□李如霞

(南開(kāi)大學(xué)濱海學(xué)院,天津 300270)

政府應(yīng)急轉(zhuǎn)換機(jī)制,即政府由常態(tài)管理向應(yīng)急管理轉(zhuǎn)換的機(jī)制。它是由國(guó)防經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“平戰(zhàn)結(jié)合機(jī)制”發(fā)展而來(lái)的?，F(xiàn)在,世界處于和平時(shí)期,大規(guī)模的戰(zhàn)爭(zhēng)已不多見(jiàn),每個(gè)國(guó)家所面臨的棘手問(wèn)題是國(guó)際或國(guó)內(nèi)大大小小的突發(fā)事件,譬如,自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、恐怖襲擊、公共疫情等。這使得傳統(tǒng)安全問(wèn)題和非傳統(tǒng)安全問(wèn)題日益顯現(xiàn),政府的應(yīng)急管理日益常態(tài)化,實(shí)現(xiàn)常態(tài)管理與應(yīng)急管理之間的靈活轉(zhuǎn)換,建設(shè)政府應(yīng)急轉(zhuǎn)換機(jī)制十分必要和重要。

1 建設(shè)政府應(yīng)急轉(zhuǎn)換機(jī)制的必要性與重要性

政府的管理大多數(shù)時(shí)候是在社會(huì)常態(tài)環(huán)境下進(jìn)行的,在應(yīng)急環(huán)境下所進(jìn)行的管理時(shí)間相對(duì)短暫,待相應(yīng)的突發(fā)事件被平息后,政府的管理便會(huì)恢復(fù)到常態(tài)管理。因此,在機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職能的劃分、資源的配置、職權(quán)的運(yùn)行等方面,政府不可能都在常態(tài)機(jī)制設(shè)置的同時(shí),再設(shè)置一套與之平行的危機(jī)處理運(yùn)作機(jī)制。這就決定了在危機(jī)發(fā)生時(shí),通常是政府的部分常態(tài)管理職能轉(zhuǎn)化為了危機(jī)處理的職能。這就需要一套健全的職能轉(zhuǎn)換機(jī)制。而且,在現(xiàn)代社會(huì),隨著全球化、科技化、知識(shí)化、市場(chǎng)化等潮流的出現(xiàn),我們正逐漸進(jìn)入到一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來(lái),對(duì)政府的應(yīng)急管理能力提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn),也決定了建立應(yīng)急轉(zhuǎn)換機(jī)制的必要性。

現(xiàn)代社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn),與傳統(tǒng)社會(huì)中因地震、海嘯等自然現(xiàn)象所引起的風(fēng)險(xiǎn)不同,它更多地表現(xiàn)出一種人為性,即緣起于人類的決策和行動(dòng),是隨著科技進(jìn)步與社會(huì)發(fā)展而出現(xiàn)的一種具有不確定性特點(diǎn)的負(fù)面效應(yīng),如生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)、核風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)具有明顯的跨越地理界限的全球化特征,其危害可能會(huì)波及世界的每一個(gè)角落。傳統(tǒng)社會(huì)中承載著防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)功能的社會(huì)制度,在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中運(yùn)行時(shí),可能會(huì)出現(xiàn)“制度失靈”現(xiàn)象,導(dǎo)致一系列新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)。譬如,當(dāng)你就某種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),向一層又一層的主管機(jī)構(gòu)求助時(shí), 它們有時(shí)會(huì)以“這與我們無(wú)關(guān)”“我們也解決不了”等理由搪塞敷衍。這種“制度失靈”現(xiàn)象反映出現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的困境。

在某種意義上,風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是可以依據(jù)人們對(duì)“安全”的直觀感受來(lái)加以認(rèn)知的。德國(guó)社會(huì)學(xué)家烏爾里?！へ惪?Ulrich Beck)曾經(jīng)說(shuō)過(guò):“階級(jí)社會(huì)的推動(dòng)力可以用兩個(gè)字概括:我餓!而風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的驅(qū)動(dòng)力則可用另外兩個(gè)字來(lái)概括:我怕!”[1]安全感成了生活在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的人們的本性追求,使人們有安全感,理應(yīng)成為政府危機(jī)管理的重要層面。在資訊發(fā)達(dá)的今天,人們對(duì)于安全感的渴望隨之進(jìn)一步增強(qiáng)。譬如“電梯吃人”事件,一旦發(fā)生,大家會(huì)爭(zhēng)相在QQ、微信、微博等聊天平臺(tái)中加以傳播,速度很快,引起了人們對(duì)于電梯安全的高度關(guān)注。由于人們不確定這種電梯風(fēng)險(xiǎn)何時(shí)發(fā)生,何地發(fā)生,所以十分惶恐,出入各種場(chǎng)合時(shí),都不敢輕易乘坐電梯了。同時(shí),該事件亦引發(fā)了公眾對(duì)政府監(jiān)管職責(zé)的拷問(wèn)。對(duì)此,政府應(yīng)妥善處理,若處理不當(dāng),極易引發(fā)更大的社會(huì)危機(jī)?？梢赃@么說(shuō),在傳統(tǒng)的工業(yè)社會(huì),“政府管理的重心是通過(guò)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)解決民眾的物質(zhì)需求”[2],而在現(xiàn)代的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”,政府的一項(xiàng)重要管理職能便是風(fēng)險(xiǎn)管理。

目前,中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期,公共危機(jī)事件頻繁,這不僅給社會(huì)公眾的人身和財(cái)產(chǎn)安全造成了巨大影響,還對(duì)政府的應(yīng)急管理水平提出了更高的要求。面對(duì)這樣的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì),政府積極建設(shè)應(yīng)急轉(zhuǎn)換機(jī)制,加強(qiáng)危機(jī)管理,提升危機(jī)管理水平十分重要。

第一,應(yīng)急轉(zhuǎn)換機(jī)制的確立,能夠降低突發(fā)事件演變?yōu)楣参C(jī)的概率,減輕突發(fā)事件給社會(huì)公眾帶來(lái)的危害。譬如,2003年發(fā)生的“非典”事件,中國(guó)深受其害。最初,中國(guó)的“非典”疫情是從廣東開(kāi)始爆發(fā)的,由于我們風(fēng)險(xiǎn)研判不足,低估了它的高擴(kuò)散性特點(diǎn),未能及時(shí)將政府的常態(tài)管理職能轉(zhuǎn)換為應(yīng)急管理職能,以致造成全國(guó)性的“非典”擴(kuò)散大恐慌。據(jù)亞洲開(kāi)發(fā)銀行統(tǒng)計(jì),“非典”事件共造成“中國(guó)內(nèi)地經(jīng)濟(jì)的總損失額為179億,占中國(guó)GDP的1.3%,中國(guó)香港經(jīng)濟(jì)的總損失額為120億美元,占香港GDP的7.6%”?，F(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)“一旦發(fā)生蔓延,輕則造成人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失,重則造成社會(huì)恐慌、秩序混亂、政權(quán)更迭,甚至是社會(huì)解體”[3]。若政府能夠較早察覺(jué)、早轉(zhuǎn)換、早應(yīng)對(duì),要比晚轉(zhuǎn)換、晚應(yīng)對(duì)帶來(lái)的社會(huì)效果更好。

第二,應(yīng)急轉(zhuǎn)換機(jī)制的實(shí)踐應(yīng)用效果,是衡量政府社會(huì)治理水平的重要標(biāo)志。因?yàn)檎墓芾砺毮苁裁磿r(shí)候轉(zhuǎn)換,如何轉(zhuǎn)換,考驗(yàn)著政府對(duì)突發(fā)事件的把握程度,考驗(yàn)著政府對(duì)轉(zhuǎn)換時(shí)機(jī)和應(yīng)對(duì)方案的科學(xué)掌控。2014年12月31日,在上海外灘風(fēng)景區(qū)發(fā)生的擁擠踩踏事件,無(wú)疑是給政府敲響的一記警鐘。這起踩踏事件的發(fā)生,首先與政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)不到位有直接關(guān)系。在將跨年活動(dòng)場(chǎng)地從“外灘”改為“外灘源”后,黃浦區(qū)政府未對(duì)可能出現(xiàn)的外灘風(fēng)景區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)予以高度重視,導(dǎo)致判斷失誤,安保人員的數(shù)量配置嚴(yán)重不足。另一方面,與政府對(duì)突發(fā)情況判斷不足、未能及時(shí)轉(zhuǎn)換應(yīng)急管理職能有很大關(guān)系?！爱?dāng)晚20點(diǎn)至踩踏事件發(fā)生時(shí),外灘風(fēng)景區(qū)的人員流量一直呈上升趨勢(shì)。黃浦區(qū)公安分局指揮中心未能嚴(yán)格落實(shí)上海市公安局指揮中心每半小時(shí)上報(bào)人員流量監(jiān)測(cè)情況的工作要求,也未能及時(shí)向黃浦區(qū)委區(qū)政府總值班室報(bào)告”,以至于延誤了報(bào)請(qǐng)黃浦區(qū)政府進(jìn)行應(yīng)急轉(zhuǎn)換的有利時(shí)機(jī),失去了對(duì)事態(tài)發(fā)展的控制權(quán)。

第三,建設(shè)應(yīng)急轉(zhuǎn)換機(jī)制,提高預(yù)防和處置突發(fā)事件的能力,是堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民的重要體現(xiàn),是政府履行公共事務(wù)管理職能的重要表現(xiàn)。不可預(yù)知的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)增多時(shí),社會(huì)公眾對(duì)政府的需求度與期望值就會(huì)增高,與此同時(shí),政府所承受的壓力也就會(huì)增大。為了滿足這些需求和適應(yīng)這些變化,政府要為社會(huì)的管理站好崗,適時(shí)擴(kuò)大其職能范圍,既要做好常態(tài)管理,又要做好應(yīng)急管理,且要科學(xué)把握管理職能的轉(zhuǎn)換策略,以人為本,減少危害。

2 政府應(yīng)急轉(zhuǎn)換機(jī)制的構(gòu)成要件

有了政府應(yīng)急轉(zhuǎn)換機(jī)制,當(dāng)遇到突發(fā)事件,需要從常態(tài)管理向應(yīng)急管理轉(zhuǎn)換時(shí),政府便可以按計(jì)劃啟動(dòng)該機(jī)制,有條不紊地去化解危機(jī)。正如機(jī)器的運(yùn)行一樣,一旦啟動(dòng),一切便按部就班地開(kāi)始運(yùn)轉(zhuǎn),直到目的達(dá)成。而若想達(dá)到這種結(jié)果,則需要把組成機(jī)器的各個(gè)零部件安裝妥當(dāng),否則便會(huì)功虧一簣。應(yīng)急轉(zhuǎn)換機(jī)制的有效運(yùn)作也離不開(kāi)各就各位的“零部件”,這些“零部件”包括轉(zhuǎn)換依據(jù)、轉(zhuǎn)換主體、轉(zhuǎn)換客體和轉(zhuǎn)換責(zé)任,這四個(gè)“零部件”便是應(yīng)急轉(zhuǎn)換機(jī)制的內(nèi)在構(gòu)成要件。

2.1 轉(zhuǎn)換依據(jù)

應(yīng)急轉(zhuǎn)換機(jī)制的啟動(dòng)并非政府恣意而為,它是有一定的行為依據(jù)的,即要求政府按照應(yīng)急管理法和應(yīng)急預(yù)案的規(guī)定開(kāi)展轉(zhuǎn)換行為。

政府應(yīng)急管理法是調(diào)整政府應(yīng)急管理的主體、職權(quán)、行為及程序、違法及責(zé)任、救濟(jì)等社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。目前,我國(guó)在應(yīng)急管理法制方面已經(jīng)出臺(tái)了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《傳染病防治法》、《安全生產(chǎn)法》、《防洪法》、《防震減災(zāi)法》、《傳染病防治法實(shí)施辦法》、《礦山安全法實(shí)施條例》、《防汛條例》、《自然災(zāi)害救助條例》等眾多相關(guān)的法律法規(guī),取得了一定的成績(jī)。從總體上看,我國(guó)的應(yīng)急管理法制處于單行立法和綜合立法相結(jié)合、以單行立法為主的發(fā)展階段,已經(jīng)基本具備了形式上的完備性、內(nèi)容上的全面性,能夠基本覆蓋災(zāi)害管理的各環(huán)節(jié),實(shí)現(xiàn)了應(yīng)急管理領(lǐng)域的“有法可依”,有利于規(guī)范應(yīng)急管理過(guò)程、維護(hù)社會(huì)秩序與行政緊急權(quán)力運(yùn)行秩序。

在規(guī)范應(yīng)急轉(zhuǎn)換內(nèi)容方面,我國(guó)的應(yīng)急法制具有兩個(gè)特點(diǎn):一是從轉(zhuǎn)換的責(zé)任主體角度來(lái)規(guī)定應(yīng)急管理轉(zhuǎn)換的內(nèi)容;二是規(guī)定的內(nèi)容較為原則抽象,不夠翔實(shí)。我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》(2007年)在總則第七條和第八條,分則第四十八條中分別規(guī)定了應(yīng)急轉(zhuǎn)換的責(zé)任主體問(wèn)題。但從這三條的規(guī)定來(lái)看,在由誰(shuí)進(jìn)行應(yīng)急轉(zhuǎn)換這一問(wèn)題上規(guī)定得較為清楚,但具體該如何實(shí)施轉(zhuǎn)換,則規(guī)定得偏少。在我國(guó)其他的應(yīng)急法制中,關(guān)于應(yīng)急轉(zhuǎn)換的規(guī)定也大多如此。由此可見(jiàn),我國(guó)的應(yīng)急管理法在規(guī)制應(yīng)急轉(zhuǎn)換行為時(shí)尚存在著不完善之處。為此,各地政府制定了相關(guān)的應(yīng)急預(yù)案以協(xié)助完成應(yīng)急轉(zhuǎn)換及處置工作。

政府應(yīng)急預(yù)案是政府預(yù)先制定的突發(fā)事件行動(dòng)方案,主要依據(jù)突發(fā)事件演變的過(guò)程,就事前、事中和事后的工作開(kāi)展做出了詳細(xì)的規(guī)定。自2003年啟動(dòng)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的起草和研究工作以來(lái),我國(guó)中央層面和地方層面的應(yīng)急預(yù)案均已基本成型,在實(shí)踐中取得了明顯的成效?，F(xiàn)有的應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)正朝著完備化、可操作化和無(wú)縫銜接化方向發(fā)展。如何開(kāi)展應(yīng)急轉(zhuǎn)換工作,在政府的應(yīng)急預(yù)案中,我們一般可以找到比較詳細(xì)的工作內(nèi)容說(shuō)明。

作為轉(zhuǎn)換依據(jù),政府應(yīng)急管理法具有抽象性、原則性和規(guī)范性特點(diǎn),而政府應(yīng)急預(yù)案則具有執(zhí)行性和可操作性的特點(diǎn)。二者雖都以規(guī)范性文件的形式加以表現(xiàn),但政府應(yīng)急管理法屬于法律文件,而政府應(yīng)急預(yù)案僅屬于普通的行政規(guī)范性文件,是“基于法律的規(guī)定或授權(quán)編制的行動(dòng)方案,預(yù)案本身并不是法律法規(guī)的組成部分,其法律效力來(lái)源于相關(guān)法律規(guī)定”[4]。然而,在我國(guó)卻存在著“立法滯后、預(yù)案先行”的現(xiàn)象,且國(guó)家級(jí)和省級(jí)等高層級(jí)的應(yīng)急預(yù)案缺失了其應(yīng)具備的執(zhí)行性、可操作性特點(diǎn),幾乎無(wú)法作為突發(fā)事件來(lái)臨時(shí)的應(yīng)對(duì)法案,已經(jīng)異化成“法律規(guī)范”。這種“名不副實(shí)”的狀態(tài),導(dǎo)致這些高層級(jí)的政府應(yīng)急預(yù)案出現(xiàn)法律效力不確定、規(guī)范能力不足的不利后果。為此,我們需要在考慮實(shí)際應(yīng)急情況的基礎(chǔ)上,肯定國(guó)家級(jí)和省級(jí)等高層級(jí)政府應(yīng)急預(yù)案的法律性質(zhì)。至于低層級(jí)政府(市、縣及以下)的應(yīng)急預(yù)案,在內(nèi)容上,切忌直接模仿上級(jí)預(yù)案,應(yīng)該突出應(yīng)急預(yù)案的可執(zhí)行性、可操作性特點(diǎn)。

2.2 轉(zhuǎn)換主體

我國(guó)的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第七條確立了“以縣為主”的“重心下移”式的應(yīng)急轉(zhuǎn)換機(jī)制,并規(guī)定了上級(jí)政府?dāng)U大響應(yīng)的援助機(jī)制作為補(bǔ)充?！爸匦南乱频哪康?是要改革傳統(tǒng)的以條為主的應(yīng)急管理體制,把部分決策權(quán)下放到以塊為主的地方政府手中,使地方所做的決策從傳統(tǒng)的‘軟決策’向‘硬決策’轉(zhuǎn)變,從而在遵循屬地管理的基礎(chǔ)上讓地方有激勵(lì)把矛盾和問(wèn)題消化并控制在基層”。[5]我國(guó)大多數(shù)的縣級(jí)政府,行政區(qū)劃面積都較小,憑借一己之力,完全可以建立并運(yùn)行一個(gè)完整的應(yīng)急管理系統(tǒng),對(duì)當(dāng)?shù)匕l(fā)生的突發(fā)事件及時(shí)做出應(yīng)急轉(zhuǎn)換并加以處置。但這種“重心下移”式的應(yīng)急轉(zhuǎn)換機(jī)制并沒(méi)有充分照顧到大城市主城區(qū)的特點(diǎn),存在著一定的缺陷。

首先,在大城市的主城區(qū),水電煤氣管網(wǎng)、軌道交通等城市保障支持系統(tǒng)都是跨行政區(qū)的,各城區(qū)之間的人流和物流十分頻繁,城區(qū)之間的界限并不是特別分明,其整體性和系統(tǒng)性特色比較突出,這樣一來(lái),應(yīng)急資源的共享就頗為便利,所以就沒(méi)有必要分別在各個(gè)區(qū)分別建設(shè)一個(gè)功能完備、自成體系的應(yīng)急系統(tǒng)。其次,風(fēng)險(xiǎn)的高擴(kuò)散性特點(diǎn)往往會(huì)導(dǎo)致在一個(gè)城區(qū)發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn),迅速蔓延到其他城區(qū),這時(shí),由每個(gè)城區(qū)單打獨(dú)斗是不可行的,也是極不現(xiàn)實(shí)的。而且,考慮到區(qū)的行政面積一般都遠(yuǎn)小于縣,再加上有發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)做后盾,因此,由這些區(qū)共同的上級(jí)政府即市政府承擔(dān)第一響應(yīng)職責(zé)并不會(huì)影響到危機(jī)應(yīng)對(duì)的及時(shí)性。譬如北京市,在其頒行的《實(shí)施<中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法>辦法》中,在“以區(qū)為主”構(gòu)建應(yīng)急轉(zhuǎn)換機(jī)制的基礎(chǔ)上,區(qū)分了主城區(qū)和郊區(qū)縣,在主城區(qū)采取了“以市為主”的做法,這種設(shè)計(jì)無(wú)疑更加符合社會(huì)實(shí)際。

借鑒北京市的做法,在應(yīng)對(duì)常規(guī)性突發(fā)事件時(shí),在大城市的主城區(qū),宜將該市的市級(jí)政府作為應(yīng)急轉(zhuǎn)換機(jī)制的主體。而對(duì)于跨區(qū)域突發(fā)事件,因需要協(xié)調(diào)相關(guān)的行政區(qū)域協(xié)同應(yīng)對(duì),所以通常是由事發(fā)地共同的上一級(jí)政府作為應(yīng)急轉(zhuǎn)換的主體。在此,需要注意跨大區(qū)域但級(jí)別不高的突發(fā)事件的應(yīng)急轉(zhuǎn)換。若也采取常規(guī)方案,由其共同的上一級(jí)政府統(tǒng)一負(fù)責(zé),則會(huì)產(chǎn)生一定的問(wèn)題。“一則負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)的政府層級(jí)太高必將影響決策效率;二則高層級(jí)的政府在職權(quán)上未必與事件的性質(zhì)和等級(jí)相匹配”[6]。譬如,2008年初我國(guó)南方發(fā)生大雪災(zāi)事件,多條貫通南方數(shù)省的高速公路被冰雪覆蓋,對(duì)于是否采取封路措施,各省各行其是,“你關(guān)我放,你放我關(guān)”,導(dǎo)致了事態(tài)的擴(kuò)大蔓延。[7]在2008年發(fā)生的云南陽(yáng)宗海砷污染事件中,云南省政府為了徹底解決陽(yáng)宗海治理中兩市三縣的協(xié)調(diào)難題,最后竟然只能通過(guò)調(diào)整行政區(qū)劃將陽(yáng)宗海統(tǒng)歸昆明市管轄了事。[8]

綜上可知,在跨區(qū)域的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)實(shí)踐中,我們應(yīng)該盡量確定一個(gè)地方政府作為應(yīng)急轉(zhuǎn)換的主體,并承擔(dān)起主要的應(yīng)對(duì)職責(zé)。首先,以突發(fā)事件的性質(zhì)和級(jí)別為依據(jù)來(lái)確定縱向應(yīng)急轉(zhuǎn)換主體,即如果突發(fā)事件級(jí)別較高,則由多個(gè)事發(fā)區(qū)域的共同上一級(jí)政府作為應(yīng)急轉(zhuǎn)換的主體對(duì)突發(fā)事件加以應(yīng)對(duì);如果突發(fā)事件級(jí)別較低,則仍按屬地管理原則由事發(fā)地政府作為應(yīng)急轉(zhuǎn)換的主體。其次,若事發(fā)地涉及不同行政區(qū)域,在確定應(yīng)急轉(zhuǎn)換主體時(shí),可以分為三種情況:一是突發(fā)事件的狀態(tài)能夠區(qū)分主次的,由主要發(fā)生地政府負(fù)責(zé)進(jìn)行應(yīng)急轉(zhuǎn)換;不能區(qū)分主次的,由首發(fā)地政府負(fù)責(zé)進(jìn)行應(yīng)急轉(zhuǎn)換;不能區(qū)分主次也不能判別首發(fā)地的,由首先啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)的政府負(fù)責(zé)進(jìn)行應(yīng)急轉(zhuǎn)換[9]。最后,需要注意的是,以上兩種情況僅是在突發(fā)事件發(fā)生后,臨時(shí)所確定的應(yīng)急轉(zhuǎn)換主體。隨著突發(fā)事件得到控制,或失去控制,應(yīng)急轉(zhuǎn)換的主體并非一成不變,相應(yīng)地也會(huì)有所變動(dòng)。

2.3 轉(zhuǎn)換客體

政府常態(tài)管理向應(yīng)急管理的轉(zhuǎn)換,其實(shí)質(zhì)是政府職能的一種轉(zhuǎn)換,即由常態(tài)管理職能向應(yīng)急管理職能的轉(zhuǎn)換,故而,政府常態(tài)管理向應(yīng)急管理轉(zhuǎn)換的客體是政府的管理職能。

管理職能,即管理所承擔(dān)的功能,主要包括計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制四項(xiàng)基本內(nèi)容。從政府所處的管理環(huán)境來(lái)看,我們可以將政府的管理職能分為常態(tài)環(huán)境下的政府管理職能和應(yīng)急狀態(tài)下的政府管理職能。政府在常態(tài)行政環(huán)境下行使的管理職能主要包括“政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)職能、決策職能、組織職能、協(xié)調(diào)職能和控制職能”[10]。按照應(yīng)急管理的過(guò)程,政府在應(yīng)急行政環(huán)境下所行使的管理職能,可分為預(yù)防職能、預(yù)警職能、處置職能和恢復(fù)職能。“政府的預(yù)防職能主要包括:把突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)納入國(guó)家整體發(fā)展規(guī)劃;制定政府應(yīng)急預(yù)案,并適時(shí)加以修正和完善;建立監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò),對(duì)危險(xiǎn)源、危險(xiǎn)區(qū)域進(jìn)行調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)控,責(zé)令有關(guān)單位采取安全防范措施并向社會(huì)公布監(jiān)測(cè)及評(píng)估結(jié)果和防范措施。預(yù)警職能主要包括:政府繼續(xù)收集、分析、評(píng)估相關(guān)信息,向社會(huì)發(fā)布,向上級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)報(bào)送;在突發(fā)事件即將發(fā)生,或發(fā)生概率增大時(shí),做出進(jìn)入預(yù)警期、實(shí)施應(yīng)急轉(zhuǎn)換的決定,并及時(shí)向社會(huì)發(fā)布相應(yīng)級(jí)別的警報(bào);啟動(dòng)政府應(yīng)急預(yù)案。處置職能主要包括:做出進(jìn)入處置期的決定;啟用相應(yīng)的財(cái)政預(yù)備資金,調(diào)運(yùn)儲(chǔ)備物資;控制危險(xiǎn)源,組織實(shí)施營(yíng)救;采用多樣化的行政應(yīng)急措施,維護(hù)社會(huì)秩序;及時(shí)準(zhǔn)確地發(fā)布與突發(fā)事件相關(guān)的信息,保障社會(huì)公眾的知情權(quán)?；謴?fù)職能主要包括:及時(shí)停止執(zhí)行應(yīng)急處置措施;采取必要措施,防止次生災(zāi)害的發(fā)生;組織災(zāi)區(qū)群眾盡快恢復(fù)生產(chǎn)、生活秩序;做好受災(zāi)損失的評(píng)估工作,制定恢復(fù)重建計(jì)劃;總結(jié)應(yīng)急處置工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),制定改進(jìn)措施”[11]。

2.4 轉(zhuǎn)換責(zé)任

視突發(fā)事件的發(fā)展情況啟動(dòng)應(yīng)急管理職能,是政府的職責(zé)所在。轉(zhuǎn)換責(zé)任的確立有利于督促轉(zhuǎn)換主體合法合理地發(fā)揮應(yīng)急轉(zhuǎn)換職能,它是應(yīng)急轉(zhuǎn)換機(jī)制發(fā)揮效用的重要一環(huán)。

那么,承擔(dān)應(yīng)急轉(zhuǎn)換職責(zé)的主體是誰(shuí)呢?按照我國(guó)目前“以縣為主”的應(yīng)急轉(zhuǎn)換機(jī)制設(shè)計(jì),承擔(dān)應(yīng)急轉(zhuǎn)換職責(zé)的主體當(dāng)然是事發(fā)地的基層政府;唯有在重大突發(fā)事件或跨區(qū)域突發(fā)事件發(fā)生時(shí),應(yīng)急轉(zhuǎn)換職責(zé)依法可能會(huì)由事發(fā)地政府轉(zhuǎn)移至其上一級(jí)政府或直接由上級(jí)政府全盤(pán)接手。

當(dāng)應(yīng)急轉(zhuǎn)換主體依法不履行應(yīng)急轉(zhuǎn)換職能,或違法、不當(dāng)行使應(yīng)急轉(zhuǎn)換權(quán)時(shí),需要依法承擔(dān)行政法律責(zé)任,這就是“行政問(wèn)責(zé)制”。它是“讓負(fù)有職責(zé)的官員通過(guò)公開(kāi)道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職等職務(wù)身份或職務(wù)聲譽(yù)受損的方式承擔(dān)個(gè)人責(zé)任的制度”[12]?！靶姓?wèn)責(zé)制”猶如給政府的權(quán)力戴上了“緊箍咒”,使得政府及其工作人員在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)不敢消極怠慢或恣意而為。它與公共危機(jī)管理有著天然的緊密聯(lián)系。2003年,因處置“非典”疫情不當(dāng),時(shí)任北京市市長(zhǎng)的孟學(xué)農(nóng)、衛(wèi)生部部長(zhǎng)的張文康被免職,開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)現(xiàn)行行政問(wèn)責(zé)制的先河。此后,有學(xué)者統(tǒng)計(jì)了“2003年-2009年《人民日?qǐng)?bào)》和《中國(guó)青年報(bào)》上報(bào)道的101個(gè)等級(jí)問(wèn)責(zé)事件,其中屬于公共突發(fā)事件的有79件,占78.2%,僅事故災(zāi)難一類就有60件,占59.4%”[13]。

為何要建立行政問(wèn)責(zé)制呢?主要目的有二:激勵(lì)和回應(yīng),即激勵(lì)政府官員合法履職,全心全意為民服務(wù);回應(yīng)民眾的關(guān)切,體現(xiàn)行政民主的屬性。但在這“兩重功能中,激勵(lì)功能才是第一位的。理由在于,公眾期望的是通過(guò)有效激勵(lì)提升政府公共應(yīng)急管理的效果,盡量避免公共危機(jī)的發(fā)生或在其發(fā)生后給予良好處置。單純的回應(yīng)除了表明政府負(fù)責(zé)的姿態(tài),并為公眾情緒提供宣泄之外,于事無(wú)補(bǔ)。因此,只有在激勵(lì)無(wú)效的情況下,問(wèn)責(zé)制的回應(yīng)功能才顯示出價(jià)值?！盵14]

3 政府應(yīng)急轉(zhuǎn)換機(jī)制的運(yùn)作機(jī)理

機(jī)理,原指機(jī)器的構(gòu)造和工作原理。轉(zhuǎn)換機(jī)制的運(yùn)作機(jī)理,是指轉(zhuǎn)換機(jī)制在運(yùn)行過(guò)程所呈現(xiàn)出的各構(gòu)成要件之間的相互作用關(guān)系。這種關(guān)系表現(xiàn)為:首先由接警主體接警,然后由應(yīng)急轉(zhuǎn)換主體加以研判,最后根據(jù)研判結(jié)果,按照應(yīng)急轉(zhuǎn)換依據(jù)啟動(dòng)應(yīng)急管理職能。

目前,警情的接收主要源自當(dāng)事人報(bào)警信息、旁觀者報(bào)警信息、技術(shù)監(jiān)控裝置報(bào)警信息和大眾傳播媒介信息。一般而言,當(dāng)事人是首先覺(jué)察或發(fā)現(xiàn)突發(fā)事件之人,對(duì)于事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)最為了解,其提供的報(bào)警信息對(duì)于后一階段的研判起著舉足輕重的作用。旁觀者的報(bào)警信息同樣重要,對(duì)當(dāng)事人的報(bào)警信息起著補(bǔ)充和認(rèn)證的作用。技術(shù)監(jiān)控裝置報(bào)警信息迅速,地點(diǎn)準(zhǔn)確,覆蓋面廣,全天候運(yùn)轉(zhuǎn),是及時(shí)發(fā)現(xiàn)突發(fā)事件的重要信息來(lái)源。大眾傳播媒介,尤其是互聯(lián)網(wǎng),為社會(huì)提供了海量的信息資源,這些信息資源亦是發(fā)現(xiàn)突發(fā)事件苗頭的重要來(lái)源。

接收到警情之后,應(yīng)急轉(zhuǎn)換主體便需要根據(jù)警情的內(nèi)容,展開(kāi)科學(xué)的研判,看該突發(fā)事件是否達(dá)到了演化為公共危機(jī)事件的臨界點(diǎn),從而為下一步?jīng)Q定是否啟動(dòng)應(yīng)急管理職能做好準(zhǔn)備。對(duì)于一般的突發(fā)事件,如常規(guī)的110、119、120報(bào)警事件,接警主體在接警的同時(shí),便可以通過(guò)智能輔助手段對(duì)突發(fā)事件信息進(jìn)行研判,從而決定啟動(dòng)應(yīng)急管理職能,組織應(yīng)急力量進(jìn)行應(yīng)急處置,但對(duì)于跨部門(mén)的一般突發(fā)事件和重特大的突發(fā)事件,接警主體自己無(wú)法單獨(dú)做出研判,而需要先判斷哪些部門(mén)需要參與研判,然后將相關(guān)警情信息傳送給需要參與研判的部門(mén),由這些部門(mén)共同組成應(yīng)急轉(zhuǎn)換主體,從而決定是否啟動(dòng)應(yīng)急管理職能。在研判過(guò)程中,政府部門(mén)需要重視實(shí)地調(diào)研的工作方法。政府可以通過(guò)組織一些座談會(huì)、交流會(huì),或到事發(fā)地調(diào)研等方法,聽(tīng)取各方人士的看法和意見(jiàn),了解特定群體的心理動(dòng)態(tài)。

應(yīng)急轉(zhuǎn)換機(jī)制啟動(dòng)與否,主要取決于研判的結(jié)果。因此,政府首先需要全面準(zhǔn)確地了解突發(fā)事件引起的各種直接或間接出現(xiàn)的社會(huì)現(xiàn)象;其次,在全面掌握各種現(xiàn)象的基礎(chǔ)上,細(xì)致分析各種現(xiàn)象之間的聯(lián)系,由表及里、去偽存真,透過(guò)現(xiàn)象,把握住突發(fā)事件的本質(zhì);最后,通過(guò)鑒別篩選,找出突發(fā)事件發(fā)生的關(guān)鍵原因,并對(duì)其發(fā)展趨勢(shì)做出預(yù)測(cè)分析,從而確認(rèn)事件的性質(zhì)。若研判結(jié)果認(rèn)定為該突發(fā)事件已屬于公共危機(jī)事件,需要啟動(dòng)應(yīng)急管理職能,就由應(yīng)急轉(zhuǎn)換主體及時(shí)啟動(dòng)轉(zhuǎn)換機(jī)制。