李婕 劉玉花 楊雯鈞

摘要 結(jié)合農(nóng)業(yè)科研單位A內(nèi)部控制研究現(xiàn)狀和工作實(shí)際，對(duì)當(dāng)前農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部控制管理存在的問(wèn)題加以分析，并從內(nèi)部控制環(huán)境、預(yù)算、資產(chǎn)管理、內(nèi)外監(jiān)督、信息溝通等方面提出改進(jìn)建議，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部控制的建設(shè)。

關(guān)鍵詞 農(nóng)業(yè)科研單位；內(nèi)部控制；全方位管理

中圖分類號(hào) F302.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2018）29-0037-02

Abstract Combined internal control status and work practice of agricultural research institution A， the existing problems were analyzed in the internal control management， and improvement suggestions were also put forward from the aspects of internal control environment， budget， asset management， internal and external supervision as well as information communication. It can promote the internal control construction of agricultural scientific research institute

Key words Agricultural research institutes；Internal control；Omnidirectional management

2017年，為貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》的有關(guān)精神，進(jìn)一步加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告的編制、報(bào)送、使用及報(bào)告信息質(zhì)量的監(jiān)督檢查工作，財(cái)政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》的通知，推動(dòng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息公開(kāi)，以期提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告質(zhì)量。內(nèi)部控制工作是新時(shí)代農(nóng)業(yè)科研單位科學(xué)管理機(jī)制的重要組成部分。A單位是某省農(nóng)業(yè)科研的中流砥柱，其內(nèi)部實(shí)際存在的內(nèi)控問(wèn)題在全區(qū)農(nóng)業(yè)類事業(yè)單位中十分典型，研究A單位內(nèi)部控制的實(shí)際情況及存在的缺陷，探索如何更好地建設(shè)內(nèi)部控制管理水平并實(shí)現(xiàn)全方位覆蓋，將對(duì)全區(qū)農(nóng)業(yè)類事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)起到借鑒參考意義。

1 農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部控制建設(shè)的必要性

新時(shí)代下，隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)科研重視程度的不斷提高，農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目數(shù)量和投入經(jīng)費(fèi)不斷增加。在科研持續(xù)推進(jìn)和科研成果不斷涌現(xiàn)的同時(shí)， 科研內(nèi)控的風(fēng)險(xiǎn)在增加，面臨許多不確定的內(nèi)、外部環(huán)境因素，如果不加強(qiáng)內(nèi)部管理控制， 容易滋生經(jīng)濟(jì)和廉政風(fēng)險(xiǎn)。全方位的內(nèi)控機(jī)制，可預(yù)防經(jīng)濟(jì)和廉政風(fēng)險(xiǎn)，有助于處理好單位眼前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)科研單位持續(xù)健康發(fā)展[1-3]。強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部控制機(jī)制要“制度+科技”兩手抓，加強(qiáng)內(nèi)控信息化管理，提高管理信息化程度，增強(qiáng)業(yè)務(wù)操作的透明度。信息化內(nèi)控是及時(shí)發(fā)現(xiàn)、監(jiān)控管理風(fēng)險(xiǎn)、提高內(nèi)部控制質(zhì)量的重要手段。探索運(yùn)行全方位的內(nèi)部控制機(jī)制，以系統(tǒng)的控制力引導(dǎo)、制約決策者的行為，以促使他們正確行使權(quán)力，制定和執(zhí)行本單位正確的發(fā)展戰(zhàn)略，妥善處理眼前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，保障農(nóng)業(yè)科研單位健康、有序和持續(xù)地發(fā)展。

2 A單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

2.1 內(nèi)控制度規(guī)范性和內(nèi)控環(huán)境改善不受重視

2.1.1 對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)控工作重視度不高。A單位主要以農(nóng)業(yè)科研為主，對(duì)有關(guān)科技經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)政策導(dǎo)向重視度不高，體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。首先，農(nóng)業(yè)科研單位的主力是科技人員，財(cái)務(wù)人員受編制所限，數(shù)量較少，常常一人身兼數(shù)職。其次，受業(yè)務(wù)能力限制，會(huì)計(jì)人員難以實(shí)現(xiàn)定期的輪崗，越權(quán)審批的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，財(cái)務(wù)部門(mén)的管控能力較弱。再者，受當(dāng)前國(guó)家科技、財(cái)政體制改革要求，會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理的任務(wù)非常繁重，財(cái)會(huì)人員疲于應(yīng)付，難有時(shí)間和精力進(jìn)行深入、統(tǒng)籌思考。碎片化管理等弊病普遍存在，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的積累，成為“中梗阻”的溫床。此外，A單位缺乏明確的崗位責(zé)任制度，權(quán)責(zé)不清，授權(quán)審批制度不規(guī)范，未形成有效的崗位牽制；不相容崗位未能合理分離，雖然制定了一系列內(nèi)控制度，但只是印在紙上，貼在墻上，未能落實(shí)到行動(dòng)上，結(jié)果成為擺設(shè)，流于形式，未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2.1.2 國(guó)家政策的信息知曉滯后， 適應(yīng)性欠缺，科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)控管理不到位。從外部因素來(lái)看，科研事業(yè)的發(fā)展受外部環(huán)境的影響較大，需要結(jié)合國(guó)家與地方的宏觀政治、經(jīng)濟(jì)與制度管理政策，政策信息收集不完全或信息不對(duì)稱會(huì)造成科研經(jīng)費(fèi)在使用過(guò)程中參照標(biāo)準(zhǔn)錯(cuò)誤或缺乏標(biāo)準(zhǔn)而出現(xiàn)偏離。從內(nèi)部因素來(lái)看，A單位政策信息的普及不夠及時(shí)和全面，包括國(guó)家和地方有關(guān)科研項(xiàng)目的政策，有關(guān)科研成果轉(zhuǎn)化稅惠政策、內(nèi)部控制規(guī)范制度知識(shí)等，導(dǎo)致財(cái)務(wù)人員和科研人員不能靈活處理相關(guān)科研業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的使用，難以激發(fā)科技人員的創(chuàng)新積極性，同時(shí)也阻礙資源的最優(yōu)化配置[4-5]。此外，科研經(jīng)費(fèi)關(guān)乎科研人員的自身利益，有些思想松動(dòng)的科研人員本身就具有濫用科研經(jīng)費(fèi)的內(nèi)在動(dòng)機(jī)，加之內(nèi)部控制管理不到位，容易產(chǎn)生“道德風(fēng)險(xiǎn)”。

2.1.3 內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督機(jī)制不到位， 對(duì)內(nèi)部審計(jì)的重視度不夠。A單位未設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)部門(mén)和崗位，無(wú)法及時(shí)跟蹤單位內(nèi)部控制建設(shè)情況，也不能及時(shí)將問(wèn)題扼殺在搖籃里，一定程度上存在較大管理風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)際工作中具體表現(xiàn)為普遍存在財(cái)務(wù)管理松弛、財(cái)務(wù)人員相互牽制理念淡薄、內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制缺位等。

2.2 業(yè)務(wù)層面內(nèi)控管理未能落實(shí)到位

2.2.1 國(guó)有資產(chǎn)管理未做到賬表與實(shí)物管理分離。由于業(yè)務(wù)管理崗位編制有限，A單位存在不相容崗位兼任情況，無(wú)獨(dú)立資產(chǎn)管理崗，由會(huì)計(jì)兼管資產(chǎn)并身兼數(shù)職；A單位的國(guó)有資產(chǎn)，無(wú)法做到實(shí)物管理與賬務(wù)管理分離，起不到監(jiān)督和制約作用，固定資產(chǎn)管理不完善，容易造成國(guó)有資產(chǎn)的無(wú)端流失。

2.2.2 科技人員對(duì)業(yè)務(wù)預(yù)算及審批制度不重視。A單位科技人員普遍對(duì)項(xiàng)目預(yù)算中培訓(xùn)費(fèi)、因公出國(guó)費(fèi)用和會(huì)議費(fèi)認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致實(shí)際發(fā)生時(shí)，缺乏預(yù)算，無(wú)法實(shí)施項(xiàng)目中對(duì)外交流業(yè)務(wù)。究其緣由，有的科技人員認(rèn)為填寫(xiě)預(yù)算資料復(fù)雜而無(wú)必要，對(duì)預(yù)算程序心有抵觸，應(yīng)付式提交預(yù)算；有的脫離財(cái)務(wù)制度，要求財(cái)務(wù)手續(xù)越簡(jiǎn)單越好，狹隘地認(rèn)為單位內(nèi)部控制只是財(cái)務(wù)內(nèi)部控制，是財(cái)務(wù)部門(mén)的事，把預(yù)算和內(nèi)部控制單純看成一種約束，導(dǎo)致項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)執(zhí)行偏離實(shí)際。由于缺乏業(yè)務(wù)內(nèi)部控制支持，A單位的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越突出。

2.2.3 合同和資產(chǎn)管理意識(shí)相對(duì)淡薄，“重購(gòu)置、輕管理” 現(xiàn)象普遍。進(jìn)行農(nóng)業(yè)科研，經(jīng)常需要采購(gòu)試驗(yàn)耗材、肥料、農(nóng)藥等材料。A單位許多業(yè)務(wù)部門(mén)為了節(jié)省人力，往往購(gòu)置申請(qǐng)、詢價(jià)、采購(gòu)、驗(yàn)收、保管、領(lǐng)用等均由同一個(gè)部門(mén)或同一經(jīng)辦處理。對(duì)于簽訂的材料采購(gòu)、勞務(wù)費(fèi)開(kāi)支合同等，也未能形成有效的執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制。合同審核審批未能按照分級(jí)授權(quán)要求執(zhí)行，重大合同的審核審批也未執(zhí)行A單位制定的三重一大決策制度要求。儀器設(shè)備管理上存在采購(gòu)前期論證不充分、采購(gòu)過(guò)程控制不到位、設(shè)備利用率不高、處置不規(guī)范等問(wèn)題。

3 農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部控制構(gòu)建

3.1 加強(qiáng)內(nèi)部控制規(guī)范宣傳培訓(xùn)，提升員工內(nèi)控意識(shí)，形成合力 加強(qiáng)內(nèi)部控制規(guī)范的宣傳培訓(xùn)，讓單位全體職工了解內(nèi)部控制的必要性和重要性，強(qiáng)化單位全員的內(nèi)部控制意識(shí)——內(nèi)部控制不只是財(cái)務(wù)部門(mén)的事情，而是單位全體職工一起共同推動(dòng)完成的重要事項(xiàng)。對(duì)此，農(nóng)業(yè)科研單位領(lǐng)導(dǎo)要起模范帶頭作用，帶動(dòng)單位全員執(zhí)行內(nèi)控規(guī)范的積極性和主動(dòng)性，營(yíng)造一個(gè)良好的內(nèi)部控制環(huán)境。

3.2 建立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)內(nèi)部控制工作 以財(cái)務(wù)為核心，以法人為領(lǐng)導(dǎo)，建立內(nèi)部控制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確財(cái)務(wù)部門(mén)與其他業(yè)務(wù)部門(mén)的分工與協(xié)作關(guān)系，形成有效的崗位牽制和不相容崗位合理分離的機(jī)制。設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)審部門(mén)或崗位，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)定期巡回審計(jì)[6-7]。內(nèi)部審計(jì)是內(nèi)部財(cái)務(wù)控制的一種特殊形式， 是對(duì)財(cái)務(wù)控制程序與方法實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督的重要手段。主要實(shí)施手段為：通過(guò)審查和評(píng)價(jià)科研單位的內(nèi)部控制情況，確定存在的風(fēng)險(xiǎn)因素， 并加以識(shí)別和分析， 從而采取有效的措施加以防范， 把風(fēng)險(xiǎn)降到最低或可允許的程度， 保證農(nóng)業(yè)科研單位健康、有序、持續(xù)地發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.3 建立有決策權(quán)的主管領(lǐng)導(dǎo)與人才溝通的常規(guī)渠道，建立上級(jí)主管部門(mén)人才工作巡視制度，幫助及早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和解決問(wèn)題 相對(duì)于其他事業(yè)單位，農(nóng)業(yè)科研單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有自己的特點(diǎn)：一是顯著的外部性，科研成果具有公共物品特征；二是農(nóng)業(yè)科研活動(dòng)周期長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)和不確定性因素大；三是農(nóng)業(yè)科研成果的提供具有無(wú)差別性，效益具有不可分割性。與此相適應(yīng)，其內(nèi)部控制措施也有別于一般的行政事業(yè)單位。除了加強(qiáng)中期跟蹤，還需建立360°人才引進(jìn)后評(píng)估制度，對(duì)成功和失敗的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)；面向所有項(xiàng)目負(fù)責(zé)人開(kāi)展科研經(jīng)費(fèi)政策宣講活動(dòng)，減少科研經(jīng)費(fèi)違規(guī)使用風(fēng)險(xiǎn)；健全科研經(jīng)費(fèi)管理制度體系，開(kāi)展科研項(xiàng)目專項(xiàng)檢查，退回違規(guī)資金；推進(jìn)A單位內(nèi)部控制建設(shè)，對(duì)財(cái)務(wù)管理業(yè)務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，制定《內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)初評(píng)報(bào)告》，進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算控制和收支控制。

3.4 提高預(yù)算編制水平 落實(shí)預(yù)算編制責(zé)任，職能部門(mén)（課題組）是預(yù)算編制的主體，主要任務(wù)是遵循相關(guān)政策要求，圍繞單位發(fā)展規(guī)劃和年度重點(diǎn)工作計(jì)劃，做好各項(xiàng)業(yè)務(wù)的前期調(diào)研和論證工作，認(rèn)真測(cè)算經(jīng)費(fèi)需求。相關(guān)職能部門(mén)對(duì)歸口管理內(nèi)的業(yè)務(wù)進(jìn)行合理性審核。財(cái)務(wù)處做好預(yù)算的審核、匯總及上報(bào)工作。增進(jìn)業(yè)務(wù)內(nèi)部控制支持，防范內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生。

3.5 強(qiáng)化國(guó)有資產(chǎn)內(nèi)部管控

3.5.1 增強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理意識(shí)，設(shè)立專門(mén)的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。通過(guò)設(shè)立資產(chǎn)管理部門(mén)，實(shí)行統(tǒng)一集中管理， 建立健全固定資產(chǎn)長(zhǎng)期有效、規(guī)范管理活動(dòng)的日常運(yùn)行， 把國(guó)有資產(chǎn)管理作為一項(xiàng)重要內(nèi)容列入本單位工作目標(biāo)。

3.5.2 制定國(guó)有資產(chǎn)管理辦法。明確資產(chǎn)購(gòu)進(jìn)、使用、保管、維護(hù)、處置等方面的權(quán)力和責(zé)任 ， 并定期進(jìn)行清查盤(pán)點(diǎn)， 從而防止國(guó)有資產(chǎn)受到損害和流失。

3.6 建立內(nèi)控信息系統(tǒng)，規(guī)范合同管理

3.6.1 引進(jìn)信息化平臺(tái)。引進(jìn)適合本單位的信息化平臺(tái)對(duì)內(nèi)控執(zhí)行具有極大的促進(jìn)作用，從A單位實(shí)際需求出發(fā)，信息化平臺(tái)需要滿足以下要求：一是明確將單位層面及業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制要求（分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、不相容崗位分離等）嵌入信息系統(tǒng)；二是將流程控制中的編制崗、審核崗、審批崗等不相容崗位嵌入系統(tǒng)；三是將各不相容崗位的控制要素、控制要素的審批要求、審批要求的政策依據(jù)等嵌入系統(tǒng)[8-9]。以信息化手段加強(qiáng)內(nèi)部控制的剛性約束，減少人為因素對(duì)管理制度執(zhí)行的影響。

3.6.2 整合信息系統(tǒng)，促進(jìn)數(shù)據(jù)集成和共享。任命專人通過(guò)信息化平臺(tái)對(duì)合同立項(xiàng)、流 轉(zhuǎn)、審查審批、編號(hào)登記、履行付款結(jié)算、歸檔、查詢統(tǒng)計(jì)以及評(píng)估的全過(guò)程實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化、程序化管理和實(shí)時(shí)監(jiān)控。通過(guò)合同管理信息的有效歸集，不僅可以全面提升合同管理水平，而且可以分析其中所包含的單位的管理信息，從而為事業(yè)單位的預(yù)決算工作、資源投入、業(yè)務(wù)發(fā)展等提供有效的參考與支持。

3.7 建立內(nèi)控信息反饋系統(tǒng)，提升內(nèi)控效益執(zhí)行力 內(nèi)控信息反饋系統(tǒng)作為一個(gè)反饋渠道，能夠反映各業(yè)務(wù)部門(mén)每年內(nèi)部控制執(zhí)行情況；經(jīng)過(guò)評(píng)估后，得出單位現(xiàn)階段存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；利用評(píng)估結(jié)果，提出改進(jìn)建議并制定下一年的計(jì)劃，能夠揚(yáng)長(zhǎng)補(bǔ)短，促進(jìn)內(nèi)部控制執(zhí)行力的提高。此外，暢通的內(nèi)控信息反饋，能夠幫助營(yíng)造良好、和諧的工作氛圍，提升內(nèi)部溝通的有效性。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，農(nóng)業(yè)科研單位的特殊性決定了其基于全方位的內(nèi)部控制體系建設(shè)存在諸多難點(diǎn)，就全方位全員行動(dòng)管理視角下進(jìn)行探索設(shè)計(jì)，發(fā)現(xiàn)信息建設(shè)、內(nèi)控意識(shí)宣傳、內(nèi)部監(jiān)督、內(nèi)控等方面對(duì)完善內(nèi)部控制起著重要作用，可促進(jìn)單位全員在良好環(huán)境下更好地開(kāi)展工作，取得高質(zhì)量成果。

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