袁書華　王元元

摘 要：農(nóng)村五保老人是當(dāng)前老齡化群體中最弱勢的群體，五保老人的生活質(zhì)量事關(guān)我國養(yǎng)老事業(yè)和民生事業(yè)的發(fā)展。農(nóng)村敬老院作為解決五保老人養(yǎng)老問題的主要方式，承擔(dān)著基層托底的重任?；趯?duì)山東省LY縣敬老院的調(diào)查，首先肯定這種集中供養(yǎng)方式所取得的成效，同時(shí)也發(fā)現(xiàn)在運(yùn)行過程中存在諸多問題，主要表現(xiàn)為敬老院基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善、供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)偏低、服務(wù)內(nèi)容單一等問題，其主要原因在于資金來源渠道狹窄、缺乏專業(yè)的護(hù)工人員和管理人員、敬老院管理運(yùn)行制度不完善等。為解決這一困境，應(yīng)該強(qiáng)化政府職能，鼓勵(lì)多元投資；加強(qiáng)專業(yè)隊(duì)伍的建設(shè)；完善管理運(yùn)行制度，提高服務(wù)水平。

關(guān)鍵詞：老齡化社會(huì)；五保老人；集中供養(yǎng)；養(yǎng)老模式

中圖分類號(hào)：C913.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1005-6378（2018）04-0126-07

DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2018.04.016

20世紀(jì)50年代，政府對(duì)符合條件的貧困對(duì)象實(shí)行社會(huì)救助，五保老人逐步被納入國家救助體系，五保老人的生活質(zhì)量得到顯著提升。為了解決五保老人的照料問題，地方政府相繼建立農(nóng)村敬老院，并成為我國農(nóng)村地區(qū)五保老人集中供養(yǎng)的重要載體。隨著中國社會(huì)保障制度的完善與發(fā)展，中央和各級(jí)地方政府在五保集中供養(yǎng)方面的資金和人力物力投入也在逐年增加，但是從實(shí)地調(diào)研來看，目前農(nóng)村敬老院的發(fā)展水平仍然難以滿足集中供養(yǎng)五保老人的養(yǎng)老服務(wù)需求。

一、山東省LY縣農(nóng)村五保集中供養(yǎng)現(xiàn)狀

為了響應(yīng)黨和國家的號(hào)召，LY縣政府不斷加強(qiáng)養(yǎng)老事業(yè)建設(shè)，尤其是大力發(fā)展相對(duì)薄弱的農(nóng)村敬老院，為此制定了相關(guān)的優(yōu)惠政策并出臺(tái)了具體的實(shí)施措施。

（一）多措并舉，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)

截止到2017年4月，LY縣農(nóng)村五保老人共2 636人，其中分散供養(yǎng)2 270人，集中供養(yǎng)366人。為滿足農(nóng)村五保老人逐漸增加的養(yǎng)老需求，LY縣政府不斷加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，先后出臺(tái)并實(shí)施了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村五保供養(yǎng)和敬老院建設(shè)管理工作的通知》等政策，不斷完善敬老院的管理制度、人員考核制度，促使各部門之間加強(qiáng)協(xié)作，確保五保供養(yǎng)工作更加規(guī)范。政府加大對(duì)敬老院的資金扶持力度，逐步提高集中供養(yǎng)五保老人的生活標(biāo)準(zhǔn)，廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)參與，發(fā)揚(yáng)敬老愛老的優(yōu)良傳統(tǒng)，引導(dǎo)多主體參與養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)，開展“敬老愛老助老工程”和“霞光計(jì)劃”等措施，緩解養(yǎng)老服務(wù)供需之間的矛盾，滿足五保老人多元化的養(yǎng)老需求。

（二）創(chuàng)新管理，提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量

為進(jìn)一步提升農(nóng)村敬老院養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，LY縣民政局創(chuàng)新推行“168管理服務(wù)模式”，即建立1個(gè)院務(wù)委員會(huì)、成立6個(gè)院民自治小組、健全完善8項(xiàng)管理制度，目的是進(jìn)一步完善敬老院的管理服務(wù)體制，提高工作人員的服務(wù)質(zhì)量，調(diào)動(dòng)院民的積極性，從而營造溫馨的養(yǎng)老氛圍。全縣敬老院按照政府要求成立了管理委員會(huì)、自治小組，不斷規(guī)范敬老院的管理制度， 加強(qiáng)對(duì)敬老院服務(wù)工作的監(jiān)督考核力度，定期組織政府工作人員對(duì)五保老人進(jìn)行服務(wù)質(zhì)量回訪，及時(shí)反饋五保老人集中供養(yǎng)過程中存在的問題。同時(shí)，為進(jìn)一步提高敬老院管理與服務(wù)水平，民政部門創(chuàng)新開展了一系列評(píng)比活動(dòng)，以公平公正為原則，制定合理的評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)，定期對(duì)敬老院進(jìn)行統(tǒng)一考核，并對(duì)成績較好的敬老院給予相應(yīng)的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。敬老院每月對(duì)院內(nèi)五保老人評(píng)選出“勞動(dòng)星”“衛(wèi)生星”“互助友愛星”“文明禮貌星”等星別并給予相應(yīng)的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，這不但可以豐富五保老人的生活，更重要的是可以提升他們?cè)诰蠢显褐械膬r(jià)值，為他們的生活注入新的活力。

二、農(nóng)村五保集中供養(yǎng)面臨的困境

如何補(bǔ)齊農(nóng)村敬老院的服務(wù)短板，最大限度地滿足農(nóng)村集中供養(yǎng)五保老人日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求，是當(dāng)前農(nóng)村敬老院發(fā)展亟須解決的重要問題。

（一）農(nóng)村敬老院基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善

近幾年，農(nóng)村五保供養(yǎng)工作得到各級(jí)政府的重視并獲得了極大改善，但從整體來說，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為緩慢、公共基礎(chǔ)設(shè)施不完善等問題制約著敬老院的發(fā)展。農(nóng)村敬老院舊房改造現(xiàn)象普遍，最初的敬老院多是經(jīng)過舊房改造后便投入使用，院內(nèi)生活、衛(wèi)生、娛樂等基礎(chǔ)設(shè)施不完善，寢室、活動(dòng)室、食堂、浴室等基礎(chǔ)設(shè)施亟待修復(fù)。專供老年人使用的居住建筑和公共建筑應(yīng)為老人提供便利的基礎(chǔ)設(shè)施，房屋應(yīng)該設(shè)置緊鄰臥室的獨(dú)立衛(wèi)生間[1]。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，LY縣LP鎮(zhèn)敬老院最初由鎮(zhèn)辦公場所改造而成，簡單裝修后便投入使用。每間標(biāo)準(zhǔn)房入住兩位老人，屋內(nèi)僅有兩張床鋪和一臺(tái)老式電視機(jī)，室內(nèi)沒有衛(wèi)生間，老人夜間入廁困難，同時(shí)增加了意外事件發(fā)生率。很多敬老院沒有安裝太陽能或者電熱水器等設(shè)施，難以滿足老人定期洗澡的需求。院內(nèi)簡陋的生活設(shè)施使老人的日常生活極為不便，這也降低了分散供養(yǎng)的老人入住敬老院的意愿。同時(shí)，LY縣敬老院多數(shù)遠(yuǎn)離集中居住區(qū)，距離醫(yī)療衛(wèi)生、商業(yè)服務(wù)等公共服務(wù)區(qū)域較遠(yuǎn)，大部分敬老院未配備專用車輛，對(duì)老人的就醫(yī)、購物造成很大的不便。敬老院的基礎(chǔ)配套設(shè)施是為老人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的保證，但是目前農(nóng)村敬老院中的生活配套設(shè)施較為簡陋，難以滿足老人的生活?yuàn)蕵沸枨蟆?/p>

（二）農(nóng)村敬老院供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)偏低

五保供養(yǎng)對(duì)象的基本生活標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)卮迕竦纳钏阶兓皶r(shí)調(diào)整，不得低于當(dāng)?shù)卮迕竦钠骄钏絒2]。我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大，發(fā)達(dá)地區(qū)的供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)普遍高于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)[3]。貧困地區(qū)敬老院采辦人員根據(jù)市場價(jià)格決定當(dāng)天的菜品，無法保證老人每天應(yīng)攝入蔬菜、葷類達(dá)到何種數(shù)量。集中供養(yǎng)五保老人不經(jīng)常進(jìn)食水果、飲用牛奶，管理人員對(duì)合理膳食沒有足夠的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為吃飯就是填飽肚子[4]。五保老人選擇供養(yǎng)形式時(shí)，往往會(huì)考慮敬老院的服務(wù)水平、服務(wù)環(huán)境等方面的因素，而目前我國農(nóng)村敬老院的供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)偏低，一定程度上影響了五保老人入住敬老院的意愿，降低了五保集中供養(yǎng)比率。目前我國農(nóng)村敬老院床位并不緊張，床位閑置現(xiàn)象嚴(yán)重，存在“床等人現(xiàn)象”。通過對(duì)LY縣LP鎮(zhèn)農(nóng)村敬老院的實(shí)地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)敬老院的集中供養(yǎng)狀況不理想，敬老院有110間房間，床位數(shù)為220張，僅71位五保老人入住敬老院，這在很大程度上浪費(fèi)了并不充裕的養(yǎng)老資源。

（三）農(nóng)村敬老院服務(wù)內(nèi)容單一

首先，集中供養(yǎng)五保老人醫(yī)療護(hù)理需求得不到滿足。老人核心的養(yǎng)老需求是醫(yī)療和護(hù)理服務(wù)，由于醫(yī)療衛(wèi)生資源的缺乏，我國大部分的農(nóng)村敬老院無法提供專業(yè)的醫(yī)療護(hù)理，近1/2的老年人對(duì)醫(yī)療服務(wù)感到不滿意[5]。對(duì)于院內(nèi)的高齡老人來說，尤其是生活不能自理的老人，更需要專業(yè)的醫(yī)療照料和專業(yè)護(hù)理服務(wù)[6]。在調(diào)查中了解到，集中供養(yǎng)五保老人每年進(jìn)行一次例行體檢，不能及時(shí)檢查出隱藏的疾病，尤其是年高體弱的五保老人身體機(jī)能嚴(yán)重退化，容易延誤最佳的治療時(shí)間。目前農(nóng)村敬老院中配備專業(yè)醫(yī)護(hù)人員的機(jī)構(gòu)非常少，醫(yī)務(wù)室多由其他工作人員兼職管理，服務(wù)人員不具備應(yīng)急處置能力，無法應(yīng)對(duì)院民可能出現(xiàn)的各種突發(fā)性疾病。敬老院負(fù)責(zé)人表示，“我們確實(shí)需要有能力有愛心的社會(huì)人員加入我們的隊(duì)伍，但是招聘專業(yè)的大學(xué)生，工資低的話，留不住他們，工資高的話我們也負(fù)擔(dān)不起”。敬老院服務(wù)能力的“短板”體現(xiàn)在資金缺人員少，而又面臨任務(wù)重的困境。

其次，缺乏精神關(guān)愛服務(wù)。我國大多數(shù)農(nóng)村敬老院重視“養(yǎng)”的功能，而缺乏必要的精神慰藉功能[7]。在對(duì)LY縣敬老院調(diào)查中了解到，敬老院為了降低五保老人受傷的風(fēng)險(xiǎn)，采取封閉式管理方式，把五保老人的活動(dòng)縮小在敬老院的內(nèi)部。五保老人生活的范圍僅僅局限在房間里或者敬老院內(nèi)，很少與外界進(jìn)行交流，幾乎和社會(huì)隔絕。雖然社會(huì)上的公益組織有時(shí)向敬老院贈(zèng)送衣服、食物等日常生活用品，但這種社會(huì)支持相當(dāng)匱乏。據(jù)了解，一些志愿者的獻(xiàn)愛心活動(dòng)，往往流于表面形式，并非真心過來溫暖老人。志愿者的慰問活動(dòng)偏離了為五保老人獻(xiàn)愛心的主題，變成了“匆匆過客”式的拍客，沒有真正關(guān)心五保老人內(nèi)心的情感需求。在缺乏多樣化的生活內(nèi)容的環(huán)境中，五保老人基本是數(shù)著手指頭度過余生，生活品質(zhì)難以保證。

三、農(nóng)村五保集中供養(yǎng)面臨困境的原因分析

（一）資金來源渠道狹窄

1.經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制不健全。

要想保證敬老院養(yǎng)老服務(wù)持續(xù)有效的運(yùn)行，穩(wěn)定的資金供給非常重要，如果敬老院未建立健全經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，后續(xù)的運(yùn)營管理會(huì)困難重重。敬老院資金主要由縣財(cái)政局撥款，集中供養(yǎng)的五保老人每月享受280元的財(cái)政補(bǔ)助。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)自身發(fā)展情況提供資金補(bǔ)貼，但偏遠(yuǎn)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政比較困難，難以提供充足的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，運(yùn)營資金勉強(qiáng)維持敬老院的基本生活開支。自2009年開始，我國把敬老院列入民生工程，大力支持農(nóng)村敬老院的發(fā)展，但是機(jī)構(gòu)運(yùn)營管理資金缺口仍然非常大。LY縣村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，敬老院資金主要來源于財(cái)政撥款，資金來源比較單一，難以滿足國家規(guī)定的最低生活標(biāo)準(zhǔn)。

2.敬老院院辦經(jīng)濟(jì)的“造血”功能不足。

敬老院發(fā)展院辦經(jīng)濟(jì)，可有效彌補(bǔ)財(cái)政供養(yǎng)資金不足的缺陷，從而依靠自身資源，提高五保老人的供養(yǎng)水平。但是，目前農(nóng)村敬老院自身的“造血”功能偏弱，依靠政府補(bǔ)助資金維持日常的經(jīng)營管理，難以建立長效的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制。據(jù)了解，LY縣LP鎮(zhèn)農(nóng)村敬老院占地面積36畝，政府提倡機(jī)構(gòu)自身因地制宜發(fā)展院辦經(jīng)濟(jì)，組織有能力的老人做力所能及的工作。然而，由于管理和激勵(lì)制度的問題，敬老院的院辦經(jīng)濟(jì)收入難以達(dá)到一定規(guī)模，以副業(yè)補(bǔ)助院辦經(jīng)濟(jì)的“造血”功能沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（二）工作人員力量薄弱

1.專業(yè)護(hù)工人員短缺。

隨著農(nóng)村人口老齡化日益嚴(yán)重，養(yǎng)老管理、后勤服務(wù)等工作任務(wù)越來越重，對(duì)服務(wù)人員的要求日益提高。但是由于薪酬和社會(huì)保障的問題，目前敬老院工作人員配備與實(shí)際需求差距較大。國家相關(guān)政策規(guī)定，敬老院應(yīng)該配備一名社會(huì)工作類專業(yè)的工作人員，熟練掌握專業(yè)技能和溝通技能，以能夠滿足老人的需要[8]。但是，目前敬老院工作人員多是農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力，持證上崗人員比例小，人員流動(dòng)率高。在對(duì)LY縣LP鎮(zhèn)敬老院調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，敬老院入住老人71人，工作人員共9人，其中5人是鎮(zhèn)上的職工，另外4人是雇傭的臨時(shí)工作人員，只能為老人提供最基本的生活照料，難以滿足老人更高層次的需求。每個(gè)工作人員身兼數(shù)職，負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)的工作人員兼職維修各種設(shè)施、設(shè)備問題，負(fù)責(zé)賬務(wù)的工作人員同時(shí)負(fù)責(zé)醫(yī)務(wù)室的相關(guān)工作，工作任務(wù)重，社會(huì)認(rèn)可度低，致使工作人員穩(wěn)定性較差，難以吸引到社會(huì)工作和老年服務(wù)專業(yè)的畢業(yè)生進(jìn)入敬老院工作。敬老院專業(yè)醫(yī)護(hù)人員、社會(huì)工作者的不足，直接影響到集中供養(yǎng)比率、供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)和管理水平的提升。

2.人才培訓(xùn)和教育滯后。

敬老院工作人員的職業(yè)培訓(xùn)和專業(yè)教育滯后，缺乏護(hù)理、心理疏導(dǎo)等護(hù)理人員必備技能。工作人員入職前未進(jìn)行崗前培訓(xùn)，敬老院采取的培訓(xùn)方式主要是由院內(nèi)的工作人員向剛?cè)肼毜男氯藗魇诮?jīng)驗(yàn)，沒有上升到專業(yè)化的高度。敬老院比較注重技能操作，缺乏系統(tǒng)的專業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)，工作人員難以獨(dú)立自主解決各種突發(fā)事件。在訪談中發(fā)現(xiàn)，我國目前缺乏對(duì)養(yǎng)老行業(yè)醫(yī)療、護(hù)理人員進(jìn)行入職培訓(xùn)的機(jī)構(gòu)，敬老院中也缺乏對(duì)培訓(xùn)和資格證書的相關(guān)制度規(guī)定。敬老院招聘經(jīng)過崗前培訓(xùn)、專業(yè)經(jīng)驗(yàn)豐富的護(hù)理人員會(huì)增加敬老院管理成本。這種矛盾的現(xiàn)象，主要與缺少培訓(xùn)渠道和資金，民政部門對(duì)敬老院要求不嚴(yán)相關(guān)。民政局對(duì)敬老院工作人員是否持證上崗缺乏剛性標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督和懲罰力度較弱。

（三）管理運(yùn)行制度不完善

1.日常管理制度不健全。

敬老院應(yīng)設(shè)立院務(wù)管理委員會(huì)，委員會(huì)成員由相關(guān)政府部門工作人員、院民、敬老院管理人員共同組成，其中院民代表人數(shù)不應(yīng)低于委員會(huì)人數(shù)的一半[9]。LY縣敬老院雖然在民政局主導(dǎo)下實(shí)施“168”管理服務(wù)模式，力求打造規(guī)范化的敬老院，但是在實(shí)踐的過程中產(chǎn)生了一些問題，未嚴(yán)格按照規(guī)定辦事。敬老院的院務(wù)管理委員會(huì)成員由村里一些認(rèn)字的村民組成，他們對(duì)專業(yè)的管理知識(shí)缺乏認(rèn)識(shí)，管理制度難以落實(shí)。目前，院民對(duì)敬老院的食堂、環(huán)境、財(cái)務(wù)、衛(wèi)生等不能起到有效的內(nèi)部監(jiān)督作用。敬老院管理人員知識(shí)能力有限，環(huán)境衛(wèi)生等工作難以開展有效的組織評(píng)比。尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)的敬老院，沒有統(tǒng)一的供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，不嚴(yán)格按照國家頒布的政策執(zhí)行，影響了老人對(duì)敬老院服務(wù)質(zhì)量的滿意度。

2.安全主體責(zé)任不明確。

農(nóng)村敬老院內(nèi)部的安全主體責(zé)任落實(shí)不到位，加大了機(jī)構(gòu)意外事件的發(fā)生率。按照《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，地方政府負(fù)責(zé)其舉辦的農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)，敬老院接受民政部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)[10]。一方面，雖然政策規(guī)定地方政府是農(nóng)村敬老院管理的責(zé)任主體，但是一些地方政府并沒有意識(shí)到自己的主體責(zé)任，忽視了敬老院的安全管理問題。另一方面，敬老院自身缺乏危機(jī)意識(shí)，沒有重視敬老院安全管理工作，未向老人普及安全知識(shí)，提高老人的避險(xiǎn)能力。訪談中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村敬老院的院長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)上的職工兼任，敬老院的員工由于身兼多職，工作任務(wù)重，安全員職責(zé)形同虛設(shè)。另外，敬老院的消防設(shè)施不齊全，五保老人的消防安全意識(shí)比較淡薄，敬老院內(nèi)消防安全隱患較為突出。

四、化解農(nóng)村五保集中供養(yǎng)困境的出路

為了解決目前農(nóng)村五保集中供養(yǎng)中面臨的各種困境，政府、社會(huì)、敬老院必須共同努力，保障五保老人幸福度過晚年生活。

（一）強(qiáng)化政府職責(zé)， 鼓勵(lì)多元投資

1.政府加大財(cái)政投入力度。

為了解決養(yǎng)老難題，國家先后出臺(tái)各種政策，規(guī)劃養(yǎng)老行業(yè)管理，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的發(fā)展。但是，我國目前的敬老院政策落實(shí)程序繁瑣，造成補(bǔ)貼政策在農(nóng)村地區(qū)落實(shí)不到位，導(dǎo)致敬老院入住率偏低。作為政府來說，一是優(yōu)化政府財(cái)政補(bǔ)貼方式。在財(cái)政貼補(bǔ)方式上，可以采取中央政府適當(dāng)給予政策和資金補(bǔ)貼，縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地方政府對(duì)敬老院進(jìn)行最大程度的資金支持[11]。對(duì)于承擔(dān)五保集中供養(yǎng)主要責(zé)任的敬老院，國家應(yīng)根據(jù)敬老院實(shí)際的運(yùn)營成本、老人的需求等制定合理的財(cái)政補(bǔ)貼，簡化各種補(bǔ)貼程序，落實(shí)財(cái)政補(bǔ)貼政策，避免敬老院存在資金運(yùn)轉(zhuǎn)困難的現(xiàn)象。敬老院作為福利機(jī)構(gòu)，政府應(yīng)設(shè)立服務(wù)人員專項(xiàng)資金補(bǔ)貼，吸引更多的社會(huì)人才投身于養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)。二是政府部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)敬老院的資金監(jiān)管力度，嚴(yán)格規(guī)范機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)的使用情況，以制度來保障敬老院的資金?？顚Ｓ肹12]。民政部門作為敬老院運(yùn)營中的引導(dǎo)者，要完善財(cái)政監(jiān)督政策，采取定期和不定期兩種形式檢查敬老院的財(cái)政政策落實(shí)情況和老人生活狀況。民政部門有義務(wù)保障集中供養(yǎng)五保老人的合法權(quán)益，嚴(yán)懲侵害老人權(quán)益的個(gè)人或者集體，依法規(guī)范敬老院運(yùn)行中存在的各種不良行為[13]。

2.爭取社會(huì)力量投資捐助。

集中供養(yǎng)制度作為一項(xiàng)針對(duì)弱勢五保老人開展的一項(xiàng)社會(huì)福利事業(yè)，政府是社會(huì)保障事業(yè)的主體，但是并不是唯一的養(yǎng)老主體，社會(huì)各界和村集體也有著義不容辭的責(zé)任[14]。在調(diào)查過程中了解到，LY縣敬老院的資金來源中社會(huì)投資并沒有發(fā)揮很大的作用。因此政府在主導(dǎo)五保集中供養(yǎng)的同時(shí)，要切實(shí)采取相關(guān)措施動(dòng)員社會(huì)力量，吸引社會(huì)資本投資敬老院。政府可以從以下三個(gè)方面入手：首先，對(duì)于企業(yè)而言，政府可以采取減免稅費(fèi)等優(yōu)惠政策或者對(duì)相關(guān)企業(yè)進(jìn)行宣傳擴(kuò)大知名度等方式，鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)敬老院進(jìn)行投資或者捐獻(xiàn)物資[15]。其次，對(duì)于慈善機(jī)構(gòu)而言，慈善機(jī)構(gòu)具有較多的籌資渠道，政府應(yīng)該創(chuàng)造良好的溝通渠道，引導(dǎo)慈善機(jī)構(gòu)對(duì)敬老院提供相應(yīng)幫助[16]。再次，對(duì)于村集體而言，村集體可以將部分集體資產(chǎn)收益作為五保救助資金，提高集中供養(yǎng)五保老人的生活水平。另外，村集體在節(jié)假日可以組織人員去敬老院進(jìn)行慰問活動(dòng)，給予集中供養(yǎng)五保老人家人般的溫暖。

3.發(fā)展院辦經(jīng)濟(jì)， 補(bǔ)充供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)。

敬老院的后續(xù)運(yùn)營管理需要大量的資金，不能僅僅依靠縣級(jí)政府的財(cái)政投入、社會(huì)和村集體的力量，敬老院自身也必須發(fā)展院辦經(jīng)濟(jì)，多渠道創(chuàng)收。雖然大部分集中供養(yǎng)五保老人年老體弱，但是他們具有農(nóng)民勤勞樸實(shí)的品質(zhì)并且熱愛勞動(dòng)?？h民政局可以為敬老院提供技術(shù)和資金支持，鼓勵(lì)有能力的五保老人參與院辦經(jīng)濟(jì)。敬老院管理人員根據(jù)年齡、身體健康狀況，按照適合原則，合理分配各種工作，調(diào)動(dòng)五保老人參與積極性。管理委員會(huì)制定清晰的管理制度和激勵(lì)機(jī)制，根據(jù)老人技術(shù)特長，合理安排任務(wù)，比如擅長種植的負(fù)責(zé)院內(nèi)的蔬菜種植，擅長養(yǎng)殖的可以養(yǎng)家禽，合理計(jì)算勞動(dòng)報(bào)酬，調(diào)動(dòng)五保老人的生產(chǎn)積極性，同時(shí)讓他們感受到自己存在的價(jià)值。另外，敬老院財(cái)務(wù)管理人員應(yīng)完善內(nèi)部監(jiān)督，對(duì)院辦資金進(jìn)行專賬管理，定期向五保老人公示經(jīng)濟(jì)收入情況，避免出現(xiàn)濫用資金現(xiàn)象。院辦資金除用于改善集中供養(yǎng)五保老人供養(yǎng)水平外，其他資金用于再生產(chǎn)，保障院辦經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。

（二）加強(qiáng)專業(yè)隊(duì)伍的建設(shè)

1.制定敬老院人才隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃。

敬老院應(yīng)制定并落實(shí)人才建設(shè)規(guī)劃，解決專業(yè)人才薄弱問題，提高敬老院的服務(wù)質(zhì)量[17]。第一，面向社會(huì)廣泛動(dòng)員，廣納人才投身于敬老院服務(wù)行業(yè)。敬老院應(yīng)主動(dòng)面向社會(huì)招聘從業(yè)人員，利用互聯(lián)網(wǎng)、智慧平臺(tái)等工具，宣傳養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，引進(jìn)社會(huì)上熱愛福利行業(yè)、有強(qiáng)烈服務(wù)意識(shí)的人才投身于管理服務(wù)隊(duì)伍。第二，提高敬老院服務(wù)人員待遇標(biāo)準(zhǔn)。政府應(yīng)逐步把工作人員工資納入財(cái)政預(yù)算，提供相應(yīng)的工資補(bǔ)貼，逐步提高服務(wù)人員的工資水平。完善人才保障機(jī)制，解決工作人員的社會(huì)保障問題，保證工作人員的穩(wěn)定性。第三，整合民間資源，改善敬老院從業(yè)人員結(jié)構(gòu)。敬老院應(yīng)逐步增加學(xué)歷層次較高的管理人員和男護(hù)理人員，減少年齡偏大工作人員數(shù)量。在吸引專業(yè)人才從事養(yǎng)老行業(yè)的過程中，政府可以將重點(diǎn)放在在家務(wù)農(nóng)的婦女、鄉(xiāng)村醫(yī)生身上?？臻e時(shí)間較多又必須照顧家庭的務(wù)農(nóng)婦女適合敬老院靈活護(hù)理工作，通過為她們提供必要的醫(yī)療護(hù)理知識(shí)，為老人提供醫(yī)療、康復(fù)等綜合性服務(wù)。

2.調(diào)整管護(hù)隊(duì)伍，加強(qiáng)教育培訓(xùn)。

政府可以和護(hù)理學(xué)校建立定向的合作關(guān)系，探索學(xué)校和敬老院合作的新模式，推進(jìn)敬老院管護(hù)人員的繼續(xù)教育工作。除了安排內(nèi)部專業(yè)人才培訓(xùn)員工外，定期邀請(qǐng)心理專家、護(hù)理專家等專業(yè)人才為服務(wù)人員培訓(xùn)?，F(xiàn)有的敬老院普遍存在資金、人員不足等現(xiàn)象，應(yīng)因地制宜開展培訓(xùn)，推進(jìn)敬老院服務(wù)人才專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展[18]。民政局作為主管負(fù)責(zé)單位，可以邀請(qǐng)工作經(jīng)驗(yàn)豐富的培訓(xùn)人員到敬老院授課，幫助現(xiàn)有工作人員提高專業(yè)技能和應(yīng)急能力，建設(shè)一支素質(zhì)精良的人才隊(duì)伍。對(duì)工作人員的培訓(xùn)效果也要進(jìn)行定期考核，激勵(lì)工作人員不斷提高業(yè)務(wù)素質(zhì)。

3.建立健全義工服務(wù)制度。

政府應(yīng)建立健全義工服務(wù)制度，鼓勵(lì)社會(huì)人員、學(xué)校走進(jìn)敬老院，提供志愿活動(dòng)[19]。通過制定相應(yīng)的教育對(duì)策，引導(dǎo)專業(yè)社工人才樹立正確的擇業(yè)觀，推進(jìn)敬老院的健康發(fā)展。集中供養(yǎng)五保老人因缺乏家庭的情感慰藉，同時(shí)機(jī)構(gòu)工作人員少、任務(wù)重，容易疏忽老人的情感需求，而義工可以為五保老人提供情感方面的服務(wù)，使老人感受到社會(huì)關(guān)懷。制定并落實(shí)義工服務(wù)制度規(guī)劃，加大敬老愛老宣傳力度，鼓勵(lì)社會(huì)公民投身義工事業(yè)。

（三）完善敬老院管理運(yùn)行制度，提高服務(wù)水平

1.進(jìn)一步創(chuàng)新管理服務(wù)模式。

農(nóng)村敬老院發(fā)展的關(guān)鍵是建立一套行之有效的管理和考核制度，并保障制度的順利實(shí)施。第一，政府加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村敬老院的管理，其中應(yīng)包括進(jìn)一步完善監(jiān)督制度，監(jiān)督管理服務(wù)模式在敬老院的具體實(shí)施過程。第二，民政部門應(yīng)把敬老院的管理納入日常工作中，提高民政部門工作人員思想認(rèn)識(shí)，明確自己的責(zé)任范圍，加大對(duì)農(nóng)村敬老院的監(jiān)督力度。力求把敬老院的決策、管理、監(jiān)督、考核等工作做到公正透明，營造良好的溝通機(jī)制，定期和集中供養(yǎng)五保老人進(jìn)行面對(duì)面溝通，聽取他們的意見，把服務(wù)工作做到最優(yōu)。

2.開展敬老院評(píng)優(yōu)活動(dòng)。

民政部門作為敬老院在組織管理部門，可以通過鼓勵(lì)農(nóng)村敬老院開展評(píng)優(yōu)活動(dòng)，舉辦安全知識(shí)小競賽，提高老人的避險(xiǎn)能力。進(jìn)一步落實(shí)“168”管理服務(wù)模式中設(shè)立的各項(xiàng)創(chuàng)星標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)掘優(yōu)秀典型，提高集中供養(yǎng)五保老人的參與積極性。敬老院細(xì)化評(píng)比活動(dòng)實(shí)施方案及評(píng)分細(xì)則，鼓勵(lì)五保老人參與星級(jí)評(píng)比活動(dòng)，進(jìn)一步完善敬老院管理服務(wù)功能[20]。

3.構(gòu)建智慧養(yǎng)老體系。

受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的制約，農(nóng)村敬老院在安全管理方面存在一些亟待解決的隱患。智慧養(yǎng)老信息化平臺(tái)可以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享，同時(shí)節(jié)省社會(huì)資源，降低工作人員的工作量。政府可以引進(jìn)“智慧養(yǎng)老領(lǐng)軍企業(yè)”，將信息化養(yǎng)老服務(wù)引進(jìn)到農(nóng)村敬老院中，打造“互聯(lián)網(wǎng)+智慧養(yǎng)老”的品牌，形成農(nóng)村敬老院健康發(fā)展的局面[21]。敬老院可以借助網(wǎng)絡(luò)整合院內(nèi)各種信息，24小時(shí)監(jiān)控敬老院，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)緊急情況，降低各種安全風(fēng)險(xiǎn)。

人口老齡化趨勢使得農(nóng)村五保供養(yǎng)問題逐漸顯現(xiàn)，五保老人不僅在經(jīng)濟(jì)上需要幫助，在生活上更需要社會(huì)的關(guān)注。農(nóng)村敬老院作為我國五保集中供養(yǎng)的主要形式，不僅需要國家政策的支持，還需要社會(huì)各界的幫助。因此，政府需加大財(cái)政投入力度，鼓勵(lì)多元投資，加強(qiáng)對(duì)敬老院運(yùn)營狀況的管理和監(jiān)督力度，提高敬老院的服務(wù)水平。只有不斷優(yōu)化五保集中供養(yǎng)模式，才能更好地傳承和發(fā)揚(yáng)中華民族尊老愛老的優(yōu)良美德。

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