馮朝睿,王上銘

(昆明理工大學(xué) 質(zhì)量發(fā)展研究院，云南 昆明 650093)

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視扶貧開發(fā)工作，把扶貧開發(fā)擺到治國理政的重要位置，上升到事關(guān)全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)的新高度。2017年是精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的深化之年，習(xí)近平總書記在十九大報告中對脫貧攻堅提出了更高更精準(zhǔn)的要求：堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進入全面小康社會是我們黨的莊嚴(yán)承諾。堅持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，堅持大扶貧格局，深入實施東西部扶貧協(xié)作，重點攻克深度貧困地區(qū)脫貧任務(wù)，確保到二〇二〇年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧、貧脫真。[1]在脫貧攻堅的道路上，全黨全國上下一致將精準(zhǔn)扶貧作為“十三五”及黨的十九大確定的實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)的重點工作和最艱巨任務(wù)。精準(zhǔn)扶貧貴在“精準(zhǔn)”，精準(zhǔn)重在了解政策施用與農(nóng)戶可受的關(guān)系，了解這一對基本關(guān)系就是要搞清楚精準(zhǔn)扶貧工作的影響因素，即到底是什么在影響政策實施的效果，抓住了影響因素分析，就抓住了深化推進和總結(jié)提升精準(zhǔn)扶貧工作的關(guān)鍵。

一、國內(nèi)外相關(guān)研究文獻綜述

(一)IAD框架

IAD框架由諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主埃莉諾·奧斯特羅姆教授提出。它是一個關(guān)于規(guī)則、自然和物質(zhì)條件以及共同體屬性如何影響行動舞臺結(jié)構(gòu)、個體所面臨的激勵及其結(jié)果產(chǎn)出的通用框架。[2]這個框架是一個多層次的分析系統(tǒng)：(1)宏觀上的憲法層次，(2)中觀上的集體選擇層次，(3)微觀上的操作層面。IAD框架主要包括外部環(huán)境、行動舞臺和行為結(jié)果三部分內(nèi)容，外部變量和行動舞臺共同對行為的結(jié)果產(chǎn)生作用。

(二)精準(zhǔn)扶貧影響因素

關(guān)于貧困與反貧困的研究文獻可謂汗牛充棟。通過海量的文獻閱讀，可將國內(nèi)外學(xué)者的研究劃分為六類：(1)關(guān)注經(jīng)濟增長與反貧困的關(guān)系；(2)關(guān)注收入分配因素在扶貧中的作用；(3)突出產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化以及這些變化帶來的減貧效應(yīng)；(4)強調(diào)特定區(qū)域的民族文化與貧困的具體關(guān)系及其策略研究；(5)切入經(jīng)濟增長的區(qū)域差異對減貧的影響；(6)提出包容性增長的視角對反貧困的啟示?？偨Y(jié)來說，不同學(xué)科的關(guān)注點不同。經(jīng)濟學(xué)視野下的反貧困研究主要考慮國家和市場如何發(fā)揮作用；社會學(xué)研究關(guān)注微觀貧困主體如何在國家整體政策變化過程中發(fā)揮作用；民族學(xué)人類學(xué)研究重點考察少數(shù)族群的歷史傳統(tǒng)和文化樣貌對貧困政策的銜接與融合研究；公共管理學(xué)研究則將反貧困看作政府治理的重要內(nèi)容。

首先，在致貧的原因上。經(jīng)濟學(xué)者們普遍認為經(jīng)濟增長與貧困關(guān)系密切。主要有納克斯的“貧困惡性循環(huán)理論”、[10]納爾遜“低水平均衡陷阱理論”、[10]繆爾達爾的“二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)理論”、[10]赫希曼的“非均衡經(jīng)濟增長理論”、[11]舒爾茨的“貧困但有效率的理性小農(nóng)理論”[12]等；從社會學(xué)角度來講，之所以產(chǎn)生貧困，主要是由于文化、制度、歷史遺留問題、人口負擔(dān)、人口與環(huán)境關(guān)系的失敗等導(dǎo)致。

其次，在如何看待和推進精準(zhǔn)扶貧上。根據(jù)習(xí)近平總書記的重要講話和中共中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)的文件，精準(zhǔn)扶貧就是通過對貧困戶和貧困村精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)扶貧到村到戶，逐步構(gòu)建扶貧工作長效機制，為科學(xué)扶貧奠定堅實基礎(chǔ)?？v覽已有的精準(zhǔn)扶貧研究，可分為三類：一是聚焦于線性的精準(zhǔn)扶貧難點、對策和路徑選擇分析；二是以典型案例為抓手，突出精準(zhǔn)扶貧機制實施的政策和實踐困境；三是分別從精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核方面來創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧的工作機制。

再次，在如何認識主動協(xié)商型扶貧模式上，即主要研究政策施用和農(nóng)戶可受關(guān)系。任何一項政策的實施都要考慮政策標(biāo)的對象的可接受度，而政策標(biāo)的的可接受度在很大程度上反制政策實施能否成功。政策過程領(lǐng)域的諸多研究都在強調(diào)政策實施的過程實際上是政策變遷過程，政策變遷的本質(zhì)是政策學(xué)習(xí)。在貧困治理和扶貧開發(fā)中，諸多研究已經(jīng)考慮到將農(nóng)戶意愿作為重要的考慮維度，但是不能將政策施用上的農(nóng)戶可接受程度簡單地視之為農(nóng)戶的可承受程度或者農(nóng)戶意愿。因為一項政策是否被農(nóng)戶接受，不僅僅是一個意愿問題，更涉及政策本身的施行方式以及當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟社會狀況，有時還與具體農(nóng)戶的家庭結(jié)構(gòu)和社會認知息息相關(guān)。

綜合來看，可以得出以下結(jié)論：(1)既有的IAD框架研究主要局限于某一種特定的政策問題，沒有嵌入到這個問題中的要素關(guān)系進行分析，更沒有將框架中的外部環(huán)境變量、行動舞臺和行動結(jié)果與特定政策問題的因素相結(jié)合作系統(tǒng)性的解釋；(2)既有的貧困與反貧困研究已經(jīng)具備堅實基礎(chǔ)，但是對于精準(zhǔn)扶貧的研究目前主要還停留在政策解讀層次；有的研究雖然有獨到的案例嵌入，但也缺乏創(chuàng)新性新的框架解釋；(3)既有的扶貧政策實施研究雖然注意到了各種影響因素，例如農(nóng)戶意愿，但是農(nóng)戶意愿與政策實施的因果關(guān)系較為單一，需要加入政府是否強制、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會狀況以及農(nóng)戶個體家庭結(jié)構(gòu)關(guān)系及其社會認知等因素，才能夠分析全面；(4)既有的針對云南扶貧開發(fā)研究雖然具有較強的時代特點和區(qū)域價值，但是基本上忽視了“制度-機制-行動”三維關(guān)系互動的新框架解釋，也沒有將精準(zhǔn)扶貧放在政策過程的理論視閾中加以考察。

二、基于IAD框架的滇西連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧影響因素分析

(一)云南滇西連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)狀

十九大報告明確指出：脫貧攻堅已經(jīng)到了決戰(zhàn)決勝階段，現(xiàn)亟需脫貧的對象，大都是條件較差、基礎(chǔ)較弱、貧困程度較深的地區(qū)，都是需要下大力解決的“硬骨頭”。[1]西部地區(qū)特別是民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、革命老區(qū)、連片特困地區(qū)貧困程度深、扶貧成本高、脫貧難度大，是脫貧攻堅的短板和重點。云南是集邊疆、民族、山區(qū)、貧困四位一體的省份，貧困人口數(shù)量居我國第二位、片區(qū)縣和重點縣數(shù)量居我國第一位，是中國扶貧攻堅的主戰(zhàn)場之一。2015年云南減貧103萬人，減貧率達17.9%，減貧規(guī)模居全國第三。按照2015年農(nóng)村常住居民人均可支配收入2855元(2010年不變價2300元)的全國農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，云南省農(nóng)村貧困人口從2014年的574萬人下降至2015年的471萬人；全省貧困發(fā)生率12.7%，比上年下降2.8個百分點；當(dāng)年實現(xiàn)減貧103萬人，減貧規(guī)模居全國第三，減貧率達17.9%。截至目前，云南仍有滇西邊境山區(qū)、烏蒙山區(qū)、迪慶藏區(qū)、石漠化地區(qū)4個集中連片特困地區(qū)，共涉及全省15個州市91個片區(qū)縣，數(shù)量居全國第一位。*《云南省人民政府關(guān)于印發(fā)云南省脫貧攻堅規(guī)劃(2016-2020年)的通知》(云政發(fā)〔2017〕44號)。

滇西邊境片區(qū)位于云南省西部、西北部和西南部，包括麗江市、保山市、臨滄市、普洱市、紅河哈尼族彝族自治州、大理白族自治州、楚雄彝族自治州、德宏傣族景頗族自治州、西雙版納傣族自治州和怒江傈僳族自治州在內(nèi)的10個州市的61個縣區(qū)(片區(qū)內(nèi)有民族自治縣20個、邊境縣19個、國家扶貧開發(fā)工作重點縣45個、省級扶貧開發(fā)工作重點縣6個，1個天窗縣，1個嵌入縣)是全國3個不跨省區(qū)的片區(qū)之一。面積20.9萬平方公里，邊境線長達3148公里，分別占云南省陸地邊境線長度的77.5%和全國的13.8%，片區(qū)內(nèi)21個邊境縣分別與緬甸、老撾、越南等國接壤，有9個國家級口岸，占云南省面積的51%，貧困問題嚴(yán)重、貧困特點突出、貧困成因復(fù)雜也是國家貧困縣最多的片區(qū)之一。*《云南省人民政府關(guān)于印發(fā)云南省脫貧攻堅規(guī)劃(2016-2020年)的通知》(云政發(fā)〔2017〕44號)。

因此，集中力量推進滇西邊境片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅，對于促進片區(qū)各族群眾共同富裕與邊疆和諧穩(wěn)定、加強生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護，擴展云南的地緣政治影響，服務(wù)于國家“一帶一路”倡議具有極其重要的意義。

玉米種植過程中發(fā)生的病蟲害需要及時治理，以免影響其他植株的正常生長，農(nóng)戶應(yīng)盡量采用物理、化學(xué)及生物相結(jié)合的方式來處理。針對玉米的葉莖根等的病蟲害要及時的噴灑適量的農(nóng)藥，緩解植株的病變情況。另外及時將病變的較為嚴(yán)重的植株從根清理掉，避免腐爛的植株通過土壤、空氣等途徑將細菌傳播至其他健康的植株。最后通過在玉米植株上放置赤眼蜂、蘇云金菌及蘇云金桿菌乳劑等來達到防治病蟲害的目的。

黨和國家歷來重視扶貧開發(fā)工作，特別是黨的十八大以來，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視扶貧開發(fā)工作，習(xí)近平總書記、李克強總理、汪洋副總理和其他中央領(lǐng)導(dǎo)同志頻繁深入貧困地區(qū)調(diào)研，密集召開系列會議、出臺重要文件部署推動扶貧工作，脫貧攻堅的共識與行動前所未有，明確了扶貧開發(fā)在全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興“中國夢”當(dāng)中的地位。2015年11月29日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，彰顯了以習(xí)近平同志為核心的黨中央打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的堅強決心，在我國反貧困史上具有里程碑意義。云南省委、省政府始終把扶貧開發(fā)作為“全省最大的民生工程”，擺在重要的位置，制定實施了片區(qū)扶貧攻堅、扶貧機制創(chuàng)新兩個實施意見，頒布實施了《云南省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》，全面構(gòu)筑政府、市場、社會協(xié)同推進的扶貧開發(fā)工作新格局。從2015年起，云南每年都有100萬以上貧困人口實現(xiàn)脫貧。全年減少貧困人口100萬人以上，5年累計減少貧困人口540萬人。到2020年，全省574萬建檔立卡貧困人口要全部脫貧、88個貧困縣要全部摘帽、476個特困鄉(xiāng)4277個特困村要全部出列。*《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃的通知》(國發(fā)〔2016〕64號)、《中共云南省委 云南省人民政府關(guān)于深入貫徹落實中央國務(wù)院脫貧攻堅重大戰(zhàn)略部署的決定》(云發(fā)〔2015〕38號)。

脫貧攻堅戰(zhàn)，時間之緊迫，任務(wù)之艱巨，都要求理論界和實務(wù)界同心協(xié)力，克難攻堅，真正下沉到精準(zhǔn)扶貧的過程中去，找尋更多的理論支撐力和實踐行動力。客觀地說，這幾年來各級政府作了相當(dāng)多的工作來推動脫貧攻堅。但是目前理論界做出的貢獻還不多，這些研究主要集中在五大方面：(1)對貧困現(xiàn)狀的描述和測度；(2)對經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面的減貧戰(zhàn)略研究；(3)對少數(shù)民族傳統(tǒng)文化特點與貧困的關(guān)系研究；(4)對區(qū)域政府間合作及協(xié)同治理倡導(dǎo)；(5)對貧困治理的理論創(chuàng)新與意義解讀。如何從新的角度破題，找準(zhǔn)脫貧攻堅的要癥，對癥下藥，提出對云南省“十三五”期間滇西連片特困地區(qū)脫貧攻堅有指導(dǎo)、對全省全面建成小康社會目標(biāo)有貢獻的方案，成為本文的研究重點。

(二)基于IAD框架的滇西連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧影響因素分析

以云南省滇西邊境山區(qū)連片特困地區(qū)作為實證對象，通過走訪滇西北邊境片區(qū)的農(nóng)戶、政府部門及大型國有、民辦企業(yè)，通過訪談和問卷的形式了解滇西北脫貧攻堅的核心問題，調(diào)研發(fā)現(xiàn)：在脫貧的最后一公里路上，影響脫貧效果的主要因素為政策施用與農(nóng)戶可受這對關(guān)系。除了對IAD框架最新國際學(xué)術(shù)前沿動態(tài)進行掌握，對精準(zhǔn)扶貧的經(jīng)驗進行全面概括之外，筆者認為精準(zhǔn)扶貧中的政策施用與農(nóng)戶可受關(guān)系是影響扶貧效果的主要影響因素，對這一影響因素的分析和研究可從以下方面入手：

首先鮮明提出這對基本關(guān)系；其次對這對基本關(guān)系進行內(nèi)涵解釋和變量設(shè)定，政策施用不等于政府強制，農(nóng)戶可受不等于農(nóng)戶意愿；政策施用包含了政府強制和軟化的各種手段，而農(nóng)戶是否接受某項具體扶貧政策則取決于政府強制與農(nóng)戶意愿本身的結(jié)合。因此，將政府強制和農(nóng)戶意愿作為這一對基本關(guān)系的中間變量，進而提出以下四個基本假設(shè)(見表1)。

表1 政府強制和農(nóng)戶意愿基本關(guān)系假設(shè)內(nèi)容

二是通過調(diào)研驗證四大假設(shè)關(guān)系，如下表2所示。課題組通過走訪寧洱哈尼族彝族自治縣、思茅區(qū)、保山隆陽區(qū)、騰沖縣、寧蒗彝族自治縣、麗江古城區(qū)、大理市、芒市，圍繞貧困戶對政府扶貧政策是否了解、了解程度、是否認可扶貧政策、參與政府組織的扶貧政策的熱情、對扶貧效果的評價等問題隨機與當(dāng)?shù)刎毨暨M行了訪談。

表2 政策施用與農(nóng)戶意愿作用于政策效果的解釋

結(jié)果發(fā)現(xiàn)，所走訪的貧困戶普遍存在對政府扶貧政策的認知度不高，對政府扶貧政策的理解存在偏差，對政府的扶貧動機存在懷疑，對政府扶貧的方式存在不滿，對政府扶貧的效果存在擔(dān)心。

三、精準(zhǔn)扶貧：基于IAD框架的“主動協(xié)商型扶貧模式”的實施策略

(一)通過走訪調(diào)研，筆者認為精準(zhǔn)扶貧中的政策施用與農(nóng)戶可受關(guān)系是影響扶貧效果的主要影響因素，在四大假設(shè)關(guān)系因素的一般性分析和特定實證研究的基礎(chǔ)上，運用IAD框架中的外部環(huán)境要素、行動情景和行動者的行動舞臺以及在相互作用模式下所產(chǎn)生的行動結(jié)果。對該片區(qū)區(qū)域性、地方性、扎根性的精準(zhǔn)扶貧政策施用與農(nóng)戶可受關(guān)系進行整體化、精細化的解釋，進而建立基于政策施用與農(nóng)戶可受關(guān)系的IAD嵌入式分析框架(見圖1)。

基于IAD框架的滇西邊境山區(qū)精準(zhǔn)扶貧模式是十九大以來破解滇西邊境山區(qū)脫貧的靈丹妙藥，是實現(xiàn)十九大以來確立的兩個一百年奮斗目標(biāo)的具體實踐，是新時期脫貧攻堅的利劍。如何更好地發(fā)揮廣大農(nóng)戶的主動性，促使他們主動參與到政府、企業(yè)、社會提供的產(chǎn)業(yè)、旅游、教育科技、文化衛(wèi)生、醫(yī)療救助、金融扶持等扶貧產(chǎn)業(yè)中，找準(zhǔn)農(nóng)戶的定位，通過多元幫扶、主動脫貧的方式，早日走上小康之路。

(二)“主動協(xié)商型”精準(zhǔn)扶貧模式的研究框架，如下頁圖2所示。

四、主動協(xié)商型扶貧：基于IAD框架的精準(zhǔn)扶貧新模式

基于目前“大扶貧戰(zhàn)略”的推進和“精準(zhǔn)扶貧”政策的廣泛實施，本文重在構(gòu)建一種政府引導(dǎo)、輿論宣傳、執(zhí)行人員具有服務(wù)意識、農(nóng)戶配合的一種主動服務(wù)與主動積極接受并自發(fā)實施的一種精準(zhǔn)扶貧模式。該模式摒棄過去政府大包大攬，出臺扶貧政策并未進行廣泛宣傳，沒有征求農(nóng)戶意愿直接下達扶貧任務(wù)，具體扶貧人員服務(wù)意識不強的傳統(tǒng)扶貧模式，旨在最大限度發(fā)揮依靠人民、團結(jié)人民、尊重人民、激發(fā)人民內(nèi)生致富動力的政府全心全意為人民服務(wù)的職能的一種扶貧新模式，為全面建設(shè)小康社會，努力實現(xiàn)兩個一百年奮斗目標(biāo)做出努力。

第一，作為扶貧主體的政府，在運用科學(xué)的方法、理念、工具及先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定出有前瞻性的因地因時制宜的扶貧政策，同時，應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念與作風(fēng)，充分發(fā)揚民主精神，尊重人民、相信人民、依賴人民，在扶貧過程中發(fā)揮主體功能，對扶貧客體——農(nóng)戶進行政策講解、說服引導(dǎo)，激發(fā)農(nóng)戶參與扶貧攻堅的積極性及主動性，而非強制執(zhí)行。

第二，宣傳部門作為政府政策實施的傳音筒，應(yīng)在充分理解扶貧政策的基礎(chǔ)上，運用農(nóng)戶易于接受的語言進行廣泛、全面的宣傳，形成主流輿論聲音，引導(dǎo)農(nóng)戶朝著符合政策執(zhí)行效果的方向努力，最終實現(xiàn)脫貧。

第三，本著“以民為本”的政策執(zhí)行理念，具體負責(zé)執(zhí)行的行政人員需牢固樹立人民公仆、全心全意為人民服務(wù)的意識，在具體的扶貧政策執(zhí)行過程中，熱心、實事求是地執(zhí)行政策。同時，應(yīng)該多聽取扶貧農(nóng)戶的心聲，換位思考，對不明白政府扶貧政策的農(nóng)戶要以農(nóng)戶聽得懂的語言多加宣傳講解政策。

第四，農(nóng)戶作為政策實施的客體，應(yīng)該主動積極地學(xué)習(xí)國家、部委、省市縣的相關(guān)扶貧政策，了解扶貧政策、熟悉扶貧政策、積極參與扶貧過程并發(fā)揮主人翁作用，為扶貧政策的有效實施做出表率。通過國家脫貧攻堅政策的實施，自身不斷學(xué)習(xí)進步，為自己及家人創(chuàng)造更好的物質(zhì)基礎(chǔ)。

結(jié) 語

在做好IAD框架的最新國際學(xué)術(shù)前沿動態(tài)掌握和對精準(zhǔn)扶貧的經(jīng)驗進行全面概括的基礎(chǔ)上，鮮明地提出研究問題：一項精準(zhǔn)扶貧政策能否成功的關(guān)鍵在于其政策施用與農(nóng)戶可受之間的關(guān)系。IAD框架下精準(zhǔn)扶貧政策施用與農(nóng)戶可受之間的關(guān)系研究，抓住了當(dāng)前理論界思考的一個新方向，破解了當(dāng)前實務(wù)部門思考的一個老問題。通過建立符合中國政策實踐場域的IAD嵌入式框架分析精準(zhǔn)扶貧中的這一對基本關(guān)系進行分析，分析影響因素的全面性，進而確立主動協(xié)商型精準(zhǔn)扶貧模式，著力于理論與實踐結(jié)合，試圖找到理解具體政策過程、打開政府過程黑箱的鑰匙，為經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)和公共政策過程研究帶來新的理論價值。最后，要在理論上也是實踐上提出IAD嵌入式分析框架下云南精準(zhǔn)扶貧經(jīng)驗總結(jié)與改進方向，進而提出連片特困地區(qū)及全國精準(zhǔn)扶貧政策優(yōu)化與能力提升的總體策略，為開展區(qū)域性的反貧困理論提供參考，為西部地區(qū)乃至全國連片特困地區(qū)的反貧困工作提供新思路。

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