胡道武 田開友

（吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院 湖南吉首 416000）

作為一個(gè)頗具中國(guó)特色的法律概念，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)是我國(guó)行政部門依法對(duì)不符合法定條件生育者所征收的一種專項(xiàng)用于調(diào)節(jié)人口、資源與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的財(cái)政資金?！吨泄仓醒?、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)人口與計(jì)劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》(中發(fā)〔2000〕8號(hào))曾提出要對(duì)“不符合法定條件生育子女的公民依法征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，以適當(dāng)補(bǔ)償因此所增加的社會(huì)公共投入。”[1]隨后《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》（2002年施行，2015年修正，以下簡(jiǎn)稱《人口與計(jì)劃生育法》）與《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》（國(guó)務(wù)院令第357號(hào)）以法律法規(guī)的形式確認(rèn)了社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收制度。然而，各地社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收實(shí)踐中出現(xiàn)了征收對(duì)象不規(guī)范、征收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、征收自由裁量權(quán)較大以及資金管理失范等諸多現(xiàn)實(shí)問題。[2]社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收關(guān)涉公民財(cái)產(chǎn)權(quán)和生育權(quán)的調(diào)整與規(guī)制，在全面開放二孩背景下，有必要對(duì)現(xiàn)有社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收制度進(jìn)行反思與檢討。

一、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收制度結(jié)構(gòu)的簡(jiǎn)要梳理

基于法律、行政法規(guī)的授權(quán)，我國(guó)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收事項(xiàng)主要由地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章予以具體規(guī)定，因此，本文以31個(gè)省級(jí)立法文本作為研究對(duì)象。這31個(gè)省級(jí)立法文本由22個(gè)?。ú话ㄅ_(tái)灣、香港、澳門）、5個(gè)自治區(qū)、4個(gè)直轄市的省級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)所出臺(tái)的地方性法規(guī)以及省級(jí)政府所出臺(tái)的地方政府規(guī)章構(gòu)成。從立法文本的名稱來看，31個(gè)省級(jí)立法文本大致分為人口與計(jì)劃生育條例和社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法兩種。由于《人口與計(jì)劃生育法》于2015年進(jìn)行了修正，31個(gè)省級(jí)政府也于2016—2017年相繼對(duì)各自省份的人口與計(jì)劃生育條例進(jìn)行了修改，甚至部分省級(jí)政府對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的相關(guān)規(guī)定做了相應(yīng)調(diào)整即將社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收制度納入人口與計(jì)劃生育條例，部分省級(jí)政府的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)規(guī)章被新規(guī)章取代適用。

從現(xiàn)有的立法文本來看，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收制度涵蓋了征收主體、征收對(duì)象、征收標(biāo)準(zhǔn)、征收程序、征收方式以及征收資金的使用與管理等諸多制度要素，但征收對(duì)象、征收標(biāo)準(zhǔn)、征收資金的使用與管理尤為重要，因?yàn)樯鐣?huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收對(duì)象決定了向誰征收、征收標(biāo)準(zhǔn)決定了征收多少以及社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的使用與管理決定了征收資金的去向，三者對(duì)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和生育權(quán)等權(quán)利有著直接的影響。因而本文重點(diǎn)分析征收對(duì)象、征收標(biāo)準(zhǔn)、資金管理使用此三方面的內(nèi)容。

（一）征收對(duì)象?！度丝谂c計(jì)劃生育法》與《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》在關(guān)涉征收對(duì)象上是授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委會(huì)制定相關(guān)規(guī)定的。若以違法形式來劃分，征收對(duì)象可分為實(shí)質(zhì)違法生育和程序違法生育。實(shí)質(zhì)違法生育為不符合再生育條件而多生育的行為，包括“夫妻超過法定的生育數(shù)量生育”“夫妻違反法定的再生育時(shí)間生育（含生育年齡與生育間隔）”“有配偶者與他人生育”。而程序違法生育是指生育者符合再生育條件但未履行生育許可程序的行為，包括“非婚生育”“符合再生育條件但未經(jīng)審批生育”“違法收養(yǎng)子女”。

在31個(gè)立法文本中，確定“夫妻超過法定的生育數(shù)量生育”“符合再生育條件但未經(jīng)審批生育”為社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收對(duì)象的立法文本數(shù)量最多，比例達(dá)到了100%；規(guī)定“夫妻違反法定的再生育時(shí)間生育”為社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收對(duì)象的最少，只有1個(gè)?。ㄇ嗪Ｊ。?，所占比例為3.23%；居于中間層次的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收對(duì)象為“非婚生育”21個(gè)?、佟坝信渑颊吲c他人生育”17個(gè)省②“違法收養(yǎng)子女”13個(gè)?、?，所占比例分別為67.74%、54.84%、41.94%。

（二）征收標(biāo)準(zhǔn)?！渡鐣?huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》規(guī)定了社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)參照當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民年人均可支配收入和農(nóng)村居民年人均純收入，且結(jié)合當(dāng)事人的實(shí)際情況來確定實(shí)際征收數(shù)額，但社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的具體征收標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。由此規(guī)定可以看出，我國(guó)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)完全授權(quán)地方立法。通過31個(gè)省級(jí)文本的梳理，各省根據(jù)自身狀況分別確立了以收入（包括人均收入和實(shí)際總收入）核定基數(shù)乘以計(jì)征倍數(shù)、以一定的數(shù)額為征收標(biāo)準(zhǔn)和以夫妻雙方年總收入乘以計(jì)征年份三種征收模式。

全國(guó)31個(gè)省級(jí)地方在確定社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，有28個(gè)省采取收入核定基數(shù)乘以計(jì)征倍數(shù)的計(jì)征模式；3個(gè)?。ㄇ嗪Ｎ鞑馗拭C）實(shí)施確定一定的數(shù)額（幅度）的計(jì)征模式；僅有山西省單獨(dú)以夫妻雙方年總收入乘以計(jì)征年份為計(jì)征模式。由此可知，31個(gè)省級(jí)地方?jīng)]有確立統(tǒng)一的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，以收入核定基數(shù)乘以計(jì)征倍數(shù)為計(jì)征模式是全國(guó)大部分地方確立的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，而確定一定的數(shù)額（幅度）以及夫妻雙方年總收入計(jì)征年份的計(jì)征模式只有少數(shù)地方適用。

（三）資金管理使用。社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的資金在本質(zhì)上屬于國(guó)家財(cái)政的重要組成部分?！渡鐣?huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》第10條規(guī)定了社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)及滯納金應(yīng)上繳國(guó)庫且納入地方財(cái)政。然而社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)如何使用，《人口與計(jì)劃生育法》與《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》并沒有明確規(guī)定，也沒有授權(quán)給地方立法規(guī)定。通過31個(gè)省級(jí)立法文本的梳理，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)資金的使用分為統(tǒng)籌使用、?？顚Ｓ?、統(tǒng)籌使用與專款專用并行的三種模式。

社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)統(tǒng)籌使用的省級(jí)立法文本數(shù)量有28個(gè)，典型者如《北京市社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》規(guī)定了社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)以及滯納金全部上繳國(guó)庫，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定納入財(cái)政預(yù)算管理。規(guī)定單獨(dú)專款專用的僅為山西省，如《山西省人口和計(jì)劃生育條例》規(guī)定了社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)專款專用，接受財(cái)政、審計(jì)部門的監(jiān)督。而采取統(tǒng)籌使用與?？顚Ｓ貌⑿心Ｊ降臑槲鞑?、四川2個(gè)省份。在使用范圍上，也僅有西藏、四川兩個(gè)省份做了初步規(guī)定?？傮w來看，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的資金使用以統(tǒng)籌使用為主，而對(duì)于資金的使用范圍，地方立法文本的規(guī)定寥寥無幾。

二、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收制度運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)困境

（一）征收對(duì)象不合理。我國(guó)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)設(shè)立之主要目的在于通過調(diào)整超生者的財(cái)產(chǎn)權(quán)來彌補(bǔ)新出生社會(huì)成員所需求的社會(huì)資源份額。簡(jiǎn)言之，在政府對(duì)社會(huì)公共事業(yè)投入總量不變的前提下，超生人口須自我投入資金于社會(huì)資源，以保證社會(huì)資源使用的平衡性。但是將沒有增加政府實(shí)質(zhì)性負(fù)擔(dān)的“非婚生育”“符合再生育條件但未經(jīng)審批”“違法收養(yǎng)子女”的生育者作為社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收對(duì)象之合理性備受質(zhì)疑。

“非婚生育”，是指當(dāng)事人未滿法定結(jié)婚年齡而無法辦理婚姻登記手續(xù)、或符合結(jié)婚條件但未辦理婚姻登記手續(xù)的生育行為?！胺腔樯碑?dāng)事人的生育數(shù)量完全在法律法規(guī)規(guī)定的數(shù)量之內(nèi)，僅僅是違反了婚姻締結(jié)手續(xù)，并沒有多占用社會(huì)公共資源而使政府社會(huì)公共投入負(fù)擔(dān)加重。如果要追究法律責(zé)任，也應(yīng)由婚姻主管部門依法對(duì)其追究婚姻法所規(guī)定的有關(guān)法律責(zé)任?！胺显偕龡l件但未經(jīng)審批”是指當(dāng)事人符合法律法規(guī)的再生育條件，但是未經(jīng)計(jì)生主管部門審批的生育行為。對(duì)于“符合再生育條件但未經(jīng)審批”生育的當(dāng)事人，在違法事由上僅僅違反了再生育的審批手續(xù)，存在程序上的瑕疵問題，并沒有實(shí)質(zhì)上造成社會(huì)公共投入的負(fù)擔(dān)加重。此種生育情形完全可以通過補(bǔ)辦生育許可證予以消除?！斑`法收養(yǎng)子女”是指當(dāng)事人不符合相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定而收養(yǎng)子女的行為?！斑`法收養(yǎng)子女”并沒有實(shí)質(zhì)的生育行為，也沒有加重政府對(duì)社會(huì)公共投入的負(fù)擔(dān)，因此“違法收養(yǎng)子女”這一社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收對(duì)象不具有實(shí)質(zhì)違法事由。即使是當(dāng)事人違法收養(yǎng)子女，也應(yīng)當(dāng)由《收養(yǎng)法》加以規(guī)制，而非由地方有關(guān)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收制度加以規(guī)制。

綜上，“有配偶者與他人生育”“夫妻超過法定生育數(shù)量生育”“夫妻違反法定再生育時(shí)間生育”的當(dāng)事人不符合再生育條件而實(shí)施了多生育行為，一定程度上增加了政府的負(fù)擔(dān)，但是，“非婚生育”“符合再生育條件但未經(jīng)審批生育”以及“違法收養(yǎng)子女”均屬于程序違法的內(nèi)容，這并沒有反映出人口數(shù)量的增長(zhǎng)與社會(huì)資源占用的關(guān)聯(lián)性，如果把這部分人作為征收對(duì)象，與社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)是“對(duì)多生育子女的家庭，則征收一定數(shù)額的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，這樣做既是對(duì)多生育子女行為的限制，也是多生育子女者給予社會(huì)的一種補(bǔ)償”的初衷不相符[3]，而且對(duì)這部分征收對(duì)象亦是不公平的法律待遇（需要注意的是，國(guó)務(wù)院2014年《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理?xiàng)l例（送審稿）》只規(guī)定了對(duì)實(shí)質(zhì)違法生育者征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，對(duì)程序違法生育者不予征收）。

（二）征收標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)。現(xiàn)行的征收標(biāo)準(zhǔn)主要體現(xiàn)為以收入（包括人均收入和實(shí)際總收入）核定基數(shù)乘以計(jì)征倍數(shù)、以一定數(shù)額為征收標(biāo)準(zhǔn)和以夫妻雙方年總收入乘以計(jì)征年份等三種征收模式。雖然以倍數(shù)計(jì)征的征收標(biāo)準(zhǔn)雖然有利于限制無節(jié)制的生育行為（特別是針對(duì)收入較高的超生者），以一定數(shù)額范圍的征收標(biāo)準(zhǔn)有利于減少征收成本，而以夫妻雙方年總收入計(jì)征X年更加體現(xiàn)了平等原則，但三種征收模式也存在較大的弊端。

以倍數(shù)計(jì)征的模式不利于限制征收主體的自由裁量權(quán)，也背離了社會(huì)公共投入的平等負(fù)擔(dān)原則。以貴州省為例，同樣是超過法定生育數(shù)量的情形下，普通的城市市民、農(nóng)村居民被予以征收2～5倍的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，個(gè)體工商戶、私營(yíng)企業(yè)主以及從事其他各類經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的當(dāng)事人則被征收4～10倍的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，兩類征收對(duì)象在同一違法情形下被征收的數(shù)額差距較大。再以廣東省為例，超過法定生育數(shù)量2個(gè)時(shí)，以超生1個(gè)應(yīng)該征收的數(shù)額為計(jì)征基數(shù)，超生子女?dāng)?shù)為倍數(shù)計(jì)征。作為地方社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收立法依據(jù)的《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》第3條第2款中規(guī)定了社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)是以居民年人均可支配收入和人均純收入為主，結(jié)合當(dāng)事人的實(shí)際收入水平和違法情形來確定具體數(shù)額。經(jīng)對(duì)比可知，廣東省采取“超生1個(gè)應(yīng)征收的數(shù)額”為計(jì)征基數(shù)的立法規(guī)定是不符合上位法的授權(quán)范圍的，屬于超出授權(quán)立法范圍。最后，在以倍數(shù)計(jì)征的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)中，我們可以看到“從重征收”“依次遞增”等語句，以倍數(shù)計(jì)征的模式本身就存在著很大的不確定性，再加上如此多的自由裁量部分，更加得容易導(dǎo)致權(quán)力濫用以及利益部門化。

以一定數(shù)額計(jì)征的模式不利于有效控制違法生育，特別是對(duì)于“富裕者”。雖然大部分地方都采取了以倍數(shù)計(jì)征的模式確定了社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，但甘肅、西藏、青海少部分地方仍然在沿用確定一定的數(shù)額計(jì)征的模式。以西藏為例，在藏的漢族干部、職工及其他家屬人員，超生1個(gè)征收3000元，超生2個(gè)征收5000元。由此引發(fā)的問題是：居民收入的不斷提高，與確定的征收數(shù)額之間漸漸拉開差距，征收標(biāo)準(zhǔn)、違法程度、社會(huì)資源補(bǔ)償之間形成不對(duì)等的發(fā)展?，F(xiàn)實(shí)中普遍出現(xiàn)了“有錢就可以超生”的現(xiàn)象。另外，確定一定數(shù)額計(jì)征的模式不能窮盡列舉每一胎的征收數(shù)額，以至于又產(chǎn)生自由裁量的空間，同樣無法有效解決征收標(biāo)準(zhǔn)的通病。

僅山西省采用夫妻雙方年總收入計(jì)征X年份的模式。根據(jù)《山西省人口與計(jì)劃生育條例》的規(guī)定，超生一胎征收不少于7000元，超生二胎征收不少于3萬元，三胎加重征收，即征收標(biāo)準(zhǔn)只有下限，沒有上限，再加上“加重征收”的情形，同樣無法解決自由裁量的問題。此外，“合計(jì)征收X年”的做法沒有法理依據(jù)，因?yàn)樯鐣?huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收依據(jù)是超生者多占用了社會(huì)資源，“合計(jì)計(jì)征X年”并不能衡量超生者多占用的社會(huì)資源。

（三）資金使用不符合征收目的?；诔呖赡軙?huì)多占用社會(huì)資源這一判斷，那么“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)存在的原因和價(jià)值在于補(bǔ)償政府的社會(huì)事業(yè)公共投入，補(bǔ)償性才是其本質(zhì)特性”。[4]全國(guó)31個(gè)省規(guī)定社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)資金?？顚Ｓ玫膬H有山西、四川、西藏，即使是山西省規(guī)定了社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)資金?？顚Ｓ?，但是其沒有明確規(guī)定使用范圍。四川、西藏地區(qū)雖然確定了社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)資金的?？顚Ｓ?，卻仍將部分社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)資金進(jìn)行統(tǒng)籌使用。這不僅與《人口計(jì)劃生育法》《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》中促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的理念相悖，也不符合社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)補(bǔ)償社會(huì)公共資源的目的。

統(tǒng)籌使用與?？顚Ｓ脙煞N使用方式的本質(zhì)區(qū)別在于：統(tǒng)籌使用不利于社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收目的之實(shí)現(xiàn)，而?？顚Ｓ脤?duì)促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境與資源的專門協(xié)調(diào)發(fā)展有極其重要的作用。既然社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)在于補(bǔ)償社會(huì)公共事業(yè)投入，那么征收資金就應(yīng)?？顚Ｓ糜谏鐣?huì)公共事業(yè)，例如，醫(yī)療衛(wèi)生、生育保險(xiǎn)、就業(yè)培訓(xùn)等特定領(lǐng)域的投入，而非以一般財(cái)政性收入統(tǒng)籌使用于國(guó)家各項(xiàng)公共事務(wù)，不然就有違繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的法律對(duì)價(jià)性?，F(xiàn)實(shí)中，大多數(shù)地方財(cái)政都不會(huì)及時(shí)、足額撥付計(jì)劃生育工作經(jīng)費(fèi)，難以做到社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)?？顚Ｓ?，大量的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)被地方財(cái)政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌挪作他用。[5]甚至在利益驅(qū)動(dòng)下，有些地方政府并非根據(jù)超生情況的多少來收取費(fèi)用，而只是下達(dá)征收“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”的指標(biāo)。[6]

三、全面開放二孩背景下社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收制度完善的出路

（一）合理確定征收對(duì)象。合理確定社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收對(duì)象，是實(shí)施社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收制度的關(guān)鍵。[7]從環(huán)境權(quán)的維度來看，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收對(duì)象是不符合法律、法規(guī)規(guī)定生育子女的公民，其本質(zhì)原因在于這種生育行為下的子女將占用額外的公共資源，客觀上對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、資源利用、環(huán)境保護(hù)造成影響，加重了社會(huì)經(jīng)費(fèi)投入。[8]筆者認(rèn)為，全面開放二孩背景下，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收對(duì)象的范圍應(yīng)當(dāng)去除“非婚生育”“符合再生育條件但未經(jīng)審批”以及“違法收養(yǎng)子女”三類征收對(duì)象。未來的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收對(duì)象應(yīng)為“夫妻超過法律規(guī)定生育數(shù)量（即二孩之后的生育人口）”“夫妻違反法律規(guī)定的再生育時(shí)間（只包括二孩之后的再生育）”“有配偶者與他人生育”的違法生育者。理由是：其一，程序違法生育的人口并未多占用社會(huì)資源，例如，非法收養(yǎng)的子女、未婚生育的子女以及符合生育間隔但未得到審批而生育的子女等，這些本來就是已存在的社會(huì)資源占用者，并未加重政府的社會(huì)公共投入負(fù)擔(dān)，對(duì)上述程序違法生育的當(dāng)事人征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，不利于鼓勵(lì)人口生育，不符合政策初衷。其二，上述三項(xiàng)實(shí)質(zhì)違法生育行為，客觀上造成了政府對(duì)社會(huì)公共資源的投入負(fù)擔(dān)，向其征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)來補(bǔ)償社會(huì)公共投入，正當(dāng)合理。其三，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收對(duì)象的減少既能有效限制政府的“征收權(quán)力”，又能規(guī)制統(tǒng)一的征收對(duì)象，減少規(guī)避征收、逃避征收行為。

（二）科學(xué)規(guī)劃征收標(biāo)準(zhǔn)。立法的目的不僅在于保護(hù)公民的合法權(quán)利，還在于限制國(guó)家公權(quán)力。社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收是一項(xiàng)典型的對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收行為，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)雖不直接侵害生育權(quán)，但也應(yīng)當(dāng)符合財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的要求，并接受比例原則、正當(dāng)程序原則的控制。[9]特別是社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)，它直接與公民財(cái)產(chǎn)利益相關(guān)，所以應(yīng)加以明確限制。全面開放二孩政策背景下，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)做到遵循如下原則：

一是平等負(fù)擔(dān)原則。社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的課征群體為實(shí)質(zhì)違法生育者，那么基于社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)對(duì)社會(huì)公共投入的補(bǔ)償特性，課征群體之間應(yīng)當(dāng)做到社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)課征義務(wù)的平等負(fù)擔(dān)。首先，不同地區(qū)在同一違法生育情形下，所采取的征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)保持在同一水平。由此，可以設(shè)定社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的計(jì)征基數(shù)為征收當(dāng)事人經(jīng)常居住地的人均可支配收入。其次，同一地區(qū)的違法生育者應(yīng)當(dāng)平等對(duì)待，消除個(gè)體工商戶、民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者等征收對(duì)象的“額外征收標(biāo)準(zhǔn)”。個(gè)體工商戶、民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者等雖然不同于普通農(nóng)村、城市居民的征收當(dāng)事人，違法生育所多占用的社會(huì)資源并不能以職業(yè)或者身份來衡量，即職業(yè)、身份不應(yīng)成為考量負(fù)擔(dān)社會(huì)公共投入的因素。

二是比例原則?；诂F(xiàn)有社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)存在大量的自由裁量問題，征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)時(shí)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循比例原則，即目的性原則、最小侵害原則、均衡原則。第一，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收應(yīng)當(dāng)符合目的性原則。社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收目的是補(bǔ)償超生者多占用的社會(huì)資源，所以在確定社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)以征收當(dāng)事人經(jīng)常居住地的人均可支配收入為計(jì)征基數(shù)。這是因?yàn)椋?jīng)常居住地是征收當(dāng)事人的長(zhǎng)期活動(dòng)地，違法生育所增加的社會(huì)公共投入的區(qū)域一般與經(jīng)常居住地重合，這也可以避免當(dāng)事人規(guī)避地區(qū)征收標(biāo)準(zhǔn)、便利于征收主體征收；人均可支配收入代表著征收當(dāng)事人所在地區(qū)的基本收入水平，這樣既可以避免“天價(jià)超生費(fèi)”，又可以避免征收主體對(duì)確認(rèn)違法當(dāng)事人實(shí)際收入、夫妻年總收入等收入內(nèi)容的繁瑣。第二，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收應(yīng)當(dāng)符合最小侵害原則。在以征收當(dāng)事人經(jīng)常居住地的人均可支配收入為計(jì)征基數(shù)的前提下，計(jì)征方法應(yīng)以確定一定的數(shù)額為主、倍數(shù)累計(jì)計(jì)征為輔，即在違法生育一胎時(shí)采取確定一定的數(shù)額計(jì)征，違法生育二胎以上（包括二胎）采取倍數(shù)累計(jì)計(jì)征。確定一定的數(shù)額計(jì)征將征收資金的數(shù)額限制在一定范圍內(nèi)，有利于約束社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的自由裁量權(quán)對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的最小侵害；輔之同時(shí)適用倍數(shù)累計(jì)計(jì)征，對(duì)于同一征收當(dāng)事人的連續(xù)違法生育行為、以及對(duì)收人較高的惡意超生者，能起到良好的控制效果。第三，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收應(yīng)當(dāng)符合均衡原則，即是否征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)考量違法生育者對(duì)社會(huì)公共投入是否有加重。

（三）確立資金的?？顚Ｓ?。社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)是對(duì)不符合法律法規(guī)規(guī)定條件生育子女的公民對(duì)社會(huì)相應(yīng)增加的社會(huì)事業(yè)公共投入不足給予補(bǔ)償?shù)男姓允召M(fèi)，目的是對(duì)違法生育的公民給予必要限制，以調(diào)節(jié)自然資源的合理利用和保護(hù)環(huán)境。所以從環(huán)境權(quán)的維度來看，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)應(yīng)該用于社會(huì)公共資源的再生。而社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)作為調(diào)整生育權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的制度，應(yīng)該立足于計(jì)劃生育事業(yè)，保證征收資金的專款專用，這樣既有利于發(fā)揮社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)補(bǔ)償社會(huì)公共投入的作用，也有利于實(shí)現(xiàn)《人口與計(jì)劃生育法》《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》中以征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的立法目的。

首先，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)應(yīng)該建立?？钯~戶，保證征收的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)及時(shí)入庫。將社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)設(shè)立專門賬戶，和一般財(cái)政性收入?yún)^(qū)別開來，有利于征收資金的審核和目的化使用。其次，明確社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的計(jì)劃生育事業(yè)的專用性，專門用于婦女兒童的醫(yī)療衛(wèi)生基金、貧困地區(qū)的教育基金以及失業(yè)人口的救助金，并結(jié)合地區(qū)實(shí)際情況，在各個(gè)使用范圍內(nèi)確定一定的份額。由于社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的補(bǔ)償和受益的特性，社會(huì)資源的補(bǔ)償主要集中在超生人口對(duì)生育保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、失獨(dú)家庭的補(bǔ)助、就業(yè)培訓(xùn)等計(jì)劃生育事業(yè)。生育保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、獨(dú)生子女獎(jiǎng)勵(lì)、失獨(dú)家庭的補(bǔ)助屬于計(jì)劃生育的內(nèi)容，就業(yè)培訓(xùn)屬于社會(huì)公共資源再生的前提，因此確定上述三方面專用內(nèi)容，符合理論與實(shí)際。最后，計(jì)劃生育、財(cái)政、物價(jià)、審計(jì)、監(jiān)察等部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理工作的監(jiān)督、檢查。社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)資金是保證計(jì)劃生育事業(yè)的重要支柱，監(jiān)督部門加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督內(nèi)容、方式、程序的調(diào)整，能夠有效保證資金的?？顚Ｓ?，對(duì)坐支、截留社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)資金的現(xiàn)象應(yīng)該予以嚴(yán)厲處罰，加強(qiáng)事前監(jiān)督與事后監(jiān)督的結(jié)合。

結(jié)語

作為一種中國(guó)特色社會(huì)主義法律制度，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收制度內(nèi)生于中國(guó)社會(huì)，體現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的國(guó)情。全面開放二孩政策是針對(duì)人口老齡化、勞動(dòng)力缺失以及人均人口負(fù)擔(dān)加重等人口問題而出臺(tái)的，這充分反映了我國(guó)新時(shí)期的國(guó)情變化。在全面開放二孩背景下，以社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收來穩(wěn)定控制人口增長(zhǎng)的同時(shí)，又要改善上述人口問題，因此社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收制度將面臨新的挑戰(zhàn)。

注釋：

①安徽、北京、福建、甘肅、廣東、廣西、貴州、海南、河北、湖南、江蘇、江西、遼寧、內(nèi)蒙古、寧夏、山東、四川、新疆、浙江、山西、青海

②福建、甘肅、廣東、廣西、海南、黑龍江、湖北、湖南、吉林、江蘇、江西、遼寧、內(nèi)蒙古、山東、浙江、重慶、山西

③安徽、北京、甘肅、廣西、貴州、海南、河北、湖南、江西、遼寧、內(nèi)蒙古、寧夏、山西