吳曉霞

（廣西師范大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，廣西 桂林 541004）

協(xié)商民主理論源自西方，目前國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)協(xié)商民主與中國(guó)政治實(shí)踐的結(jié)合，還缺乏一個(gè)本土化理論創(chuàng)新與反思過(guò)程。各個(gè)國(guó)家、民族與地區(qū)對(duì)協(xié)商民主的理解和踐行，必然受到當(dāng)?shù)氐恼挝幕蜕盍?xí)慣等方面的影響。如何跳出透過(guò)西方協(xié)商民主的理論透鏡來(lái)理解中國(guó)傳統(tǒng)和民主實(shí)踐的誤區(qū)，力求在中國(guó)的話語(yǔ)境遇和具體的實(shí)踐操作中，逐步實(shí)現(xiàn)和中國(guó)本土社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)資源的對(duì)接與融合，形成一種“嵌入式發(fā)展”的協(xié)商民主，是當(dāng)前協(xié)商民主發(fā)展面臨的重要問(wèn)題。

一、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系：協(xié)商民主“嵌入式發(fā)展”的基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)變量

（一）協(xié)商民主的內(nèi)涵與特征

協(xié)商民主作為一種理論，在二十世紀(jì)八十年代開(kāi)始興起，約瑟夫·畢塞特首次將“協(xié)商民主”作為一個(gè)學(xué)術(shù)概念進(jìn)行討論。之后，協(xié)商民主逐漸成為西方學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)。伯納德·曼寧和喬舒亞·科恩圍繞公民參與、合法性等問(wèn)題進(jìn)一步豐富了協(xié)商民主的內(nèi)涵；詹姆斯·博曼認(rèn)為協(xié)商民主在應(yīng)對(duì)文化多元主義、不平等和社會(huì)復(fù)雜性的挑戰(zhàn)方面能夠保證公民自治和民主理想；喬恩·埃爾斯特分析了作為決策機(jī)制的協(xié)商民主；約翰·得雷澤克將協(xié)商民主作為超越自由主義和批判理論進(jìn)行探討；菲什金運(yùn)用協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)來(lái)研究基層政治。盡管協(xié)商民主仍然是一個(gè)存在爭(zhēng)議的概念，但是其基本內(nèi)涵可以歸納為“自由平等的公民，基于權(quán)利和理性，在一種由民主憲法規(guī)范的權(quán)力相互制約的政治共同體中，通過(guò)對(duì)話、討論、辯論等過(guò)程，形成合法決策的民主形式”。[1]因此，協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)公民在公正平等前提下進(jìn)行自由討論、溝通、直接對(duì)話并經(jīng)過(guò)協(xié)商達(dá)成共識(shí)，具有以下主要特征：多元性；合法性；程序性；公開(kāi)性；平等；參與；責(zé)任；理性。[2]

（二）關(guān)于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系理論

自古以來(lái)，人類的政治活動(dòng)總體而言都是圍繞著國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行的。在西方政治思想史上形成了國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的兩種主要架構(gòu)：一種是以洛克為代表的自由主義者的“市民社會(huì)先于或外于國(guó)家”，另一種則是黑格爾所提倡的“國(guó)家高于市民社會(huì)”。[3]馬克思批判地繼承了黑格爾，認(rèn)為國(guó)家不是從來(lái)就有的，它是社會(huì)一定發(fā)展階段的產(chǎn)物，盡管國(guó)家一旦建立以后就成為凌駕于社會(huì)之上甚至日益同社會(huì)相異化的力量，但是社會(huì)權(quán)力必須與之相抗衡，從而限制國(guó)家權(quán)力的無(wú)限膨脹。無(wú)論是哪種架構(gòu)和探討，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的理想形態(tài)就是要確定國(guó)家和社會(huì)領(lǐng)域的權(quán)力邊界，挖掘背后的權(quán)力運(yùn)作邏輯，以尋求國(guó)家的公權(quán)力與社會(huì)的自主權(quán)之間的良性互動(dòng)。

在使用國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的理論范式來(lái)分析中國(guó)政治時(shí)，有學(xué)者認(rèn)為這種簡(jiǎn)單套用西方理論的思路和理想主義的價(jià)值關(guān)懷缺少本土化思考。正如鄧正來(lái)所說(shuō)：“市民社會(huì)無(wú)論作為一種社會(huì)存在，還是作為一種觀念，都是歐洲或者西方文明的產(chǎn)物”，其“最大的特征之一就是預(yù)設(shè)了西方市民社會(huì)的歷史經(jīng)驗(yàn)以及在其間產(chǎn)生的市民社會(huì)觀念作為一種普世的、跨文化的經(jīng)驗(yàn)和觀念”。[4]張靜也曾指出，市民社會(huì)理論“是基于中國(guó)以外的經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)實(shí)提煉的問(wèn)題”，“當(dāng)它運(yùn)用于中國(guó)分析的時(shí)候，一方面帶來(lái)了以往觀察中所忽略的面向，另一方面，由于不同社會(huì)的問(wèn)題意識(shí)運(yùn)用到對(duì)中國(guó)秩序的分析上，它的優(yōu)勢(shì)和局限因此而同在”。[5]盡管如此，本文認(rèn)為這并不影響國(guó)家與社會(huì)關(guān)系作為理論分析工具在中國(guó)的適用性。國(guó)家與社會(huì)作為政治系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)主體，在不同的政治文明和歷史背景下具有不同的特征。盡管中國(guó)仍然不存在西方自主性的社會(huì)，但是這并不意味著國(guó)家的制度安排可以不考慮社會(huì)的需求以及社會(huì)發(fā)展的潛在能力。中國(guó)國(guó)家能力的實(shí)現(xiàn)總體上分為兩個(gè)向度：一是國(guó)家通過(guò)自上而下的權(quán)力下滲來(lái)實(shí)現(xiàn)意志和目標(biāo)；二是國(guó)家通過(guò)自下而上的社會(huì)參與來(lái)獲取資源和認(rèn)同。這兩個(gè)向度反映的正是國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系狀態(tài)，形成了國(guó)家能力實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在矛盾張力。過(guò)去學(xué)者們?cè)谘芯狂R克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)時(shí)側(cè)重于探討國(guó)家的階級(jí)屬性，但馬克思實(shí)際上正是對(duì)黑格爾關(guān)于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系論述的反思與批判中建構(gòu)起其獨(dú)特的國(guó)家學(xué)說(shuō)。因此，從某種意義上來(lái)說(shuō)，馬克思主義國(guó)家理論的精髓正是對(duì)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的思考。

（三）國(guó)家與社會(huì)關(guān)系是協(xié)商民主“嵌入式發(fā)展”的基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)變量

對(duì)于協(xié)商民主理論如何與政治實(shí)踐相結(jié)合的問(wèn)題，談火生提出了“嵌入式發(fā)展”的概念，即“將某種新的異質(zhì)性成分嵌入到原有的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，通過(guò)它激活或改造原有社會(huì)政治結(jié)構(gòu)的某些功能，并通過(guò)不斷完善、改進(jìn)和擴(kuò)展，從而逐步實(shí)現(xiàn)整個(gè)結(jié)構(gòu)的更新?！盵6]因此，“嵌入式發(fā)展”要求協(xié)商民主必須找到與原有社會(huì)政治體制相銜接的結(jié)合點(diǎn)，具體言之，必須探討原有體制背后的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系。協(xié)商民主作為一種社會(huì)管理體制，不能超越既定的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系而運(yùn)作。它意味著不同的參與主體之間的互動(dòng)，是在特定的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)中進(jìn)行的，脫離國(guó)家與社會(huì)關(guān)系而運(yùn)行的協(xié)商民主制度是不存在的?！爸贫鹊膶?shí)際績(jī)效受到了它們運(yùn)行于其中的社會(huì)背景的制約”。[7]“任何民主制度的形式設(shè)計(jì)和績(jī)效獲得總是要通過(guò)嵌入到特定的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中才能實(shí)現(xiàn)，民主制度建設(shè)的成效最終由社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)文化的特性所決定”，“嵌入論強(qiáng)調(diào)社會(huì)關(guān)系對(duì)民主制度發(fā)展的影響，但不否定國(guó)家的自主性和歷史社會(huì)發(fā)展本身的客觀性，而是將國(guó)家自主性對(duì)民主制度演化的影響放到特定歷史階段的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中來(lái)進(jìn)行考察，同時(shí)具體分析民主制度演化的特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)律”。[8]在特定的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)范圍內(nèi)探討協(xié)商民主發(fā)展的特征和規(guī)律，從某種意義上來(lái)看，也是馬克思主義從社會(huì)關(guān)系角度分析制度演進(jìn)的有力印證，“人的本質(zhì)不是單個(gè)人所固有的抽象物，在其現(xiàn)實(shí)性上，它是一切社會(huì)關(guān)系的總和?！盵9]協(xié)商民主在本質(zhì)上體現(xiàn)的是國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的形態(tài)不同，協(xié)商民主功能實(shí)現(xiàn)的方式也不同。由于中國(guó)特有的政治生態(tài)和路徑依賴的關(guān)系，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系保持著不同于西方的方式，協(xié)商民主的功能實(shí)現(xiàn)也必然呈現(xiàn)出自身獨(dú)有特征，這就使得中國(guó)的協(xié)商民主存在著一條不同于西方的發(fā)展邏輯。

二、作為治理資源的基層協(xié)商民主：國(guó)家與社會(huì)“合”的互動(dòng)邏輯

（一）國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的中西差異：“合”與“分”的秩序前提

西方社會(huì)關(guān)于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的探討是在國(guó)家與社會(huì)二元對(duì)立的前提下進(jìn)行的。哈貝馬斯在梳理西歐社會(huì)近代歷史的基礎(chǔ)上提出“資產(chǎn)者公共領(lǐng)域”概念，認(rèn)為市民社會(huì)逐漸成為一個(gè)和國(guó)家相對(duì)獨(dú)立自治的公共領(lǐng)域，因此資產(chǎn)者公共領(lǐng)域是在與國(guó)家的對(duì)立中形成的?！百Y產(chǎn)者公共領(lǐng)域”與“市民社會(huì)”的概念實(shí)際上“預(yù)設(shè)了一種國(guó)家與社會(huì)之間的二元對(duì)立”，“國(guó)家與社會(huì)的二元對(duì)立是從那種并不適合于中國(guó)的近現(xiàn)代西方經(jīng)驗(yàn)里抽象出來(lái)的一種理想構(gòu)造”。[10]學(xué)者們?cè)谶\(yùn)用國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的范式對(duì)中國(guó)進(jìn)行研究時(shí)，往往是以西方市民社會(huì)的模式為依據(jù)，試圖在中國(guó)社會(huì)之歷史中尋找中國(guó)與西方的相似之處，或者以西方模式為判斷標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)中國(guó)不符合西方的現(xiàn)象進(jìn)行批判，這種研究路徑是以西方市民社會(huì)作為普世性經(jīng)驗(yàn)為基本預(yù)設(shè)的，它認(rèn)定西方市民社會(huì)的發(fā)展道路是中國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展的唯一途徑。這無(wú)疑違背了中國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展現(xiàn)實(shí)，得出的很可能是本末倒置的結(jié)論。從中國(guó)歷史來(lái)看，“國(guó)家”與“社會(huì)”兩者之間一直存在著某種關(guān)聯(lián)，但是其邊界確實(shí)沒(méi)有西方那種絕對(duì)的分立。根據(jù)張靜的觀點(diǎn)，西方國(guó)家與社會(huì)分析的核心假定就是權(quán)利的分立問(wèn)題，即“假定雙方具有各自自主的正當(dāng)性權(quán)利，從而建立起一種相互對(duì)應(yīng)的關(guān)系結(jié)構(gòu)，它們的分立、互動(dòng)、談判或沖突，意味著權(quán)利的界定、變化或交換；更深層的，意味著規(guī)范秩序的社會(huì)法則的變化?！盵11]而中國(guó)傳統(tǒng)的秩序規(guī)范是從“合”的立場(chǎng)出發(fā)，這與西方的以“分”為秩序前提是不同的。費(fèi)孝通先生所表述的“差序格局”中的“差序”也并不是要清楚地劃分權(quán)利的界限，其實(shí)質(zhì)是國(guó)家通過(guò)“家國(guó)同構(gòu)”或者“國(guó)家權(quán)威的社會(huì)性設(shè)計(jì)”等形式將“公域”和“私域”關(guān)聯(lián)起來(lái)。刻意地將中國(guó)的國(guó)家與社會(huì)之間進(jìn)行分界沒(méi)有太大的實(shí)質(zhì)性意義，也不符合中國(guó)歷史演變和文化積累的真實(shí)過(guò)程。

黃宗智認(rèn)為，哈貝馬斯的“公共領(lǐng)域”概念雖然源起于“國(guó)家與社會(huì)二元對(duì)立”的前提，但是這一概念也創(chuàng)造了一種“在國(guó)家與社會(huì)之間存在一個(gè)兩方都參與其間的領(lǐng)域”進(jìn)行思考的模式，在對(duì)清代、民國(guó)和當(dāng)代中國(guó)的歷史檔案資料的研究基礎(chǔ)上黃宗智提出了“第三領(lǐng)域”的概念，認(rèn)為在中國(guó)的國(guó)家和民間社會(huì)中間存在著一個(gè)“第三領(lǐng)域”，這一領(lǐng)域具有“國(guó)家與社會(huì)之影響的自身特性和自身邏輯的存在”。在晚清和民國(guó)時(shí)期的司法體系、縣級(jí)以下的地方行政和地方公益事業(yè)中，這一“第三領(lǐng)域”主要是政府和民間進(jìn)行談判協(xié)商，并授權(quán)士紳組織和引導(dǎo)社區(qū)公益活動(dòng)。這種治理模式無(wú)論是在傳統(tǒng)中國(guó)時(shí)期、民國(guó)時(shí)期，還是在社會(huì)主義集體化時(shí)期、改革開(kāi)放時(shí)期，都能看見(jiàn)它的存在。在國(guó)家與社會(huì)之間的“第三領(lǐng)域”這一關(guān)鍵地帶，“國(guó)家聯(lián)合社會(huì)進(jìn)行超出正式官僚機(jī)構(gòu)能力的公共活動(dòng)……新型的國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系在逐漸衍生。這里是更具協(xié)商性而非命令性的新型權(quán)力關(guān)系的發(fā)源地。”[12]正是中國(guó)歷史上基層社會(huì)這種既區(qū)別于國(guó)家正式權(quán)力也區(qū)別于社會(huì)自主權(quán)力的協(xié)商談判邏輯，成為了當(dāng)前階段基層協(xié)商民主發(fā)展的內(nèi)在源泉，而從中國(guó)傳統(tǒng)延續(xù)繼承的國(guó)家與社會(huì)之間“合”的秩序前提導(dǎo)致協(xié)商民主在基層社會(huì)發(fā)揮不同于西方的功能優(yōu)勢(shì)。

（二）作為治理資源的基層協(xié)商民主

西方協(xié)商民主雖然是其民主理論傳統(tǒng)的批判性繼承，但是其更大程度上來(lái)源于對(duì)選舉民主在新的時(shí)代背景下暴露弊端的反思和回應(yīng)。隨著代議制的發(fā)展和現(xiàn)代政黨制度在西方社會(huì)的成型，選舉民主逐漸淪為政黨和少數(shù)精英實(shí)施政治操縱的工具，在全球化、文化多元性、社會(huì)不平等日益加劇的社會(huì)背景下，協(xié)商民主由于增加了公民參與的機(jī)會(huì)，通過(guò)協(xié)商程序彌補(bǔ)了代議制民主實(shí)踐對(duì)人民主權(quán)理論的背離。因此，協(xié)商民主在西方國(guó)家發(fā)展的功能優(yōu)勢(shì)更主要集中在作為一種民主形式對(duì)代議制民主的補(bǔ)充和輔助。在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系“分”的秩序邏輯下，代議制民主仍然是西方協(xié)商民主理論的重要前提。西方協(xié)商民主理論汲取了自由主義和共和主義的合理因素，將民主程序和規(guī)范內(nèi)涵相結(jié)合，既肯定公民積極參與，又尊重國(guó)家與社會(huì)的絕對(duì)界限。[13]作為一種制度架構(gòu)，代議制民主的主要特征就是國(guó)家與社會(huì)的二元對(duì)立，即國(guó)家行動(dòng)范圍一般要嚴(yán)格限制在一個(gè)框架范圍內(nèi)，這個(gè)框架允許個(gè)人追求私人生活，不受到國(guó)家干預(yù)和威脅，國(guó)家和政府存在的理由只是為了保重社會(huì)和個(gè)人的自由。因此，國(guó)家和社會(huì)的二元對(duì)立是協(xié)商民主理論的重要秩序前提，為了保證這種秩序，代議制民主是協(xié)商民主得以進(jìn)行的制度條件，協(xié)商民主以其協(xié)商主體的包容性、平等性和協(xié)商過(guò)程的參與性、規(guī)范性對(duì)代議制民主的功能缺陷作出回應(yīng)，這是協(xié)商民主在西方社會(huì)的功能優(yōu)勢(shì)。

然而，在中國(guó)特有的政治生態(tài)和歷史背景下，國(guó)家與社會(huì)之間并不是二元對(duì)立的，國(guó)家與社會(huì)在“第三領(lǐng)域”進(jìn)行著有別于西方社會(huì)“公共領(lǐng)域”的交叉和聯(lián)結(jié)，這使得協(xié)商民主的功能實(shí)現(xiàn)呈現(xiàn)一種特殊方式，即作為治理資源來(lái)整合社會(huì)多元主體，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系在“合”的秩序前提下的有效互動(dòng)，這與西方社會(huì)單純將協(xié)商民主作為一種民主制度形式的構(gòu)建不同。所謂“治理”，是指就是指“在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要”，從政治學(xué)的角度來(lái)看，治理“特別地關(guān)注在一個(gè)限定的領(lǐng)域內(nèi)維持社會(huì)秩序所需要的政治權(quán)威的作用和對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)用?！盵14]治理與統(tǒng)治最本質(zhì)的區(qū)別就在于治理雖然也需要權(quán)威，但是它是國(guó)家與社會(huì)通過(guò)合作與協(xié)商關(guān)系確立共同的目標(biāo)并實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理。國(guó)家在政治發(fā)展過(guò)程中采取何種治理模式既由歷史條件所決定，也是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系互動(dòng)的結(jié)果。中國(guó)在進(jìn)行現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)構(gòu)建過(guò)程中，就力圖發(fā)展出一套能夠整合社會(huì)各個(gè)階層的協(xié)商政治結(jié)構(gòu)，無(wú)論是國(guó)家層面的政治協(xié)商制度，還是基層社會(huì)的協(xié)商治理，都是國(guó)家與社會(huì)不斷交融互動(dòng)的重要載體，是國(guó)家治理現(xiàn)代化過(guò)程中的制度支撐。協(xié)商民主在中國(guó)政治發(fā)展進(jìn)程中的功能優(yōu)勢(shì)更多體現(xiàn)為一種治理資源而不是民主制度構(gòu)建。

基層協(xié)商民主作為一種治理資源的功能優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：（1）協(xié)商民主的參與性和廣泛性提供了一種民眾有序參與的方式。治理與傳統(tǒng)的管理在權(quán)力向度上是不一樣的。傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治在權(quán)力運(yùn)行上總是自上而下的，政府通過(guò)發(fā)號(hào)施令對(duì)社會(huì)實(shí)行單一向度的管理。而治理則是一個(gè)包括自上而下和自下而上的國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)的雙向權(quán)力運(yùn)行過(guò)程。協(xié)商民主為基層治理提供了一種政府和公民對(duì)公共事務(wù)合作管理的方式，一方面，國(guó)家和政府希望通過(guò)協(xié)商式的民主方式來(lái)解決基層社會(huì)管理存在的問(wèn)題，另一方面，基層民眾可以通過(guò)協(xié)商民主提供的渠道實(shí)現(xiàn)積極參與從而促進(jìn)公共事務(wù)的合理有效的解決。目前我國(guó)基層協(xié)商民主在探索中創(chuàng)造了多樣化平臺(tái)，為基層民眾參與協(xié)商過(guò)程、進(jìn)行廣泛多元的利益表達(dá)提供了可能。在城市和鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，協(xié)商民主形成了民主懇談會(huì)、社區(qū)議事會(huì)、決策聽(tīng)證會(huì)、社區(qū)論壇、村民議事會(huì)、村民評(píng)議會(huì)、黨群議事會(huì)、政協(xié)社區(qū)議事會(huì)、網(wǎng)絡(luò)協(xié)商等實(shí)踐平臺(tái)。這些協(xié)商平臺(tái)對(duì)民眾完全開(kāi)放，基層民眾可以根據(jù)自身需求選擇不同的協(xié)商場(chǎng)所表達(dá)自身利益，圍繞協(xié)商的議題內(nèi)容開(kāi)展對(duì)話和溝通并就相關(guān)問(wèn)題達(dá)成共識(shí)。這改變了傳統(tǒng)的基層政府管理模式，為基層社會(huì)的決策提供了一定的協(xié)商空間，為國(guó)家與社會(huì)之間進(jìn)行有效互動(dòng)搭建了有效可行的實(shí)現(xiàn)載體。（2）協(xié)商民主的包容性和理性有利于促進(jìn)基層社會(huì)的多元利益整合，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。治理的理想狀態(tài)就是“善治”，“善治要求有關(guān)的管理機(jī)構(gòu)和管理者最大限度地協(xié)調(diào)各種公民之間以及公民與政府之間的利益矛盾，以便使公共管理活動(dòng)取得公民最大限度的同意和認(rèn)可”，[15]因此，善治是使公共利益最大化的治理過(guò)程，使國(guó)家與社會(huì)關(guān)系達(dá)到最佳狀態(tài)。基層協(xié)商民主提供的多樣性平臺(tái)在面對(duì)不同利益訴求時(shí)最有可能達(dá)成公平和明智的解決方案。不同的主體都可能提出自身的利益訴求，協(xié)商民主通過(guò)公共討論的對(duì)話機(jī)制和協(xié)商過(guò)程的包容性特征使得集體決策尊重各種不同的利益，從而有利于協(xié)調(diào)基層社會(huì)治理中的多元利益沖突，最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益。（3）協(xié)商民主的公開(kāi)性和程序性使得基層政府決策更具合法性基礎(chǔ)，社會(huì)秩序和權(quán)威被基層民眾自覺(jué)服從和認(rèn)可。治理要求政治過(guò)程的公開(kāi)性和透明性。民眾有權(quán)獲得與自己利益相關(guān)的基層政府決策的相關(guān)信息，并在了解這些信息基礎(chǔ)上能夠有效參與公共決策過(guò)程，并對(duì)決策實(shí)施進(jìn)行切實(shí)可行的監(jiān)督。協(xié)商民主要求建立一套科學(xué)、公開(kāi)、具有可操作性的程序，并使這些程序成為協(xié)商主體在參與協(xié)商時(shí)共同遵守的行為標(biāo)準(zhǔn)。在近些年形成的基層協(xié)商實(shí)踐中，類似民主懇談、評(píng)議會(huì)等方式已經(jīng)發(fā)展出一整套規(guī)范化程序，在規(guī)范的程序中，基層民眾能夠更快知悉協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商流程，并逐漸內(nèi)化為日常協(xié)商行為和進(jìn)行協(xié)商結(jié)果的有效監(jiān)督。政府決策來(lái)源于國(guó)家與社會(huì)之間積極而有成效的合作，基層民眾通過(guò)參與決策、管理和監(jiān)督，促使公共權(quán)威和公共秩序更具合法性基礎(chǔ)。

三、基層協(xié)商民主實(shí)現(xiàn)“嵌入式發(fā)展”的制度路徑

在特定的社會(huì)生存和發(fā)展過(guò)程中，治理在本質(zhì)上就是要處理好政府、社會(huì)和市場(chǎng)之間的利益問(wèn)題，也就是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的問(wèn)題，如果這一問(wèn)題通過(guò)協(xié)商民主這一多元主體共同參與的治理形式得到解決，協(xié)商民主就具備了在中國(guó)實(shí)現(xiàn)“嵌入式發(fā)展”的制度結(jié)構(gòu)和邏輯路徑。當(dāng)前中國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的演變進(jìn)程中，一方面多元社會(huì)主體提出了更多參與治理的需求，另一方面政府的治理能力也出現(xiàn)很多不足難以在短時(shí)期內(nèi)得到改善。因此，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的發(fā)展走向就是要實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)多元互動(dòng)的有機(jī)統(tǒng)一，形成國(guó)家與社會(huì)“合”的秩序，這就決定了協(xié)商民主在中國(guó)基層社會(huì)的“嵌入式發(fā)展”主要通過(guò)以下制度路徑來(lái)實(shí)現(xiàn)：

（一）發(fā)揮執(zhí)政黨在協(xié)商民主中的主導(dǎo)作用，達(dá)成國(guó)家與社會(huì)的有效銜接

在國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系中，政黨在制度結(jié)構(gòu)中應(yīng)該發(fā)揮橋梁的作用。歐內(nèi)斯特·巴克認(rèn)為：“政黨具有雙重性質(zhì)或性格。也就說(shuō)，政黨是把一端架在社會(huì)，另一端架在國(guó)家上的橋梁。如果改變一種表達(dá)方式，那么政黨就是把社會(huì)中思考和討論的水流導(dǎo)入政治機(jī)構(gòu)的水車并使之運(yùn)轉(zhuǎn)的導(dǎo)管和水閘。”[16]亨廷頓也曾指出政黨是制衡政治參與擴(kuò)大與政治制度化之間沖突的關(guān)鍵力量。[17]國(guó)家與社會(huì)之間需要中介將它們有效連接起來(lái)，政黨就是這樣一個(gè)制度性的中介，使得國(guó)家與社會(huì)之間的銜接有了穩(wěn)定的預(yù)期。作為中國(guó)的執(zhí)政黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)核心，共產(chǎn)黨的主要功能也應(yīng)該是對(duì)在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系之間建立有效的連接，這是黨的制度性權(quán)威的體現(xiàn)。基層協(xié)商民主正是共產(chǎn)黨貫徹“一切為了群眾，一切依靠群眾”、“從群眾中來(lái)，到群眾中去”的路線，在國(guó)家與社會(huì)之間達(dá)成有效銜接的實(shí)踐形式。在基層協(xié)商民主實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)在黨的群眾路線指導(dǎo)下，加強(qiáng)基層黨組織總覽全局、協(xié)調(diào)各方的核心主體地位，發(fā)揮其在基層治理結(jié)構(gòu)中的結(jié)構(gòu)體制優(yōu)勢(shì)和有效整合基層社會(huì)組織和公民等協(xié)商主體的作用優(yōu)勢(shì)，充分引導(dǎo)、組織更廣泛的基層民眾參與到公共事務(wù)的協(xié)商中來(lái)。有學(xué)者認(rèn)為，這種由執(zhí)政黨主導(dǎo)的協(xié)商民主形式是一種可控型的協(xié)商，它跟協(xié)商民主的理想狀態(tài)是相背離的。但是實(shí)際上，在中國(guó)的制度性路徑依賴背景下，執(zhí)政黨主導(dǎo)恰恰是協(xié)商民主在中國(guó)發(fā)展的必要條件，也是協(xié)商民主在中國(guó)實(shí)現(xiàn)“嵌入式發(fā)展”的內(nèi)在要求。

（二）增加政府決策的協(xié)商空間，促進(jìn)國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)

根據(jù)戴維·伊斯頓的政治系統(tǒng)分析理論，完整的政治體系分為“輸出”和“輸入”兩個(gè)過(guò)程。政府的法律或政策形成“輸出”部分，而公眾的“要求”和“支持”形成“輸入”部分。公眾的“要求”即利益訴求的有效表達(dá)。通過(guò)社會(huì)的政治參與和利益表達(dá)，國(guó)家不僅是對(duì)社會(huì)進(jìn)行單方面的權(quán)利賦予，社會(huì)也通過(guò)向政治權(quán)力反映訴求從而參與到國(guó)家的政治生活中來(lái)，國(guó)家與社會(huì)之間形成良性的互動(dòng)關(guān)系。因此，增加政府決策的協(xié)商空間，擴(kuò)大社會(huì)的有序參與，形成國(guó)家與社會(huì)之間的良性互動(dòng)，是協(xié)商民主實(shí)現(xiàn)“嵌入式發(fā)展”的重要指標(biāo)。在基層公共事務(wù)決策問(wèn)題上，基層政府（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處以及村民委員會(huì)、居民委員會(huì)等群眾自治性組織等）應(yīng)當(dāng)盡可能通過(guò)決策聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)等方式將協(xié)商民主實(shí)踐引入政府決策中，使基層民眾能夠逐漸認(rèn)識(shí)、了解政府及其參與決策過(guò)程，在收集基層民眾各方要求與建議的基礎(chǔ)上作出更符合公共利益的決策。通過(guò)各種行政聽(tīng)證制度、政務(wù)公開(kāi)和監(jiān)督制度，社會(huì)的訴求不斷反映到政府的政策形成過(guò)程中，從而使得國(guó)家與社會(huì)之間形成一種制度化的良性互動(dòng)關(guān)系，而不僅僅是國(guó)家單方面的向社會(huì)賦權(quán)。因此，協(xié)商民主實(shí)踐應(yīng)該把更多的利益主體納入政府決策領(lǐng)域和協(xié)商過(guò)程，讓所有受決策影響的利益相關(guān)者都擁有參與決策的平等機(jī)會(huì)，增加政府決策的協(xié)商空間，通過(guò)消除分歧、化解矛盾，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理過(guò)程中國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)。

（三）拓寬和規(guī)范協(xié)商平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的有序合作治理

在我國(guó)目前的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中，政府具有強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)的地位，公民和社會(huì)組織相對(duì)來(lái)說(shuō)是弱勢(shì)力量，因此在發(fā)揮黨組織和政府在協(xié)商民主實(shí)踐中的主導(dǎo)作用的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)不斷拓寬能夠使得社會(huì)組織和民眾進(jìn)行有序參與的協(xié)商平臺(tái)?，F(xiàn)階段我國(guó)基層協(xié)商治理發(fā)展了多樣化的形式和平臺(tái)，群眾參與協(xié)商的渠道不斷擴(kuò)寬。但是隨著群眾需求的日益多樣化和新群體的出現(xiàn)，要把更廣泛的群體吸納進(jìn)協(xié)商活動(dòng)并進(jìn)行有效地對(duì)話和溝通，還需要開(kāi)辟新的參與途徑，拓寬協(xié)商治理平臺(tái)，運(yùn)用現(xiàn)代學(xué)技術(shù)提高參與效能（例如網(wǎng)絡(luò)協(xié)商），實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)之間的合作治理。與傳統(tǒng)協(xié)商參與相比，網(wǎng)絡(luò)突破了傳統(tǒng)大眾傳媒由于時(shí)間和空間的隔閡造成信息交流的障礙，為普通民眾參與政治決策和進(jìn)行利益表達(dá)提供更為便利和快捷的方式?；鶎狱h組織和基層政府在充分利用網(wǎng)絡(luò)傳播速度快和覆蓋面廣的優(yōu)勢(shì)鼓勵(lì)和動(dòng)員基層民眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)參與協(xié)商治理的過(guò)程中，需要確保網(wǎng)絡(luò)傳播信息的準(zhǔn)確性和及時(shí)性，搜集匯總民眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)發(fā)表的各種意見(jiàn)和建議以作為治理決策的參考依據(jù)。另一方面，程序規(guī)范化是協(xié)商民主在基層社會(huì)形成合作治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵因素。協(xié)商民主制度的有效運(yùn)轉(zhuǎn)需要進(jìn)一步明確具體的操作環(huán)節(jié)規(guī)定。在實(shí)際的協(xié)商治理過(guò)程中，協(xié)商民主的有效開(kāi)展需要一整套特定的操作程序作為制度保障：協(xié)商議題的事先確定、協(xié)商參與主體的選拔和動(dòng)員、協(xié)商對(duì)話的會(huì)議議程、協(xié)商共識(shí)的達(dá)成辦法、協(xié)商結(jié)果的落實(shí)和反饋。這些程序性環(huán)節(jié)是協(xié)商民主活動(dòng)能否最終達(dá)成可操作性決策方案，在基層社會(huì)治理中發(fā)揮功能優(yōu)勢(shì)，并實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)有序合作治理的前提條件。

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