周超

摘 要：農(nóng)村土地金融符合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求，這種模式具有內(nèi)生性，具備法律、社會、生產(chǎn)基礎(chǔ)，有利于轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入、增強(qiáng)金融資源可獲得性。但是，面臨缺乏健全持久的法律保障、市場和自然的雙重風(fēng)險、缺乏競爭與效率的“薄”市場無法為依賴土地收入生活的失地農(nóng)民提供生存、養(yǎng)老保障等風(fēng)險。因此，為了扎實推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推進(jìn)農(nóng)村土地金融健康發(fā)展，就需要完善法律保障體系、社會保障體系、配套服務(wù)體系、風(fēng)險分擔(dān)體系和政府支持體系。

關(guān) 鍵 詞： 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革； 制度創(chuàng)新； 農(nóng)村土地金融

前言

2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確強(qiáng)調(diào)：深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)利，廣辟農(nóng)民增收致富門路。農(nóng)村土地金融作為農(nóng)村金融資源供給模式的一種制度創(chuàng)新，是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一個重要內(nèi)容，是通過把農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)資源資產(chǎn)化，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性擔(dān)保物，從而使農(nóng)民更易于獲得金融資源，為改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和增加農(nóng)民收入開辟了一條新的途徑，將有力地推動“三農(nóng)”事業(yè)的發(fā)展。

傳統(tǒng)的金融資源包括提供給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的金融資源，其提供服務(wù)是基于服務(wù)對象具有財產(chǎn)性資產(chǎn)擔(dān)保為前提，但是廣大農(nóng)村最為急需金融服務(wù)的低收入群體恰恰缺乏這一擔(dān)保對象。長期以來受到農(nóng)村缺乏財產(chǎn)性資產(chǎn)擔(dān)保的困擾，同時又因為受涉農(nóng)貸款具有“高風(fēng)險、高成本、低收益”的特殊性影響，使得農(nóng)業(yè)金融資源的獲得性較差。同時，那些設(shè)在農(nóng)村地區(qū)的金融機(jī)構(gòu)，也變相成為了吸收農(nóng)村地區(qū)存款轉(zhuǎn)而投向城市和工業(yè)領(lǐng)域中收益率更高的地區(qū)和行業(yè)的“虹吸器”。金融資源供給成了“錦上添花”而不是“雪中送炭”，形成了越發(fā)達(dá)的地區(qū)和行業(yè)金融資源越豐富，越不發(fā)達(dá)地區(qū)和行業(yè)金融資源越匱乏的“馬太效應(yīng)”局面。

事實上，農(nóng)民最大的財富源泉——土地并沒有得到充分運用。把農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)資源資產(chǎn)化做資產(chǎn)性擔(dān)保物抵押，可以實現(xiàn)“靜”的土地資源“動”起來，耦合農(nóng)地和金融兩大資源，破解農(nóng)民缺少資產(chǎn)性財產(chǎn)擔(dān)保的困境。根據(jù)帕特里克的“需求追隨型模式理論”（demand-following），經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生的金融需求是催生金融創(chuàng)新的強(qiáng)大動力。目前，在理論上和實踐中不斷摸索前進(jìn)的農(nóng)村土地金融就是在農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體，承包權(quán)歸農(nóng)民，經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)、抵押“三權(quán)分立”的前提下，農(nóng)民以一定期間內(nèi)的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)為抵押向銀行借貸的金融模式。同時，要求不得利用抵押后的土地經(jīng)營權(quán)從事商業(yè)性開發(fā)、改變土地性質(zhì)、改變土地用途，不得損害農(nóng)民承包權(quán)益。這種農(nóng)業(yè)金融創(chuàng)新具有內(nèi)在現(xiàn)實需要，具有強(qiáng)大的生命力。

近些年，為了不斷滿足這種內(nèi)生性的金融創(chuàng)新需求，滿足農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在農(nóng)業(yè)金融供給這方面的要求。國家在宏觀政策層面上，出臺了一系列關(guān)于農(nóng)村土地金融的政策，為農(nóng)村土地金融順利開展，提供了一個良好的政策環(huán)境。如表1所示：

一、農(nóng)村土地金融的可行性與客觀必然性

（一）農(nóng)村土地金融的可行性

1、法律保障依據(jù)

為了保證農(nóng)村土地金融推進(jìn)有法可依，國務(wù)院于2015年8月10日正式公布《開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》。指導(dǎo)意見指出，由國務(wù)院按程序提請全國人大常委會授權(quán)，允許試點地區(qū)在試點期間暫停《中華人民共和國物權(quán)法》第一百八十四條、《中華人民共和國擔(dān)保法》第三十七條等相關(guān)法律條款的執(zhí)行。這一舉措，使得原本涉農(nóng)土地法律問題在法律層面上得到了解決，為農(nóng)村土地金融的順利開展奠定了堅實的法律基礎(chǔ)。

2、社會基礎(chǔ)依據(jù)

長期以來，我國的很多法律法規(guī)都對農(nóng)業(yè)土地附加了很多限制性法律規(guī)定和政策規(guī)定，其目的是為了維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定，把農(nóng)村土地當(dāng)成保障農(nóng)民的 “生存保障線”。在二元經(jīng)濟(jì)條件下，形成了一個不成文的社會保障體系模式，即城市人口主要依靠“社?！?，農(nóng)村人口主要依靠“地保”。按照這種模式，在原來的經(jīng)濟(jì)條件下，必然會對農(nóng)村土地附加各種約束。但是，隨著改革開放后農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療等各項社會保障不斷改善，農(nóng)民非農(nóng)收入的增加，使得原本依靠土地作為農(nóng)民最后“生存保障線”的作用相對降低，隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，農(nóng)民也開始逐漸地由“地?！鞭D(zhuǎn)變?yōu)椤吧绫！?。這為土地金融的順利開展奠定了一定的社會基礎(chǔ)。

3、生產(chǎn)要素依據(jù)

社會生產(chǎn)的發(fā)展，是各種生產(chǎn)資源要素有機(jī)結(jié)合的結(jié)果，土地是一種生產(chǎn)性資源，更是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不可或缺的一種稀缺性資產(chǎn)要素，不應(yīng)拘泥于原有的把農(nóng)村土地當(dāng)成穩(wěn)定農(nóng)村社會最后一道保障線的思維模式，限制生產(chǎn)性資源發(fā)揮資產(chǎn)性價值的作用，應(yīng)還原土地的全部功能，發(fā)揮出其全部積極作用，這樣才能有效推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，有效解決“三農(nóng)”問題。

（二）農(nóng)村土地金融的客觀必然性

1、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的客觀要求

2015年8月7日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》 ，提出增強(qiáng)糧食生產(chǎn)能力、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式、深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高資源利用效率、強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平等要求。這些要求從提高產(chǎn)量到培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、推進(jìn)多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營再到自主創(chuàng)新、提高勞動者素質(zhì)和產(chǎn)品質(zhì)量安全等方面，囊括了農(nóng)業(yè)發(fā)展的各個方面。這些要求的實現(xiàn)亟待金融資源的大量投入，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為指導(dǎo)思想的農(nóng)村土地金融正是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的客觀需要，能夠為農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變提供便捷高效的金融支持。

2、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的客觀需要

農(nóng)村土地金融的實質(zhì)是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)資源資產(chǎn)化，讓農(nóng)民與市民一樣平等享受金融發(fā)展權(quán)。既然國家能夠立法肯定城市土地使用權(quán)可以抵押融資，那么也應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)民同樣平等的權(quán)利，這種金融發(fā)展機(jī)會均等應(yīng)是國家賦予每一個公民的基本權(quán)利，不應(yīng)該因地域不同而有所區(qū)別。賦予了能夠抵押融資功能的農(nóng)村土地經(jīng)營使用權(quán)將是一個更加完整的土地經(jīng)營權(quán)，不僅可以使得土地經(jīng)營權(quán)的價值以生產(chǎn)成果的形式取得收益回報，而且也能夠以資產(chǎn)收益的形式取得收益回報。既能有效地推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，又能有效增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，這是2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會議對于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提出的明確要求。

3、增強(qiáng)金融資源可獲得性的客觀需要

增強(qiáng)金融資源的可獲得性是指要以更低的利率獲得更多的金融資源。資產(chǎn)性財產(chǎn)擔(dān)保的一個重要作用就是降低交易費用（銀行的貸款風(fēng)險）和擴(kuò)大可獲得資金數(shù)量。首先，銀行在對外實施信貸的過程中，會根據(jù)貸款對象的不同實施不同的貸款組合，如抵押貸款F1（m， r）與一般性貸款F2（m， r′）。一般而言，不同的貸款組合F1和 F2會有高低利率之分。他們之間的利率關(guān)系為：F1（m， r），F(xiàn)2（m， r′），r′> r。因為一般性貸款F2的交易風(fēng)險是關(guān)于借款人的，銀行需要了解借款人的收入、信譽等情況，收集這種信息成本難度大，時間長，銀行為了降低自身相應(yīng)的風(fēng)險，故而設(shè)定較高利率，即交易費用較高；但是，如果有財產(chǎn)性資產(chǎn)作為抵押，則貸款利率會降低，因為抵押貸款F1的交易費用（銀行的貸款風(fēng)險）是關(guān)于物的，“物”的信息易得明晰，解決了借貸雙方信息不對稱問題，故而風(fēng)險較低，銀行會給予較低的貸款利率。其次，擁有了資產(chǎn)類抵押物之后，其實是等于貸款中在原來個人信譽的基礎(chǔ)上增加了物的擔(dān)保，無形中擴(kuò)大了原本只靠人的收入和信譽來做擔(dān)保的內(nèi)容，相對一般貸款而言增加了抵押對象，從而可以獲得更高的貸款額度。

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的資產(chǎn)化，可以從理論和實踐中解決因缺乏資產(chǎn)抵押物所要承擔(dān)的較高利率問題，同時又能增加融資數(shù)額。如圖1所示：

圖中，橫軸M代表農(nóng)民的融資額度，縱軸R代表農(nóng)民融資利率，農(nóng)民的金融需求曲線是一條從左上向右下傾斜的曲線，表示隨著貸款利率的降低，貸款數(shù)量增加。在沒有資產(chǎn)性抵押的前提下，農(nóng)民的金融需求曲線為L，貸款利率為r，獲得貸款額度為OA；在外部條件改變（土地經(jīng)營權(quán)資產(chǎn)化）的情況下，農(nóng)民取得了資產(chǎn)性抵押擔(dān)保物，利率下降為r，在金融需求曲線不變的情況下，低利率可以獲得更多的貸款，貸款額度增加為OB；另外，因為外部條件的變化使得農(nóng)民的金融需求曲線發(fā)生了變化，金融需求曲線變?yōu)長，使得農(nóng)民在新的金融需求曲線和新的低利率的情況下獲得了更多的融資額度OC。

二、土地金融的風(fēng)險

（一）法律方面

2015年全國人大通過特別授權(quán)的方式，賦予全國232個試點地區(qū)在試點期（2年試點期）暫停相關(guān)法律的執(zhí)行。這種形式雖然為土地金融提供了法律上的保障，但是仍然存在一定的風(fēng)險。首先，這種法律保障有試點地區(qū)和非試點地區(qū)的區(qū)別，在試點地區(qū)推行農(nóng)村土地金融有法可依，能獲得法律的保護(hù)，但是在非試點地區(qū)對于農(nóng)村土地金融的推行只能依靠當(dāng)?shù)氐恼咝砸?guī)定，一旦出現(xiàn)糾紛，沒有法律依據(jù)，不受法律保護(hù)。其次，盡管在試點地區(qū)有法律保障，但是試點期間有限。超過試點期間之后法律保障問題如何解決？是延長試點期繼續(xù)暫停相關(guān)法律的執(zhí)行還是會有其他變數(shù)，沒有明確說明，存在潛在的法律風(fēng)險。李怡忻和孟繁瑜（2016）[1]認(rèn)為這種情況難以形成一個對于農(nóng)村土地金融發(fā)展有利的長期預(yù)期，不利于農(nóng)村土地金融的持久推進(jìn)。

（二）經(jīng)營方面

農(nóng)村土地金融融資的還款能力，最終依賴于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效果。但是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營有其特殊性，即不但受市場風(fēng)險的影響而且還要受到來自自然環(huán)境的影響。比如，宏觀經(jīng)濟(jì)形勢不景氣情景下的農(nóng)產(chǎn)品價格普遍較低，以及農(nóng)民個體對市場形勢把握不準(zhǔn)確出現(xiàn)的“谷賤傷農(nóng)”現(xiàn)象。另外，雖然目前的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平在逐步提高，各項農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件在逐步改善，但是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的防洪抗災(zāi)等能力依然有限，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在一定程度上受到自然條件的影響仍然較大，存在著豐年和災(zāi)年兩種可能性。這樣就造成無論是自然條件的原因還是市場環(huán)境的原因都有可能導(dǎo)致農(nóng)民收入降低，還款壓力加大。李寧、陳利根和孫佑海（2016）[2]對350 位金融機(jī)構(gòu)從業(yè)人員問卷調(diào)查顯示，66.57%的人認(rèn)為，農(nóng)村種養(yǎng)殖業(yè)經(jīng)營風(fēng)險大，貸款風(fēng)險不易控制。

（三）處置方面

農(nóng)村土地金融出現(xiàn)違約后，在其抵押擔(dān)保的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的處置過程中，會有一定風(fēng)險。

1、抵押變現(xiàn)風(fēng)險

土地金融違約后，金融機(jī)構(gòu)取得農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，但是以經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)的金融機(jī)構(gòu)如果通過直接經(jīng)營農(nóng)地的方式來回收貸款顯然不太現(xiàn)實而且缺乏效率。一般情況下，最有效的處置辦法就是和其他農(nóng)民、農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織、或者村委會等機(jī)構(gòu)協(xié)商收購、交易流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。但是無論是協(xié)商收購還是交易流轉(zhuǎn)，金融機(jī)構(gòu)面臨的都是一個“薄”市場。因為土地具有不可移動性，這就造成了銀行取得的經(jīng)營權(quán)主要是在集體成員之間或者臨近的村或農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織之間的內(nèi)部市場上完成。因為可交易對象有限，會造成農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押變現(xiàn)無效率且缺乏競爭。這種擔(dān)保物“薄”市場的特征，會導(dǎo)致抵押變現(xiàn)存在一定風(fēng)險。

2、民生保障風(fēng)險

農(nóng)村土地金融違約后，金融機(jī)構(gòu)處置變現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民將失去一定期間內(nèi)的土地經(jīng)營權(quán)。雖然目前農(nóng)村社會保障日益完善，但是與城市里的市民享有的社保體系相比，仍然有比較大的差距，特別是那些收入較低并且主要依靠土地為主要生活來源的農(nóng)民，在失去土地經(jīng)營權(quán)之后，以現(xiàn)有的農(nóng)村社保福利還無法滿足其正常的生活和養(yǎng)老。因此，這一類低收入群體在失去土地經(jīng)營權(quán)之后生活會遇到困難，對于這一類的農(nóng)民來說，土地仍然具有生存保障、養(yǎng)老保障等社保功能。潘文軒（2015）[3]認(rèn)為如果這一類農(nóng)民失去了其收入主要來源的土地經(jīng)營權(quán)，則可能會出現(xiàn)民生保障風(fēng)險。

三、推進(jìn)農(nóng)村土地金融的政策建議

（一）完善法律保障體系

加快立法和制度建設(shè)，盡快用完善的土地金融法律來替代目前依靠暫停若干法律條文的辦法為土地金融提供法律保障，應(yīng)在統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上建立起相互配合相互支撐的完備的法律保障體系。首先，要修改相關(guān)的法律法規(guī)，在及時獲取各地土地金融實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，修改目前和土地金融相互抵觸的相關(guān)法律法規(guī)，保證法律規(guī)定的協(xié)調(diào)性、一致性。其次，應(yīng)專門針對土地金融建立一套適合我國國情的體系完整功能完備的土地金融法，把土地金融的主體、對象、流程、權(quán)利義務(wù)、責(zé)任承擔(dān)、監(jiān)督等一系列問題規(guī)范化、法制化。為土地金融的順利開展提供完備科學(xué)的法律保障體系。

（二）完善社會保障體系

農(nóng)村土地金融的順利推進(jìn)，離不開健全完善的農(nóng)村社會保障體系。要把推進(jìn)農(nóng)村土地金融放到全面建設(shè)小康社會的大戰(zhàn)略中，要從就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面進(jìn)一步全面完善農(nóng)村社會保障體系，將農(nóng)村社會保障體系納入國家公共財政支持體系當(dāng)中，建成覆蓋全面、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、保障有力的農(nóng)村社會保障體系。當(dāng)然，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)村社會保障建設(shè)水平是相輔相成的，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實力的提升將會有力地推動農(nóng)村社會保障水平的提高，而農(nóng)村土地金融的順利開展恰恰會有力地推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展、壯大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實力。因此，為了盡快推進(jìn)農(nóng)村土地金融促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可以探索在建立農(nóng)民最低生活保障制度，解決失地農(nóng)民基本生活問題的基礎(chǔ)上，盡快推進(jìn)農(nóng)村土地金融，這樣可以加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加速推動農(nóng)村社會保障建設(shè)，形成一個良性互動的局面。

（三）完善配套服務(wù)體系

農(nóng)村土地金融的順利實施，需要一整套的配套服務(wù)體系，這套服務(wù)體系至少應(yīng)該包括農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的價值評估體系以及農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)交易市場。首先需要建立土地經(jīng)營權(quán)評估體系。要推進(jìn)農(nóng)村土地金融就需要對農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)價值進(jìn)行評估，必須建立一套科學(xué)、有效的土地經(jīng)營權(quán)價值評估系統(tǒng)，培養(yǎng)專業(yè)人員和機(jī)構(gòu)，保障評估工作順利進(jìn)行。健全完善的評估系統(tǒng)將有助于保障農(nóng)村土地金融的公平性和透明性，提高效率，保障農(nóng)民合法權(quán)益。其次，構(gòu)建農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)交易市場，要根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實際水平、社會保障實際水平、農(nóng)民生產(chǎn)發(fā)展實際水平，探索適合本地區(qū)實際情況的市場模式，規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)交易市場建設(shè)，降低交易風(fēng)險。

（四）完善風(fēng)險分擔(dān)體系

由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到來自市場和自然環(huán)境的雙重風(fēng)險，使得農(nóng)村土地金融貸款出現(xiàn)無法按時還款的違約風(fēng)險要大于一般的商業(yè)貸款。農(nóng)村土地金融一旦出現(xiàn)違約，如何來有效承擔(dān)風(fēng)險是一個事關(guān)土地金融健康發(fā)展的關(guān)鍵。目前農(nóng)村土地金融實踐中的風(fēng)險承擔(dān)模式有“同心模式”、“南充模式”和“成都模式”。劉玉平、賈憲威和王歡（2015）[4]認(rèn)為“同心模式”是典型的“農(nóng)戶買單”風(fēng)險分割機(jī)制。 “南充模式”是標(biāo)準(zhǔn)的“信貸機(jī)構(gòu)兜底”型風(fēng)險承擔(dān)機(jī)制。而“成都模式”則是 “政府善后”型風(fēng)險處理機(jī)制的樣板。這些風(fēng)險分擔(dān)模式都有各自存在的道理，但都在一定程度上存在缺陷，不利于農(nóng)村土地金融的健康發(fā)展。

應(yīng)建立多層次風(fēng)險分擔(dān)體系。一是利用多層次農(nóng)村土地金融擔(dān)保基金降低風(fēng)險。探索建立由政府、金融機(jī)構(gòu)、貸款農(nóng)民共同參與的風(fēng)險擔(dān)保基金。政府可以選擇將支農(nóng)惠農(nóng)資金的一部分以風(fēng)險擔(dān)保基金的形式支持農(nóng)村土地金融，支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展；金融機(jī)構(gòu)按一定貸款比例提取壞賬準(zhǔn)備金作為風(fēng)險擔(dān)?；?，降低金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險；貸款農(nóng)民按一定借款比例提取經(jīng)營風(fēng)險損失作為風(fēng)險擔(dān)?；?，降低農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險。這樣，在農(nóng)村土地金融出現(xiàn)違約之后，可以利用風(fēng)險擔(dān)?；饋沓袚?dān)部分風(fēng)險，這樣既降低了金融機(jī)構(gòu)的貸款風(fēng)險也降低了農(nóng)民的借款風(fēng)險。二是利用農(nóng)業(yè)保險降低風(fēng)險。農(nóng)業(yè)保險既可以對農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投保自然災(zāi)害險，降低農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險；又可以積極探索對銀行開展的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款實施保險，降低銀行發(fā)放農(nóng)業(yè)土地金融貸款的風(fēng)險。

（五）完善政府支持體系

政府作為宏觀經(jīng)濟(jì)管理者，應(yīng)從宏觀經(jīng)濟(jì)管理的角度給予供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革思想指導(dǎo)下的農(nóng)村土地金融必要的支持，發(fā)揮出政府應(yīng)有的積極作用。政府給予農(nóng)村土地金融的支持體系至少包括三個方面：輿論與政策支持、資金與財稅支持、經(jīng)營權(quán)保障支持。

1、輿論與政策支持

政府要對農(nóng)村土地金融展開積極宣傳。當(dāng)前，實施農(nóng)村土地金融的地區(qū)有限，而且就算在試點地區(qū)，很多農(nóng)民都處于觀望態(tài)度，對農(nóng)村土地金融的參與積極性不高。政府應(yīng)該因勢利導(dǎo)，加大宣傳力度。同時，政府要出臺各項配套的優(yōu)惠政策措施，完善各項法律，鼓勵農(nóng)民積極參與，讓更多的金融資源能夠流入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，助力農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，破解“三農(nóng)”難題。

2、資金與財稅支持

首先是資金支持。政府可以向提供農(nóng)村土地金融的金融機(jī)構(gòu)直接注入資金或者提供貼息貸款。或者是由各級政府拿出專項資金成立專門金融機(jī)構(gòu)，專門提供農(nóng)村土地金融業(yè)務(wù)，保障農(nóng)村土地金融的順利開展。其次是財稅支持。財稅支持主要是指政府可以通過稅收和補(bǔ)貼的形式給予農(nóng)村土地金融以支持。利用稅收和補(bǔ)貼激發(fā)農(nóng)民和金融機(jī)構(gòu)雙方從事農(nóng)村土地金融的積極性。陳丹和高銳（2016）[5]認(rèn)為對于從事土地金融業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，給予稅收優(yōu)惠，并可以考慮降低其法定存款準(zhǔn)備金；對于利用農(nóng)村土地金融業(yè)務(wù)貸款的農(nóng)民，給予貸款貼息和保險補(bǔ)貼，降低各類農(nóng)村土地金融貸款的行政性收費，給予農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)貸款優(yōu)惠利率。

3、經(jīng)營權(quán)保障支持

政府對農(nóng)村土地金融的支持，還可以表現(xiàn)為對農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)的特別保護(hù)。只有農(nóng)民在認(rèn)識到土地經(jīng)營權(quán)會得到政府的特別保護(hù)之后，才會打消顧慮，更加積極主動的參與到農(nóng)村土地金融中來。對于農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)的保護(hù)，政府完全可以采取一定措施在這一領(lǐng)域發(fā)揮積極作用。比如，在農(nóng)村土地金融違約發(fā)生后，對于嚴(yán)重依賴土地收入生活的農(nóng)民，由政府回購?fù)恋亟?jīng)營權(quán)，然后再低價租給農(nóng)民經(jīng)營，農(nóng)民通過農(nóng)地經(jīng)營的收入向政府再次贖回經(jīng)營權(quán)，并且在這一過程中賦予違約失去土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民擁有優(yōu)先承租權(quán)和回購權(quán)。這樣，政府就可以實現(xiàn)在農(nóng)村土地金融的大背景下最大程度保留農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)，對農(nóng)民保留土地經(jīng)營權(quán)提供保障支持。

參考文獻(xiàn)

[1] 李怡忻，孟繁瑜.農(nóng)村金融創(chuàng)新中土地經(jīng)營權(quán)抵押融資問題研究[J].金融理論與實踐，2016， 443 （6） ：113-118.

[2] 李寧，陳利根，孫佑海.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展背景下如何使農(nóng)地“三權(quán)分置”更有效？——基于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)細(xì)分的約束及其組織治理的研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2016（7）：11-26.

[3] 潘文軒.農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款中的風(fēng)險問題研究[J]. 南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2015（5）：104-113.

[4] 劉玉平，賈憲威，王歡.土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的理論邏輯與現(xiàn)實約束[J].商業(yè)經(jīng)濟(jì)研究， 2015（25）：102-103.

[5] 陳丹，高銳.農(nóng)地抵押金融風(fēng)險：政府規(guī)制的邏輯及政策取向[J].南方金融， 2016，479（7）：72—77.