孔纓

當(dāng)今社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域的競爭是人才的競爭。上海十分重視人才在建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心過程中的重要作用。近年來，從本市實際出發(fā)，圍繞人才引進(jìn)、使用、流動、激勵等方面推出了一系列人才政策。對于人才政策而言，關(guān)鍵在于其內(nèi)容是否合理，是否具有實際可操作性，能否切實落地生效。本文基于近三年來上海市科創(chuàng)中心人才政策，對其存在的不足進(jìn)行分析，并進(jìn)一步提出完善人才政策的建議。

一、上海市科創(chuàng)中心建設(shè)及人才政策

2014年5月，中共中央總書記習(xí)近平在上?？疾煺{(diào)研時，要求上海始終立足國內(nèi)、放眼全球，著力實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，要加快建成具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心。他指出：“當(dāng)今世界，科技創(chuàng)新已經(jīng)成為提高綜合國力的關(guān)鍵支撐，成為社會生產(chǎn)方式和生活方式變革進(jìn)步的強(qiáng)大引領(lǐng)，誰牽住了科技創(chuàng)新這個牛鼻子，誰走好了科技創(chuàng)新這步先手棋，誰就能占領(lǐng)先機(jī)、贏得優(yōu)勢?！睍r任上海市委書記韓正赴上海市經(jīng)信委調(diào)研時指出，上海加快向具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心進(jìn)軍，主戰(zhàn)場在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展領(lǐng)域，主體是企業(yè)，政府的作用要充分體現(xiàn)在緊緊圍繞主戰(zhàn)場、更好服務(wù)企業(yè)主體上。上海提出將聚焦重大創(chuàng)新工程和創(chuàng)新項目，上海的創(chuàng)新需符合當(dāng)今世界科技進(jìn)步方向和產(chǎn)業(yè)變革趨勢、服務(wù)國家重大發(fā)展戰(zhàn)略、上海有基礎(chǔ)有條件可形成合力突破的重點領(lǐng)域。

根據(jù)中央和市委這一系列要求，在“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的背景下，2015年，上海市委把“大力實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，加快建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心”作為

“一號課題”，制訂了《上海加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、系統(tǒng)推進(jìn)全面創(chuàng)新改革試驗工作方案》，后由國務(wù)院印發(fā)。方案主要包括建立健全人才發(fā)展、創(chuàng)新投入、科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、收益分配、政府管理、開放合作等6方面制度，爭取先行先試海外技術(shù)移民、天使投資特殊稅制安排、投貸聯(lián)動金融服務(wù)模式創(chuàng)新、發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)組織等一批突破性政策。上海市經(jīng)信委也提出了集成電路、網(wǎng)絡(luò)信息安全、大飛機(jī)、新一代核電、衛(wèi)星導(dǎo)航、重型燃?xì)廨啓C(jī)、智能制造、海洋工程、新能源汽車、高端醫(yī)療裝備、新材料、互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)、云計算和大數(shù)據(jù)、智能傳感器、智能顯示、創(chuàng)意設(shè)計等一批創(chuàng)新工程。在企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新上，上海推動各類創(chuàng)新資源向企業(yè)集聚，使企業(yè)真正成為技術(shù)創(chuàng)新決策的主體、研發(fā)投入的主體、研發(fā)活動的主體、成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化的主體、獲取創(chuàng)新效益和承擔(dān)創(chuàng)新風(fēng)險的主體。預(yù)計到2020年，企業(yè)研發(fā)投入占銷售收入的比重翻一番，占全市研發(fā)投入的比重達(dá)到70%。在智慧城市建設(shè)上，到2020年上海信息基礎(chǔ)設(shè)施的綜合服務(wù)能級要達(dá)到歐美主流城市的水平。

在推進(jìn)完善方案過程中，有兩個方面的問題受到社會各方的廣泛關(guān)注：一方面是如何牢牢把握科技進(jìn)步大方向、產(chǎn)業(yè)革命大趨勢、人才集聚的大舉措；另一方面是如何聚焦創(chuàng)新體制、創(chuàng)新人才、創(chuàng)新環(huán)境和創(chuàng)新工程的瓶頸問題，爭取重大突破。

人才是上?？苿?chuàng)中心建設(shè)的所有問題的核心。自2015年以來，為了加快建設(shè)具有全球影響力的上?？萍紕?chuàng)新中心，上海頒布并實施了一系列積極開放的海內(nèi)外人才引進(jìn)政策，基本建成創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才政策體系。如果把原來分散在各部門、各行業(yè)、各區(qū)域的人才政策稱為1.0版，2015年的上海人才新政“20條”就是2.0版，2016年人才“30條”可稱之為3.0版，系統(tǒng)性地提出了建立科學(xué)規(guī)范、包容開放、運行高效的人才發(fā)展治理體系的目標(biāo)。

從政策主體來看，上至國務(wù)院、上海市委、市政府，下到相關(guān)委辦局，形成了多元主體參與，齊抓共管科創(chuàng)中心人才工作的局面。

從政策工具來看，既有人才培養(yǎng)、人才信息支持、人才基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才資金投入和公共服務(wù)等供給型政策工具，又有財務(wù)金融、稅收優(yōu)惠、法規(guī)管制、策略性措施等環(huán)境型政策工具，還有政府采購、服務(wù)外包、貿(mào)易管制、海外人才機(jī)構(gòu)等需求型政策工具，工具多樣、組合靈活，形成推進(jìn)科創(chuàng)中心人才工作“組

合拳”。

從政策目標(biāo)來看，各政策主體、各類政策工具目標(biāo)一致，即：在國際與國內(nèi)新形勢下，上海要致力于集聚世界創(chuàng)新人才、科技要素和高新科技企業(yè)，在實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略方面走在全國前頭，走到世界前列，依照國家發(fā)展戰(zhàn)略，牢牢把握世界科技進(jìn)步大方向，集聚人才大舉措，努力推進(jìn)科技創(chuàng)新，加快建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心。

這一系列密集出臺的人才政策核心是圍繞“向用人主體放權(quán)、為人才松綁”的要求，為人才“增動力、添活力”，使上海成為國際一流創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的匯聚之地、培養(yǎng)之地、事業(yè)發(fā)展之地、價值實現(xiàn)之地。

這一系列人才政策的出臺和實施，說明只有堅持先行先試和制度創(chuàng)新，著力整合政府、高校、科研院所、企業(yè)等各方面資源，著力解決科技原創(chuàng)能力不強(qiáng)、創(chuàng)新活動和成果轉(zhuǎn)化不足、科技創(chuàng)新活動協(xié)同不夠、高端人才缺乏等突出問題，才能提升中國在全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)中的地位和作用。

二、上?？苿?chuàng)中心人才政策存在的不足

雖然，新政出臺實實在在地激發(fā)起了各路人才匯聚上海、投入科創(chuàng)中心建設(shè)的激情，更是有針對性地破除了人才引進(jìn)、評價、激勵、流動以及科技成果轉(zhuǎn)化等關(guān)鍵政策的“最后一公里”落地問題。但是，在政策實施的實際效果方面還是存在著一些需要進(jìn)一步研究、亟待解決的問題。

1.科創(chuàng)人才仍缺乏成才之助

一是，人才培養(yǎng)尚未形成有效體系，成長期人才缺乏有效支持。

在人才培養(yǎng)對象上，目前的人才政策更多地關(guān)注體制內(nèi)高校、科研院所及國企的項目，而對培養(yǎng)體制外民營企業(yè)、小微企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者的項目比較少；關(guān)注教科文衛(wèi)領(lǐng)域研究人員的項目多，培養(yǎng)戰(zhàn)略企業(yè)家、職業(yè)經(jīng)理人、風(fēng)險投資人的項目少；關(guān)注科技創(chuàng)新研發(fā)人才的項目多，培養(yǎng)企業(yè)科技創(chuàng)新人才、支撐創(chuàng)新的科技服務(wù)人才的項目少。

在人才培養(yǎng)項目上，科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才培養(yǎng)與產(chǎn)業(yè)需求、人才需求脫節(jié)，科技成果轉(zhuǎn)化率低。對科創(chuàng)人才的激勵缺乏動態(tài)規(guī)劃，對可能成為人才的科技人員沒有預(yù)判和提前評估。與深圳人才成長從大學(xué)畢業(yè)生、博士后、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)都有不同的成長路徑、不同的資助路線相比，上?？萍紕?chuàng)新人才培養(yǎng)政策方面缺少必要的精準(zhǔn)路線設(shè)計，特別是在冒尖人才的開發(fā)培養(yǎng)上，缺乏分層分類機(jī)制，培養(yǎng)的針對性、有效性很難體現(xiàn)。目前的人才政策主要針對已經(jīng)有一定積累和發(fā)展平臺的人才，比如各類國家和省市級的高層次人才、領(lǐng)軍人才等，對于青年人才特別是正處于事業(yè)上升期的人才關(guān)注不夠。一些科創(chuàng)人才在謀求事業(yè)發(fā)展時，往往會遇到諸如企業(yè)初創(chuàng)期融資難、稅率較高等政策扶持力度不夠等問題。

二是，科創(chuàng)人才激勵不夠大膽，人才政策宣傳、落實力度不夠。

經(jīng)濟(jì)激勵方面，52.09%的科技人員反映，科研人員的績效工資支出比例不足；在鼓勵技術(shù)、知識產(chǎn)權(quán)入股、經(jīng)營者持股和期權(quán)制度方面的實踐探索步子還不夠大、不夠果敢。

社會激勵方面，目前區(qū)級層面對人才的激勵項目比較少，且手段單一，達(dá)不到應(yīng)有的社會的尊重和榮譽等。

政策宣傳方面，人才政策的制定出臺和宣傳推廣還存在“兩張皮”現(xiàn)象。高校、企業(yè)尤其是民營企業(yè)還沒形成“找人才政策、學(xué)人才政策、用人才政策”的習(xí)慣。科創(chuàng)人才對政策不熟悉、不了解，在首次創(chuàng)業(yè)時對市場環(huán)境、法律法規(guī)以及相關(guān)政府部門不熟悉。比如某高校引進(jìn)一名諾獎獲得者，在其尚未納入海外高層次人才計劃前，每月有一周的時間到上海開展工作，需要一年多次往返簽證，因不了解A類人才可享受一年往返簽證政策，學(xué)校無從下手。

政策落地方面，由于人才政策的突破性尚未在某些部門實際政策操作流程中落實，人才政策的使用頻率和整體效能不高。如科研機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校反映比較強(qiáng)烈的轉(zhuǎn)化職務(wù)科技成果以股份或出資比例等股權(quán)形式給予科技人員的個人獎勵，獲獎人在取得股份、出資比例時，暫不繳納個人所得稅。該政策涉及國有股權(quán)變更，較為敏感。2015年《中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法（修訂版）》通過后，有的單位就形成了科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的辦法，但是在股份工商注冊時就遇到了障礙，個別操作成功的也是特事特辦，沒有形成制度安排。同時，目前市、區(qū)兩級的科技和人才服務(wù)窗口均是分設(shè)的，這也說明，對人才服務(wù)的內(nèi)容、方式與人才的個性化需求還未能做到“無縫銜接”，服務(wù)的廣度、深度都存在改進(jìn)的空間，精準(zhǔn)化收集、了解人才需求的手段和渠道也需要進(jìn)一步深化落實。

2.科創(chuàng)人才仍凸顯結(jié)構(gòu)之憂

第一，缺少吸引海外人才的有效方式方法。上海市人才新政30條明確要實施更積極、更開放、更有效的海外人才引進(jìn)政策。實踐中發(fā)現(xiàn)，精準(zhǔn)引才服務(wù)機(jī)制不暢，引進(jìn)海外人才工作機(jī)制有待健全，海外人才的服務(wù)機(jī)制未能有效地聯(lián)動起來，包括外籍人士的居住、入境、居留手續(xù)、科研啟動資金申請等，都會遇到制度障礙，這些不同程度影響了海外人才特別是頂尖海外專家的引進(jìn)。比如，某高校引進(jìn)建設(shè)諾貝爾科學(xué)家聯(lián)合研究中心的過程中，遇到了海外專家出入境、辦理國內(nèi)銀行卡、在國內(nèi)申請相關(guān)科研課題項目、博士生（博士后）導(dǎo)師資格、突破績效工資總額設(shè)置等問題，導(dǎo)致其核心團(tuán)隊成員無法享受相關(guān)待遇。滬上高校在調(diào)研中也普遍提到了外籍人才引進(jìn)的退休福利問題和子女教育費等問題，缺乏政策實操的指導(dǎo)。

第二，人才結(jié)構(gòu)方面矛盾突出，科技創(chuàng)新服務(wù)業(yè)人才開發(fā)滯后?？苿?chuàng)中心建設(shè)，有一個重點方面就是發(fā)展科技服務(wù)業(yè)，但是目前上?？萍挤?wù)業(yè)專職從業(yè)人員數(shù)量并不多，尚未形成集聚效應(yīng)。技術(shù)轉(zhuǎn)移、創(chuàng)業(yè)孵化、知識產(chǎn)權(quán)、科技金融、科技研發(fā)等科技服務(wù)人才開發(fā)手段少，從而導(dǎo)致高素質(zhì)的科技服務(wù)人才供給渠道不暢，滿足不了市場需求。有專利、有科技成果，但是無法在本地實現(xiàn)轉(zhuǎn)化。比如中科院所屬某研究所有很多農(nóng)業(yè)方面的科研成果，他們感覺上海由于城市定位等因素，不重視農(nóng)業(yè)，其單位又在中心城區(qū)，不可能有轉(zhuǎn)化的空間和發(fā)展環(huán)境。類似的情況在全市較普遍。

3.科創(chuàng)人才仍存在后顧之憂

第一，科創(chuàng)人才階段性住房難題突出。上海住房成本高，成為人才面臨的共性問題。這也是上海與外省市相比，引才、留才的短板。目前，各個區(qū)自籌的人才公寓一般以公租房為主，受到市籌、區(qū)籌公共租賃住房相關(guān)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的限制。市科創(chuàng)22條雖也鼓勵人才集聚的大型企事業(yè)單位和產(chǎn)業(yè)園區(qū)利用自用存量用地建設(shè)單位租賃房或人才公寓，但受限于空間規(guī)劃布局、歷史遺留問題等，實際推進(jìn)難度非常大。除了公租房，人才公寓市場化代理經(jīng)租的力度也不夠。需要進(jìn)一步向重大科技項目周邊遷移，以滿足項目人才的需求。比如有些外國專家在本市開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動，往往時間周期不長，一年中3個月到半年不等，但通過市場化方式難以找到合適的住房。在市級層面尚未形成統(tǒng)一的人才安居政策。在目前人才公寓供應(yīng)短缺的前提下，雖然各個區(qū)這兩年先后出臺各自的人才公寓管理辦法、人才租房補(bǔ)貼政策等，且保證一定的專項資金投入，但相比今年以來各地人才安居政策，還存在非常大的差距。

第二，教育優(yōu)質(zhì)資源短缺，無法優(yōu)先滿足科創(chuàng)人才的子女。大量的科研院所、高校及其科創(chuàng)人才都提到了科創(chuàng)人才子女優(yōu)先擇校的問題。問卷調(diào)查顯示，62.79%的人才覺得應(yīng)該鼓勵人才單位所屬地區(qū)為科創(chuàng)人才子女就讀優(yōu)質(zhì)中小學(xué)創(chuàng)造更好的條件。然而，上海教育資源緊缺的狀況在相當(dāng)長時期內(nèi)將成常態(tài)，上?；A(chǔ)教育階段入學(xué)政策的限制以及科技資源與教育資源區(qū)域情況不匹配等問題，嚴(yán)重制約了科創(chuàng)人才子女的擇校入學(xué)。一方面，目前入學(xué)政策優(yōu)先滿足本地戶籍、人戶一致，沒有本地戶籍的科技人員子女無法優(yōu)先擇校。比如某高校附屬小學(xué)，屬地化之后教學(xué)質(zhì)量高了，但是生源以屬地街道的居民為主，高校教授子女都排不上隊。又如，有些海外頂尖人才有多個子女，在國外都是享受名牌優(yōu)質(zhì)學(xué)府教育，回國后卻發(fā)現(xiàn)只能解決其中一個孩子的就讀問題，造成了極大的困擾。另一方面，在一些科研院所、三甲醫(yī)院密集的區(qū)域，科創(chuàng)人才集聚，但區(qū)域內(nèi)只有2所幼兒園、2所小學(xué)，連戶籍人口也無法滿足，科創(chuàng)人員子女入學(xué)難上加難。

第三，科創(chuàng)人才醫(yī)療優(yōu)先保障渠道過窄。上海優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源豐富，有著較為集聚的三甲醫(yī)院。前些年市人才辦指定了某醫(yī)院作為特定高層次人才的定點保障醫(yī)院。但是，一方面人才遍布全市，只有一個定點醫(yī)院交通不方便；另一方面一家定點醫(yī)院也無法滿足越來越多的人才需求。各區(qū)人才工作部門八仙過海，協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)資源組成了服務(wù)高端人才的醫(yī)療服務(wù)專家團(tuán)隊，但服務(wù)面仍相對較窄，無法成為科創(chuàng)人才普遍享受的服務(wù)項目，也不可能形成長效機(jī)制。而市有關(guān)部門探索針對人才的商業(yè)醫(yī)療保險等舉措也因種種原因，最終沒能出臺。因此，大量的人才并沒有因為上海三甲醫(yī)院眾多而享受到更多、更好的醫(yī)療服務(wù)與保障。在這方面，其它省市也在進(jìn)行有益的探索，比如杭州，將人才分為ABCD四類。A類人才參照享受杭州市一級醫(yī)療保健待遇，B、C類人才參照享受杭州市二級醫(yī)療保健待遇，D類人才參照享受杭州市三級醫(yī)療保健待遇，各級對應(yīng)不同的醫(yī)療保健項目，可由定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)優(yōu)先安排，其所需經(jīng)費及管理由所在單位負(fù)責(zé)，形成了非常完善的制度保障。

三、上?？苿?chuàng)中心人才政策的優(yōu)化建議

上海科創(chuàng)中心建設(shè)意義深遠(yuǎn)，任務(wù)艱巨，要求必須有與之相匹配的人才政策，能夠不斷提升上海科創(chuàng)人才“擇”“引”“用”“留”的質(zhì)量和效率。從目前實施的政策來看，還是需要進(jìn)一步放開手腳，以能有效落地實施的政策集成優(yōu)勢進(jìn)一步構(gòu)建上海科創(chuàng)人才高地。

1.進(jìn)一步簡政放權(quán)，增強(qiáng)科創(chuàng)人才培養(yǎng)梯度和廣度

尊重人才工作的規(guī)律性。一方面在制度層面進(jìn)一步對地區(qū)、行業(yè)系統(tǒng)人才培養(yǎng)、評比給予松綁，形成梯隊化的人才培養(yǎng)、激勵機(jī)制，對可能成為人才的科技人員進(jìn)行預(yù)判和提前評估，形成動態(tài)規(guī)劃；另一方面從大學(xué)畢業(yè)生、博士后到創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，按人才的成長路徑制定培養(yǎng)的精準(zhǔn)路線，尤其為更多的一線、正處于上升期、能夠冒尖的青年人才提供發(fā)展臺階，有效擴(kuò)大人才蓄水池。擴(kuò)大人才政策的分類覆蓋。將更多關(guān)注度、更多政策向體制外民營企業(yè)、小微企業(yè)以及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者傾斜，加大對戰(zhàn)略企業(yè)家、職業(yè)經(jīng)理人、風(fēng)險投資人的培養(yǎng)扶持項目的投入，加快培養(yǎng)企業(yè)科技創(chuàng)新人才以及支撐創(chuàng)新的科技服務(wù)人才，形成分層分類的人才工作機(jī)制。

2.進(jìn)一步加強(qiáng)整合，增強(qiáng)科創(chuàng)人才服務(wù)的綜合度和精準(zhǔn)度

設(shè)計針對國際人才引進(jìn)的“服務(wù)包”，為高校、科研院所和科技企業(yè)的人事部門提供國際人才引進(jìn)便利。同時，加大地區(qū)與高校、院所、企業(yè)的引才機(jī)制對接，借助高校、院所、企業(yè)等渠道，借助“全球高層次科技專家信息平臺”等科技數(shù)據(jù)資源、領(lǐng)英等國際人才服務(wù)機(jī)構(gòu)，加大出入境便利化政策與人才落戶等政策的組合拳力度，加強(qiáng)海外人才引進(jìn)的針對性和精準(zhǔn)度。加強(qiáng)人才服務(wù)項目與科創(chuàng)服務(wù)項目的融合，進(jìn)一步將人才服務(wù)納入“一窗式”綜合受理服務(wù)，加大對專業(yè)的科技服務(wù)人才和機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)，提升科技服務(wù)業(yè)自身能級，增強(qiáng)科技成果轉(zhuǎn)化的時效性，真正讓“紙”變成“錢”。

3.進(jìn)一步創(chuàng)新突破，解決科創(chuàng)人才后顧之憂

在安居方面，全市要形成整體人才居住保障相關(guān)政策體系。一方面，要將人才作為上海住房保障重點人群，加大公共租賃房、社會租賃房和市場化代理經(jīng)租房源在人才安居方面的投入；另一方面要允許通過調(diào)整容積率、增加配套保障用房比例等政策手段，鼓勵、支持用人單位自建人才公寓、職工宿舍等，承擔(dān)起部分人才安居責(zé)任；同時，通過人才租房補(bǔ)貼券等方式，鼓勵更多社會房源為人才安居提供選擇。

在子女入學(xué)方面，要允許并鼓勵科研院所或重點科創(chuàng)企業(yè)與當(dāng)?shù)亟逃龣C(jī)構(gòu)合作、參與辦學(xué)，發(fā)揮科研機(jī)構(gòu)和科創(chuàng)企業(yè)在科普及專業(yè)領(lǐng)域的優(yōu)勢支撐基礎(chǔ)教育提升科學(xué)素養(yǎng)教育能力，培育一批科創(chuàng)特色校、特色班，并對科創(chuàng)人才子女入學(xué)名額給予適當(dāng)傾斜。

在醫(yī)療方面，要突破現(xiàn)有財政瓶頸，允許使用公共財政資金給獲得一定稱號的科創(chuàng)人才及其核心團(tuán)隊或家庭成員購買商業(yè)醫(yī)療保險，分層分類確定保障標(biāo)準(zhǔn)，并對于列入保險的人才進(jìn)行清單化管理，每年動態(tài)調(diào)整，形成市場化的人才醫(yī)療保障體系。同時，嚴(yán)明相關(guān)紀(jì)律規(guī)定，在相關(guān)部門做好備案，對于違規(guī)購買商業(yè)醫(yī)療保險的，加強(qiáng)問責(zé)。

（作者單位：上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院）

（責(zé)任編輯 方 卿）