侯向陽

三農(nóng)問題是貫穿中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變革全過程的根本問題。目前我國(guó)的農(nóng)業(yè)政策是在1983年基本確立并在其基礎(chǔ)上不斷延伸發(fā)展而來的。在30多年的實(shí)踐中，對(duì)中國(guó)的改革開放事業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了決定性作用，一舉解決了幾千年來一直困擾中華民族的糧食安全問題，有效發(fā)揮了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“壓艙石”和“穩(wěn)定器”作用。但是，經(jīng)過30多年的快速發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化，出現(xiàn)了許多新情況、新問題，一些農(nóng)業(yè)方面既有的經(jīng)驗(yàn)做法和政策已不能完全適應(yīng)形勢(shì)的變化。如何能進(jìn)一步促進(jìn)專業(yè)化種植的形成？如何減少國(guó)家在糧食補(bǔ)貼方面不必要的浪費(fèi)？如何能讓我國(guó)的農(nóng)業(yè)市場(chǎng)與國(guó)際市場(chǎng)接軌？本文試著從農(nóng)業(yè)支持政策方面進(jìn)行一些探討。

一、我國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策的現(xiàn)狀

1983年以來開始實(shí)施的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制極大地解放了農(nóng)村的生產(chǎn)力。30多年來，我國(guó)的三農(nóng)工作砥礪前行，解決了一個(gè)又一個(gè)問題。伴隨著問題的解決，逐步形成了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心，國(guó)家農(nóng)業(yè)支持政策為重要支撐的現(xiàn)行農(nóng)業(yè)政策。

自2004年全面取消了農(nóng)業(yè)稅，開始實(shí)施種糧直接補(bǔ)貼政策以來，經(jīng)過十多年的探索，我國(guó)逐步建立了以直接補(bǔ)貼為主體，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策為支撐，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)為保障，綜合服務(wù)為補(bǔ)充的農(nóng)業(yè)支持政策體系，在保障國(guó)家糧食安全和促進(jìn)農(nóng)民增收方面發(fā)揮了重要作用。

（一）直接補(bǔ)貼政策

種糧直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)“四補(bǔ)貼”是我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的典型代表，也是影響力較大，政府補(bǔ)貼力度較強(qiáng)的農(nóng)業(yè)支持政策。

種糧直接補(bǔ)貼政策自2004年開始實(shí)施，2006年擴(kuò)大到全國(guó)，并基本涵蓋了主要糧食作物。良種補(bǔ)貼政策分為農(nóng)作物良種補(bǔ)貼和畜牧業(yè)良種補(bǔ)貼兩類，兩者分別始于2002年、2005年。農(nóng)資綜合補(bǔ)貼屬于投入品補(bǔ)貼，始于2006年。2015年實(shí)施農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革，將80%的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼存量資金，加上種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼資金和農(nóng)作物良種補(bǔ)貼資金，統(tǒng)籌整合為耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼資金，用于耕地地力保護(hù)；將20%的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼資金和農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”增量資金，統(tǒng)籌用于支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。截至目前，河南三年來累計(jì)兌付耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼資金321億元。在后來實(shí)際操作中，這“三項(xiàng)補(bǔ)貼”（畜牧業(yè)良種補(bǔ)貼除外）被打包到一起按承包地面積而不是按糧食種植面積直接發(fā)放到農(nóng)戶手里。農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼也屬于投入品補(bǔ)貼，始于2004年，各地補(bǔ)貼政策不同，但總體上說，對(duì)推廣普及先進(jìn)農(nóng)機(jī)、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力起到了極大的推動(dòng)作用。除了四大補(bǔ)貼，我國(guó)還有“一噴三防”補(bǔ)貼、能繁母豬補(bǔ)貼及漁業(yè)燃油補(bǔ)貼等等。

（二）農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策

當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策主要包括糧食最低收購(gòu)價(jià)政策、臨時(shí)收儲(chǔ)政策和目標(biāo)價(jià)格政策。

糧食最低收購(gòu)價(jià)政策。全面放開糧食購(gòu)銷市場(chǎng)和價(jià)格以后，為維護(hù)農(nóng)戶糧食生產(chǎn)的基本利益，保障國(guó)家糧食安全，2004年出臺(tái)了稻谷最低收購(gòu)價(jià)政策，并于第二年正式啟用。2006年開始實(shí)施小麥最低收購(gòu)價(jià)格政策。該政策補(bǔ)貼糧食主產(chǎn)區(qū)的稻谷和小麥，糧食播種季節(jié)前公布最低收購(gòu)價(jià)格，以指導(dǎo)農(nóng)民的生產(chǎn)行為。

臨時(shí)收儲(chǔ)政策。為維護(hù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)穩(wěn)定和農(nóng)產(chǎn)品的有效供給，從2008年開始國(guó)家對(duì)玉米、大豆、油菜籽、豬肉、糖、棉花等大宗農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施臨時(shí)收儲(chǔ)政策。隨著時(shí)間的推移，臨時(shí)收儲(chǔ)政策扭曲市場(chǎng)信號(hào)、導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性過剩的弊端逐漸顯現(xiàn)。2013年8月以來，國(guó)內(nèi)糧、棉、油、糖等大宗農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格均已超過國(guó)外進(jìn)口產(chǎn)品到岸稅后價(jià)格，出現(xiàn)了國(guó)內(nèi)糧食庫(kù)存居高不下，同時(shí)進(jìn)口規(guī)模不斷擴(kuò)大的局面。2014年，取消了大豆、棉花臨時(shí)收儲(chǔ)。2016年，玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度取代了玉米臨時(shí)收儲(chǔ)制度。

目標(biāo)價(jià)格政策。2014年中央1號(hào)文件明確提出“探索推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制與政府補(bǔ)貼脫鉤的改革，逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度”，并啟動(dòng)?xùn)|北和內(nèi)蒙古大豆、新疆棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)。目標(biāo)價(jià)格政策通過在市場(chǎng)價(jià)格過高時(shí)補(bǔ)貼低收入消費(fèi)者，在市場(chǎng)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)按差價(jià)補(bǔ)貼生產(chǎn)者，維持市場(chǎng)穩(wěn)定和保證農(nóng)民收益。雖然目標(biāo)價(jià)格試點(diǎn)作為臨時(shí)收儲(chǔ)政策改革的方向，但是自2014年試點(diǎn)以來，這項(xiàng)政策因?yàn)椴僮鞒杀具^高，補(bǔ)貼資金兌現(xiàn)到農(nóng)戶不及時(shí)等原因，試點(diǎn)范圍尚未擴(kuò)大。

（三）農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)

自2000年以來，為了解決分田到戶后農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的困境，各部門紛紛開始反哺農(nóng)業(yè)，相繼實(shí)施了“新增千億斤糧食田間工程”、“農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)”、“土地整治”、“小農(nóng)水建設(shè)”等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，投資巨大。截至目前，許多地方基本建設(shè)了一遍，已無地可建，開始了新一輪的所謂“提升工程”。除此之外，還實(shí)施了糧油生產(chǎn)大縣、糧食作物制種大縣、生豬調(diào)出大縣、牛羊養(yǎng)殖大縣財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助政策，健全了糧食生產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償、耕地保護(hù)補(bǔ)償、生態(tài)補(bǔ)償制度等一系列制度。

（四）綜合服務(wù)支持

綜合服務(wù)支持包括農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策、農(nóng)技推廣體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)人才培養(yǎng)、農(nóng)業(yè)科技投入、動(dòng)植物疫情防控體系建設(shè)等，力圖構(gòu)建農(nóng)業(yè)部門公益性服務(wù)與社會(huì)化服務(wù)相結(jié)合的綜合服務(wù)體系。

二、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策存在的問題

（一）種糧直補(bǔ)不補(bǔ)糧

由直補(bǔ)政策改革而來的耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼，由于在實(shí)際操作中核實(shí)各類農(nóng)作物實(shí)際種植面積困難、成本高昂等方面的原因，逐步演變?yōu)榘凑展潭ǖ挠?jì)稅或家庭耕地面積補(bǔ)貼，而與實(shí)際的種糧面積、良種使用率等無關(guān)，導(dǎo)致這項(xiàng)政策變?yōu)檗r(nóng)戶的一種普惠性收入補(bǔ)貼，和糧食脫離了關(guān)系。同時(shí)，由于種糧大戶在流轉(zhuǎn)土地中的弱勢(shì)地位，這部分補(bǔ)貼種糧大戶根本拿不到，客觀上變成了租金的一部分，和種植戶也脫離了關(guān)系。

（二）農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)“多龍治水”，存在制度弊端

我國(guó)的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，分別屬于財(cái)政、農(nóng)業(yè)、水利、農(nóng)機(jī)、發(fā)改、國(guó)土、民政等多個(gè)部門，政出多門，導(dǎo)致多頭和交叉管理，存在很多弊端。一是上下脫節(jié)，需求和供給不一致。農(nóng)村情況千差萬別，而項(xiàng)目的設(shè)計(jì)卻閉門造車、千篇一律，明明需要的是井，項(xiàng)目設(shè)計(jì)的是路，明明十年九旱，項(xiàng)目設(shè)計(jì)卻非要有多少米寬的排水溝。二是左右脫節(jié)，標(biāo)準(zhǔn)不一致。多個(gè)部門實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)不一致。比如打井，有的要求打100米，有的要求80米，而有的要求60米，本來應(yīng)該按當(dāng)?shù)氐乃Y源實(shí)際情況確定，卻都是預(yù)先定好不顧現(xiàn)狀。還造成了打了100米的新井，廢棄了60米、80米的老井，極大地浪費(fèi)了國(guó)家資金。同時(shí)，在項(xiàng)目建設(shè)上，各部門還都普遍存在著追求美觀、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的問題，人為造景，不顧實(shí)用性，造成大量浪費(fèi)。三是跑冒滴漏嚴(yán)重。國(guó)家投資項(xiàng)目要求嚴(yán)、環(huán)節(jié)多，跑冒滴漏難以避免。四是競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目導(dǎo)向偏頗。絕大多數(shù)項(xiàng)目扶優(yōu)扶強(qiáng)，向優(yōu)、強(qiáng)、大、特的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體或龍頭企業(yè)傾斜，引導(dǎo)或迫使許多新型經(jīng)營(yíng)主體盲目舉債、投資、擴(kuò)大規(guī)模，在獲得政府項(xiàng)目、資金支持的同時(shí)也把自己拖垮了。

（三）價(jià)格支持政策扭曲市場(chǎng)

糧食最低收購(gòu)價(jià)政策、臨時(shí)收儲(chǔ)政策對(duì)穩(wěn)定糧食生產(chǎn)曾經(jīng)起過重要作用，但是存在的問題也日益顯露出來。一是扭曲市場(chǎng)信號(hào)。惡化了農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，凡是實(shí)行這一政策的糧食品種如小麥、玉米等就過剩，而沒有實(shí)行的就短缺，如大豆，每年要進(jìn)口1000多億公斤。二是價(jià)格虛高。與國(guó)際市場(chǎng)存在較大價(jià)差，直接導(dǎo)致三高——“高產(chǎn)量、高進(jìn)口、高庫(kù)存”的出現(xiàn)。

（四）農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)不健全

一是目前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式過于分散，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)普遍存在，部分地區(qū)人均耕地不足一畝，種植類型不統(tǒng)一，插花種植普遍存在，導(dǎo)致大型播種、收獲機(jī)械不能作業(yè)，現(xiàn)代化高效率的飛機(jī)植保更無從談起，造成勞動(dòng)生產(chǎn)率極低，所有人都在田間重復(fù)同樣的勞作，用工大、效率低、成本高，社會(huì)化服務(wù)得不到有效開展。二是公益性服務(wù)機(jī)構(gòu)引領(lǐng)作用不強(qiáng)?？h、鄉(xiāng)公益性農(nóng)技服務(wù)體系仍有不少需要改進(jìn)完善的地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技服務(wù)人員少、流動(dòng)性大，職責(zé)定位不清。三是經(jīng)營(yíng)性服務(wù)組織不強(qiáng)。多數(shù)經(jīng)營(yíng)性服務(wù)組織實(shí)力較弱、規(guī)模較小、質(zhì)量不高、服務(wù)能力不足。四是服務(wù)內(nèi)容與經(jīng)營(yíng)主體需求之間存在差距。當(dāng)前農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)內(nèi)容主要側(cè)重于農(nóng)機(jī)服務(wù)、農(nóng)資供應(yīng)、病蟲害防治等產(chǎn)前、產(chǎn)中服務(wù)，而現(xiàn)代農(nóng)業(yè)急需的農(nóng)產(chǎn)品保鮮、儲(chǔ)藏、加工、營(yíng)銷、物流及金融、保險(xiǎn)、信息等產(chǎn)后服務(wù)缺乏。五是資金瓶頸問題比較普遍。融資難、貸款難，缺乏有針對(duì)性的金融政策和金融機(jī)構(gòu)，制約了擴(kuò)大再生產(chǎn)。六是專業(yè)人才匱乏。參與者、管理者以農(nóng)民為主，站位較低，目光短淺，小富即安，對(duì)高素質(zhì)專業(yè)人才的吸引力不足，還缺乏人才引進(jìn)、培養(yǎng)、穩(wěn)定機(jī)制。七是保障機(jī)制普遍缺失。雖然農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受多種因素影響，但一旦遭遇損失，農(nóng)民很容易歸咎于服務(wù)組織，服務(wù)組織就要承擔(dān)較大損失。八是社會(huì)保險(xiǎn)體系不完善。針對(duì)農(nóng)戶、服務(wù)組織的保險(xiǎn)品種少，而且保障水平較低，既不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，也不利于社會(huì)服務(wù)組織的發(fā)展。

三、三農(nóng)工作存在的突出問題

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化進(jìn)程加快，三農(nóng)問題、土地、糧食等問題在國(guó)家層面上固然很重要，但農(nóng)業(yè)收入占農(nóng)民家庭收入的比例持續(xù)下降，農(nóng)業(yè)、土地對(duì)一家一戶農(nóng)民的重要性大大下降，年輕人紛紛逃離農(nóng)業(yè)、農(nóng)村。目前，三農(nóng)工作面臨的核心問題是要培育一部分職業(yè)農(nóng)民或新型經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，讓他們能獲取滿意、體面的收入。但現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中還存在一些問題。

（一）土地方面

習(xí)總書記在十九大報(bào)告中明確提出土地承包期再延長(zhǎng)三十年，讓廣大農(nóng)民吃了定心丸，但三十年來在取得巨大成就的同時(shí)也積累了一些矛盾和問題亟需解決。一是土地細(xì)碎化問題。在土地承包中，多數(shù)村、農(nóng)戶都存在一家一戶有多塊地的問題。單地土地面積小、碎片化。二是人地矛盾問題。長(zhǎng)期不調(diào)地造成人口數(shù)與土地面積不匹配，人多地少或人少地多的情況普遍存在，成為農(nóng)村的一個(gè)不穩(wěn)定因素。三是在土地流轉(zhuǎn)方面。由于土地的碎片化，流入方又希望成方連片，往往一家兩家不同意流轉(zhuǎn)就成功不了，造成土地流轉(zhuǎn)困難。四是由于土地效益低，個(gè)別地方有撂荒現(xiàn)象。五是征地困難。由于征地往往將一部分人的土地全部征完了，所以造成抵觸情緒大，難以善后。

（二）職業(yè)農(nóng)民方面

誰來種地是三農(nóng)問題核心中的核心。目前經(jīng)營(yíng)土地的人員主要有兩類：一類是自種的農(nóng)民，另一類是流轉(zhuǎn)的種糧大戶和新型經(jīng)營(yíng)主體。自種農(nóng)民一般是留守老人和婦女，種地普遍存在規(guī)模小、效益差、產(chǎn)量低的情況。規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，農(nóng)業(yè)僅僅成了兼業(yè)，且有后繼乏人的隱憂。另一類新型經(jīng)營(yíng)主體由于先天性的缺陷，土地租金使他們成為帶著鐐銬起舞的舞者，抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力較差。同時(shí)，他們還面臨著工商資本農(nóng)業(yè)化的強(qiáng)力競(jìng)爭(zhēng)，大資本有雄厚資金做保障，雖然不擅長(zhǎng)種地，比較效益較低，但容易受政策資金青睞，而適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，規(guī)模適度、又富有經(jīng)驗(yàn)的種糧大戶卻受到雙重?cái)D壓，大多數(shù)慘淡經(jīng)營(yíng)。

（三）效益方面

目前，土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格基本上等于農(nóng)民自種的收益，否則，農(nóng)民大多不愿意流轉(zhuǎn)出去，所以種糧大戶的利潤(rùn)只能從低買高賣、降低作業(yè)成本等規(guī)模優(yōu)勢(shì)中一點(diǎn)點(diǎn)摳出來，利潤(rùn)有限。同時(shí)，轉(zhuǎn)出方期望的收益是按照國(guó)家的保護(hù)價(jià)計(jì)算的，并且具有相對(duì)穩(wěn)定性。如果糧食價(jià)格稍有風(fēng)吹草動(dòng)，種糧大戶就可能虧本甚至破產(chǎn)。2015年玉米價(jià)格的大幅下降就是慘痛的例子。這種情況也綁架了我們的糧食保護(hù)價(jià)政策。

（四）小農(nóng)生產(chǎn)方面

雖然國(guó)家始終強(qiáng)調(diào)不能忽視小農(nóng)生產(chǎn)，要把小農(nóng)生產(chǎn)引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道，用現(xiàn)代化的信息、技術(shù)、裝備來武裝小農(nóng)生產(chǎn)，用現(xiàn)代化的管理手段和組織方式來改造小農(nóng)生產(chǎn)。但現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求規(guī)?；a(chǎn)和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制小農(nóng)經(jīng)濟(jì)之間的矛盾依然十分突出，沒有得到根本性解決，客觀上影響了我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速發(fā)展。

從以上情況分析，三農(nóng)問題的最本質(zhì)問題是人地關(guān)系問題，制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展最緊迫、最現(xiàn)實(shí)、最核心問題是土地的租金問題。

四、決策目標(biāo)

綜上所述，現(xiàn)階段農(nóng)民與土地的關(guān)系仍然是深化農(nóng)村改革的主線，解決好農(nóng)民與土地的關(guān)系是解決“三農(nóng)”所有問題的關(guān)鍵。要突出抓好土地租金這一農(nóng)民與土地關(guān)系的核心問題，以關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域的突破，統(tǒng)籌帶動(dòng)農(nóng)業(yè)支持政策、開放糧食市場(chǎng)、培育職業(yè)農(nóng)民等一系列問題的解決，使市場(chǎng)在資源配置中真正起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。為此，提出如下對(duì)策：

1. 全面取消農(nóng)業(yè)的直接補(bǔ)貼、間接補(bǔ)貼和價(jià)格支持政策，把調(diào)節(jié)職能交給市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源的決定性配置作用，解決補(bǔ)貼的低效和扭曲市場(chǎng)的問題。

2. 政府主動(dòng)參與。通過租用和贖買的形式把農(nóng)民手中分散的土地集中起來，促使大多數(shù)農(nóng)民退出農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，促進(jìn)和加快城市化進(jìn)程，解決農(nóng)民的兼業(yè)化和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)等問題。

3. 大力培育職業(yè)農(nóng)民。制定一系列完備的法律法規(guī)，實(shí)行農(nóng)業(yè)職業(yè)資格證書制度與新型職業(yè)農(nóng)民準(zhǔn)入制度，對(duì)政府收儲(chǔ)的土地按照適度規(guī)模租給職業(yè)農(nóng)民，簽訂長(zhǎng)期穩(wěn)定的租用合同。并由政府引導(dǎo)，逐年同步降低糧食價(jià)格和土地租金，最終達(dá)到完全與國(guó)際市場(chǎng)接軌。促使職業(yè)農(nóng)民成為自主投資、自我積累、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體，從而解決“誰來種地”的問題。

4. 把涉農(nóng)資金集中起來，用于補(bǔ)貼收儲(chǔ)和發(fā)包的租金差額，把對(duì)農(nóng)民的土地保障變?yōu)樨泿疟Ｕ匣蚣Z食保障，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，同時(shí)解決資金保障問題。

五、實(shí)現(xiàn)路徑

（一）做好頂層設(shè)計(jì)

改革涉及重大政策調(diào)整，直接關(guān)乎億萬農(nóng)民切身利益。同時(shí)，這項(xiàng)改革牽涉到取消補(bǔ)貼、開放市場(chǎng)、降低糧價(jià)、收儲(chǔ)土地、發(fā)包土地等一系列相互關(guān)聯(lián)且宏微觀兼具的重大舉措，很難像過去一樣先從基層做起或先搞試點(diǎn)，需要在改革之初認(rèn)真做好科學(xué)嚴(yán)密的頂層設(shè)計(jì)，環(huán)環(huán)相扣，循序漸進(jìn)，達(dá)到“摸著石頭過河”與“頂層設(shè)計(jì)”高度契合，逐步實(shí)現(xiàn)所有結(jié)果。

（二）分步推進(jìn)

（1）全面取消各類涉農(nóng)項(xiàng)目和綜合地力補(bǔ)貼。（2）由縣、鄉(xiāng)成立土地收儲(chǔ)公司，用較高的租金從農(nóng)民手中逐步把土地租過來，確保農(nóng)民不因綜合地力補(bǔ)貼的取消而利益受損。整合后按一定規(guī)模分割，出租給職業(yè)農(nóng)民。與之配套，制定鼓勵(lì)失地農(nóng)民進(jìn)城的若干優(yōu)惠政策和社會(huì)保障政策，解放生產(chǎn)力，加快城市化進(jìn)城。（3）逐年降低糧食最低收購(gòu)價(jià)格，力爭(zhēng)經(jīng)過3到5年的時(shí)間與國(guó)際市場(chǎng)接軌。（4）與之同步，逐年降低土地租金，始終保證職業(yè)農(nóng)民能參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，并有合理收益。（5）力爭(zhēng)經(jīng)過3到5年的努力，基本穩(wěn)定土地承包關(guān)系，逐步撤銷各地的土地收儲(chǔ)公司。由財(cái)政和國(guó)資部門負(fù)責(zé)對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償和租金的收取，由產(chǎn)權(quán)交易中心負(fù)責(zé)土地的再流轉(zhuǎn)事宜。（6）再穩(wěn)定一段時(shí)間后，可把對(duì)土地的補(bǔ)償變更為對(duì)人的補(bǔ)償，如對(duì)所有公民每人每年免費(fèi)供應(yīng)800斤左右的主糧或提供相當(dāng)?shù)呢泿叛a(bǔ)償，由國(guó)家實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的完全贖買。同時(shí)，徹底解決城鄉(xiāng)差別問題。

（三）保障措施。

（1）成立組織。各級(jí)政府要成立改革領(lǐng)導(dǎo)小組，建立聯(lián)席會(huì)議制度，研究出來政策，指導(dǎo)工作開展。（2）加強(qiáng)監(jiān)督。改革過程中涉及大量的利益調(diào)整，有大量的利益輸送機(jī)會(huì)，要成立專門機(jī)構(gòu)，建立全方位的監(jiān)督管理制度，確保改革風(fēng)清氣正。（3）尊重民意。改革涉及到億萬農(nóng)民的切身利益，各地情況千差萬別，要充分發(fā)揚(yáng)民主，提高農(nóng)民的參與度，因地制宜，循序漸進(jìn)。在尊重民意的前提下，提高改革的民主度、參與度、滿意度，積極推進(jìn)的同時(shí)還要兼顧頂層設(shè)計(jì)與基層探索的“上”“下”良性互動(dòng)，確保改革順利推進(jìn)。

六、預(yù)期效益

（一）提高三農(nóng)資金使用效益。

一是資金使用更加節(jié)約。國(guó)家三農(nóng)資金投入巨大，整合用于保障土地租金后，可以推動(dòng)新型經(jīng)營(yíng)主體依靠自身積累，持續(xù)加大農(nóng)業(yè)投入實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大再生產(chǎn)，節(jié)約大量資金用于農(nóng)村其他社會(huì)事業(yè)發(fā)展。二是資金使用更加精準(zhǔn)。資金集中投放用于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，激發(fā)了真正種糧主體的積極性，提高了資金使用的精準(zhǔn)度，有效保障了國(guó)家糧食安全。三是資金使用更加高效。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的直接經(jīng)營(yíng)者，市場(chǎng)反應(yīng)最靈敏，需求導(dǎo)向最敏銳，更能根據(jù)實(shí)際情況科學(xué)合理安排使用自有資金或融資資金，避免出現(xiàn)撒胡椒面似的資金浪費(fèi)現(xiàn)象。

（二）提高我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

一是降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。通過國(guó)家租用或贖買方式，逐步引導(dǎo)土地租金降到合理水平，使新型經(jīng)營(yíng)主體有效降低了生產(chǎn)成本，提高了投入產(chǎn)出效益，具備了參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的前提，可以與發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)營(yíng)主體在同一起跑線上展開公平競(jìng)爭(zhēng)。二是建立了糧食價(jià)格市場(chǎng)化形成機(jī)制。既堅(jiān)持了農(nóng)民利益不受損底線，保障了農(nóng)民收入穩(wěn)定增長(zhǎng)，又打破了“為保障國(guó)家糧食安全—調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性—保證農(nóng)民收入連年增長(zhǎng)—年年提高最低收購(gòu)價(jià)”的怪圈，全面放開了糧食市場(chǎng)。三是推動(dòng)了貿(mào)易規(guī)則與國(guó)際市場(chǎng)接軌。入世談判我國(guó)爭(zhēng)取到五個(gè)品種實(shí)行關(guān)稅配額保護(hù)制度，小麥、玉米、水稻等糧食品種超過關(guān)稅配額進(jìn)口產(chǎn)品國(guó)家加征65%的關(guān)稅，這在特定歷史時(shí)點(diǎn)確實(shí)保護(hù)了我國(guó)弱質(zhì)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，但也推遲了我國(guó)融入國(guó)際化的進(jìn)程，改革有助于扭轉(zhuǎn)這一被動(dòng)局面。四是革除了糧食庫(kù)存居高不下的積弊。傳統(tǒng)計(jì)劃理念下形成的糧食收儲(chǔ)制度的“破”與糧食價(jià)格市場(chǎng)化形成機(jī)制的“立”，可以充分激發(fā)糧食市場(chǎng)主體的積極性，發(fā)揮市場(chǎng)的主導(dǎo)作用，有效化解目前處于歷史最高水平的糧食庫(kù)存，緩解巨大的財(cái)政壓力。

（三）提高現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平。

一是推動(dòng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。改革可以加快培育壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，提升農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)水平，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。二是推動(dòng)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效。實(shí)踐證明，規(guī)模化是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化的前提。規(guī)?；梢詫?shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集中高效管理，有利于農(nóng)業(yè)科技成果的推廣應(yīng)用，推動(dòng)農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、綠色化生產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)向更高質(zhì)量更高效益的發(fā)展。三是推動(dòng)三產(chǎn)融合發(fā)展。在提高糧食產(chǎn)量保障國(guó)家糧食安全基礎(chǔ)上，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體可以發(fā)揮規(guī)模經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，充分挖掘農(nóng)業(yè)多種功能，大力發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，實(shí)施農(nóng)業(yè)品牌帶動(dòng)戰(zhàn)略，推動(dòng)農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。

（四）加快城市化進(jìn)程。

一是解除農(nóng)民后顧之憂。農(nóng)村承包土地確權(quán)頒證基本結(jié)束，十九大又明確二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年，“頒鐵證、確實(shí)權(quán)”使農(nóng)民帶著權(quán)利進(jìn)城，帶著穩(wěn)定增長(zhǎng)的租金收入進(jìn)城，徹底放下了惜地思想包袱。二是推動(dòng)農(nóng)業(yè)人口市民化。農(nóng)村承包土地由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)，專業(yè)的事交給專業(yè)的人去辦，使大量分散農(nóng)戶從土地上解放出來，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)、進(jìn)城落戶，加速了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。三是促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)。改革提升農(nóng)業(yè)效益，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的家園，可以推動(dòng)城市更多資本、人才、技術(shù)投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素均衡配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

（五）推動(dòng)全社會(huì)降成本。

糧食和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格是價(jià)格體系中最基礎(chǔ)的價(jià)格，糧食和產(chǎn)品價(jià)格的降低會(huì)帶來幾戶所有商品成本的降低，推動(dòng)全社會(huì)成本的降低，全面提高我國(guó)各種制成品在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。