耿國階, 李 超

(東北大學 文法學院, 遼寧 沈陽 110169)

實踐上,我國政府購買社會服務的行為可劃分為“自下而上”的地方政府探索(1995—2012年)與“自上而下”的中央政府推動(2013年至今)兩個階段[1]。一方面,政府購買服務的統(tǒng)一平臺初步形成、政策體系逐步完善、政府購買服務主體不斷擴大、購買內(nèi)容不斷增加、購買方式不斷豐富、購買規(guī)模迅速擴張;另一方面,實際操作中,購買主體、承接主體行為不規(guī)范,制度、程序不完善,政府購買服務效果不理想,也屢見不鮮,甚至出現(xiàn)借政府采購服務之名行違規(guī)舉債融資之實的亂象。

在理論研究方面,對政府購買社會服務的研究基本區(qū)分為三種類型[2]:第一種類型,介紹西方尤其是美國政府購買服務的制度和實踐[3];第二種類型是對照西方的制度和實踐,討論中國制度和實踐中的問題[4];第三種類型是通過政府購買服務的中國實踐來討論中國政治與社會發(fā)展的基礎(chǔ)性規(guī)律[5]。既有的研究成果豐碩,但在探討作為一項創(chuàng)新性政策工具的政府購買服務,在實際運作中如何與既有政治—社會結(jié)構(gòu)進行相互作用、相互塑造方面,仍有待深入,這也是本文擬探討的問題。

本文深入分析、解讀了A縣政府購買北部片區(qū)城市規(guī)劃服務的案例:認為其政府購買服務的過程和效果均具有“內(nèi)卷化”特征,即,很大程度上被既有的政治—社會結(jié)構(gòu)所改造和同化,而不是相反;理論原因在于作為一項政策工具的“結(jié)構(gòu)性嵌入”,其支撐性規(guī)范機制是不系統(tǒng)的、軟弱的,既有的政治—社會結(jié)構(gòu)能夠強有力地改造并利用該政策工具。

之所以選擇A縣,因為筆者長期跟蹤A縣治理發(fā)展情況,對A縣的情況很熟悉,能夠較為方便地獲取資料和展開深入調(diào)研。A縣在改革、發(fā)展等各項事業(yè)方面均表現(xiàn)中等,既不是很突出,也不是很落后,具有較強的代表性。具體到分析案例,該案例雖然發(fā)生時間較早(2014年),但案例所展現(xiàn)的參與主體的思維—行為方式、運行過程中的制度—程序問題,以及效果上均具有分析的典型性。筆者一直關(guān)注本項目進展,選取了各方知情且可談的若干參與者進行了深度訪談,并對訪談資料作了編碼處理,所涉地名、人名均已作技術(shù)處理。

一、 案例簡述:A縣政府委托北部片區(qū)規(guī)劃項目

A縣準備委托設(shè)計單位規(guī)劃縣城北部片區(qū)開發(fā),技術(shù)委托服務的預算控制在80萬元以內(nèi)。按照A縣所屬B省的規(guī)定,政府購買服務金額30萬元以上的必須采取公開招標的“競爭性購買”方式,30萬元以下的可以“非競爭性購買”的方式定向委托。A縣縣委書記L之前擔任過市建委副主任,熟知省內(nèi)規(guī)劃設(shè)計機構(gòu)的資質(zhì)和業(yè)務情況,他有意選擇此前有過多次成功合作經(jīng)歷的S規(guī)劃設(shè)計院負責該項目,并含蓄地向縣住建局局長W介紹了S規(guī)劃設(shè)計院的情況。住建局局長W與財政局局長G溝通后,決定找L書記專門匯報此事,提出采取定向委托的方式違反B省的硬性規(guī)定。L書記考慮后,讓住建局局長W、財政局局長G在形式上靈活處理(20141217-W)。A縣的北部片區(qū)規(guī)劃最終采取了分批次委托的方式,即總體性規(guī)劃、控制性規(guī)劃、詳細規(guī)劃分批次簽訂合同,單批次委托合同金額不超過30萬。住建局局長W與S規(guī)劃設(shè)計院副院長C聯(lián)系后,直言相告:雖然分批次簽訂合同,但都交給S規(guī)劃設(shè)計院來做,S規(guī)劃設(shè)計院需要負責全部規(guī)劃的質(zhì)量。隨后不久,A縣與S規(guī)劃設(shè)計院簽訂了規(guī)劃服務委托合同。

簽訂合同之后的合作過程并非一帆風順?？h長H對委托過程并沒有干預,但對于北部片區(qū)規(guī)劃的想法與L書記相差很大,雖然在與L書記面對面溝通時并不反對L書記的意見,但單獨安排工作時,對住建局的指示與L書記的指示完全不一樣。兩位主要領(lǐng)導指示的差異,讓W局長和北部片區(qū)規(guī)劃項目組的F組長不知所措。W局長還能勉強周旋;F組長是個專業(yè)規(guī)劃設(shè)計師,缺乏官場經(jīng)驗,幾次被兩面批評之后,情緒很消極,一再抱怨“自己的智慧只是權(quán)力的橡皮泥”(20141224-F)。2014年10月份,A縣縣政府換屆,縣長H調(diào)任他縣,新任縣長Q初來乍到,加之性格并不強勢,在北部片區(qū)規(guī)劃問題上基本配合L書記的思路。舊的矛盾基本解決了,新的矛盾產(chǎn)生了,住建局長W在政府換屆中并沒有如愿以償?shù)剡M入政府班子,仍然繼續(xù)擔任住建局長,具體負責北部片區(qū)規(guī)劃工作。他對S規(guī)劃設(shè)計院的態(tài)度幾乎有了一個180度的大轉(zhuǎn)彎,由之前的積極配合到消極對待、敷衍應付。F組長不堪重負,屢次提出辭職后終獲批準,項目負責人換成S規(guī)劃設(shè)計院的辦公室主任J。J拙于業(yè)務但精于人際溝通,他上任后很快改變了住建局長W的態(tài)度,贏得了其支持,并在一個月的時間內(nèi)提出了一個新的規(guī)劃設(shè)計方案。最終在他的努力下,新方案先后獲得了W局長、Q縣長、L書記的認可,并順利通過專家評審,算是給項目一個圓滿的結(jié)束。不過在項目組工作人員小Z及原項目組負責人F看來,最后順利通過的方案思路比較混亂,華麗的技術(shù)包裝之下不過是“領(lǐng)導思路+部門想法的大雜燴”(20141224-F,20141221-Z)。住建局分管規(guī)劃的副局長R私下也認為這份方案不如上一份方案,“領(lǐng)導想法太多,項目組也有些敷衍了事”“還不如我們自己做”(20141218-R)。

二、 政府購買社會服務的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象

政府購買社會組織服務可能具有兩方面的價值。一是“工具性價值”,作為一項政策工具創(chuàng)新,能夠改善服務績效、提升服務滿意度、節(jié)約行政成本。這一點,中西相同,也是西方社會政府購買服務興起的本意。二是“治理性價值”,通過新的服務形式,倒逼政府改革,促進政府明確職能與邊界,增強社會組織獨立性、專業(yè)性,最終形成政府—社會合作治理的善治局面。這一點在西方發(fā)達國家,因為基本的治理格局已經(jīng)高度成熟,并不彰顯,但在發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家,社會組織不能只“專注于服務提供而忽略了政策倡導”,因為大量社會問題是“僅僅依靠服務供給所不能解決的。盡管在短期內(nèi),服務提供可以帶來一些直接可見的效果,但可持續(xù)的變化所需要的政策和制度基礎(chǔ)并不具備”[6]。中國正處于國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵時期,這決定了兩者都不可偏廢。所謂政府購買社會服務的“內(nèi)卷化”系指作為一項政策工具的政府購買社會服務,其實際運作過程和運作效果受制于既有的政治—社會結(jié)構(gòu),缺乏應有的獨立性、專業(yè)性、績效導向性,被既有的政治—社會結(jié)構(gòu)所馴服和利用,而不是相反。此處主要結(jié)合本案例從工具性效果、治理性效果兩個方面來說明其“內(nèi)卷化”的現(xiàn)象。

第一,工具性效果評估。對該購買服務個案的工具性績效評價有些方面是很明確的,有些方面卻比較模糊。從行政成本角度來看,并沒有節(jié)約行政成本,因為如果縣規(guī)劃部門自己做,不需要額外的外包費用,因為那是他們的本職工作。從提高規(guī)劃的科學性、專業(yè)性方面來看,也不能算成功,一方面,接受委托的規(guī)劃項目組缺乏必要的業(yè)務獨立性,領(lǐng)導的想法凌駕于專業(yè)理性之上;另一方面,后期的規(guī)劃項目組的運作更注重“人際溝通”,在業(yè)務上相應地就“有些敷衍了事”。更為主觀的服務滿意度卻很含糊,因為該購買服務個案,委托方與服務對象不是分離的,委托方就是服務對象;加之,缺乏獨立的第三方評估,服務效果評價主要取決于服務對象的滿意度。在委托方看來,主要領(lǐng)導L書記、Q縣長、W局長對最后的規(guī)劃設(shè)計方案是認可的,但分管規(guī)劃的副局長R則對之評價甚低。

第二,治理性效果評估。政府購買服務一般可以分為選擇與委托、服務與監(jiān)管、評估與反饋三個基本環(huán)節(jié)。在選擇與委托環(huán)節(jié),作為委托方的政府更多按照非正式規(guī)則運作,主要領(lǐng)導的意向成為決定性的變量,法定程序和標準,以及受托方的資質(zhì)和能力反而不是最重要的因素。作為受托方的S規(guī)劃設(shè)計院承擔該項任務的資質(zhì)、能力、經(jīng)驗都不是問題,但該項目的獲得卻主要受益于L書記對其業(yè)務能力的了解,以及由此形成的偏好。在服務和監(jiān)管環(huán)節(jié),權(quán)力意志和復雜的人際博弈是決定性變量,專業(yè)理性不過是邊緣化的“華麗外衣”,專業(yè)設(shè)計師F不堪重負而辭職,作為行政人員的辦公室主任J反而應付裕如。在評估和反饋環(huán)節(jié),政府內(nèi)部“技術(shù)派”代表R與主要領(lǐng)導L、Q、W評價的巨大反差也凸顯了評估驗收背后的復雜性?；仡櫲齻€基本環(huán)節(jié),專業(yè)社會力量對政府運作過程的淺層次介入,并沒有促進政府朝向政府—社會合作治理方向的良性變化,而是被完全納入政府運作邏輯,而且也是“主動行政化”[7],更完全地按照政府運作邏輯辦事之后才“圓滿結(jié)束”的。就S規(guī)劃設(shè)計院自身而言,行政邏輯體現(xiàn)了更強大的適應能力,專業(yè)邏輯則受到重大挫敗。在形式上看,這是一次比較完美,也堪稱“成功”的政府購買服務嘗試,但完備的形式背后政府購買服務的實質(zhì)精神追求卻折扣甚多,新鮮的形式背后是政府購買服務過程和效果的“內(nèi)卷化”[8]。

三、 政府購買社會服務“內(nèi)卷化”的根源

為什么在該案例中,政府購買服務的新形式“形備而神散”,最終結(jié)果是過程和效果的“內(nèi)卷化”呢?筆者認為,最主要的原因在于,作為一項政策工具的政府購買服務,是“結(jié)構(gòu)性嵌入”到既有的政治—行政結(jié)構(gòu)之中并以之作為依托得以運行的,其支撐性規(guī)范體系是殘缺不全、軟弱無力的,與之相反,相比而言,既定的政治—行政結(jié)構(gòu)卻顯得高度成熟、系統(tǒng)有力。兩者此弱彼強的“較量”,決定了政府購買社會服務“內(nèi)卷化”的運作效果。

從政府的角度來說,“政府購買服務”作為政策工具的特征非常明顯,“有效解決一些領(lǐng)域公共服務產(chǎn)品短缺、質(zhì)量和效率不高等問題”[9],其“治理性價值”僅僅是實施過程中可能產(chǎn)生的正溢出。波蘭尼認為,人類的經(jīng)濟活動嵌入并纏結(jié)于經(jīng)濟與非經(jīng)濟的制度之中,個體行動者既不外在于社會環(huán)境,也不是固執(zhí)地堅守其既有的、普遍的社會規(guī)則與信條,而是“嵌入”于具體的、當前的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中;正是在這種格局中,社會個體作出符合自己目的、能實現(xiàn)自己愿望的選擇[10]?！罢徺I社會服務”作為一項政策工具,具體實施過程必然受制于既定的政治—社會結(jié)構(gòu)。進一步講,“嵌入”所導致的制約和影響是雙方面的,既存在政策工具帶動治理改進的正面可能性,亦存在政策工具被所“嵌入”的結(jié)構(gòu)扭曲變形的可能性,“改造”與“被改造”,孰強孰弱,并不是必然的。

我們從主體行為、制度規(guī)范、社會結(jié)構(gòu)三個維度來比較既有政治—社會結(jié)構(gòu)中規(guī)范機制與扭曲機制的“較量”。

1. 主體行為:特定“嵌入型結(jié)構(gòu)”中的行為理性

從該案例來看,政府購買服務的最終結(jié)果實際上并不如人意,但這是否意味著案例中的行動者缺乏行為理性?顯然不是。恰恰相反,案例中的行動者的具體行動都是特定“嵌入性結(jié)構(gòu)”中理性最大化的行為。這在W局長身上體現(xiàn)得最為典型。第一階段,在新縣委書記L到任并就委托意向作出暗示后,W局長意識到這里面的文章和風險,他不敢違背L書記的意向,但也不想頂風冒險,于是聯(lián)合財政局長G向L書記專門匯報,一則體現(xiàn)對這件事的重視,二來也向L書記說明省里相應的規(guī)定和潛在風險。第二階段,在得到L書記新的表態(tài)之后,一方面采取分批次簽約的合同形式規(guī)避風險,另一方面貫徹落實L書記的意圖,對S規(guī)劃設(shè)計院負責人私下直言相告。第三階段,L書記的意圖得到落實,S規(guī)劃設(shè)計院簽訂合同,但W局長進入縣政府領(lǐng)導班子的政治期望落空,在委托服務實施過程中,多方挑剔,并不完全是“情緒化的宣泄”,而是“又奈我何”的選擇性報復。第四階段,在精于人際的J上任后,J很快使得W轉(zhuǎn)變態(tài)度,在短時間內(nèi)提出新方案并先后獲得W局長、Q縣長、L書記的認可,迅疾變化的表象之后是令人感嘆的人際溝通能力的神奇。可以說,W局長行為的四個階段,每個階段都實現(xiàn)了“個體處境與個體利益”的理性最大化,也淋漓盡致地展現(xiàn)了“權(quán)威—規(guī)則比大小,利益—風險比大小,關(guān)系—能力比大小”[11]的行為邏輯。

2. 直接原因:相關(guān)制度規(guī)范的有效性較低

政府購買社會服務,對制度規(guī)范的要求更高:一方面,政府購買公共服務不同于傳統(tǒng)市場供給機制也不同于政府直接供給機制,涉及到政府、服務機構(gòu)、服務對象三個主體之間錯綜復雜的權(quán)責利關(guān)系;另一方面,無形的服務截然不同于有形的物品,服務的無形性、異質(zhì)性、易逝性、顧客影響、勞動密集性等特征[12],使得“政府購買服務”的過程監(jiān)管和績效評估不確定性更強,“信息不對稱”和“理性的有限性”更容易發(fā)揮作用。

應當說,2013年以來,在中央政府的推動下,政府購買服務的制度規(guī)范體系不斷健全:2013年,《國務院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務的指導意見》作出宏觀部署; 2014年,財政部、民政部、工商總局聯(lián)合制定下發(fā)《政府購買服務管理辦法(暫行)》并于2015年1月開始實施; 2015年初,頒發(fā)實施《中華人民共和國政府采購法實施條例》; 財政部相繼頒發(fā)、修訂、實施《政府采購非招標采購方式管理辦法》(2014年2月實施),《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》(2017年5月頒發(fā)實施),《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(修訂后2017年10月實施),《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》(修訂后2018年3月實施)。 在中央政府的推動下, 截止到2015年初,31個省級政府都按照《國務院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務的指導意見》《政府購買服務管理辦法(暫行)》的相關(guān)精神, 結(jié)合本地實際制定或修訂了本轄區(qū)的實施意見、指導辦法和指導性目錄。 但與“政府購買服務”較高的制度規(guī)范要求相比, 政府購買社會服務的實際運作過程與制度規(guī)范的要求差距較大, 制度規(guī)范的有效性較低。 導致制度規(guī)范有效性低的最直接原因就是政府購買社會服務的制度規(guī)范體系本身詳略不當、可操作性較差,未形成完整的“閉合鏈條”, 原則和精神指引有余, 行為規(guī)制能力則遠遠不夠。

第一,無論中央政府出臺的指導性政策還是地方政府制定的操作性政策,在程序設(shè)計、行為規(guī)范上,原則性較強,可操作性較差。在采購范圍、采購內(nèi)容上,《政府購買服務管理辦法(暫行)》僅列舉了正面指導性清單,缺乏負面禁止性清單,同時給地方政府預留兜底條款,所列內(nèi)容如“其他適宜由社會力量承擔的服務事項”“各級財政部門負責制定本級政府購買服務指導性目錄,確定政府購買服務的種類、性質(zhì)和內(nèi)容”[13]等。在操作程序、流程上,有的方面過于繁雜不易操作,有的方面過于含糊籠統(tǒng),原則性、指導性的正面要求較多,對購買主體、承接主體行為規(guī)范存在不到位、不明確或者剛性不足的問題,這為“選擇性執(zhí)行”、陽奉陰違、權(quán)力慣性、長官意志、“權(quán)力尋租”留下了較大的空間和余地。在監(jiān)管和評估方面,一方面,購買主體監(jiān)管、評估能力不足,獨立的第三方監(jiān)管、評估不到位;另一方面,盡管政府監(jiān)管不得力,但出于計劃、主導與控制的運作慣性,政府在公共服務供給過程中經(jīng)常隨意插手干預“合作伙伴”的內(nèi)部事務與具體工作安排,使其失去應有的獨立性和專業(yè)性,對此,也缺乏明確的制度性防范和保護。在本案例中,L書記的有限理性和價值偏好、W局長的前恭后倨、辦公室主任J的“人際操作”在眾多制度規(guī)范中暢行無阻、游刃有余,最后專家評審環(huán)節(jié)的形同虛設(shè),足以說明問題的嚴重性。

第二,現(xiàn)階段,政府購買服務制度規(guī)范設(shè)計中公開性、透明性、競爭性的要素仍然不夠充分,利益相關(guān)者、社會公眾難以及時、便利地獲得足夠的信息參與購買競爭、主動監(jiān)督政府購買服務的整個過程,這為“黑箱化”操作留下了空間。在該案例中,如果全程信息公開透明,分批次委托的方式,是很容易引起利益相關(guān)者、社會公眾的非議的,但如果對信息公開透明缺乏硬性的要求,利益相關(guān)者、社會公眾實際上很難實質(zhì)性地參與進來,發(fā)揮建設(shè)性作用。

第三,基礎(chǔ)性的公共財政制度、權(quán)力監(jiān)督制度、信息公開制度建設(shè)不足,政府運作過程中資金流、權(quán)力流、信息流的運作慣性與“政府購買社會服務”該項政策工具內(nèi)在的原則和精神要求不完全一致,對其運行的實際支持和約束都不到位。雖然“政府購買社會服務”作為政策工具的理念和出發(fā)點都是好的,但在實踐性運行的過程中資金流、權(quán)力流、信息流無處不在的影響必然使其在一定程度上偏離原初的政策設(shè)計。

制度規(guī)范設(shè)計的缺失使得具體運作更多依靠一事一議的“情境性博弈”。制度體系建設(shè)的缺失使得規(guī)范機制難以成為有機銜接、相互補充、有效運行的鏈條,反而給扭曲機制提供了較為充足的空間和機會,政府購買服務的“內(nèi)卷化”遂成為常見的現(xiàn)象。

3. 深層社會原因:“抽象的形式化權(quán)威”與“具體的人格化權(quán)威”

制度的缺失是可以在較短的時間內(nèi)得到有效彌補的,但深究現(xiàn)階段政府購買服務過程中諸多來源于政府、服務提供方的“不合規(guī)”行為,可以發(fā)現(xiàn),這些“不合規(guī)”行為固因制度漏洞而泛濫,但更深層次的原因是社會性的,即“抽象的形式化權(quán)威”不如“具體的人格化權(quán)威”。

“抽象的形式化權(quán)威”在很大程度上是西方治理傳統(tǒng)的產(chǎn)物。伯爾曼認為:法律的力量不僅在于它包含人的理性和意志,更在于它包含了人的情感和信仰;西方社會的基本法律概念和法律制度,本身正根植于猶太教和基督教的觀念[14]?，F(xiàn)代社會是一種“抽象社會”,“程序性”“觀念性”“非人格化”是現(xiàn)代社會的重要特征,“在現(xiàn)代社會中,絕大多數(shù)的互動過程涉及的機制、知識或觀念,都與個人的具體特征或人際的具體關(guān)系無關(guān)。而且更進一步說,這些機制賴以運作的基礎(chǔ)正是對人格關(guān)系的克服”[15]。在中國的治理傳統(tǒng)中,“具體的人格化權(quán)威”(個人或者組織)的約束力遠遠高于“抽象的形式化權(quán)威”,規(guī)則依托權(quán)力才能獲得足夠權(quán)威。韋伯在《中國的宗教:儒家與道教》中斷言“特殊主義原則”乃是儒家倫理之核心[16]。而明恩溥認為中國人的思維、性格是特殊主義取向的[17]。梁漱溟提出了“關(guān)系本位”的觀點,認為中國社會既非如前述之個人本位,也非如西方社會是群體本位。中國人“不把重點固定在任何一方,而從乎其關(guān)系,彼此相交換;其重點實在放在關(guān)系上了”[18]。同一時期費孝通的《鄉(xiāng)土中國》將中國的社會倫理歸納為“差序格局”,認為中國社會由無數(shù)個以“己”為中心的“圈子”或網(wǎng)絡(luò)所組成,圈子與圓心的遠近意味著他人與“己”的親疏差別[19]。與此相對應,規(guī)則在中國具有非常強的工具性特征,抽象的規(guī)則在中國缺乏基于民情的信仰。具體到政府購買服務的個案,我們可以發(fā)現(xiàn),案例當事人更多考慮利益、風險、關(guān)系,對政府采購的剛性規(guī)則更多考慮如何規(guī)避和利用,對顯規(guī)則本身缺乏足夠的尊重和敬畏,而對“具體的人格化權(quán)威”則表現(xiàn)出十足的敬畏和服從慣性。

四、 政府購買社會服務“內(nèi)卷化”的演化趨勢

在中央政府明確的政策鼓勵下,政府購買社會服務成為地方政府的一種“時尚”,應當說,作為一項創(chuàng)新性政策工具,政府購買社會服務在轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)社會組織活力、提高公共服務水平等方面發(fā)揮了重要作用,這是積極的一面。問題的另一面是,基礎(chǔ)性的制度規(guī)范和約束跟不上,大面積的推廣也造成了魚龍混雜、泥沙俱下的狀況,部分成功的實踐之外,較大范圍內(nèi),政府購買服務的工具性效果和治理性效果并不理想。盡管存在種種問題,但政府購買社會服務會繼續(xù)擴展,圍繞政府購買服務的政府與社會之間,購買者、服務供給者、服務對象、評估者之間各有缺陷和不足的“內(nèi)卷化狀態(tài)”的博弈也將繼續(xù),由此形成的“互構(gòu)”和“演進”亦具有很大的不確定性。

第一,政府購買社會服務的“內(nèi)卷化狀態(tài)”將會持續(xù)較長時間。理想的“完美狀態(tài)”下,博弈主體(政府購買服務中的購買者、服務供給者、服務對象、獨立評估者)比較成熟自律,相應的內(nèi)部運行制度和外部調(diào)節(jié)制度比較健全,規(guī)范機制穩(wěn)定有效,博弈各方都按照明確的規(guī)則行事。這種“完美狀態(tài)博弈”即使在治理平臺比較健全成熟的英美國家也僅僅是一種理想模式,實際運行僅僅是接近而已,遑論發(fā)展中的治理轉(zhuǎn)型國家。在中國這樣的發(fā)展中國家,長期存在的將是“內(nèi)卷化狀態(tài)”下的博弈。政府購買服務中的參與主體各有問題和不足:作為購買者的政府傲慢、強勢,習慣于指揮控制一切;作為服務供給者的社會組織,魚龍混雜,孱弱、專業(yè)性、獨立性不足;服務對象習慣于“等靠要”,卻怠于自組織、主動監(jiān)督和自律;獨立的第三方評估者運行企業(yè)化,專業(yè)性、服務精神不足,等等。組織內(nèi)部治理的制度規(guī)范和組織間關(guān)系調(diào)節(jié)的制度規(guī)范都存在較大的缺陷和漏洞,在實際運行中難以形成穩(wěn)定有效的規(guī)范機制鏈條,以有效控制組織內(nèi)部運行、協(xié)調(diào)組織間關(guān)系。政府購買服務過程中的“權(quán)力驅(qū)動”和人治慣性難以在短期內(nèi)完全杜絕。即使加速改革,制度瓶頸在短期內(nèi)獲得較快的突破,由于相應的心理文化結(jié)構(gòu)變革必然發(fā)生的滯后效應,“內(nèi)卷化狀態(tài)”下的低層次均衡和博弈也將在一段時期內(nèi)繼續(xù)。這種內(nèi)卷化狀態(tài)博弈中,中央、省級政府明確的規(guī)則要求,僅僅是博弈的影響變量之一,除剛性的顯規(guī)則要求之外,“權(quán)威指數(shù)、偏好彈性、規(guī)則意識和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”都可以構(gòu)成影響博弈格局的基本變量。這些博弈變量進一步組合形成“權(quán)威—規(guī)則比大小,利益—風險比大小,關(guān)系—能力比大小”計算邏輯。由于計算坐標迥異,結(jié)果千變?nèi)f化,看似偶然性很強,實際上萬變不離其宗,實質(zhì)仍是“局限下取利”的“約束性選擇”[11]。

第二,“內(nèi)卷化”博弈過程中的雙向互構(gòu)。博弈的本質(zhì)是相同的,但博弈的“型塑”卻是雙向互構(gòu)的。規(guī)范和扭曲同時進行,相互較勁;改造和被改造,同化和異化,比肩而行。一方面,“政府通過在社會組織中嵌入經(jīng)濟發(fā)展的邏輯,使社會組織成為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的一種工具。通過嵌入政治穩(wěn)定的邏輯,使社會組織成為維護政府形象、維護社會穩(wěn)定,從而提高政績的一種手段。這種體制嵌入,把社會組織納入到政府的行動框架之中,從而使社會組織按照政府的邏輯行動”[8]。另一方面,社會組織并不是完全被動的接受者,除了“迎合政府為自己爭取資源”,較為強大、成熟的社會組織也力圖以自身的邏輯來影響和改變政府,實現(xiàn)從單純提供服務到參與合作治理的進化,雖然鳳毛麟角,但也不乏成功的案例[6]。

第三,“內(nèi)卷化”博弈由低層次均衡向高層次均衡的演進。在博弈的雙向互構(gòu)中,內(nèi)卷化狀態(tài)博弈呈現(xiàn)出多種演化可能性:新政策工具嘗試了一段時間,問題多多,效果很差,轉(zhuǎn)而拋棄,退回到政府直接供給,并非完全不可能;經(jīng)過一段時間的磨合和改進,新政策工具逐漸體現(xiàn)出優(yōu)勢和效益,在擴大應用范圍的同時,其內(nèi)蘊的治理轉(zhuǎn)型效應逐漸呈現(xiàn),實現(xiàn)了“從購買服務到合作治理”的良性演進,亦不無可能。如果要實現(xiàn)政府購買服務低層次均衡向高層次均衡的演化,中央、省制定的博弈顯規(guī)則在博弈中的權(quán)重必須逐漸突出,并最終占據(jù)絕對主導地位,進而實現(xiàn)低層次均衡向高層次均衡質(zhì)的突破,“權(quán)力主導”向“規(guī)則主導”的根本性轉(zhuǎn)折。換言之,顯規(guī)則不僅內(nèi)化成為博弈主體的行為底線,而且也成為博弈主體理性計算中最重要的變量。

五、 結(jié) 語

通過對A縣購買城市規(guī)劃服務典型個案的深入考察發(fā)現(xiàn):第一,雖然政府購買社會組織服務在轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)社會組織活力、提高公共服務水平等方面發(fā)揮了重要作用,但是其在“工具性效果”“治理性效果”兩方面的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象也是客觀存在的;第二,“內(nèi)卷化”的根源在于,主體行為、制度規(guī)范、社會結(jié)構(gòu)三個維度上,有利于政府購買服務這項創(chuàng)新性政策工具發(fā)揮正面效應的規(guī)范引導機制較弱,政策工具的實踐性運行很大程度地上被既有政治—社會結(jié)構(gòu)所同化、改造和利用;第三,鑒于治理傳統(tǒng)改良及制度建設(shè)的漸進性,政府購買社會服務的“內(nèi)卷化狀態(tài)”將會持續(xù)較長時間,但其由低層次均衡向高層次均衡演進的趨勢是明顯的。

作為一個具有深厚歷史底蘊的超大型社會,中國的國家治理現(xiàn)代化具有自身獨特的約束條件、演變脈絡(luò)和發(fā)展邏輯,是一個逐漸生成擴展的過程,非人力能夠隨意左右。但治理的轉(zhuǎn)型從來不排斥理性設(shè)計,毋寧說,人類的理性介入本身就構(gòu)成治理演進的重要組成部分,今后的改進方向要以善規(guī)建設(shè)為突破口來克服“內(nèi)卷化”。具體到政府購買服務領(lǐng)域,制度建設(shè)仍然是現(xiàn)階段促進其規(guī)范發(fā)展最重要的突破口。首先,需要提高直接規(guī)范政府購買服務活動的制度規(guī)范體系的有效性。制度不是擺設(shè),不在于多也不在于繁瑣、花哨,關(guān)鍵是“管用”,在這個方面,我們還有較大的差距。其次,需要在基礎(chǔ)性的財權(quán)、人權(quán)、事權(quán)方面深化改革,缺乏基礎(chǔ)性財權(quán)、人權(quán)、事權(quán)改革的支撐,政府運行的資金流、權(quán)力流、信息流得不到有效規(guī)范,政府購買服務的發(fā)展就難以真正走向正軌。我們?nèi)狈χ贫冉ㄔO(shè)的藝術(shù)、耐心和能力[20],但更缺乏的是制度突破的決心和勇氣。作為一項“嵌入型”政策工具的政府購買服務,多一條有效的支持性制度規(guī)范,就能夠多發(fā)揮一點正面效應;少一條,則此消彼長,不進則退。唯有“善規(guī)”的建設(shè)性介入,方能提升“剛性顯規(guī)則”作為博弈變量的權(quán)重,形成新的博弈平臺,重塑博弈參與者的心理預期,轉(zhuǎn)變博弈參與者的計算邏輯,進而逐步克服政府購買服務的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象,帶動“善治”的逐漸擴展成型。