式、經(jīng)營型經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)變，農(nóng)牧業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)與科技服務(wù)體系日趨完善。自第三次西藏工作會(huì)議以來，當(dāng)?shù)卣膭?lì)農(nóng)牧民進(jìn)行開發(fā)性建設(shè)，允許開發(fā)性土地的長期承包、轉(zhuǎn)讓和繼承，允許農(nóng)牧民間通過合法流程協(xié)商流轉(zhuǎn)耕地和草地。然而，西藏自治區(qū)特殊的地理位置與市場化程度決定了農(nóng)牧地流轉(zhuǎn)率非常低，農(nóng)地權(quán)能的財(cái)產(chǎn)化路途還非常艱難。因此，如何通過“三權(quán)分置”促進(jìn)農(nóng)村土地資源的市場化配置，并推動(dòng)西藏農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革顯得尤為迫切。

西藏自治區(qū)的集體土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)計(jì)劃自2016年開始啟動(dòng)，計(jì)劃3年時(shí)間完成，這期間同步啟動(dòng)草場承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作。目前有關(guān)于西藏農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的相關(guān)研究仍舊較少。從現(xiàn)有研究成果來看，關(guān)于西藏農(nóng)村土地的研究主要集中在3個(gè)方面：(1)西藏農(nóng)村土地改革及經(jīng)濟(jì)變遷的案例研究。如方素梅以山南市朗塞嶺村為例，采用田野調(diào)查和文獻(xiàn)研究的方法，分析該村土地改革的歷史變遷進(jìn)程及其所帶來的經(jīng)濟(jì)成效，說明土地改革對西藏社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要意義[1]。(2)西藏農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀的研究。如張曉平運(yùn)用PSR模型，以西藏土地利用功能壓力及狀態(tài)為依據(jù)，構(gòu)建了4個(gè)一級(jí)功能主導(dǎo)整治區(qū)和6個(gè)二級(jí)功能主導(dǎo)整治區(qū)，有利于提升西藏土地資源的利用率，從而解決生態(tài)退化等現(xiàn)實(shí)問題[2]；郭健斌等以林芝縣更章鄉(xiāng)搬遷扶貧為例，說明扶貧搬遷后農(nóng)戶的土地利用行為更加科學(xué)和合理，如增加了土地的投入、種植結(jié)構(gòu)更為合理、土地權(quán)屬意識(shí)增強(qiáng)等，但仍未解決耕地經(jīng)營規(guī)模小等問題[3]。(3)西藏農(nóng)村土地市場化配置的研究。如郭健斌等對西藏自治區(qū)27個(gè)縣的550位農(nóng)戶調(diào)研發(fā)現(xiàn)，西藏農(nóng)村土地的市場化配置程度較低，農(nóng)地流轉(zhuǎn)總量小且主要分布在中心城鎮(zhèn)周邊，以出租為主，市場體系不健全制約了土地流轉(zhuǎn)和土地權(quán)能的財(cái)產(chǎn)化[4]。

由此可見，西藏“三權(quán)分置”的改革實(shí)踐起步較晚，理論界的研究成果也較少，但這并不等于西藏農(nóng)村土地“三權(quán)分置”和土地權(quán)能增值就沒有必要。據(jù)調(diào)查，從西藏自治區(qū)曲水縣等4個(gè)縣的集體土地所有權(quán)確權(quán)情況來看，“三權(quán)分置”首先明確了承包地的界限，推動(dòng)了歷史遺留問題的解決，為農(nóng)牧地資源配置優(yōu)化、規(guī)模經(jīng)營適度的現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)奠定了基礎(chǔ)；從曲水縣村民白瑪?shù)耐恋爻邪?jīng)營權(quán)抵押實(shí)踐來看，承包權(quán)的財(cái)產(chǎn)化促進(jìn)了農(nóng)牧民脫貧和農(nóng)產(chǎn)品增產(chǎn)增收。因而，對西藏農(nóng)村土地“三權(quán)分置”進(jìn)行制度設(shè)計(jì)是有必要的，這有助于盤活地廣人稀的農(nóng)村土地要素，對增加農(nóng)牧民收入、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，并促進(jìn)西藏的城市化、工業(yè)化和農(nóng)(牧、林)業(yè)現(xiàn)代化“三化”協(xié)同，與全國同步全面建成小康社會(huì)具有重要意義。基于此，本文針對西藏自治區(qū)正在進(jìn)行的“三權(quán)分置”改革嘗試回答以下問題：西藏農(nóng)村土地存在的現(xiàn)實(shí)困境是否會(huì)對當(dāng)?shù)氐摹叭龣?quán)分置”制度形成挑戰(zhàn)？是否會(huì)對西藏農(nóng)村土地改革產(chǎn)生負(fù)外部性？如何解決？等等。

二、西藏農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度設(shè)計(jì)的邏輯起點(diǎn)

(一)順應(yīng)西藏農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化共同構(gòu)成了國家現(xiàn)代化，三者相互影響、相輔相成、缺一不可。目前，西藏已經(jīng)進(jìn)入快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)階段，但農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)較為滯后，成為當(dāng)?shù)噩F(xiàn)代化建設(shè)的瓶頸?；诂F(xiàn)代化發(fā)展的客觀規(guī)律和國際經(jīng)驗(yàn)，西藏自治區(qū)必須要加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，尤其要改變當(dāng)前的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展方式。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)期的土地關(guān)系在一定程度上提高了生產(chǎn)效率，并取得巨大經(jīng)濟(jì)效益，但這種土地關(guān)系已經(jīng)不適應(yīng)高速發(fā)展的社會(huì)生產(chǎn)力。因此，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)，實(shí)質(zhì)就是對現(xiàn)代化背景下的農(nóng)村土地關(guān)系進(jìn)行變革，從而促進(jìn)土地生產(chǎn)力的發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；同時(shí)，探索建立農(nóng)地“三權(quán)分置”的運(yùn)行機(jī)制和實(shí)現(xiàn)方式也是當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革的重要任務(wù)[5]。西藏自治區(qū)自20世紀(jì)80年代開始實(shí)行的“三個(gè)長期不變”成為農(nóng)村經(jīng)營制度的基本政策取向，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的制約作用越來越明顯。(1)西藏地廣人稀，平原地區(qū)的耕地可以進(jìn)行大規(guī)模的機(jī)械化作業(yè)，如日喀則地區(qū)的江孜縣、日喀則縣、白朗縣等三縣，山南地區(qū)的及東縣、貢嘎縣、隆子縣以及昌都地區(qū)的波密縣等部分生產(chǎn)隊(duì)在聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行以來，均長期實(shí)行統(tǒng)一機(jī)耕機(jī)播、統(tǒng)一使用和維修水利設(shè)施等“五統(tǒng)一”。但是隨著承包制的深入，西藏農(nóng)業(yè)經(jīng)營也演變?yōu)橐患乙粦舻男∞r(nóng)經(jīng)營，使得現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營所需要的集中連片的土地基礎(chǔ)不復(fù)存在，機(jī)械化作業(yè)條件也逐漸消失。(2)農(nóng)村土地的分散經(jīng)營，使得土地優(yōu)化配置僅僅局限于家庭或親屬內(nèi)部，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、僵化，先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)很難大規(guī)模地推廣，擴(kuò)大再生產(chǎn)的各種資本也很難在短時(shí)間內(nèi)聚集。(3)盡管現(xiàn)代信息技術(shù)在諸多領(lǐng)域內(nèi)廣泛使用，但是西藏農(nóng)村人力資本積累較少，無法完成信息技術(shù)的專業(yè)化應(yīng)用。(4)西藏作為國家重要的生態(tài)安全屏障，近年來大規(guī)模的退耕還林(草)，使得人均不足半畝的耕地資源更加緊張；與此同時(shí)，正在加緊推進(jìn)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化也將使優(yōu)質(zhì)耕地資源更加稀缺。由此可見，“三權(quán)分置”制度設(shè)計(jì)對于西藏農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有重要意義。

(二)符合西藏農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的制度需要

農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)入新的歷史階段以后，供大于求與供給不足并存的結(jié)構(gòu)性矛盾尤為顯著，極大地制約了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。自國家在2015年底首次提出農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以來，2017年的中央一號(hào)文件又再次對深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)行了戰(zhàn)略部署，即要以增加農(nóng)民收入、保障有效供給為主要目標(biāo)，以提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量為主攻方向，以體制改革和機(jī)制創(chuàng)新為根本途徑，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，提高土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動(dòng)生產(chǎn)率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足質(zhì)的需求轉(zhuǎn)變[6]。無論是以去庫存為目標(biāo)的改革，還是以降成本補(bǔ)短板為目標(biāo)的改革，均依賴于農(nóng)村土地要素市場化配置，關(guān)鍵在于產(chǎn)權(quán)制度改革。深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，不僅有利于調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)主體的第二次生產(chǎn)經(jīng)營積極性，提高土地投入產(chǎn)出比，解決供給側(cè)發(fā)力不足的問題，還可以加速農(nóng)地流轉(zhuǎn)，加速新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育進(jìn)程，解決農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾，促進(jìn)農(nóng)業(yè)供給與需求的無縫對接。在西藏，農(nóng)業(yè)供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性問題更加突出。中國藏學(xué)研究中心發(fā)布的《西藏經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)牧業(yè)總產(chǎn)值占西藏第一產(chǎn)業(yè)的90%以上，遠(yuǎn)高于32%的全國平均值，而且農(nóng)牧業(yè)已經(jīng)在2008年開始逐漸高出農(nóng)業(yè)近6%的比例，但是由于農(nóng)牧業(yè)自身積累能力不足，以及本應(yīng)大規(guī)模發(fā)展畜牧業(yè)的農(nóng)村土地卻大量流轉(zhuǎn)發(fā)展傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，導(dǎo)致城市居民所需的部分酥油和奶類仍由青海與四川藏區(qū)、內(nèi)蒙與新疆供給[7]。盡管西藏耕地在2009年第二次調(diào)查時(shí)比第一次時(shí)調(diào)查多出了809.14 hm2，但是耕地質(zhì)量總體不高、墾殖指數(shù)低、后備資源不足的區(qū)情沒有改變，種植業(yè)內(nèi)部的“糧、經(jīng)、飼”的種植比例仍然是青稞、土豆等糧食作物的占比最高，其他經(jīng)濟(jì)作物和飼料作物所占比重較低[8]。因此，西藏農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重心在于結(jié)構(gòu)的“糾偏”與“升級(jí)”，需要一大批具有強(qiáng)烈市場敏銳性的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體加大農(nóng)業(yè)投入，發(fā)展關(guān)聯(lián)度大、優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、高效的特色農(nóng)業(yè)，從而帶動(dòng)藏區(qū)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的全面調(diào)整?！叭龣?quán)分置”的制度設(shè)計(jì)降低了藏區(qū)以外的新型農(nóng)業(yè)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)，使其能夠瞄準(zhǔn)西藏農(nóng)產(chǎn)品市場的短缺結(jié)構(gòu)，著力調(diào)整自己的經(jīng)營策略，有助于糾正西藏農(nóng)產(chǎn)品市場因結(jié)構(gòu)問題帶來的供給總量不足等問題，推動(dòng)西藏農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革深入開展。

(三)實(shí)現(xiàn)西藏農(nóng)村土地權(quán)能最大化的產(chǎn)權(quán)需要

在我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)長期的兩權(quán)分離過程中，農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)逐漸演化為農(nóng)戶的承包權(quán)和農(nóng)業(yè)主體的經(jīng)營權(quán)，并逐漸得到中央的認(rèn)可和法律的確定。目前，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)基本由集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和農(nóng)業(yè)主體經(jīng)營權(quán)3個(gè)部分組成。如此“三權(quán)分置”避免了市場交易成本過高而抑制交易，并將“農(nóng)村土地的部分權(quán)利賦予那些最為珍視它們的人”[9]，符合契約安排最佳狀態(tài)的要求。在農(nóng)村土地集體所有權(quán)中，農(nóng)民集體所有是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的根本，不會(huì)因?yàn)椤叭龣?quán)分置”而動(dòng)搖，農(nóng)民集體享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，享有發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督和收回等各項(xiàng)權(quán)能，有保障集體成員知情權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)的義務(wù)；農(nóng)牧民依法享有的集體土地承包經(jīng)營權(quán)，包括使用、流轉(zhuǎn)、抵押和退出的各項(xiàng)權(quán)能，當(dāng)具有社會(huì)保障功能的承包經(jīng)營土地被依法征收和征用時(shí)，有獲得相關(guān)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利；根據(jù)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》等政策規(guī)定，農(nóng)村土地的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)可依法分離，農(nóng)地經(jīng)營主體享有流轉(zhuǎn)土地使用期限內(nèi)的占有、耕作、投資、抵押等權(quán)利。近年來，西藏自治區(qū)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程不斷加快，因產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市規(guī)劃等政府行為導(dǎo)致的農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模逐漸增加，但政府依法給予的補(bǔ)償機(jī)制卻出現(xiàn)諸多問題。(1)農(nóng)村土地權(quán)屬信息模糊，出現(xiàn)一塊承包地多戶經(jīng)營，或一戶經(jīng)營多個(gè)承包地的現(xiàn)象，合法補(bǔ)償在分配時(shí)出現(xiàn)爭議；(2)農(nóng)牧民法律意識(shí)和權(quán)利意識(shí)較弱，大多強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)習(xí)慣和宗教信仰對農(nóng)村土地資源的配置和合法權(quán)益的保障，使得部分民眾寧愿農(nóng)地棄耕或撂荒也不愿意流轉(zhuǎn)。西藏農(nóng)村人口數(shù)量從1949年的100多萬發(fā)展到目前的近300萬，人口數(shù)量快速增長，但農(nóng)村耕地面積卻在逐年減少，并且棄耕與撂荒現(xiàn)象越來越突出，農(nóng)地權(quán)能并未財(cái)產(chǎn)化。農(nóng)村土地作為有價(jià)值的土地資本與無價(jià)值的土地物質(zhì)相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)綜合體，既有所有權(quán)價(jià)值又有使用權(quán)價(jià)值，根據(jù)相關(guān)政策文件，土地承包權(quán)將實(shí)行有償退出、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)可以抵押貸款，如此一來，農(nóng)牧民手中的農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)將能實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)和使用權(quán)價(jià)值的最大化。農(nóng)業(yè)部的調(diào)查顯示，農(nóng)地確權(quán)可以優(yōu)化土地資源配置，確權(quán)農(nóng)戶的土地出租率上升7.3%；農(nóng)地確權(quán)帶來土地資產(chǎn)價(jià)值的提高，確權(quán)農(nóng)戶的土地租金率大幅上浮42.9%～43.3%[10]。由此可見，從政策法規(guī)層面對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整實(shí)施鼓勵(lì)性措施，有助于明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的各個(gè)主體權(quán)益；農(nóng)村土地“三權(quán)分置”有助于承包農(nóng)牧民土地權(quán)能的收益最大化。盡管西藏農(nóng)地確權(quán)工作還在進(jìn)行中，但“三權(quán)分置”改革將發(fā)揮的產(chǎn)權(quán)激勵(lì)作用還是可以預(yù)期的。

三、西藏農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度的運(yùn)行困境

(一)資源配置的市場“擠出”效應(yīng)

西藏農(nóng)村土地的人均可使用面積并不比其他省份多，但由于農(nóng)牧民兼業(yè)現(xiàn)象較為突出，導(dǎo)致農(nóng)地荒蕪面積較大。兼業(yè)戶由于知識(shí)水平、信息、宗教信仰等原因，對于農(nóng)地市場化配置的認(rèn)知有限；離農(nóng)戶也會(huì)因?yàn)橄x草等高附加值藥物而短期出租農(nóng)地給親戚，他們對于“三權(quán)分置”后，農(nóng)地市場化配置可能帶來的較高收益并不完全認(rèn)同，反而會(huì)質(zhì)疑土地所有權(quán)的消失。因此，在農(nóng)地“三權(quán)分置”的初始階段，農(nóng)地資源的市場化配置大多以政府權(quán)威資源為主導(dǎo)。如昌都卡若區(qū)的大部分農(nóng)業(yè)合作社由政府主導(dǎo)成立，其中蔬菜辦在農(nóng)地出租市場中扮演了重要角色。這種依靠基層權(quán)威和鄉(xiāng)村政治主導(dǎo)的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，在遭遇政策漏損風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，除非政府買單，否則必然會(huì)引發(fā)農(nóng)牧民的各種不滿和矛盾，進(jìn)一步影響當(dāng)?shù)孛癖妼Α叭龣?quán)分置”改革的認(rèn)同。在西藏，農(nóng)牧民間的非正式制度，包括習(xí)俗經(jīng)濟(jì)和身份性經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)特征等本身也會(huì)排擠市場，“三權(quán)分置”改革能否在短期內(nèi)提高農(nóng)牧民的市場認(rèn)知也是未知數(shù)?！叭龣?quán)分置”政策的利益相關(guān)者具有不同的態(tài)度與行為選擇，基層政府主導(dǎo)的農(nóng)地資源配置的局部失敗也許并不會(huì)引起農(nóng)牧民的行為抗議，但全區(qū)廣泛推行后，地方政府基于政績考慮下的權(quán)威性市場化配置行為一旦出現(xiàn)失誤，就有可能使得農(nóng)牧民迅速由零星抗議向抱團(tuán)性集體抗議轉(zhuǎn)變，從而使“三權(quán)分置”制度出現(xiàn)改革路徑的逆向和市場的進(jìn)一步后退。

(二)土地權(quán)能實(shí)現(xiàn)的法律困境

西藏農(nóng)村耕地承包經(jīng)營權(quán)自2013年前開始試點(diǎn)確權(quán)頒證以來，有的縣已經(jīng)成立了農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛仲裁委員會(huì)、建立了仲裁庭和農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)中心，也有農(nóng)戶通過抵押農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)獲得發(fā)展資金、提高了家庭收入，但這并沒有改變“三權(quán)分置”改革配套政策不足的法律困境。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)提出要賦予農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)“抵押、擔(dān)保權(quán)能”；2014年，中央一號(hào)文件將其修改為“承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押”，將農(nóng)地承包權(quán)抵押排除；隨后在2015年的《農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》中將抵押擔(dān)保權(quán)能的前置條件修改為“承認(rèn)方同意、承包方已明確告知發(fā)包方”，以此保護(hù)農(nóng)民的承包權(quán)益。然而，《土地管理法》等法律法規(guī)在界定農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體時(shí)分別用了鄉(xiāng)農(nóng)民集體、村農(nóng)村集體和村民小組農(nóng)民集體3個(gè)概念，很顯然“農(nóng)民集體”邊界界定是模糊的[11]，這也直接導(dǎo)致了農(nóng)民集體發(fā)包權(quán)虛置，農(nóng)地經(jīng)營使用的監(jiān)督權(quán)和制止權(quán)也形同虛設(shè)。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》，一旦農(nóng)村土地出現(xiàn)撂荒或全家轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口時(shí)，該承包戶的集體成員資格也同時(shí)消失，并應(yīng)當(dāng)退回承包土地。但是，根據(jù)中央第三次西藏工作會(huì)議精神，農(nóng)牧民開墾的各類型土地可以長期承包，還可以轉(zhuǎn)讓和繼承，這就導(dǎo)致了頒發(fā)有承包經(jīng)營權(quán)證但承包戶并未經(jīng)營的土地不能退回集體的現(xiàn)象產(chǎn)生。由此可見，西藏農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策的良好意愿并不一定促進(jìn)相關(guān)配套制度的建立健全。

(三)土地權(quán)能最大化的現(xiàn)實(shí)障礙

“三權(quán)分置”制度的實(shí)施，必將與權(quán)利市場化交易緊密結(jié)合[12]。在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，農(nóng)民集體因?yàn)樘撝玫募w產(chǎn)權(quán)而無所作為，但對于承包者和經(jīng)營者來說，農(nóng)村土地的最大邊際收益將是他們博弈的核心。(1)對于獲得農(nóng)地承包權(quán)的農(nóng)牧民來說，土地邊界清楚與否并不重要，關(guān)鍵在于長期經(jīng)營的土地能夠獲得政府的永久性承諾。如果因?yàn)閼艏倪w移而被取消承諾的土地“所有權(quán)”，這部分農(nóng)牧民則會(huì)認(rèn)為其固定資產(chǎn)被“剝奪”、附著在土地上的長期收益缺失，從而拒絕移交土地承包經(jīng)營權(quán)。盡管我國已經(jīng)于2015年開始“三塊地”的改革，但這并不能在短期內(nèi)改變已經(jīng)市民化的西藏民眾有償退出農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的意愿。即使市民化了的農(nóng)牧民愿意無限制地轉(zhuǎn)讓集體建設(shè)用地上的房產(chǎn)或有償退出農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)，卻也因?yàn)闅夂颉⒆诮绦叛龅纫蛩囟狈κ袌觥?2)對于獲得農(nóng)村耕地經(jīng)營權(quán)的業(yè)主來說，絕大部分耕地分布在海拔2500 m以上的高寒區(qū)域，土層薄、土壤肥力低，業(yè)主流轉(zhuǎn)的土地除了單位勞動(dòng)力產(chǎn)量最大化以外，并沒有帶來單位土地產(chǎn)量的大幅度提升。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，業(yè)主除了大城市近郊流轉(zhuǎn)的農(nóng)地實(shí)現(xiàn)了資金、科技、機(jī)械和人力資本的部分投入增加以外，并沒有向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型；再加上近郊農(nóng)牧民不斷提高土地租金，使得業(yè)主規(guī)模經(jīng)營的利潤空間非常狹小，進(jìn)而轉(zhuǎn)向收益更高的經(jīng)濟(jì)作物種植或非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，這不僅加劇了西藏農(nóng)副產(chǎn)品供給不足的困境，還威脅到西藏自治區(qū)的糧食安全，加劇農(nóng)地經(jīng)營權(quán)對農(nóng)牧民農(nóng)地承包權(quán)和農(nóng)村集體所有權(quán)的吞噬。由此可見，西藏農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)并不一定能實(shí)現(xiàn)土地權(quán)能的最大化。

(四)農(nóng)牧民難以向市場主體轉(zhuǎn)變

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”后，農(nóng)村的耕地、林地、牧草場等均有了清晰的邊界與土地權(quán)能，農(nóng)村集體土地的征收征用、建設(shè)用地入市、宅基地退出等“三塊地”改革將從根本上保障農(nóng)牧民的土地權(quán)益，增加被征地農(nóng)牧民所得補(bǔ)償和分享增值收益，加速農(nóng)村土地制度改革與農(nóng)村相關(guān)改革，從而促進(jìn)全區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因而，不論是農(nóng)地的“三權(quán)分置”改革還是農(nóng)村“三塊地”的改革均是為了讓農(nóng)牧民的土地能產(chǎn)生更多的增值收益，讓他們擁有切實(shí)的參與權(quán)、知情權(quán)和決策權(quán)，激發(fā)農(nóng)村土地開發(fā)與管理的熱情。但是，農(nóng)民集體概念的模糊，導(dǎo)致農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)明晰后，衍生出“農(nóng)地”入市主體是誰，國家、集體和個(gè)人三者的收益如何分配等問題。西藏農(nóng)村集體土地少且鎮(zhèn)域間距離較遠(yuǎn)，有的在城市近郊，有的設(shè)置有產(chǎn)業(yè)園區(qū)，不同的入市條件具有不同的集體收益，入市農(nóng)地由用地單位或農(nóng)民集體向政府交納土地增值收益調(diào)節(jié)金。整體來看，西藏農(nóng)村集體土地入市仍然由基層政府主導(dǎo)，農(nóng)民集體并沒有成為市場主體來參與“三塊地”的入市過程，這也是日喀則樟木鎮(zhèn)出現(xiàn)非法轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體土地，導(dǎo)致國有資產(chǎn)、農(nóng)民集體和農(nóng)牧民利益受損的原因之一。從西藏建設(shè)用地的密度來看，西藏自治區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)力度加強(qiáng)、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，需要農(nóng)民集體具備與各個(gè)用地單位談判的市場化能力，從而保證所有者利益和土地權(quán)能的公平正義，讓農(nóng)牧民有更多的獲得感，進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村領(lǐng)域集成改革的整體性與系統(tǒng)性。由此可見，農(nóng)民集體作為農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)主體，其市場化程度將決定農(nóng)地資源配置收益的分配權(quán)，而虛置的產(chǎn)權(quán)主體身份卻成為其向市場主體轉(zhuǎn)化的障礙。

四、西藏農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度的實(shí)現(xiàn)路徑

(一)準(zhǔn)確定位“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，確保土地權(quán)能價(jià)值最大化

農(nóng)地“三權(quán)分置”具有創(chuàng)新農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革、豐富雙層經(jīng)營體制、順應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化需要、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展等多元目標(biāo)。毫無疑問，西藏農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)與中央戰(zhàn)略基本一致。然而，對西藏自治區(qū)來說，特殊的區(qū)位條件與經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀決定其目標(biāo)的層次性與漸進(jìn)性。從產(chǎn)權(quán)制度來看，西藏農(nóng)村集體土地所有權(quán)正在確權(quán)中，耕地、林地才剛剛開始確權(quán)，草場確權(quán)工作還沒有啟動(dòng)，因而還談不上創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)制度改革；從雙層經(jīng)營體制來看，自20世紀(jì)80年代實(shí)行家庭承包責(zé)任制以來，農(nóng)牧民擁有政策層面的集體成員權(quán)，卻無具有法律意義的所有權(quán)證和承包權(quán)證，但擁有強(qiáng)烈的承包地塊的所有權(quán)概念，不容任何更改，包括公益性的征收征用；從農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需要來看，西藏農(nóng)牧民更適應(yīng)家庭式的自由放牧，對現(xiàn)代牧業(yè)的發(fā)展方式并不完全了解，盡管全區(qū)已經(jīng)建有農(nóng)牧民專業(yè)合作組織6067家，但對于幅員遼闊的西藏來說，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所需的基本條件；從扶貧工作來看，西藏是我國唯一的集中連片特困地區(qū)，2014年建檔立卡的貧困人口還有69萬人，貧困發(fā)生率高出全國22個(gè)百分點(diǎn)，項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)、搬遷、就業(yè)、援藏以及駐村扶貧等壓力大；從城鄉(xiāng)均衡發(fā)展目標(biāo)來看，城市萬人衛(wèi)生技術(shù)人員比農(nóng)村多8人，城市學(xué)校圖書比農(nóng)村多140921冊，城市低保年均高出農(nóng)村5130元[13]。由此可見，在農(nóng)牧民觀念未轉(zhuǎn)變到位、市場發(fā)育不充分和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度體系還不健全的情況下，如果制度設(shè)計(jì)賦予較為多元的目標(biāo)，將很難同步實(shí)現(xiàn)。針對西藏自治區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度設(shè)計(jì)的首要目標(biāo)應(yīng)定位于通過提高土地生產(chǎn)力來解決土地活力和扶貧問題。只有農(nóng)村土地要素流動(dòng)起來，遵循市場規(guī)律，讓市場來配置土地資源，才能從根本上解決其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的源頭困境；只有農(nóng)村土地要素的權(quán)能明晰，才能切實(shí)保障農(nóng)牧民的土地權(quán)益，增加收入，實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)。與此同時(shí)，當(dāng)西藏農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)目標(biāo)定位于提升土地活力與扶貧后，配套政策的基本原則與實(shí)施策略的引導(dǎo)方向才能精準(zhǔn)有效。

(二)完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度體系，防范農(nóng)牧民市場主體轉(zhuǎn)變的負(fù)外部性

西藏農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)長期以轉(zhuǎn)租、互換的形式為主，雖然最近幾年出現(xiàn)了流轉(zhuǎn)土地給外來業(yè)主的個(gè)案，但農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模并不大。在有限的流轉(zhuǎn)案例區(qū)域，農(nóng)牧民與業(yè)主簽訂的合同周期較短，一般為3～5年，導(dǎo)致業(yè)主不敢在土地上進(jìn)行長期投資；農(nóng)地流轉(zhuǎn)時(shí)，農(nóng)牧民與業(yè)主往往憑借經(jīng)驗(yàn)討論合同價(jià)格、流轉(zhuǎn)程序等，缺乏對流轉(zhuǎn)農(nóng)地的監(jiān)督約束條款、風(fēng)險(xiǎn)防范條款，也因此發(fā)生了業(yè)主違約、農(nóng)牧民沒有收到租金的情況。一旦業(yè)主因流轉(zhuǎn)了多戶農(nóng)牧民的土地而違約，就會(huì)導(dǎo)致平時(shí)松散的村民組織迅速抱團(tuán)采取抵抗行為，從而對“三權(quán)分置”制度產(chǎn)生政策上的逆向影響。因此，西藏農(nóng)村土地“三權(quán)分置”后，基層蔬菜辦要做到：(1)加強(qiáng)對業(yè)主資質(zhì)的審查，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序，建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，做好農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格、期限、用途等的監(jiān)管工作；(2)加快推進(jìn)“三權(quán)分置”制度改革，賦予農(nóng)牧民土地的物權(quán)屬性，強(qiáng)化其集體成員資格，通過權(quán)利來約束權(quán)力，從而保障農(nóng)牧民的集體土地產(chǎn)權(quán)、承包地的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)；(3)建立健全農(nóng)地“三權(quán)分置”后的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，明確集體、個(gè)人、業(yè)主分別應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)成本，從而保障農(nóng)牧民的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)權(quán)益。除此以外，更為關(guān)鍵的是，農(nóng)地“三權(quán)分置”后，土地權(quán)能增加，如何防范農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押風(fēng)險(xiǎn)成為重點(diǎn)。一方面，農(nóng)牧民可以抵押自己的承包地經(jīng)營權(quán)；另一方面，業(yè)主也可以抵押流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。無論哪種形式均涉及到農(nóng)地所有權(quán)人和承包權(quán)人的利益保護(hù)，還涉及到金融機(jī)構(gòu)的抵押融資風(fēng)險(xiǎn)，甚至?xí)绊懙讲貐^(qū)農(nóng)村社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。因此，農(nóng)地“三權(quán)分置”后的借款人資格審查、用途審查等都必須及時(shí)建立健全，從而防范改革衍生出的制度風(fēng)險(xiǎn)。

(三)著力改變農(nóng)牧民的集體土地產(chǎn)權(quán)意識(shí)，促進(jìn)農(nóng)地資源配置市場化

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的核心是明確農(nóng)地集體所有權(quán)、穩(wěn)定承包關(guān)系、放活經(jīng)營權(quán)。西藏自治區(qū)農(nóng)民集體所有的土地較少(如昌都市政府工作人員在訪談中反復(fù)提到法地農(nóng)民集體所有的土地只有10%)，農(nóng)牧民的土地界線不明晰，甚至出現(xiàn)確權(quán)時(shí)將一塊土地確權(quán)給多戶農(nóng)牧民家庭的現(xiàn)象，或者政府確權(quán)時(shí)所埋的界樁還不如民間權(quán)威所確認(rèn)的界線更容易為農(nóng)牧民所接受。但是，民間權(quán)威并不能長期替代法律權(quán)威，其力量應(yīng)當(dāng)跟隨公民，就像影子跟隨身體一樣，否則社會(huì)生活將毫無公平正義可言。土地的不可移動(dòng)性給農(nóng)牧民帶來很大的安全感，并成為其精神依托，是其生存的基本保障，但他們中的大多數(shù)仍然不清楚農(nóng)村土地的歸屬問題，全憑自己的想法來認(rèn)定，常常認(rèn)為“自己的地當(dāng)然是自己的”或者“祖輩就在耕種，當(dāng)然自己就要繼承”等等。隨著社會(huì)開放性的增加和經(jīng)濟(jì)水平的提高，藏區(qū)農(nóng)牧民兼業(yè)化現(xiàn)象也越來越普遍，從而導(dǎo)致其高度依賴土地卻又有可能隨時(shí)大面積撂荒，雖然不再視土地為唯一生存來源，卻也不允許自發(fā)流轉(zhuǎn)土地以外的任何形式存在，包括合法的或合乎村規(guī)民約的。顯然，農(nóng)牧民并沒有意識(shí)到農(nóng)村土地經(jīng)過確權(quán)后的“三權(quán)分置”可能帶來的巨大經(jīng)濟(jì)價(jià)值。因此，有必要利用廣播電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊雜志向農(nóng)牧民進(jìn)行圖文并茂的宣傳，或者廣泛發(fā)動(dòng)志愿者等生動(dòng)形象地向農(nóng)牧民宣傳合法的農(nóng)地確權(quán)與“三權(quán)分置”將帶來的好處，甚至可以通過帶動(dòng)覺悟較高的村社干部與社員外出參觀學(xué)習(xí)，直接強(qiáng)化農(nóng)牧民的成員意識(shí)、集體意識(shí)、土地產(chǎn)權(quán)意識(shí)，從而帶動(dòng)“三權(quán)分置”制度的實(shí)施，并間接促進(jìn)農(nóng)村土地要素的市場化配置和扶貧績效提升。

(四)大力發(fā)展土地股份合作社，推動(dòng)農(nóng)村土地權(quán)能合法財(cái)產(chǎn)化

從實(shí)踐層面來看，土地股份合作社主要有2種形式：土地經(jīng)營權(quán)入股和集體資產(chǎn)(包括土地)折股量化。從中央層面來看，2016年中央一號(hào)文件提出，“鼓勵(lì)發(fā)展股份合作，引導(dǎo)農(nóng)戶自愿以土地經(jīng)營權(quán)等入股龍頭企業(yè)和農(nóng)民合作社，采取‘保底收益+按股分工’等方式，讓農(nóng)戶分享加工銷售環(huán)節(jié)收益，建立健全風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制”[14]，即主要強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)發(fā)展土地經(jīng)營權(quán)入股形式的合作社。在土地股份合作社中，農(nóng)戶僅僅是經(jīng)營權(quán)的入股，承包權(quán)不變，并且持有承包期內(nèi)的轉(zhuǎn)讓權(quán)和土地被征收征用時(shí)的補(bǔ)償權(quán)。根據(jù)契約理論，引入中介組織可以降低交易成本，而土地股份合作社作為中介組織，在沒有改變承包農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)組織的承包關(guān)系的同時(shí)，不僅降低了農(nóng)地使用權(quán)集中的交易成本，還實(shí)現(xiàn)了承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的有效分離，是物權(quán)性的流轉(zhuǎn)[15]。在西藏自治區(qū)，農(nóng)村土地確權(quán)后，部分地市已經(jīng)建立有土地股份合作社，先期以政府主導(dǎo)為主，采取保底分紅的方式調(diào)動(dòng)農(nóng)牧民入股積極性，當(dāng)土地股份合作社贏利后，政府再退出，并由農(nóng)牧民選舉產(chǎn)生理事會(huì)進(jìn)行自我管理、自我經(jīng)營與發(fā)展。這種模式是“三權(quán)分置”制度設(shè)計(jì)下，有效解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式與抵押的兼容問題和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效率、增加農(nóng)民收入的有效實(shí)現(xiàn)形式。但是，由于西藏農(nóng)牧民態(tài)度與行為一致性較差，農(nóng)村土地本身的可耕性與可轉(zhuǎn)性，以及市場與傳統(tǒng)習(xí)慣等問題交織，在大力發(fā)展土地股份合作社時(shí)，要注意土地的社會(huì)保障屬性與財(cái)產(chǎn)屬性，充分尊重農(nóng)牧民對合作生產(chǎn)與經(jīng)營的參與權(quán)、決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)，從而既推動(dòng)“三權(quán)分置”制度設(shè)計(jì)帶來的積極效應(yīng)，又能盤活藏區(qū)農(nóng)地資源，推動(dòng)農(nóng)村的和諧與發(fā)展。

總之，西藏農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度既具有其他省份的改革共性，又具有一定的特殊性，制度設(shè)計(jì)時(shí)需要合理把控法律與習(xí)慣、政府與市場的界限，既要讓土地要素充分流動(dòng)起來，又要保障農(nóng)牧民的基本土地權(quán)益，否則改革就不具有可持續(xù)性，最終也會(huì)影響西藏農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的頂層設(shè)計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

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