◇馬翠萍

十九大報(bào)告將“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)”作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。截至2015年底，全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織賬面資產(chǎn)（不包括資源性資產(chǎn)）總額2.86萬(wàn)億元。事實(shí)上，近年來(lái)農(nóng)村地區(qū)圍繞土地補(bǔ)償發(fā)生的“外嫁女”“外來(lái)戶”糾紛案例，已然暴露出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的必要性和迫切性，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定是搞清楚這些資產(chǎn)到底誰(shuí)有份的關(guān)鍵。這也是2013年中央一號(hào)文件提出要“探索集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的具體辦法”的原因所在。之后，為探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)改革，2015年5月，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦、國(guó)家林業(yè)局安排在29個(gè)?。▍^(qū)、市）的各選1個(gè)縣（市、區(qū)）開展農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革工作。截至目前，首批29個(gè)試點(diǎn)地區(qū)全部已出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定相關(guān)指導(dǎo)意見。

2017年，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十次會(huì)議，聽取了《關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)情況的報(bào)告》，指出改革符合農(nóng)村實(shí)際，試點(diǎn)方向和路徑是正確的，要堅(jiān)定不移往前推，再選擇部分基礎(chǔ)較好的縣（市、區(qū)）擴(kuò)大試點(diǎn)，全面開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，要總結(jié)梳理試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。

本文擬結(jié)合我們對(duì)部分試點(diǎn)地區(qū)的調(diào)研以及首批29個(gè)試點(diǎn)地區(qū)出臺(tái)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定指導(dǎo)意見，從地方實(shí)踐層面總結(jié)和梳理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定相關(guān)問題，以便為第二批試點(diǎn)開展成員資格認(rèn)定工作提供一些參考。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格取得途徑

從試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定指導(dǎo)意見來(lái)看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格取得主要有三種途徑：（1）原始取得。基于出生的原始取得，也就是說(shuō)其父母為集體經(jīng)濟(jì)組織成員者，其子女自出生起就相應(yīng)取得集體成員資格，且取得成員資格后可以一直延續(xù)；（2）政策性取得?；诨橐鲫P(guān)系、合法收養(yǎng)，或因國(guó)家需要經(jīng)由政府安置而遷入本集體的在冊(cè)農(nóng)業(yè)人口移民，屬本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，表現(xiàn)為一種強(qiáng)制性制度安排；（3）申請(qǐng)取得。非婚姻、收養(yǎng)、血緣、戶籍政策等原因要求加入本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)村居民，須向本集體經(jīng)

事實(shí)上，絕大多數(shù)農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格是通過(guò)出生獲得的。從首批試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐來(lái)看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定一般有以下四種標(biāo)準(zhǔn)：

一是嚴(yán)格綁定戶籍的成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。最常用的是采用戶籍所在地作為成員資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，且在基層具有較高的認(rèn)同度。一方面是因?yàn)閼艨诘倪w入和遷出是一種可追溯的行政行為，很容易證明，可操作性強(qiáng)，被認(rèn)為能夠最大可能地體現(xiàn)公正性和合理性；另一方面，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施之前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份就是以戶籍來(lái)識(shí)別的，因此有著廣泛的群眾基礎(chǔ)，比較容易獲得群眾認(rèn)可。

事實(shí)上，從目前首批試點(diǎn)地區(qū)來(lái)看，絕大部分的試點(diǎn)地區(qū)對(duì)原始取得、政策性取得的成員資格認(rèn)定都嚴(yán)格綁定戶籍。部分試點(diǎn)地區(qū)，例如，廣東試點(diǎn)地區(qū)甚至規(guī)定了戶口登記的基準(zhǔn)年。青海試點(diǎn)、河北試點(diǎn)、陜西試點(diǎn)、山東試點(diǎn)地區(qū)對(duì)爭(zhēng)議最大的“外嫁女”群體規(guī)定，只要其農(nóng)業(yè)戶籍未遷出，仍可保留該類群體的成員資格。陜西試點(diǎn)、湖南試點(diǎn)、山東試點(diǎn)地區(qū)對(duì)離婚的“外嫁女”規(guī)定，如果其將戶籍遷回集體，也認(rèn)定濟(jì)組織提出書面申請(qǐng)，經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員或戶代表大會(huì)表決通過(guò)，方可成為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

試點(diǎn)地區(qū)成員資格認(rèn)定的主要標(biāo)準(zhǔn)

其為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。

戶籍遷出也是諸多試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格取消的必要條件。例如黑龍江試點(diǎn)、山西試點(diǎn)（戶口遷出且沒有承包土地的喪失成員資格）、廣東試點(diǎn)（“自轉(zhuǎn)農(nóng)”群體在基準(zhǔn)日前戶口必須遷回原村的人員才有成員資格）、四川試點(diǎn)、貴州試點(diǎn)、河北試點(diǎn)、山東試點(diǎn)、福建試點(diǎn)、內(nèi)蒙古試點(diǎn)、青海試點(diǎn)、新疆試點(diǎn)等試點(diǎn)地區(qū)均明確規(guī)定，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員一旦戶籍遷出，就意味著成員資格的喪失。但也有試點(diǎn)地區(qū)在成員資格喪失問題上，持更為謹(jǐn)慎的態(tài)度，一般在戶籍遷出基礎(chǔ)上附加其他約束條件，這些條件包括：是否存在生產(chǎn)生活關(guān)系實(shí)質(zhì)，是否以集體經(jīng)濟(jì)土地為基本生活保障，以及對(duì)村集體履行的義務(wù)等條件作為成員資格取消的判定依據(jù)。例如，安徽試點(diǎn)附加規(guī)定，戶籍遷出人員且同時(shí)獲得了城鎮(zhèn)企業(yè)職工或居民社會(huì)保障，方可取消其成員資格。山西試點(diǎn)規(guī)定，戶籍遷出且沒有承包土地的成員認(rèn)定成員資格喪失。湖南試點(diǎn)、陜西試點(diǎn)僅針對(duì)出國(guó)人員、外地落戶的大中專院校畢業(yè)生實(shí)施戶籍遷出成員資格隨即喪失的規(guī)定（這里不包括正處于大中院校讀書、服兵役、勞教、服刑期間導(dǎo)致戶口不在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的特殊群體）。事實(shí)上，成員資格取消時(shí)采用附加條件或限定對(duì)象的做法體現(xiàn)了試點(diǎn)地區(qū)對(duì)取消成員資格的謹(jǐn)慎性。

二是“戶籍+”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。部分試點(diǎn)地區(qū)將戶籍因素設(shè)置為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的必要條件，與其他條件綁定共同確認(rèn)成員資格。例如山西試點(diǎn)、重慶試點(diǎn)、天津試點(diǎn)地區(qū)均規(guī)定，政策性取得本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人員，要在本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地生產(chǎn)、生活，并將戶口遷入本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地。部分試點(diǎn)地區(qū)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定時(shí)還統(tǒng)籌考慮了諸如對(duì)集體所盡的義務(wù)、生存保障、土地承包關(guān)系等因素。山東試點(diǎn)規(guī)定，對(duì)于政策取得、原始取得的村民必須滿足“戶籍+村民義務(wù)履行”方可取得成員資格，該規(guī)定對(duì)“外嫁女”群體也適用。河北試點(diǎn)對(duì)因離婚將戶籍遷回，在本村長(zhǎng)期居住并盡村民義務(wù)的“外嫁女”也保留成員資格。青海試點(diǎn)地區(qū)規(guī)定，外來(lái)人員如果滿足“戶籍遷入+履行義務(wù)”即可確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。

圖/中新社

三是生產(chǎn)生活關(guān)系認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。一些基層調(diào)查顯示，現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村人口在城鄉(xiāng)間頻繁流動(dòng)，采用戶籍標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定成員資格已不符合現(xiàn)有的政策導(dǎo)向。例如，江西試點(diǎn)對(duì)因婚姻或收養(yǎng)關(guān)系遷入的人員就規(guī)定，即使未遷入戶籍，但只要其已喪失原集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，也可認(rèn)定其為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。福建試點(diǎn)、安徽試點(diǎn)、山西試點(diǎn)、江西試點(diǎn)、上海試點(diǎn)地區(qū)均明確規(guī)定，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員即使戶籍未遷出，但未在戶籍所在地生產(chǎn)、生活，或不以本村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地為基本生活保障的，或未與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成權(quán)利義務(wù)關(guān)系，也取消其本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。云南試點(diǎn)、江西試點(diǎn)地區(qū)更是對(duì)原始取得成員資格的成員也附加了生產(chǎn)生活關(guān)系必須存在的條件。

在地方實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)該認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)更廣泛地針對(duì)“外嫁女”群體和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體成員資格認(rèn)定。福建試點(diǎn)、天津試點(diǎn)對(duì)“外嫁女”群體規(guī)定，無(wú)論其戶籍是否遷出，只要其不在本集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)生活，就不確認(rèn)其為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。福建試點(diǎn)地區(qū)對(duì)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體沒有嚴(yán)格綁定戶籍，但限制該類群體必須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)居住生活且沒有享受公務(wù)員及企業(yè)職工生活保障。在這些試點(diǎn)地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定考量因素不再以戶籍因素為考量的核心，戶籍的重要程度被弱化。

四是以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。例如，河南試點(diǎn)就規(guī)定，對(duì)二輪土地承包時(shí)，取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的人員即可認(rèn)定成員資格，而不需要附加其他條件。青海試點(diǎn)規(guī)定，原農(nóng)轉(zhuǎn)非人員（仍有承包地的），可視為集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。江西試點(diǎn)規(guī)定，父母或一方具有集體經(jīng)濟(jì)成員資格的子女，符合承包經(jīng)營(yíng)條件，但未承包到集體土地的也可認(rèn)定具有成員資格。山西試點(diǎn)規(guī)定，戶口遷出且沒有承包土地的成員資格喪失。

但所有試點(diǎn)地區(qū)均規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員不能同時(shí)在兩個(gè)及以上集體經(jīng)濟(jì)組織擁有成員身份，自取得其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份時(shí)，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份隨即喪失。

地方實(shí)踐的啟示

從首批農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份權(quán)能改革試點(diǎn)來(lái)看，試點(diǎn)地區(qū)在成員資格認(rèn)定時(shí)基本遵循依據(jù)法律、實(shí)事求是、尊重歷史沿革、權(quán)利和義務(wù)對(duì)等、維護(hù)穩(wěn)定的原則開展。

對(duì)原始取得、政策性取得的成員資格和對(duì)特殊群體（因正處于大中專院校讀書、服兵役、勞教、服刑期間導(dǎo)致戶口不在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地人員）的保留成員資格，對(duì)死亡或被依法宣告死亡，獲得國(guó)家公職人員身份時(shí)成員資格隨即喪失的指導(dǎo)意見高度一致。但值得注意的是，戶籍在試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)中的重要程度并不相同，相信未來(lái)戶籍制度的改革，勢(shì)必會(huì)弱化戶籍的重要程度。

事實(shí)上，各試點(diǎn)地區(qū)成員資格認(rèn)定差異主要體現(xiàn)在成員資格取消條件設(shè)置上，但從中析出的考量因素具有趨同性，試點(diǎn)地區(qū)會(huì)在戶籍遷出基礎(chǔ)上，附加是否存在生產(chǎn)生活關(guān)系實(shí)質(zhì)，是否以集體經(jīng)濟(jì)土地為基本生活保障，以及對(duì)村集體履行的義務(wù)等條件作為成員資格取消的判定依據(jù)，體現(xiàn)了對(duì)成員資格喪失的謹(jǐn)慎態(tài)度，根本上堅(jiān)持了以人為本的核心原則。

首批試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐對(duì)第二批甚至全國(guó)的成員資格認(rèn)定有較為重要的啟示。

1.西部地區(qū)成員資格喪失要采取謹(jǐn)慎態(tài)度。實(shí)踐中，不能輕易否認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，特別是農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)較大的西部地區(qū)，成員資格認(rèn)定不適宜嚴(yán)格綁定成員的生產(chǎn)生活關(guān)系，更適合以戶籍標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定。同時(shí)成員資格的取消在戶籍遷出前提下，要附加以本村土地為基本生活保障或者是已經(jīng)納入城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障體系，即不輕易剝奪西部地區(qū)農(nóng)民的成員資格。

2.發(fā)達(dá)地區(qū)成員資格認(rèn)定建議采取生產(chǎn)生活關(guān)系或者村集體履行義務(wù)，結(jié)合戶籍綜合考量的標(biāo)準(zhǔn)。東部地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)水平較高，資產(chǎn)相對(duì)雄厚，為防止東部地區(qū)農(nóng)村戶籍人口畸形膨脹，建議采用“戶籍+生產(chǎn)生活關(guān)系”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)真正掌握在農(nóng)村成員手中。

3.值得注意的是，因?yàn)橥恋厥寝r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員最基本的生產(chǎn)和生活資料，具有基本生存保障的功能。伴隨十九大報(bào)告提出，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年政策的出臺(tái)，土地確權(quán)登記發(fā)證工作的推進(jìn)，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的可行性值得關(guān)注和研究。