●章志遠

2012年，有感于學界千呼萬喚的行政程序法遲遲不能出臺和行政法律體系建立的任重道遠，江必新教授提出制定一部“規(guī)范所有行政行為，在行政法體系中起綱要性、通則性、基礎性作用的行政基本法”的設想。〔1〕參見江必新：《邁向統(tǒng)一的行政基本法》，《清華法學》2012年第5期。2017年12月27日，在中國政法大學舉辦的“行政法總則與行政法法典化”學術研討會上，應松年教授提出：“制定行政法總則的時機已經(jīng)成熟，我們有能力借鑒民法總則的立法技術，將我國行政法中共性的東西抽取出來，形成具有中國特色的行政法總則。在行政法總則的指引下進一步制定行政法的分則，最終形成一部體系完整的行政法法典。”這一觀點引發(fā)了與會學者的熱烈討論，除了對行政法法典化的時代價值予以普遍認同外，學者們也對行政法法典化所面臨的巨大困難表示擔憂?！?〕參見萬學忠：《學界首次提出構建中國行政法法典》，《法制日報》2018年1月19日第6版。

從20世紀80年代制定行政基本法夢的破碎，到21世紀初對行政程序法法典化的憧憬，再到新時代行政法法典夢的重燃，我國行政法發(fā)展始終貫穿了美麗的“法典夢”。對行政法統(tǒng)一法典的不懈追求，既體現(xiàn)了中國行政法學人強烈的使命擔當，也彰顯中國行政法學理不斷開拓創(chuàng)新的精神氣質。那么，當下中國為何需要再燃行政法的法典夢，行政法法典化有無實現(xiàn)的可能，中國特色行政法法典化的道路該如何選擇，行政法學界亟待對這些涉及行政法法典化的基礎理論問題作出回應。

一、中國行政法法典夢再燃的時代動因

法典是成文法的一種表現(xiàn)形式。相比較單行的法律而言，具有綜合性、完整性特征的法典則是成文法的高級形式。一般來說，法典化是指“對一國法律進行分科編制而形成具有公力的法律書面之事業(yè)，或者是指將既有法令進行整理編輯而形成法典的工作，或者是將新設法令歸類編纂而形成一編的法典工作”?！?〕［日］穗積陳重：《法典論》，李求軼譯，商務印書館2014年版，第5頁。就具體種類而言，法典既可以是針對一國所有法律的綜合性法典，如《十二銅表法》；也可以是針對一國某一部門法律的綜合性法典，如《拿破侖法典》。

與民法典和刑法典相比，行政法因其調整對象的廣泛性和內容的易變性，使得法典化的任務更為艱巨復雜。關于行政法法典化的具體內涵，學理上尚存在“行政法總則法典化”“一般行政法法典化”和“部門行政法法典化”等三種不同見解。姜明安教授曾指出：“統(tǒng)一的行政法典只是將一國行政法的一般原則和基本規(guī)范編纂在一起,形成一個統(tǒng)一的、有內在邏輯聯(lián)系的法律規(guī)范體系，而并非將一國所有的具體行政法規(guī)范匯集成一部行政法大全（這樣的法律規(guī)范大全并非法典，而是法規(guī)匯編）。在統(tǒng)一的行政法典下，各具體領域的局部行政法典以及其他單行行政法律、法規(guī)仍有存在的余地?！薄?〕姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社1999年版，第27頁。就其論述而言，所謂的“統(tǒng)一的行政法典”指的就是行政法總則的法典化。劉太剛教授在論述我國行政法法典化可供選擇的模式時，提倡“總法模式— 一般行政法”，即“行政法典既包括行政領域的一般法律原則（總則部分）,也包括針對若干種不同的行政活動（不限于行政行為）的較為具體的實體規(guī)范和程序規(guī)范（分則部分 ）”〔5〕劉太剛：《中國行政法法典化的障礙、模式及立法技術》，《甘肅行政學院學報》2008年第1期。。還有的學者主張借鑒美國法律編纂方法，按照具體行政領域編纂部門法典?！啊吨袊ｊP法典》將是海關執(zhí)行的現(xiàn)行有效法律規(guī)范的匯總編纂。雖然其本身沒有正式的法律效力，不能直接作為海關執(zhí)法的依據(jù)對外援引適用，但是其中的每一條規(guī)范都將出自于現(xiàn)行有效的法律、行政法規(guī)、海關規(guī)章和規(guī)范性文件的規(guī)定，因此法典可以作為海關執(zhí)法的重要參考?！薄?〕鄭躍聲：《關于編纂〈中國海關法典〉的初步設想》，載青鋒、羅偉主編：《法律編纂研究》，中國法制出版社2005年版，第136頁。撇開行政法法典化與行政法總則的關系暫且不論，本文所言的行政法法典化絕非法律匯編意義上的部門行政法法典化。在歷經(jīng)步步為營的單行行政立法、由地方到中央循序漸進的統(tǒng)一行政程序立法之后，行政法學人緣何再次燃起法典夢呢？筆者認為，新時代行政法法典夢的再燃基于如下四個方面的現(xiàn)實動因：

1.基本建成法治政府的規(guī)范指引。堅持依法行政、建設法治政府，既是全面推進依法治國的重點和難點，也是世代中國人的夢想。早在2004年3月，國務院印發(fā)的《全面推進依法行政實施綱要》就提出“經(jīng)過十年左右堅持不懈的努力，基本實現(xiàn)建設法治政府的目標”。后來，基于法治政府建設的艱巨性和復雜性，黨的十八大報告將基本建成法治政府的時間節(jié)點推至2020年，并將其確立為全面建成小康社會的重要目標之一。2015年12月27日，中共中央、國務院印發(fā)《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》（以下簡稱《綱要》），為2020年基本建成法治政府確定了明確的路線圖和施工圖。黨的十九大報告將2020年到2035年確立為從全面建成小康社會到基本實現(xiàn)現(xiàn)代化時期，法治國家、法治政府、法治社會基本建成則是重要目標之一。

可以說，基本建成法治政府已經(jīng)成為新時代法治建設的重中之重。根據(jù)《綱要》的規(guī)定，法治政府是否基本建成有七大“衡量標準”，即政府職能依法全面履行、依法行政制度體系完備、行政決策科學民主合法、憲法法律嚴格公正實施、行政權力規(guī)范透明運行、人民權益切實有效保障、依法行政能力普遍提高?！斑@七大標準不僅是套在法治政府建設者頭上的‘緊箍咒’，而且也是人民群眾衡量法治政府是否建成的‘測試儀’”?！?〕章志遠：《法治政府建設的三重根基》，《法治研究》2016年第1期。這些標準涉及法治政府建設的方方面面，都離不開相應規(guī)范的指引。每一個具體的行政管理領域，都需要積極對標落實?！靶姓傉摬粌H僅是一個將行政行為形式、行政程序、行政組織法與國家責任法相互連結在一起之學術領域；行政法總論其實系一個秩序理念，指引著在個別行政法制度中，所涉及越來越復雜的相關事件或連續(xù)性的演變方向，以及其相稱性的協(xié)助定位。”〔8〕［德］Eberhard Schmidt-Assmann：《行政法總論作為秩序理念：行政法體系建構的基礎與任務》，林明鏘等譯，元照出版有限公司2009年版，第1頁?！毒V要》并不具有法律規(guī)范的剛性約束力，無法有力助推法治政府建設?？梢?，新時代行政法法典夢的重燃與我國法治政府建設事業(yè)自身的升級密切相關。

2.碎片化行政立法的弊端日漸顯現(xiàn)?！艾F(xiàn)代國家的立法越來越龐雜和迅速，符合現(xiàn)代社會的‘對規(guī)范的渴求’?！薄?〕［德］N·霍恩：《法律科學與法哲學導論》，羅莉譯，法律出版社2005年版，第21頁。30多年來，我國行政立法走過了一條分散型、碎片化的發(fā)展進路。雖然行政法律規(guī)范體系已初步成型，但其弊端日漸顯現(xiàn)，具體表現(xiàn)為3個方面：

（1）法律制定和修改成本高，不利于立法資源的節(jié)約。以“行政三法”為例，設定、程序、實施等方面都存在很多共性之處，但每部法律的制定都耗費了大量立法資源?！叭魏紊鐣辛⒎ê碗S之而來的司法、執(zhí)法都是一種耗費資源的活動，而任何社會中資源一般說來都是有限的?！薄?0〕蘇力：《法治及其本土資源》，中國政法大學出版社2004年版，第104頁。碎片化的立法成本高昂、速度太慢，不利于行政法律規(guī)范體系的建構。

（2）法律規(guī)范之間的不一致甚至沖突現(xiàn)象很多，導致法律適用往往陷入困境之中。行政法律規(guī)范的沖突既存在于同一層級之間，也存在于不同層級之間。例如，《行政處罰法》第3條所規(guī)定的“無效”與《行政訴訟法》第75條所規(guī)定的“無效”內涵并非一致；對于政府采購合同，《政府采購法》第43條明確規(guī)定適用合同法，而《湖南省行政程序規(guī)定》第93條和《江蘇省行政程序規(guī)定》第77條則將其明確列舉為行政合同。缺乏有效的法律規(guī)范沖突解決機制，導致行政法律規(guī)范的適用呈現(xiàn)各自為政的分割局面。

（3）無法形成體系化、整體性的行政法認知模式，行政法律職業(yè)共同體難以維系。分散的立法模式造成了行政法律規(guī)范認知上的封閉性和壟斷性，不同部門、不同地區(qū)、不同職業(yè)之間在同一問題上往往存在不同的理解，很難形成較為一致的認識。例如，在當下的行政審判實踐中，特別是在信訪積案的化解中，當事人、行政機關與法院之間對特定問題的理解就難以取得基本共識，往往造成行政案件上訴率過高和纏訪、鬧訪現(xiàn)象的滋生；在以往的行政審批制度改革和權力清單制度的推行中，不同部門、不同地區(qū)之間之所以出現(xiàn)數(shù)字上的盲目攀比現(xiàn)象，就與對行政法上基礎性概念的理解存在偏差有關。為此，必須認真對待行政法的法典化，努力消弭碎片化立法模式對行政法治的負面影響。

3.陷入僵局的行政程序法法典化。在分散式立法模式的推進過程中，行政法學界矢志不渝地呼吁行政程序法的法典化，在2003年甚至一度將其納入了最高國家權力機關的議事日程。后來，行政法學界轉而將目光投向地方，試圖通過地方行政程序法的法典化“倒逼”統(tǒng)一行政程序法的出臺。

黨的十八屆四中全會《決定》提出，依法全面履行政府職能，完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。此舉再次激起行政法學者的行政程序法法典夢，學者們呼吁將制定統(tǒng)一行政程序法提上立法日程。不過，時至今日，行政程序法仍未出現(xiàn)明顯的法典化跡象。行政程序法法典化的受挫原因較為復雜，除了社會發(fā)展本位與立法限權理念、學者期許與官方訴求之間的巨大落差外，與其自身的名不副實也密切相關。

綜觀域外行政程序立法和我國目前的多部地方行政程序規(guī)章，雖然名稱為“行政程序法”“行政程序規(guī)定”，但其中的很多內容都屬于行政實體法范疇。例如，我國臺灣地區(qū)的“行政程序法”就兼具實體與程序規(guī)范性質，甚至略具行政實體法總則的特質。學者認為，過度重視實體規(guī)范，過度輕視程序規(guī)范，實體規(guī)范與程序規(guī)范所占比例懸殊，有法律名稱與內容不符之嫌，毋寧稱之為“行政實體及程序法”較符合內容，“假行政程序法之名、行行政實體法之實”的立法政策，有檢討的余地?！?1〕蔡秀卿：《現(xiàn)代國家與行政法》，學林文化事業(yè)有限公司2003年版，第149～151頁。姜明安教授也指出:“許多名稱叫行政程序法的行政程序法典實質上不僅是行政程序的統(tǒng)一法典，而且是行政實體基本法的法典，也許叫行政法通則或行政法典更合適，叫行政程序法只是習慣而已?！薄?2〕姜明安：《制定行政程序法應正確處理的幾對關系》，《政法論壇》2004 年第5 期。這種以限制和規(guī)范行政權力行使為目的的行政程序法法典化的觀點，自然遭到了來自行政機關的本能抵觸。為此，以名實相副的行政法法典化取代行政程序法的法典化或許是未來更為明智的選擇。

4.刑法、民法法典化的外在刺激。在我國三大部門法中，刑法于1979年率先實現(xiàn)了初步的法典化，經(jīng)由1997年的全面修訂而實現(xiàn)了成熟的法典化。歷經(jīng)40年的發(fā)展，我國的“刑法時代”仍未遠去。在社會治理進程中，刑法思維依舊占據(jù)主導地位，入罪立法某種程度的泛濫即可佐證。隨著社會形勢的發(fā)展和刑事政策的調整，學者主張應當全面修訂刑法典?！耙环矫妫S著法治的發(fā)展和進步，刑法觀念也不斷更新，這對刑法的基本原則和制度都提出了許多新的要求，對此只能采取系統(tǒng)修訂刑法典的方式。另一方面，從技術的角度看，當刑法典結構需要作重大調整時，系統(tǒng)修訂刑法典是最有效、最全面的方式，否則既難以對刑法典的相關章節(jié)進行整合，更難以對其作章節(jié)順序上的調整?！薄?3〕趙秉志：《當代中國刑法法典化研究》，《法學研究》2014年第6期。1986年4月《民法通則》的通過，在我國民事立法史上具有里程碑意義，鋪就了通向市場經(jīng)濟的軌道，被譽為一部“小民法典”。黨的十八屆四中全會《決定》提出，加強市場法律制度建設、編纂民法典，這為我國民法典的制定帶來了前所未有的歷史機遇。學者認為，民法典是民族國家軟實力的核心，是“社會生活的百科全書”，是市民生活的基本行為準則，是市場經(jīng)濟的基本法，更是裁判者裁斷民商事案件的基本依據(jù)?！?4〕參見王利明：《民法典的時代特征和編纂步驟》，《清華法學》2014年第6期。2017年3月《民法總則》的通過，標志著民法典總則編編纂任務的完成；民法典各分編的編纂工作正在緊鑼密鼓地進行之中，有望于2020年一并審議通過。

在刑法法典化和民法法典化高歌猛進的當下，作為后發(fā)型部門法的行政法顯得分外落寞。刑法和民法的快速發(fā)展對弱勢的行政法構成了挑戰(zhàn)，也在一定程度上擠壓了行政法的生存空間。沒有行政法的法典化，中國特色社會主義法治體系注定是不完整的，也是無法最終建成的。可見，行政法的法典化也是刑法、民法法典化的外在刺激使然。

二、中國行政法法典化的可能

長期以來，基于行政法調整對象的廣泛性和易變性，行政法法典化是一項不可能完成的任務的認識被普遍接受?！靶姓ǖ姆秶珡V，每一類行政事項都很復雜，單就某類行政事項編成一個有系統(tǒng)的法典，已經(jīng)很難，特別是關于經(jīng)濟事項。要想對全部行政采取一個整體觀念，制定一部完整的協(xié)調一致的法典，象民法典和刑法典那樣用一個總則概括起來，更加困難。”〔15〕王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1988年版，第23頁。從某種意義上來說，行政法的發(fā)展時常糾結在適不適合法典化的道路之中?！艾F(xiàn)代管制國家的行政法一直掙扎于具體與抽象的抉擇。若太抽象，則無法合理因應林林總總的管制形態(tài)，使得行政法的原理原則的勉強套用，成為對具體管制內容無知的最佳證明。若太具體，則將使行政法分裂成各個管制領域，等于架空了行政法。”〔16〕葉俊榮：《行政法案例分析與研究方法》，三民書局1999年版，第2頁。如果說上世紀80年代的中國行政法尚處于“北大荒”時代的話，當下中國的行政法則已經(jīng)接近“北大倉”狀態(tài)，擁有法典化的必要社會條件和重要實踐、理論資源?？傮w來說，中國行政法法典化的有利條件體現(xiàn)在如下4個方面：

1.行政法律規(guī)范的基礎可資利用。行政法的法典化并非完全另起爐灶，而是通過對現(xiàn)有行政法律規(guī)范的集中整理和必要增補，形成一部系統(tǒng)化、體系化的法典，使處于分散狀態(tài)的行政法律規(guī)范之間具有更為緊密的、內在的邏輯聯(lián)系。

經(jīng)過30多年分散式立法的摸索，一個結構相對合理、層次較為分明的行政法律規(guī)范體系已經(jīng)初步成型。除了行政組織法制進展較為緩慢以外，行政活動及監(jiān)督救濟法制的發(fā)展相當迅速，已經(jīng)形成了特色鮮明的規(guī)范體系。例如，“行政三法”的出臺，構建了程序規(guī)定與實體規(guī)定融為一體的立法格局；《治安管理處罰法》與《海關行政處罰實施條例》等單項法律法規(guī)的頒布實施，構建了行政處罰法的規(guī)范體系；《海關事務擔保條例》《行政和解試點實施辦法》等新型行政活動方式部門立法的先行探索，為統(tǒng)一立法創(chuàng)造了條件；《綱要》《廣州市依法行政條例》《合肥市推進依法行政辦法》及其他地方行政程序規(guī)定的頒布實施，則為探索制定行政法總則提供了良好的基礎。同時，《國家賠償法》《行政訴訟法》都已修改，《行政復議法》也即將進行修改。這些已有的以及即將啟動的法律制定和修改活動，從規(guī)范內容和立法技術上為行政法的法典化提供了大量可資利用的資源。從節(jié)約立法成本、避免單行立法重復和沖突的角度上看，編纂行政法典不失為更加明智的選擇。可見，行政法的法典化并非空中樓閣，完全可以從我國未來行政法律規(guī)范的立、改、廢作業(yè)中獲得充足的給養(yǎng)。

2.行政改革的實踐智慧可資提煉?！肮残姓仁切姓▽W者研究的有效對象，也是他們需要保持回應性的事項。重要的是，行政法應與其行政背景同步?！薄?7〕［英］卡羅爾·哈洛、理查德·羅林斯：《法律與行政》（上卷），楊偉東等譯，商務印書館2004年版，第76頁。回顧40年改革開放的歷史進程，可以看出行政管理體制改革始終伴隨其間?！毒V要》不僅重視積極開展建設法治政府示范創(chuàng)建活動，大力培育建設法治政府先進典型，而且本身就是對各種典型制度創(chuàng)新的忠實記錄，能夠為行政法律規(guī)范的科學整合提供有益的參考。特別是近年來深化行政審批制度改革進程中推出的各種新舉措，對于厘清行政權的邊界、建構有限政府和服務政府具有重要的指導價值，亟待通過成文法的形式予以確定。同時，我國行政審判實踐中形成的司法與行政良性互動機制也彰顯出特有的本土智慧，對行政審判環(huán)境的優(yōu)化發(fā)揮了重要作用，可以及時總結提煉為正式的法律制度?！?8〕例如，《廣州市依法行政條例》第55條規(guī)定：“審判機關、檢察機關對行政機關提出司法建議、檢察建議的，行政機關應當及時將研究處理情況書面告知審判機關、檢察機關。不予采納的，應當說明理由。行政機關應當在收到本單位敗訴的行政訴訟案件判決、裁定或者司法建議書、檢察建議書之日起十個工作日內，將上述文書報市、區(qū)人民政府法制機構備案。市、區(qū)人民政府應當對行政機關負責人出庭應訴情況進行年度統(tǒng)計并向社會公開，對實施行政行為存在的問題及時整改，提高依法行政能力和水平?！贝藯l規(guī)定被置于“依法行政的監(jiān)督”篇章之下，體現(xiàn)出對司法行政互動的充分認可?！八^行政法之法典化，亦即將行政法規(guī)以及行政法院之判例，或行政機關之慣例中，具有各種行政行為之共同適用者，加以制訂成為系統(tǒng)之成文法規(guī)，成立行政法之總則部分?！薄?9〕翁岳生：《行政法與現(xiàn)代法治國家》，臺灣大學法學叢書編輯委員會1990年版，第186頁。可見，行政法的法典化并非無源之水，完全可以從當下豐富的行政改革和行政審判實踐中汲取智慧。

3.行政法學理論的發(fā)展可資轉化。相比較上世紀80年代初創(chuàng)時期而言，我國當下的行政法學理論研究無論在成果的數(shù)量還是質量上都有了長足的進步。一方面，行政法學在基本概念、基本原則及各個具體制度面上都有一系列重要的研究成果問世。有些問題雖然在理解上還存在分歧，但各種觀點都已經(jīng)充分展現(xiàn)，為通說的形成提供了某種可能；很多成果聚焦本土典型行政案例，在“個案—規(guī)范”的穿行中提煉具有現(xiàn)實解釋力的學說，為行政法律規(guī)范的精準適用奠定了基礎。另一方面，行政法學體系化、整體性的學術思考始終沒有間斷，早期以“平衡論”“控權論”“管理論”和“服務論”等為代表的行政法哲學思考，近期以“軟法論”“行政自制論”和“公私合作論”等為代表的中觀行政法研究，都為行政法的法典化提供了充足的理論滋養(yǎng)。在法典化目標的統(tǒng)領之下，既有的行政法學理論成果可以進一步得到優(yōu)化整合，進而轉化為具體的法律規(guī)范。可見，行政法的法典化并非草率行事，完全可以從我國行政法學理論的發(fā)展中獲得給養(yǎng)。

4.域外立法的豐富素材可資借鑒。鑒于行政法法典化的現(xiàn)實困難，域外行政立法幾乎都是圍繞行政程序法的法典化展開的。至于行政程序法的內容是僅僅止于程序規(guī)范，抑或包括實體規(guī)范，則存在差異。二戰(zhàn)之后，在行政程序立法模式上就有美國型和德國型的區(qū)分，前者重視程序的獨立價值，僅以程序規(guī)范為內容；〔20〕美國前聯(lián)邦最高法院大法官克拉克曾言：“行政程序法是目前及可預見未來，在法律領域中最重要的法律?！眳⒁娏_傳賢：《行政程序法論》，五南圖書出版公司2004年版，“自序”。當然，美國的聯(lián)邦咨詢委員會法、協(xié)商式規(guī)則制定法等其他法律也屬于行政程序法，并在法典編纂中載入美國法典之中。后者則將程序視為實現(xiàn)實體權利或實體正當性的手段，除了程序規(guī)范外還包括與程序規(guī)范有密切關系的實體規(guī)范。為此，1976年《德國行政程序法》的頒布被視為“行政法總則的法典化”，是“德國行政法學的總結晶”。〔21〕同前注〔19〕，翁岳生書，第257頁。除此以外，1994 年荷蘭的《行政法通則》則是迄今為止世界上唯一的一部內容較為豐富、完整的行政法典，對我國制定統(tǒng)一的行政法典具有重要的借鑒意義?！?2〕參見湛中樂、尹好鵬：《制定統(tǒng)一的行政法典既有必要亦有可能——〈荷蘭行政法通則〉概述》，載羅豪才主編：《行政法論叢》（第2卷），法律出版社1999年版，第279～311頁。

無論是純粹的行政程序法，還是兼具實體內容的行政法總則，抑或是獨樹一幟的行政法法典化的通則，都體現(xiàn)了世界各國在行政法法典化進程中的不懈探索。這些豐富的素材能夠為我國行政法法典化的道路選擇提供借鑒?？梢?，行政法的法典化并非無端妄想，完全可以從美國、德國、荷蘭等域外不同法典化模式的優(yōu)劣對比中獲得有益的啟示。

三、中國特色行政法法典化的模式選擇

在中國特色社會主義進入新時代之際，行政法法典化的道路選擇問題再次擺在世人面前。是繼續(xù)堅持“成熟一個、制定一個”的傳統(tǒng)立法思路，還是繼續(xù)呼吁行政程序法的法典化，抑或調整思路轉而追求行政法的法典化？前文的論述顯示，行政法的法典化不僅具有深刻的時代動因，而且具備相當程度的必要條件，可以考慮成為未來的發(fā)展模式。中國特色行政法法典化的目標在于適應社會變革時代的需要，通過對現(xiàn)行行政法律規(guī)范的科學整理，為基本建成法治政府和全民守法局面的實現(xiàn)提供規(guī)范指引。

在成文法傳統(tǒng)深厚的國家，法典化與其說是要不要的問題，毋寧說只是具體的程度問題。在新近有關行政法法典化的初步討論中，不少學者就提出行政法總則制定的困難，可以策略性地選擇在行政程序法中適當加入實體法的內容?！?3〕同前注〔2〕，萬學忠文。在此前的討論中，江必新教授提出過制定類似民法通則的行政基本法的主張，并將其特征概括為“四個是”和“四個不是”。其中，“四個是”具體包括“是與所有的行政活動有關的法律”“是一個綱要性的法律”“是一個通則性的法律”和“是一個實體法與程序法合一的法律”；“四個不是”具體包括“不是一網(wǎng)打盡、網(wǎng)絡無余的行政法典”“不是一個關于行政法律關系的法典編撰”“不是一個行政法的總則”和“不是某一個單項的法律”。〔24〕同前注〔1〕，江必新文。

就行政法法典化的模式選擇而言，既需要考慮到行政法自身的特殊性，也需要考慮到部門法的共性。前者是指程序法在行政法中具有特殊的重要地位，依據(jù)全部行政事項或行政共通事項、程序與實體都規(guī)定或僅就程序規(guī)定，可將行政法的法典化區(qū)分為“最完全的法典化”（統(tǒng)一立法）、“行政程序完全法典化”“總則立法”和 “行政程序最低限度法典化”（綱架立法）；〔25〕參見葉俊榮：《面對行政程序法》，元照出版有限公司2002年版，第59～62頁。后者是指參酌民法和刑法法典化的做法，采行總則編與分則編合成法典的思路。從我國行政法歷史發(fā)展進程和現(xiàn)實需要上看，制定一般行政法意義上的行政法法典應當是未來努力的目標。這不僅排除了法律匯編意義上的法典化，進而為具體行政領域的法律創(chuàng)制活動保留了巨大的空間，而且也超越了純粹的行政程序法典化，為行政法總則的制定預留了必要的空間。也就是說，我國行政法的法典化可采行“制定行政法總則+編纂行政法典各分編”的模式。就具體的實施步驟而言，當下應盡快啟動制定行政法總則，即編纂行政法典總則編的工作，同時進行各分編的整理工作，力爭到2030年左右形成具有中國特色的統(tǒng)一的行政法典。

中國特色行政法法典化是一項具有里程碑意義的偉大事業(yè)，其順利完成將意味著作為中國特色社會主義法治體系重要組成內容之一的“完備的法律規(guī)范體系”的最終形成。編纂行政法典是對現(xiàn)行行政法律規(guī)范所進行的系統(tǒng)整合，編纂一部適應中國特色社會主義發(fā)展要求，符合我國國情和實際，體例科學、結構嚴謹、規(guī)范合理、內容協(xié)調一致的法典。編纂行政法典既非制定全新的行政法律，而是對現(xiàn)行行政法律規(guī)范進行科學整理；也非簡單的法律匯編，而是對已經(jīng)不適應現(xiàn)實需要的規(guī)定進行修改完善，對行政權力運用中出現(xiàn)的新情況、新問題作出富有針對性的新規(guī)定。行政法典由總則篇和各分編組成，行政法法典化的任務自然就包括制定行政法總則和編纂行政法分則兩個部分。就具體的時間表而言，應將制定行政法總則盡快納入最高國家權力機關的議事日程，同時進行分則的編纂工作。限于篇幅和研究旨趣，以下將就兩項具體的行政法法典化任務的開展加以概述。

1.關于行政法總則的結構安排。行政法總則是行政法典的開篇之作，在整個行政法典中起著統(tǒng)領性作用，力爭在2023年3月本屆全國人大任期屆滿時率先通過《行政法總則》。行政法總則規(guī)定行政活動必須遵循的基本原則和一般性規(guī)則，統(tǒng)領行政法典各分編；各分編在總則的基礎上對各項行政法制度作出具體規(guī)定。行政法總則的制定可以參考民法總則“提取公因式”的辦法，將行政法律制度中具有普遍適用性和引領性的規(guī)定寫入其中，就行政法的基本概念、基本原則、基本主體、權利義務、行為基本要求、責任救濟基本要求及監(jiān)督保障機制等作出規(guī)定，既構建起我國行政法律制度的基本框架，也為各分編的規(guī)定提供依據(jù)?？梢?，行政法總則制定應著眼于一般性、基本性和普適性，力求將學術界和社會各界最低限度的共識載入其中。

當前，擺在行政法學界面前較為迫切的問題就是如何設計出科學合理的行政法總則基本框架。對此，應松年教授提出，行政法總則內容體例可以參照民法總則，就行政法的基本原則、行政法律關系主體、行政法律關系內容、行政行為、行政委托、行政責任和監(jiān)督、行政訴訟時效、管轄及行政程序問題作出規(guī)定?！?6〕同前注〔2〕，萬學忠文。行政法總則的結構安排是否一定需要對標《民法總則》體例尚可討論。作為一次雛形意義上的行政法總則的地方立法嘗試，《廣州市依法行政條例》由總則、行政決策、行政執(zhí)法、依法行政的監(jiān)督、依法行政的保障、法律責任和附則等7個部分組成；《綱要》所提出的7項主要任務和具體措施，實際上也囊括了行政職權職責、行政立法、行政決策、行政執(zhí)法、行政權監(jiān)督制約、社會矛盾化解、依法行政能力等行政權力運行的方方面面。這兩個文本對行政法總則的體例安排都具有一定的參考價值，其所遵循的以依法行政或行政活動為主線的設計理念值得借鑒。

筆者認為，行政法總則的內容體例要堅持中國本土特色，既要充分汲取中國特色法治政府建設的實踐探索成果，也要及時記載中國特色法治政府理論的最新研究成果。為此，《行政法總則》可設計為如下10章：第1章“基本規(guī)定”，內容包括行政法的基本原則、基本范疇；第2章“行政權力的配置”，內容包括行政主體的資格、行政權限的分配、行政授權委托及輔助、行政協(xié)助、行政回避、行政隸屬關系、行政權限爭議解決機制等；第3章“行政相對人的權利與義務”，內容包括行政相對人的權利和義務，尤其要構筑行政相對人公法上權利的保護體系；第4章“行政權力的形式”，內容包括經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會治理、公共服務及生態(tài)保護等，尤其要構筑行政職權剛性、中性和柔性行使的手段體系；第5章“行政行為的效力”，內容包括行政行為的成立要件、生效要件、合法要件以及行政行為效力的組成內容與表現(xiàn)形態(tài)；第6章“行政行為的程序”，內容包括行政行為應當遵循的最低限度公正的程序要求；第7章“行政權力的監(jiān)督”，內容包括行政權力運行的監(jiān)督主體、監(jiān)督方式和監(jiān)督效力，尤其要構筑起行之有效的行政權力監(jiān)督和行政責任承擔之網(wǎng)；第8章“行政相對人的救濟”，內容包括行政相對人的行政救濟、司法救濟及其銜接關系，尤其要構筑起一種無漏洞且有效的權利救濟體系；第9章“依法行政的保障”，內容包括教育培訓、績效考核、內部督察等行政系統(tǒng)自生的制度，實現(xiàn)內部行政創(chuàng)新實踐的外部化；第10章“附則”，內容包括概念界定及施行日期。

2.關于行政法分則的編纂路線。根據(jù)我國行政法的發(fā)展狀況和實踐需求，參酌民法典和刑法典編纂的先進經(jīng)驗，行政法典包括總則篇（即行政法總則法典化）、行政組織法編、行政活動法編和行政救濟法編等4個部分。

為保持現(xiàn)有單行行政立法的體例結構，可在行政組織法編、行政活動法編和行政救濟法編之下設立分編，形成一個相對完整的行政法律規(guī)范體系。鑒于行政法律規(guī)范自身的易變性，行政法分則編纂可沿用荷蘭《行政法通則》的“框架式、分階段立法”模式，先確定整體框架，然后根據(jù)具體情況分階段進行立、改、廢活動，法典中可以預留某些空置的內容，保持適度的開放性，從而接納后續(xù)分編的內容。

在行政法分則編纂中，行政組織法編的編纂任務最為艱巨和繁重。特別是這次黨和國家機構改革范圍大、力度強、影響深，涉及諸多法律的修改及制定，恰好可以填補行政機構設置和編制法的空白，形成行政組織法方面的規(guī)范群?！?7〕參見馬懷德：《運用法治方式推進黨和國家機構改革》，《中國黨政干部論壇》2018年第5期。具體來說，行政組織法編的編纂任務主要有3項：（1）制定統(tǒng)一的《行政機關組織法》，通過立法及時將機構改革的成果固定下來，廓清不同行政機關之間的權力邊界、隸屬關系和運行規(guī)則，確保行政組織法定主義的實現(xiàn)；（2）制定統(tǒng)一的《行政編制法》，通過立法徹底解決編制隨意設定和匹配不當?shù)酿蠹?；?）修改《公務員法》，將黨的十八大以來全面從嚴治黨的相關規(guī)定融入其中，體現(xiàn)“黨管干部”的基本原則。

就行政活動法編而言，可設置重大行政決策、行政規(guī)范制定、行政執(zhí)法、特別行政活動等4個姊妹編，分別進行相應的法律制定和修改活動。具體來說，行政活動法編較為重要的編纂任務主要有3項：（1）盡快啟動《行政處罰法》《行政許可法》修改工作，總結行政處罰、行政許可實踐中的有益經(jīng)驗，如將行政處罰裁量基準制度、相對集中行政許可制度等吸納其中，確?！靶姓ā钡南鄬y(tǒng)一性；（2）制定統(tǒng)一的《行政調查法》，通過調查主體、對象、手段、程序和責任的規(guī)定，有效解決當下同時存在的調查權行使過度和當事人協(xié)力不足的問題；（3）制定《行政合同法》，將眾多行政管理領域中豐富的實踐經(jīng)驗加以提煉，有效解決當下存在的法律規(guī)范供給不足的矛盾。

就行政救濟法編而言，可設置行政申訴、行政復議和行政訴訟等3個姊妹編。鑒于《行政訴訟法》已經(jīng)修改，該篇的編纂任務主要有兩項：（1）修改《行政復議法》，充分發(fā)揮行政復議在解決行政爭議中的“主渠道”作用。當前，隨著黨和國家機構改革的推進和新《行政訴訟法》的貫徹實施，行政復議制度面臨著一系列新的挑戰(zhàn)。同時，行政復議委員會試點的有益經(jīng)驗及晚近相對集中行政復議權改革的初步成效，也為行政復議制度在新時代的再生提供了契機。（2）制定《行政申訴法》，充分發(fā)揮申訴制度對特殊群體、特殊行政爭議解決的應有作用，構建起完整的行政救濟法體系。尤其是在教育行政、人事行政等領域，申訴制度的規(guī)定還相當分散，未能發(fā)揮在行政系統(tǒng)內部及時、高效化解行政爭議的預期作用，亟待通過統(tǒng)一立法助力多元化行政爭議解決體系的形成。

四、結語

行政法的法典化是一項世界性難題。面對新時代社會主要矛盾的變化，黨和國家在治國理政實踐中不斷推出新的舉措，做出新的部署，對行政法發(fā)展產(chǎn)生了廣泛而深遠的影響，也為中國特色行政法法典化事業(yè)的完成提供了難得的機遇。從大規(guī)模的法律移植到漸進式的話語自主，從分散式立法的“1.0版時代”到行政程序法典化的“2.0版時代”，再到行政法法典化的“3.0版時代”，中國的行政法發(fā)展道路正經(jīng)歷著從“追仿型進路”到“自主型進路”的艱難轉型?！白灾餍头ㄖ芜M路的實質，就是把解決中國實際問題、實現(xiàn)有效的社會控制與治理的要求滲透到法律及其運作的整個過程之中，從而形成與中國國情相適應的法治體系?！薄?8〕顧培東：《中國法治的自主型進路》，《法學研究》2010年第1期。本文的研究與其說解決了行政法法典化的模式選擇問題，毋寧說在新時代再次點燃了行政法法典化的夢想，關于我國行政法法典化的模式、任務、進路和技術等若干基礎性課題仍有賴學界同仁展開更為深入、持續(xù)和系統(tǒng)的研究。中國的行政法發(fā)展能否超越行政程序法法典化而直接進入行政法法典化時代，關乎法治政府能否如期基本建成，關乎全面依法治國的夢想能否順利成真，這無疑是新時代出給全體中國行政法學人的“一號”答題。