杜淑芳 任麗慧

摘 要：公眾參與式的城市治理是城市管理變革的新路徑。這種模式有助于促使城市管理部門更科學(xué)、更精確地為公眾提供滿意的公共服務(wù)，也有利于提高社會(huì)公眾對城市管理工作的認(rèn)同度。因此，只有公眾通過協(xié)商、合作等途徑參與城市治理，才能最終實(shí)現(xiàn)全體人民對城市的共治共享。本文梳理了公眾參與城市治理的現(xiàn)狀，分析了公眾參與面臨的問題，最后提出化解這些問題的對策和建議。

關(guān)鍵詞：內(nèi)蒙古 城市治理 公眾參與

隨著我區(qū)城鎮(zhèn)化水平的持續(xù)提升，城市發(fā)展面臨越來越復(fù)雜多變的環(huán)境。城市的高度復(fù)雜性使得對一個(gè)城市進(jìn)行有效的治理異常艱巨和富有挑戰(zhàn)。政府單一力量已難以應(yīng)對城市日益增多的公共事務(wù)，為了使城市高效順暢的運(yùn)行，這就需要運(yùn)用和動(dòng)員多方力量參與到城市治理當(dāng)中，尤其是要充分地鼓勵(lì)公眾的參與。

一、內(nèi)蒙古城市治理中公眾參與的現(xiàn)狀

近十幾年來，我區(qū)城市管理在不斷地向城市治理轉(zhuǎn)型，公眾參與理念也在不斷轉(zhuǎn)變，各城市都逐漸認(rèn)識到了城市治理中公眾參與的重要性，公眾參與城市治理的層次、深度、空間都在進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的拓展，很多城市進(jìn)行了一些實(shí)踐探索。

（一）實(shí)行政務(wù)公開，保障公眾在公共政策制定與執(zhí)行中的知情權(quán)

自2008年5月《中華人民共和國政府信息公開條例》實(shí)施以來，自治區(qū)政府高度重視政府信息公開工作，自治區(qū)政府辦公廳負(fù)責(zé)指導(dǎo)、推進(jìn)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督全區(qū)政府信息公開工作，已經(jīng)初步形成制度化和規(guī)范化的政府信息公開態(tài)勢。政府信息公開在建設(shè)陽光政府、推進(jìn)依法行政、保障公民合法權(quán)益方面發(fā)揮了重要作用。政府信息公開范圍逐年增大，且逐步突出民生、環(huán)境等重點(diǎn)領(lǐng)域，內(nèi)容涵蓋日益廣泛，包括政策法規(guī)、綜合經(jīng)濟(jì)、規(guī)劃計(jì)劃、人力資源和社會(huì)保障、機(jī)構(gòu)職能、財(cái)政金融、科教文衛(wèi)體等，并強(qiáng)調(diào)對財(cái)政、公安、環(huán)境保護(hù)和教育等公眾最為關(guān)心的信息予以優(yōu)先和重點(diǎn)公布。例如2014年對教育招生等信息進(jìn)行了詳細(xì)的公開，2015年增加對扶貧等社會(huì)組織相關(guān)管理信息的公開。此外，政府信息公開途徑和方式逐漸多樣化，各級政府工作部門還充分利用新載體，例如在線訪談、政務(wù)微博、新聞發(fā)布會(huì)、短信平臺等，來豐富政府信息公開的形式和渠道。

（二）推行電子政務(wù)，便于公眾了解和監(jiān)督公共政策的執(zhí)行

我區(qū)城市市政府、區(qū)政府和各部門都開通了電子政務(wù)，且日益走向成熟。通過政府官方網(wǎng)站，群眾可以方便快捷地掌握所需的各種政策信息，同時(shí)為公眾積極有效地參與城市治理提供了平臺，開辟了建言議政、民意征集、在線信訪、領(lǐng)導(dǎo)信箱、網(wǎng)上舉報(bào)等欄目拓寬民眾的參與渠道，著力改變公眾被動(dòng)參與的局面，方便民眾對政府的工作提出意見和建議，并作為評價(jià)政策實(shí)施效率的重要依據(jù)。電子政務(wù)為公眾參與城市治理提供了可能與保障，使各界人士能夠表達(dá)政策建議，市民群眾可以對政府工作提出意見和建議，不同的利益群體都有表達(dá)訴求的空間，從而有效避免了各種利益沖突。同時(shí)能夠處理市民在城市生活中遇到的困難和問題，并對公眾參與有所回應(yīng)，雙向交流更保證了政策的可行性和科學(xué)性，提升了政府的公信力，促進(jìn)了民意的有效落實(shí)。

（三）采取聽證辦法制定重大社會(huì)公共事項(xiàng)的決策，積極推進(jìn)決策的民主化和科學(xué)化

我區(qū)各城市近年來就涉及民生的一些重要事項(xiàng)采取聽證的辦法。例如2009年扎蘭屯市制定了《城市居民最低生活保障申領(lǐng)評議聽證會(huì)制度》，2010年12月赤峰市、通遼市召開城鄉(xiāng)居民生活用電同網(wǎng)同價(jià)聽證會(huì)，2015年4月滿洲里市召開了文化旅游項(xiàng)目聽證會(huì)，2016年12月呼和浩特市、烏海市召開了調(diào)整污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)聽證會(huì)，2017年呼和浩特市召開公交票價(jià)調(diào)整聽證會(huì)。聽證會(huì)上廣泛征求社會(huì)各界人士和廣大市民的意見，并將聽證的具體情況作為相關(guān)部門決策和實(shí)施的重要依據(jù)。

二、內(nèi)蒙古城市治理中公眾參與面臨的問題

（一）對公眾參與城市治理的重要性認(rèn)識不足

在城市治理決策的制定與執(zhí)行過程中，城市管理部門有時(shí)考慮到公眾參與的節(jié)奏緩慢和經(jīng)濟(jì)成本上升等種種原因，會(huì)給治理工作帶來壓力，而且不一定能收到滿意的效果，一般都是采用自上而下的模式。這就造成城市管理部門與公眾的管理地位不對等，公眾的權(quán)利難以保障，在平衡問題上出現(xiàn)了偏差。公眾在參與城市治理過程中，基本都是在城市相關(guān)管理部門的組織和安排下開展，公眾與管理機(jī)構(gòu)的互動(dòng)和合作不足，在一定程度上抑制了公眾參與的積極性和主動(dòng)性。

（二）公眾參與城市治理不夠深入

一是公眾參與的角色定位單一。就目前我區(qū)城市的具體做法來看，公眾基本上是被定位為城市決策信息的提供者或是城市公共服務(wù)的消費(fèi)者，而對于公眾作為公共物品的共同生產(chǎn)者、城市治理的合作者、城市治理決策的參與者、依法行政的監(jiān)督者、治理績效的評價(jià)者等的角色重視不夠，還沒有把公眾視為城市治理必不可少的全方位的參與者。

二是公眾參與的領(lǐng)域不平衡。如在城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生和公共事業(yè)等方面參與較多，而在法規(guī)與制度制定、公共財(cái)政預(yù)算、公共監(jiān)督等方面公眾的參與就明顯不足。

三是公眾參與的過程不全面。具體到每一城市治理方面，并不是每個(gè)環(huán)節(jié)、每個(gè)過程都有公眾的充分參與。例如在城市環(huán)境治理過程中，事前參與不夠充分，有時(shí)公眾合理的環(huán)境利益訴求得不到有效的表達(dá)和傳遞，參與過程主要集中在對各類環(huán)境行為的事后監(jiān)督上。而這些公眾參與不充分、不全面或沒有參與的方面有很多是公眾頗為關(guān)心的重大事項(xiàng)，涉及公眾切身利益、長遠(yuǎn)利益。

（三）法律法規(guī)尚不完善且執(zhí)行不力

我國《憲法》規(guī)定，依照法律規(guī)定人民有權(quán)通過各種形式和途徑管理國家事務(wù)。我國關(guān)于公眾參與城市治理的法律法規(guī)還不夠健全，公眾參與城市治理沒有專門的法律，只是呈碎片化的狀態(tài)分布在其他法律法規(guī)中。例如公眾參與最廣的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域有《環(huán)境影響評價(jià)法》、《環(huán)評公眾參與技術(shù)導(dǎo)則》、《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》等一系列法律、法規(guī)和文件。城市規(guī)劃領(lǐng)域有《城市規(guī)劃法》和《城市規(guī)劃編制辦法》等。這些零散分布在其他法律法規(guī)中的公眾參與治理的法律法規(guī)其實(shí)施的效果不太理想，在執(zhí)行環(huán)節(jié)上有些問題。近十幾年來，黨和政府的一系列規(guī)章制度文件也在許多方面對如何擴(kuò)大公民的有序參政等問題做出了許多重要的說明，例如出臺了《國務(wù)院法制辦公室關(guān)于進(jìn)一步提高政府立法工作公眾參與程度有關(guān)事項(xiàng)的通知》（國法函[2007]41號）。但現(xiàn)存的公眾參與治理的法律法規(guī)大多是綜合性、基礎(chǔ)性的，只是做出了原則性、方向性的規(guī)定，并未對公眾參與的程序、方式、途徑等做出具體闡釋，缺乏明確和嚴(yán)格的硬性法律實(shí)施細(xì)則。對公眾參與城市治理的社會(huì)定位、經(jīng)費(fèi)保障、服務(wù)內(nèi)容和參與者自身的權(quán)益保障、法律地位等沒有統(tǒng)一的規(guī)范。不完善的法律規(guī)范會(huì)影響多元參與治理的有序發(fā)展。

（四）公眾參與城市治理的渠道不暢

城市治理仍存在對傳統(tǒng)管理模式的路徑依賴，主要是政府運(yùn)用公共權(quán)力、行政命令和制度約束管理城市。公眾參與作用很弱，主體角色受到限制，主要是作為城市公共服務(wù)的“消費(fèi)者”。政府為公眾提供的參與渠道主要有人民代表大會(huì)制度、政治協(xié)商制度、聽證會(huì)制度、信息公示制度、重大問題民主討論協(xié)商制度，制度內(nèi)參與渠道還不夠?qū)挿?。公眾參與城市治理的機(jī)制不完善，征集意見體系、代表遴選機(jī)制等還不夠科學(xué)合理，公眾參與城市公共管理事務(wù)的作用還沒有得到充分發(fā)揮，這些因素直接導(dǎo)致公眾參與城市治理的需求得不到滿足。跟西方發(fā)達(dá)國家比較，目前公眾參與城市治理的方式方法還不夠多樣化。表面上看程序上似乎沒有問題，但實(shí)際效果卻不理想。導(dǎo)致老百姓反映的問題解決得不盡如人意，表達(dá)的合理意見有時(shí)也得不到有效采納。公眾參與城市治理的渠道不暢通，存在一些不合理的現(xiàn)象，比如公示的時(shí)間和范圍很有限，聽證過程受到權(quán)威部門導(dǎo)向，公眾不善申辯表達(dá)無力，公眾監(jiān)督的方式不利于操作，網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)發(fā)揮作用不突出等。政府和公眾缺乏順暢的互動(dòng)機(jī)制，會(huì)造成公眾對政府的不信任，容易產(chǎn)生隔閡，公眾訴求得不到重視會(huì)使公眾參與的熱情受到打擊，結(jié)果會(huì)蓄積埋怨情緒，給城市的穩(wěn)定發(fā)展埋下隱患，甚至容易引發(fā)公眾對政府城市管理的不滿，不利于城市的可持續(xù)發(fā)展。

三、優(yōu)化公眾參與城市治理的對策與建議

（一）正確認(rèn)識公眾參與，營造參與的社會(huì)環(huán)境

美國學(xué)者雪莉·阿恩斯坦指出：“公民參與是對公民權(quán)力的一種表述，公民參與社會(huì)公共事務(wù)的管理本質(zhì)上是現(xiàn)代民主的重要表現(xiàn)，也是最重要的實(shí)現(xiàn)路徑，同時(shí)是民主政治在城市治理中的具體體現(xiàn)”。城市治理是事關(guān)廣大民眾生存環(huán)境和切身利益的事業(yè)，全體社會(huì)成員有充足的理由知曉、了解和最大限度地參與其中。政府要正確對待公眾參與給城市治理工作帶來的工作量和壓力，只有將壓力內(nèi)化為城市治理的持久動(dòng)力，才能為城市治理工作的順利開展注入新的活力。公眾參與城市治理之初可能效果不太明顯，隨著公眾參與能力的逐步提高，將形成一種全民參與的重大力量和風(fēng)氣，在提高社會(huì)自我管理能力，減輕政府的工作壓力，分擔(dān)政府城市管理的責(zé)任，補(bǔ)充和完善政府部門管理城市的不足，改善和提高社會(huì)公共物品供給效率等方面發(fā)揮著不可替代的作用。同時(shí)，這種模式可以增加公眾對政府的信任，增加公眾對政府政策的理解和支持，更有利于全社會(huì)共同推動(dòng)行政政策的執(zhí)行，促進(jìn)公眾積極回饋社會(huì)，便于城市管理的順利進(jìn)行，有助于和諧社會(huì)的構(gòu)建。

（二）優(yōu)化參與模式，實(shí)現(xiàn)公眾全過程和全方位的參與

實(shí)現(xiàn)盡早參與、持續(xù)參與是制度改良的努力方向。在法國，公眾參與反映在城市治理的方方面面，例如城市規(guī)劃方案草擬的全過程都貫穿著協(xié)商對話，并且是在政策方案形成之前進(jìn)行協(xié)商對話。公示并不是簡單地向公眾展現(xiàn)地方城市規(guī)劃草案本身，而是為了收集公眾對規(guī)劃工作的意見，持有不同觀點(diǎn)的人員可以進(jìn)行公開的辯論與說理。我區(qū)可以利用微博、微信公眾平臺等新型媒體形式實(shí)時(shí)傳遞治理信息，發(fā)揮全社會(huì)的力量，為城管部門掌握輿情動(dòng)態(tài)和公眾全過程、全方位參與城市治理提供廣闊平臺，切實(shí)加強(qiáng)與公眾之間的互動(dòng)交流，實(shí)現(xiàn)決策精英與普通公眾之間的資源優(yōu)勢組合，促進(jìn)形成優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)調(diào)共進(jìn)的參與格局。

（三）完善法律制度并強(qiáng)化其執(zhí)行力，保障公眾參與的有效性

實(shí)現(xiàn)城市管理向治理轉(zhuǎn)型的重要基礎(chǔ)應(yīng)該是建立健全公眾參與城市治理的相關(guān)法律法規(guī)，這也是政府?dāng)U大公眾有序參與的必要途徑，是公眾參與城市治理事務(wù)的權(quán)利保障。因此，需要推進(jìn)公眾參與城市治理的立法，通過立法手段來推動(dòng)公眾參與的進(jìn)程，為公眾服務(wù)城市治理事業(yè)提供一個(gè)良好的法律環(huán)境，使公眾參與治理事務(wù)的常態(tài)化機(jī)制的運(yùn)行能夠得到法律的充分保障。這在國外也有可參考借鑒的經(jīng)驗(yàn)，例如新加坡是一個(gè)立法比較全面的國度，城市治理中所遇到的幾乎所有問題都有法可依，值得學(xué)習(xí)的是公眾參與治理的法規(guī)和制度內(nèi)容詳盡具體，操作性極強(qiáng)。我國及我區(qū)行政立法機(jī)關(guān)制定法律法規(guī)應(yīng)明確規(guī)定公眾參與城市治理的內(nèi)容、程序、范圍、方式、途徑等，法律法規(guī)無法詳盡的事宜要配套相應(yīng)的細(xì)則，真正做到有法可依，并完善法律執(zhí)行的監(jiān)督制度。從法律上保障參與行為的合法性、正當(dāng)性和有效性，使公眾參與做到制度化、規(guī)范化、程序化。

（四）構(gòu)建多樣交流平臺，拓寬參與渠道

為了能夠更好的讓城市管理者的工作貼近廣大市民的真實(shí)需求，為了充分調(diào)動(dòng)廣大公眾的治理力量，城管部門可以為社會(huì)公眾搭建形式多樣的參與平臺，平臺可以設(shè)置信息公示、建言獻(xiàn)策、方案討論等項(xiàng)目，方便政府、城管部門和公眾進(jìn)行及時(shí)的交流、溝通，讓城市中各群體能夠通過多形式的渠道表達(dá)訴求和建言獻(xiàn)策。繼續(xù)完善各行政級別的熱線電話，杜絕號碼不存在或長期無人接聽現(xiàn)象。完善各級建言、咨詢、問答、信訪和投訴信箱，縮短回復(fù)和辦結(jié)周期。引入城市管理志愿者服務(wù)作為補(bǔ)充，可以降低城市管理的成本，緩解政府管理人力資源不足的困境，專業(yè)志愿者可以為市民提供更為精準(zhǔn)、貼心的便民服務(wù)。城市政府要不斷健全大眾傳播媒介的組織和運(yùn)行機(jī)制，形成多維度、多渠道、多層次的傳播網(wǎng)絡(luò)體系，為公眾的參與提供精準(zhǔn)的信息和寬廣的途徑，將分散的公眾意見集中起來并有效整合，保障公眾對城市公共事務(wù)管理的決策權(quán)。

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（作者單位：內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)院）

責(zé)任編輯：代建明