張 雷

(商丘師范學(xué)院 法學(xué)院，河南 商丘 476000)

自秦代正式開啟郡縣制起，縣政就成為中國封建社會時(shí)期地方行政管理體系的重要組成部分。盡管在不同歷史時(shí)期的縣政設(shè)定理念、具體管理模式、相關(guān)運(yùn)作方式、相關(guān)立法內(nèi)容及產(chǎn)生的社會效果均不盡相同，但縣政在基層社會治理中的重要與不可或缺性卻一直沒有改變，素有“國家興衰，在此一職”[1]4071之說。既然縣政之成敗直接決定了每一朝代國運(yùn)的興衰，傾力于縣政變革來維系政治與社會穩(wěn)定也自然成為中國封建社會的一大規(guī)律。

近代以降，尤其是清末至民國期間，內(nèi)憂外患時(shí)局加重了國家治理的困難，在“法治者，治之極軌”[2]1859思想的鼓噪下，法治改革被視為當(dāng)時(shí)挽救國家危機(jī)的唯一選擇。受此影響，在基層社會治理領(lǐng)域，政府更是對縣政進(jìn)行大刀闊斧的改革，希冀借此達(dá)到消弭內(nèi)患、維護(hù)統(tǒng)治根基的目的。然從社會效果來看，當(dāng)時(shí)縣政變革的種種努力并沒能最終扭轉(zhuǎn)國運(yùn)的頹勢，清末民國政治與社會也自然難以擺脫危機(jī)四伏的窘境。依靠縣政變革以挽救政治與社會危機(jī)——這條被中國古代社會屢試不爽的歷史經(jīng)驗(yàn)何以在此不再靈驗(yàn)，相對“先進(jìn)”的西方政治文明為何在相對“落后”的中國社會失去了其應(yīng)有威力，是“洋制度”的水土不服抑或中國社會的病癥壓根就不適宜“洋藥方”， 清末民國中國縣制步履維艱及效果不佳的深層原因究竟是什么，縣政變革的方向又應(yīng)在何方等，這不僅是困擾時(shí)人的時(shí)代之問，也是頗值得后人思辨的歷史之問。

一、縣政理念中官利與民益的失衡

在奉專制主義為圭臬的中國封建社會時(shí)代，縣制無疑是統(tǒng)治階層為滿足政治統(tǒng)治之需要，用之汲取社會的財(cái)源以維持國家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)、發(fā)揮國家暴力機(jī)器效用來確保社會底層穩(wěn)定的最為有力工具，其服務(wù)于皇權(quán)與官方的特色十分明顯。因此，重官利而輕民益思想是中國傳統(tǒng)縣政文化的核心。

縣政文化的這種重官利而輕民益導(dǎo)向，必要導(dǎo)致縣政中漠視下層民眾利益的現(xiàn)象滋生，縣政的相關(guān)法規(guī)也很難深入民心，民眾的消極抵抗與內(nèi)心拒斥也自然難免，勢必造成官民關(guān)系之緊張，縣級政府必然耗費(fèi)大量精力來應(yīng)對社會治安，縣制的社會管理功能發(fā)揮定會大打折扣。宋代以下的封建縣制制度，盡管集權(quán)傾向日益明顯，但社會實(shí)施效果不僅未見起色，反而呈現(xiàn)日益敗壞之勢，封建社會也自然步入窮途末路。這是縣政頂層設(shè)計(jì)中官民利益失衡的慘痛教訓(xùn)。

縣政文化過度推崇“重官輕民”導(dǎo)向，還會導(dǎo)致縣級政府財(cái)權(quán)的缺失，進(jìn)而引發(fā)縣級官僚貪腐盛行。國家的經(jīng)濟(jì)來源于基層的稅賦，稅賦的征收經(jīng)由縣級官吏之手，而封建社會縣政的特征則是基層縣制組織沒有經(jīng)濟(jì)支配權(quán)。如宋朝的賦稅所得除少數(shù)必要開支外其余均上交中央及明代的縮減官俸行為，都說明了中國古代縣級政府財(cái)權(quán)的孱弱。一旦國家完全剝奪了縣級政府的經(jīng)濟(jì)支配權(quán)，必然促生貪腐、敷衍上級、欺上瞞下等現(xiàn)象盛行。

在民智未開的時(shí)代，重官利而輕民益的文化導(dǎo)向尚不至于給封建縣政帶來致命的破壞。由于認(rèn)識能力的拘囿，即便社會弊病叢生，人們也很難把其歸咎于縣政之責(zé)，直至明末清初啟蒙思想家顧炎武“郡縣之失，其專在上”[3]12言論才發(fā)起國人反思縣政重官利而輕民益旨趣之弊的開端，即是明證。然而，一旦民智得以啟蒙，也就預(yù)示著縣政必須面臨巨大的挑戰(zhàn)。

清末以降，伴隨著社會的新舊轉(zhuǎn)型以及西學(xué)東漸的影響力漸增，中國的民權(quán)主義思潮與立憲主義思潮漸興，形成“地方自治”理論的巨大推動(dòng)力。在此情勢下，“縣自治”逐漸被人們所期待，中國縣政文化開啟了從“官治”向“自治”遞嬗。

表面上看，中國縣政文化的這種轉(zhuǎn)變似乎順應(yīng)了時(shí)代潮流，“縣自治”的出現(xiàn)也似乎標(biāo)志著民眾的利益在縣政理念中得到一定程度的關(guān)照，但從本質(zhì)而言，清末民國時(shí)期封建專制的社會性并沒有改變，縣政服務(wù)于皇權(quán)與官方的本質(zhì)也不可能發(fā)生改變?？h政“自治”傾向其實(shí)并非統(tǒng)治階層還權(quán)于民的表現(xiàn)，而是統(tǒng)治階層面臨新形勢的無奈選擇，一旦來自民眾的壓力有所減輕，其“官治”本質(zhì)及專門服務(wù)統(tǒng)治階層利益的本相便暴露無遺。南京國民政府1934-1939年間“縣自治”的中斷就是例證[4]109。

然而，“縣自治”的文化潮流一旦開啟，縣政的重官輕民思想傳統(tǒng)必將被顛覆。正如民國政治學(xué)家蕭公權(quán)所講，“一切縣政之組織與建設(shè)，如不合于利民之目的，皆不能認(rèn)為有真正之價(jià)值。縣政譬如一架機(jī)器，民利為其當(dāng)然之出品。刷新機(jī)器，增加效率之目的，在乎制造大量之出品。否則輪飛軸舞，亦不過虛擲動(dòng)力”[5]。當(dāng)然，在專制制度盛行的中國封建時(shí)期，民利問題很難得到官方的真正考量，蕭公權(quán)所期望的縣政價(jià)值自然很難實(shí)現(xiàn)。然而，蕭公權(quán)的觀點(diǎn)不僅為我們解答了近代中國尤其是南京國民政府時(shí)期縣政改革的效果不佳的緣由，而且也清晰揭示了在民權(quán)主義高漲的時(shí)代，官民利益平衡乃縣政改革所應(yīng)堅(jiān)持的正確方向。

二、縣政治理模式與社會現(xiàn)實(shí)的脫節(jié)

中國自秦漢至清末，為節(jié)省政府開支與便于管理，中國的縣政管理多采取“小政府”形式，中央把縣級政權(quán)的管理權(quán)力過分集中到縣級長官一人之手。面臨如此繁雜的政治、社會管理任務(wù)，為了滿足上官意志，縣級長官不得不采取避重就輕的辦法來應(yīng)對，對于一些中央政府沒有特別要求非得親自管理的事務(wù)，他們往往采取委托地方其他力量進(jìn)行間接管理。因此，直接管理與間接管理二者結(jié)合的二元管理模式是中國傳統(tǒng)縣政管理模式的最大特征①。

中國傳統(tǒng)縣政的“小政府”模式何以能夠長期存在，這是一個(gè)值得深思的問題。總的說來，這是與中國古代社會的現(xiàn)實(shí)密切相關(guān)的。傳統(tǒng)中國屬于農(nóng)耕文明，農(nóng)業(yè)是國家經(jīng)濟(jì)支柱，加上中國封建時(shí)期生產(chǎn)力水平不高，因此經(jīng)濟(jì)總量不大，稅收任務(wù)并不算太重，決定了“小政府”的管理模式的可能性。此外，為強(qiáng)化國家集權(quán)的需要，國家對縣級政府采取“小政府”就有避免地方勢力過大的意圖在內(nèi)。因此，為了確?！靶≌钡目h級政權(quán)能夠起到維系基層治理的需要，國家經(jīng)常采取其他舉措來彌補(bǔ)“小政府”管理模式的缺陷。例如漢代的“編戶齊民”政策的主要目的就是幫助縣級“小政府”能起到“征收賦稅”“征兵”“調(diào)發(fā)力徭”及“維護(hù)社會秩序”的巨大社會功能。因宋代土地兼并加劇，縣政“小政府”的管理任務(wù)加重，農(nóng)民與地主矛盾增加，中央開始對縣政問題愈發(fā)重視，“額外置吏”[6]就是確?！靶≌蹦軌蚵男猩鐣芾砺氊?zé)的重要措施之一。

清末民國時(shí)期，由于受西方行政管理思想的影響以及中國社會的新舊轉(zhuǎn)型，尤其在民國成立后，在縣公署下又設(shè)科、局、秘書、會計(jì)等下屬單位，根據(jù)縣的等級不同，科、局設(shè)置也不盡相同。1928年9月15日《縣組織法》頒布后，這種科、局設(shè)置混亂情況有所改變，“一般以設(shè)民政、財(cái)務(wù)、建設(shè)、教育、軍事五科及秘書、會計(jì)兩室為原則”[7]549。此外，還有諸多名目繁多的縣的行政機(jī)關(guān)，如縣征收機(jī)關(guān)、各種委員會，縣議會等立法機(jī)關(guān)、縣法院等司法機(jī)關(guān)等。至此，幾乎延續(xù)中國封建社會始終的縣制“小政府”管理模式逐漸轉(zhuǎn)型。誠然，從縣政發(fā)展史看，科局制、委員會等納入縣政管理模式，無疑帶有基層社會治理的先進(jìn)性，它推動(dòng)中國社會治理理論的發(fā)展，形式上標(biāo)志著中國縣政的新舊轉(zhuǎn)型。然而遺憾的是，縣政改革的諸多新舉措并沒有達(dá)到明顯的社會效果。換言之，被部分學(xué)者推崇的西方相關(guān)管理理念、制度并沒有在縣政治改革中達(dá)到其預(yù)期效果。究其原因，很有可能與中國基層社會的經(jīng)濟(jì)類型及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r密切相關(guān)。當(dāng)時(shí)，中國社會盡管發(fā)生了改變，但在廣大基層社會，生產(chǎn)力低下、經(jīng)濟(jì)總量小、農(nóng)耕文明方式并沒有發(fā)生改變，縣政“小政府”管理模式的社會基礎(chǔ)依然存在且十分牢固。另外，縣政新管理模式預(yù)示了國家要承擔(dān)更多縣級官吏人員的經(jīng)費(fèi)支出，必然使本來就已經(jīng)捉襟見肘的國家財(cái)政愈發(fā)困難，而為了基層政治治理的需要，國家必須將這種經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)嫁給民眾，進(jìn)而增加了民眾的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，自然招致官民矛盾加劇[8]。

中國縣政管理模式的發(fā)展歷程及南京國民政府縣政變革經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明，縣政管理模式的更迭不能單憑統(tǒng)治階層的主觀意愿，而應(yīng)由社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)條件來決定。同時(shí)，任何法律文明都有其特定的衍生土壤與環(huán)境，盡管我們在法制現(xiàn)代化進(jìn)程中不能摒棄對異域文明的汲取，但如何做到異域文明的本土資源化是值得引起我們特別關(guān)注的問題。

三、縣政職責(zé)中政治與社會的錯(cuò)位

作為傳統(tǒng)中國社會基層的管理單位，縣政一直扮演著維系國家與社會關(guān)系平衡的關(guān)鍵角色。自秦至清中期，縣政職能基本都限定在興學(xué)教化、聽訟斷獄、勸課農(nóng)桑、抗震救災(zāi)、水利興修以及征收賦稅等范圍之內(nèi)，并無太大變化。因此，判斷一個(gè)中國封建時(shí)代縣級長官是否合格的標(biāo)準(zhǔn)，多被認(rèn)定為“土地辟，田野治，樹木蕃，溝洫修，城郭固，倉廩實(shí)，學(xué)校興，盜賊屏，戎器完，而其大者則人民樂業(yè)而已”[3]14。不難看出，盡管中國傳統(tǒng)縣政職責(zé)的國家導(dǎo)向是其根本，但這種國家導(dǎo)向的達(dá)成是依托社會導(dǎo)向來實(shí)現(xiàn)的。因此，縣政職責(zé)的國家與社會導(dǎo)向的形式和諧是縣政長期發(fā)揮功能的關(guān)鍵所在。

縣政的這種形式和諧其實(shí)也是由中國傳統(tǒng)社會的農(nóng)耕文明形態(tài)的決定并與封建正統(tǒng)管理思想文化的影響有關(guān)。首先，在農(nóng)耕文明形態(tài)下，作為國家最底層的管理單位縣政，必然面臨更多的與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的事項(xiàng)， 水利興修、勸課農(nóng)桑、撫恤災(zāi)民等帶有明顯社會性質(zhì)的事項(xiàng)本身就具有維護(hù)國家政權(quán)的主要功能。與此同時(shí)，封建正統(tǒng)管理思想一直把儒家思想視為國家管理的指導(dǎo)思想。興辦學(xué)校、道德教化等也是政府降低管理成本及實(shí)施國家治理的主要手段。在這種情況下，縣政的統(tǒng)治與社會職能呈現(xiàn)出重疊性與和諧性。正如恩格斯的著名論斷所講的那樣，“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時(shí)才能持續(xù)下去”[9]523。不難看出，對任何政府而言，確保政治統(tǒng)治與社會管理的協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)為最佳的執(zhí)政狀態(tài)。我國的縣政發(fā)展歷史也明確驗(yàn)證了這一歷史規(guī)律。從縣政的實(shí)施效果觀察，但凡能夠很好解決國家與社會利益平衡或者社會利益得到應(yīng)由關(guān)照的朝代或歷史時(shí)期，縣政都取得了良好的社會效果，反之則必然加速縣政建設(shè)的敗壞與社會衰落的進(jìn)程。因?yàn)椋鳛閲抑卫碜钪匾沫h(huán)節(jié)，縣政一旦陷入“重國家”而“輕社會”的怪圈，必然會把中央政府最為在意的治安、征稅、刑名等視為主要職責(zé)，而興修水利與勸課農(nóng)桑等社會管理職責(zé)則被淡化，“政簡訟清”一旦成為地方政府的最高追求，其促進(jìn)社會生產(chǎn)力發(fā)展功能的弱化也在情理之中。

清末民國時(shí)期，伴隨著社會急劇轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)、民權(quán)主義高漲以及民眾智識水平提升等，縣政管理水平理應(yīng)隨之提升來適應(yīng)時(shí)代之需。從歷史維度著眼，這一時(shí)期的縣政的確一度呈現(xiàn)出重視社會治理的傾向，在某種程度上契合了時(shí)代的潮流，但限于統(tǒng)治者的階級局限，很難確保縣政的政治統(tǒng)治與社會治理的和諧統(tǒng)一，也自然難逃縣政效果不佳的歷史宿命。無論是晚清政府、北洋政府還是南京國民政府都沒能徹底擺脫其專制本質(zhì)，尤其是隨著國民黨政權(quán)腐朽與反動(dòng)，共產(chǎn)主義事業(yè)在廣大基層社會廣泛開展，為了與共產(chǎn)黨爭奪農(nóng)村陣地，政府加強(qiáng)了對農(nóng)村社會的控制，農(nóng)村社會的保甲制度網(wǎng)絡(luò)體系于是形成。盡管不能否認(rèn)此時(shí)縣政繼續(xù)扮演了勸課農(nóng)桑、征收賦稅、社會治安以及道德宣化等重要職能，但為了維護(hù)反動(dòng)政權(quán)，縣政則更多負(fù)擔(dān)了經(jīng)濟(jì)控制、兵役征收以及鎮(zhèn)壓先進(jìn)革命的職責(zé)，呈現(xiàn)出明顯的“重國家輕社會”特征，這種做法恰恰觸犯了國家治理的禁忌。

四、縣政立法中個(gè)體與系統(tǒng)的失調(diào)

鑒于縣政被賦予了太高的政治功能，一旦社會發(fā)展重大變革或者社會出現(xiàn)棘手問題，統(tǒng)治者往往習(xí)慣采取縣政變革的方式，力求問題得以解決或者社會向好轉(zhuǎn)變，縣政立法也因此成為歷朝縣政建設(shè)的重要組成部分。誠然，立法治世的確不失為一個(gè)行之有效的政治管理原則，中外歷史上的成功個(gè)案比比皆是。然而，從縣政發(fā)展史考察，并非每一次縣政立法的社會效果都是立竿見影，甚至還會出現(xiàn)許多“法愈密而縣政欲亂”的窘境。尤其是唐代以后，縣政領(lǐng)域的立法頻現(xiàn)，而縣政領(lǐng)域出現(xiàn)的問題則更多。

譬如，宋代以降，中央集權(quán)加強(qiáng)，政府對縣級政權(quán)的管治加強(qiáng)，為此，宋朝分別作出弱化地方政權(quán)、加強(qiáng)地方政權(quán)之間的相互監(jiān)督等重大舉措。單從削弱縣級官員權(quán)力而言，此舉當(dāng)然無可厚非，然從國家治理層面而言，卻落得“縣行政衙門握有全縣無上之權(quán)威，其全權(quán)則操于縣令一人之手”[10]66的尷尬局面，此舉顯然沒能幫助宋代實(shí)現(xiàn)國家強(qiáng)大的目的，反而導(dǎo)致但宋代及宋以后國家的實(shí)際控制力以及國運(yùn)的衰落。繼之而起的明、清兩代，強(qiáng)化中央集權(quán)的縣制立法愈密，然而依然沒能改變封建王朝日益衰亡的命運(yùn)。再如，北洋政府時(shí)期，為加強(qiáng)中央集權(quán)，通過省下置道的方式，來實(shí)行分化省級政權(quán)與監(jiān)管縣級政權(quán)的目的。盡管其間相關(guān)縣制、法令頻出，但并未取得實(shí)際效果，正如錢端升先生所言，相關(guān)法制繁多，“然實(shí)際施行者尚未之聞”[11]517。削弱縣級官吏的法令不僅沒能維護(hù)中央集權(quán)的實(shí)現(xiàn)，反而導(dǎo)致軍閥混亂局面愈演愈烈，這是北洋政府所始料未及的。

中國縣政變革為何會出現(xiàn)“法愈密而縣政欲亂”的窘境，其原因應(yīng)是多元而復(fù)雜的，按照馬克思的觀點(diǎn)，“社會不是以法律為基礎(chǔ)的。那是法學(xué)家們的幻想。相反地，法律應(yīng)該以社會為基礎(chǔ)。法律應(yīng)該是社會共同的、由一定物質(zhì)生產(chǎn)方式所產(chǎn)生的利益和需要的表現(xiàn)，而不是單個(gè)的個(gè)人的恣意橫行”[12]291。由此可見，過于追求法律變革而忽略社會現(xiàn)實(shí)的做法其實(shí)是錯(cuò)誤的。縣政立法中個(gè)體與系統(tǒng)關(guān)系不當(dāng)應(yīng)是最大的原因。

首先，從法的社會控制力著眼，社會治理決不能僅僅依靠法制一途。縣政絕非單一的縣域之制，而是國家行政管理的重要一環(huán)，關(guān)系到國家整體的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等重要領(lǐng)域，貌似單一的縣制問題，其實(shí)與整個(gè)國家的政治環(huán)境密切相關(guān)，尤其與國家政權(quán)的性質(zhì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、縣級官員的治理水平、民眾的自身素養(yǎng)等密切相關(guān)。那么，尋求救治縣制問題的立法也當(dāng)然不能僅僅局限于縣政自身領(lǐng)域，而應(yīng)放眼于整體政治、經(jīng)濟(jì)乃至文化環(huán)境，系統(tǒng)考量相互關(guān)系，方能取得成效。

其次，從縣政變革的主旨看，強(qiáng)化社會底層的控制與維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定本無可厚非，但縣政立法如果過度追求中央集權(quán)或者一味強(qiáng)化底層控制，必然會壓縮縣級政權(quán)的生存空間，造成縣級政府官員的工作困難，衍生貪腐風(fēng)氣，而縣級政權(quán)的貪腐與敗壞則進(jìn)一步引發(fā)政權(quán)與法制威信的下降。

第三，立法能力也很大程度上決定了縣政的效果。正如歷史法學(xué)派代表人物薩維尼在論證立法能力問題時(shí)所講：“如果我們的能力不敷應(yīng)對，則我們竭思改善的自身狀況反而必會為一部法典所損害。”[13]35無獨(dú)有偶，明太祖也曾說道：“立法貴簡當(dāng)，使人易曉，若條緒繁多，一事兩端，吏得因緣為奸?！盵14]264如果不注重提升立法能力，所立之法不僅很難達(dá)到預(yù)期，甚至?xí)o社會帶來更大傷害。

第四，從法律效果著眼，人的因素至關(guān)重要?！盀檎┰诘萌恕崩碚摫砻?，縣政效果的發(fā)揮關(guān)鍵在于縣級官員群體的整體素質(zhì)。因此，縣政立法必須既要把縣級官員行為匡正在法律規(guī)范之內(nèi)，又能確保他們的聰明智慧得以有效的施展與發(fā)揮，否則，縣政改革舉措的效果必將大大受損。

總之，清末民國縣政變革是我國近代國家治理活動(dòng)的一個(gè)縮影。在新舊社會轉(zhuǎn)捩與中外文化激烈碰撞的特殊時(shí)期，必然注定縣政變革要關(guān)照的因素增多。既要學(xué)習(xí)域外文明的合理因素，又要關(guān)切域外文明與本土社會的契合；既要維護(hù)專制統(tǒng)治的穩(wěn)定，又要回應(yīng)日益提升的民智；既要發(fā)揮法制的有力作用，又要發(fā)揮政治與文化的治理功能等。鑒于上述問題的解決與否直接取決于統(tǒng)治階層的執(zhí)政能力，這一時(shí)期縣政變革呈現(xiàn)出步履蹣跚及困難重重也是歷史的必然，然而，這場縣政變革給后世所帶來的啟示卻意義深遠(yuǎn)。

注釋：

①近年來，溫鐵軍提出的中國古代“皇權(quán)不下縣”觀點(diǎn)備受學(xué)界關(guān)注與認(rèn)可。然而，也有學(xué)者對此持不同認(rèn)識，諸如楊念群、胡恒等學(xué)者認(rèn)為，中國古代社會“皇權(quán)不下縣”應(yīng)只是一種表象，皇權(quán)對國家的控制應(yīng)該是無處不在的。

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