梁華林

〔摘要〕 人民政協(xié)擁有強(qiáng)大的智力優(yōu)勢(shì)、超脫的組織優(yōu)勢(shì)、縝密的制度優(yōu)勢(shì)、良好的功能優(yōu)勢(shì)，使其在助推社會(huì)治理發(fā)展中具備了天然優(yōu)勢(shì)。多年來，人民政協(xié)在社會(huì)治理實(shí)踐中發(fā)揮著獨(dú)特的作用，但政協(xié)委員履職動(dòng)力不足、傳統(tǒng)粗放的碎片化介入方式等因素抑制了政協(xié)社會(huì)治理作用的發(fā)揮。為此，應(yīng)強(qiáng)化政協(xié)委員履職能力，增強(qiáng)社會(huì)治理發(fā)展動(dòng)力；變革碎片化介入方式，提高社會(huì)治理介入精準(zhǔn)度，從而提升人民政協(xié)助推社會(huì)治理發(fā)展的能力。

〔關(guān)鍵詞〕 人民政協(xié)；社會(huì)治理；政協(xié)委員；履職動(dòng)力；碎片化介入；精準(zhǔn)介入

〔中圖分類號(hào)〕D627 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1009-1203（2018）04-0046-03

習(xí)近平總書記在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上指出，人民政協(xié)是國(guó)家治理體系的重要組成部分，要大力推進(jìn)履職能力建設(shè)，努力在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮更大作用。社會(huì)治理發(fā)展是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，人民政協(xié)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商機(jī)構(gòu)，是人民民主的重要實(shí)現(xiàn)形式，是制度化的協(xié)商民主機(jī)構(gòu)，而協(xié)商民主和社會(huì)治理具有高度契合的關(guān)系，所以，促進(jìn)社會(huì)治理發(fā)展已成為人民政協(xié)在新形勢(shì)下的重要使命，如何發(fā)揮人民政協(xié)助推社會(huì)治理發(fā)展的作用，也成為各級(jí)政協(xié)的迫切議題。

一、人民政協(xié)在助推社會(huì)治理發(fā)展中具有天然優(yōu)勢(shì)

人民政協(xié)是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，是促進(jìn)社會(huì)多元主體協(xié)商治理的有效載體，是社會(huì)力量和政府合作共治的重要平臺(tái)，在助推社會(huì)治理發(fā)展中具有天然優(yōu)勢(shì)。

（一）強(qiáng)大的智力優(yōu)勢(shì)

人民政協(xié)設(shè)有界別組織，各界別組織吸納的政協(xié)委員來自于不同的行業(yè)和領(lǐng)域，是各行各業(yè)的精英人才，他們對(duì)于社會(huì)治理的復(fù)雜性具有充分的認(rèn)知能力，對(duì)社會(huì)治理中出現(xiàn)的種種難題具有專業(yè)判斷的能力，能夠?yàn)檎ㄑ垣I(xiàn)策，可以在社會(huì)治理過程中提供智力和知識(shí)支持。同時(shí)，政協(xié)委員來自社會(huì)各界，擁有廣泛的群眾基礎(chǔ)，能夠很好地發(fā)揮代表性和群眾性作用，較好地體現(xiàn)廣大人民群眾的意志，把各方面的社情民意，各階層、各界群眾的意見和要求表達(dá)出來，有利于在社會(huì)治理中凝聚社會(huì)力量和群眾智慧。

（二）超脫的組織優(yōu)勢(shì)

人民政協(xié)是最廣泛的愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，做好人民政協(xié)工作，必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。需要明確的是，人民政協(xié)雖然必須接受中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，但其既不從屬于人大和政府，也不從屬于黨委；既不是權(quán)力機(jī)構(gòu)，也不是決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。人民政協(xié)和黨委、人大、政府共同組成“四套班子”，是與黨委、人大、政府平級(jí)的機(jī)關(guān)，屬于“四套班子”之一，是我國(guó)上層建筑的重要組成部分，政治地位很高。人民政協(xié)作為黨委政府聯(lián)系社會(huì)的紐帶，作為民眾與黨委政府的緩沖地帶，作為我國(guó)民主政治體系的一個(gè)組成部分，是我國(guó)獨(dú)特的民主政治組織和民主形式，具有工作的獨(dú)立性和超脫的政治地位。

這種超脫的組織優(yōu)勢(shì)對(duì)于社會(huì)治理發(fā)展發(fā)揮著不可替代的作用。一是有利于營(yíng)造良好的民主氛圍。群眾敢于對(duì)這樣的政治組織講真話、講實(shí)話，可以使人民政協(xié)聽到不同的意見和聲音，獲取最真實(shí)的民情民意，便于加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)、集思廣益、凝聚共識(shí)。二是有利于暢通下情上達(dá)和上情下達(dá)的渠道。人民政協(xié)能夠掌握并向決策機(jī)構(gòu)反映來自各階層、各領(lǐng)域、各行業(yè)的意見建議，為社會(huì)治理決策奠定廣泛的民意基礎(chǔ)，從而提高決策的科學(xué)性；能夠及時(shí)、準(zhǔn)確、高效地將黨和政府社會(huì)治理的相關(guān)決策傳遞給群眾，較好地完成上情下達(dá)工作。三是有利于領(lǐng)導(dǎo)干部加強(qiáng)執(zhí)行力建設(shè)，提高社會(huì)治理效能。人民政協(xié)作為具有超脫的組織優(yōu)勢(shì)的政治組織，最具廣泛性和包容性，也具有很強(qiáng)的政治影響力和很大的社會(huì)影響力。其民主監(jiān)督作用的發(fā)揮會(huì)受到社會(huì)各界特別是政府的高度重視，其提出的建議不同于普通建議，而屬于政治性建議。對(duì)于執(zhí)行力不強(qiáng)的干部，如果人民政協(xié)向黨委和有關(guān)權(quán)力機(jī)構(gòu)提出問責(zé)建議，往往會(huì)被采納，這樣就會(huì)督促領(lǐng)導(dǎo)干部加強(qiáng)執(zhí)行力建設(shè)，提高社會(huì)治理效能。

（三）縝密的制度優(yōu)勢(shì)

隨著我國(guó)進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，社會(huì)關(guān)系、利益格局等方面均發(fā)生了很大變化，社會(huì)矛盾日益突出，群眾的利益訴求更趨復(fù)雜多樣。社會(huì)矛盾的化解、社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)靠傳統(tǒng)非法治化的社會(huì)管理模式已無法達(dá)成。此時(shí)，形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制非常必要。唯此，人民群眾才可以通過正常的渠道來維護(hù)自身權(quán)利，而不會(huì)采取諸如沖擊政府等非制度化、非法化的方式。人民政協(xié)是協(xié)商民主的重要渠道和專門的協(xié)商機(jī)構(gòu)，有國(guó)家根本大法憲法作為保障，有一系列規(guī)章制度進(jìn)行規(guī)范，人民群眾可以通過人民政協(xié)這個(gè)重要組織推進(jìn)民主協(xié)商、發(fā)揮民主監(jiān)督作用。人民政協(xié)具有縝密的制度優(yōu)勢(shì)，能夠?yàn)槿嗣袢罕姷睦嬖V求提供制度化渠道，有利于廣大人民群眾多方面的要求和建議的表達(dá)，使黨和政府在獲取廣泛真實(shí)民情民意的基礎(chǔ)上，作出科學(xué)化、民主化的社會(huì)治理決策，提高社會(huì)治理決策的“民意”含量。

（四）良好的功能優(yōu)勢(shì)

人民政協(xié)具有民主協(xié)商的功能優(yōu)勢(shì)。民主和團(tuán)結(jié)是人民政協(xié)工作的兩大主題：首先，人民政協(xié)聯(lián)系面廣，各黨派、各民族、各界代表都可以通過人民政協(xié)這一組織機(jī)構(gòu)平等地進(jìn)行協(xié)商討論，充分地發(fā)表意見建議，反映人民群眾不同層次的訴求，使人民政協(xié)的民主功能得以充分體現(xiàn)。其次，人民政協(xié)組織中各界別委員具有廣泛的代表性，有利于擴(kuò)大團(tuán)結(jié)面，增強(qiáng)包容性。社會(huì)主義協(xié)商民主鼓勵(lì)理性討論和有效溝通。在民主協(xié)商實(shí)踐中，要求各黨派、各界代表展開理性的討論和對(duì)話，而不是簡(jiǎn)單地發(fā)表意見或訴苦、抱怨。只有這樣，才能使協(xié)商參與者加強(qiáng)相互間的理解和體諒，進(jìn)而促進(jìn)共識(shí)的達(dá)成。當(dāng)然，由于協(xié)商各方參與者意見分歧大而無法達(dá)成共識(shí)的情況也會(huì)存在，但至少可以通過理性溝通，促使民主協(xié)商朝著良性方向健康發(fā)展，使人民政協(xié)的團(tuán)結(jié)功能得以充分體現(xiàn)。

社會(huì)治理方法多元，民主協(xié)商則是社會(huì)治理最主要的方法和手段，人民政協(xié)民主協(xié)商功能與社會(huì)治理追求善治目標(biāo)存在高度關(guān)聯(lián)性，能有效助推社會(huì)治理發(fā)展。

二、人民政協(xié)助推社會(huì)治理發(fā)展中的阻礙因素分析

（一）政協(xié)委員在社會(huì)治理發(fā)展中履職動(dòng)力不足

首先，弱激勵(lì)機(jī)制導(dǎo)致政協(xié)委員履職動(dòng)力不足，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是人民政協(xié)對(duì)政協(xié)委員進(jìn)行考核屬于必須完成的政治任務(wù)，同時(shí)，能否完成黨委和上級(jí)政協(xié)交辦的各項(xiàng)任務(wù)，則成為政協(xié)委員能否通過考核的首要因素。因此，有的政協(xié)組織為了完成對(duì)政協(xié)委員的考核任務(wù)，就會(huì)想方設(shè)法幫助政協(xié)委員通過考核。這樣，就無法激勵(lì)政協(xié)委員產(chǎn)生履職動(dòng)力。二是人民政協(xié)對(duì)政協(xié)委員進(jìn)行考核，只強(qiáng)調(diào)完成任務(wù)才能通過考核，在完成任務(wù)的基礎(chǔ)上，政協(xié)委員干或不干、干多或干少的差距都得不到任何體現(xiàn)，因此，政協(xié)委員履職的積極性受到很大打擊。

其次，對(duì)政協(xié)職能重要性認(rèn)識(shí)不到位導(dǎo)致政協(xié)委員履職動(dòng)力不足。比如，對(duì)于人民政協(xié)的民主監(jiān)督職能，社會(huì)上存在一些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)：有的認(rèn)為人民政協(xié)民主監(jiān)督針對(duì)的是政府工作人員的腐敗問題，監(jiān)督范圍小；有的認(rèn)為人民政協(xié)只是監(jiān)督政府日常工作中的經(jīng)常性、一般性事項(xiàng)，對(duì)于重大事項(xiàng)、社會(huì)治理事項(xiàng)很少問津，民主監(jiān)督覆蓋面窄、作用不大。受這些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)的影響，有些政協(xié)委員主觀上不愿監(jiān)督，對(duì)于許多分內(nèi)的、應(yīng)該監(jiān)督的事項(xiàng)抱著能躲則躲的態(tài)度，不積極主動(dòng)履行監(jiān)督職能；有些政協(xié)委員監(jiān)而不督，只管提意見，不愿去督辦；等。政協(xié)委員履職能力不足直接造成社會(huì)治理監(jiān)督的被動(dòng)，監(jiān)督范圍狹窄，無法充分發(fā)揮監(jiān)督作用。

（二）傳統(tǒng)粗放的碎片化介入方式抑制了政協(xié)社會(huì)治理作用的發(fā)揮

近年來，黨中央多次號(hào)召政協(xié)在國(guó)家治理和社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮積極作用。各級(jí)政協(xié)組織紛紛響應(yīng)號(hào)召，并不斷調(diào)整介入基層協(xié)商和基層治理的技術(shù)與手段，延伸機(jī)構(gòu)、促進(jìn)界別合作、創(chuàng)新履職載體等成為各級(jí)政府廣為采用的方式。將組織機(jī)構(gòu)延伸到基層社會(huì)，可以為政協(xié)介入基層協(xié)商提供基礎(chǔ)；促進(jìn)界別合作，有利于組織具有相近特色的界別，整合政協(xié)內(nèi)部資源，就共同關(guān)注的問題開展基層協(xié)商，促進(jìn)民生問題的解決；創(chuàng)新履職載體，有助于更好地收集社情民意，了解基層群眾的訴求，提案上報(bào)黨委政府。毋庸置疑，人民政協(xié)在介入基層協(xié)商和基層治理方面進(jìn)行了積極創(chuàng)新，包括制度創(chuàng)新、組織創(chuàng)新、方式創(chuàng)新等，在一定程度上有助于解決社會(huì)問題，完善我國(guó)基層民主政治制度。但是，人民政協(xié)的這種創(chuàng)新實(shí)踐，仍改變不了既無法整合政協(xié)內(nèi)部各行各業(yè)的資源，又無法跨界整合人大、社會(huì)等資源的現(xiàn)實(shí)狀況，本質(zhì)上仍然以傳統(tǒng)粗放的碎片化方式為主，無法精準(zhǔn)介入基層社會(huì)治理。

三、多措并舉提升人民政協(xié)助推社會(huì)治理發(fā)展的能力

（一）強(qiáng)化政協(xié)委員履職能力，增強(qiáng)社會(huì)治理發(fā)展動(dòng)力

政協(xié)委員是政協(xié)工作的主體，只有不斷強(qiáng)化政協(xié)委員的履職能力，才能提升政協(xié)工作效能，增強(qiáng)政協(xié)社會(huì)治理發(fā)展動(dòng)力。在社會(huì)治理實(shí)踐中履職能力強(qiáng)的政協(xié)委員往往具備一些共性：有為民服務(wù)、積極參與社會(huì)治理的良好意愿；有與群眾打交道的嫻熟技能；有耐心主動(dòng)服務(wù)群眾和黨委政府的工作熱情；有處理棘手社會(huì)問題的知識(shí)儲(chǔ)備和專業(yè)方法；等。由此可見，強(qiáng)化政協(xié)委員履職能力應(yīng)從以下幾方面努力：首先，政協(xié)委員要對(duì)政協(xié)工作的重要性有充分的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)政治責(zé)任感、社會(huì)責(zé)任感和職業(yè)自豪感。要明確自己的工作職責(zé)，提高聯(lián)系群眾的能力，在群眾和黨委、政府之間架起溝通橋梁；要主動(dòng)深入基層，發(fā)揮自身的專業(yè)特長(zhǎng)，加強(qiáng)和群眾的積極互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)自己負(fù)責(zé)的專業(yè)領(lǐng)域和群眾訴求的有效匹配，抓住基層社會(huì)治理中的關(guān)鍵問題，增強(qiáng)對(duì)重大民生問題的敏感性，提出有前瞻性、針對(duì)性的意見建議，從而做到聚焦現(xiàn)實(shí)、明察實(shí)情、建好實(shí)策。其次，通過多種渠道提高政協(xié)委員的綜合素質(zhì)?？赏ㄟ^召開座談會(huì)、報(bào)告會(huì)、協(xié)商會(huì)、邀請(qǐng)專家學(xué)者舉辦講座等方式，對(duì)政協(xié)委員加強(qiáng)培訓(xùn)，使其豐富知識(shí)，提升理論水平，強(qiáng)化履職意識(shí)，主動(dòng)履行職能，大膽開展工作，克服“不愿監(jiān)督”“不愿找麻煩”等思想障礙，提高政協(xié)工作實(shí)效。再次，要對(duì)政協(xié)委員進(jìn)行績(jī)效考評(píng)。將群眾答應(yīng)不答應(yīng)、滿意不滿意作為評(píng)價(jià)政協(xié)委員工作實(shí)績(jī)的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，要看政協(xié)委員在履職中能否堅(jiān)持為民協(xié)商，在民主監(jiān)督中能否切實(shí)盡責(zé)有為，在社會(huì)治理中能否努力促進(jìn)和諧。

（二）變革碎片化介入方式，提高社會(huì)治理介入精準(zhǔn)度

由于多種因素的共同作用，人民政協(xié)介入基層協(xié)商和基層治理呈現(xiàn)出碎片化特征。其中，影響較大的有兩個(gè)因素：一是人民政協(xié)的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)尚未取得大的突破和進(jìn)展；二是政協(xié)委員履職方式缺乏嚴(yán)格清晰的專業(yè)規(guī)范和責(zé)任清單。受這兩個(gè)因素的影響，政協(xié)委員在履職過程中常常陷入應(yīng)不應(yīng)該做、做多少、做到什么程度的困惑中。因此，人民政協(xié)只能在自己可以確定的職能范圍內(nèi)采取碎片化介入的方式。碎片化介入導(dǎo)致人民政協(xié)既不能有效履行職能，也不能為黨委政府提供精準(zhǔn)的解決方案。所以，必須變革人民政協(xié)的介入方式，從分散的碎片化介入轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣獏f(xié)作的精準(zhǔn)介入。

人民政協(xié)精準(zhǔn)介入基層協(xié)商和基層治理，應(yīng)注意以下兩點(diǎn)：一是人民政協(xié)要清楚自己與黨委政府不同，既不是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，也不是決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，因此其精準(zhǔn)介入基層治理，目的并不是要直接高效地解決問題，而是要為高效解決問題提供精準(zhǔn)的信息和備選方案。這就要求其做到精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問題，精準(zhǔn)診斷問題，并在此基礎(chǔ)上提出精準(zhǔn)解決方案。二是人民政協(xié)應(yīng)在把控好介入基層協(xié)商的空間和邊界的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新介入方式，提高介入的精準(zhǔn)度。人民政協(xié)介入基層治理和基層協(xié)商可根據(jù)具體情況采取直接介入、松散合作介入、緊密嵌入三種模式。其中，應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊層面的民生問題、矛盾糾紛及突發(fā)性事件，可選擇政協(xié)直接介入的模式；在涉及多個(gè)領(lǐng)域多個(gè)主體、政協(xié)協(xié)商無法奏效時(shí)，可選擇松散合作的介入模式和緊密嵌入的介入模式。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕十八大以來重要文獻(xiàn)選編（中）〔M〕.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2016.

〔2〕張丙宣.人民政協(xié)精準(zhǔn)介入基層協(xié)商的機(jī)制研究〔J〕.河南社會(huì)科學(xué)，2017（8）：16-23.

〔3〕張丙宣，張 磊.人民政協(xié)參與基層治理的空間與邊界〔J〕.上海市社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2017（2）：14-17.

責(zé)任編輯 方 舟