張治宇

體育行政“放管服”改革的核心目標是培育體育市場環(huán)境，壯大新經(jīng)濟。目前我國體育行政“放管服”改革存在改革視野狹隘、改革路徑殘缺、改革內(nèi)容單一等問題。深化我國體育行政“放管服”改革需要以“放權(quán)社會組織”“放權(quán)下級機關(guān)”和“放權(quán)市場”為三條主線，緊扣“管”和“服”中的法律難點，以“三線體系”的視角對政府體育主管部門“放管服”改革進行全景式規(guī)劃。

一、我國體育行政“放管服”改革的核心目標

“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”（簡稱“放管服”） 是本屆政府最鮮明的施政品牌?！胺殴芊备母锏哪繕苏f到底就是培育市場環(huán)境，激發(fā)市場活力，壯大新經(jīng)濟。2014年，國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》明確將體育產(chǎn)業(yè)明確為未來新經(jīng)濟增長點之一，要求到2025年體育產(chǎn)業(yè)總規(guī)模超過5萬億元，成為推動經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的重要力量。可以說，推進政府體育主管部門“放管服”改革已是國家戰(zhàn)略中極其重要的一環(huán)，代表了未來中國體育管理改革的發(fā)展方向。截至2018年2月，國務(wù)院已有9個部委、國務(wù)院直屬機構(gòu)正式出臺了“放管服”改革方案，國家體育總局雖然召開過若干次“放管服”工作會議，但總體部署和系統(tǒng)推進有待提速。

長期以來，政府體育主管部門擅長抓競技體育，習(xí)慣以行政指令為依托的封閉式管理模式。振興體育產(chǎn)業(yè)這一時代主題要求政府體育主管部門必須適應(yīng)、進而擅長以法律為依據(jù)的開放式管理模式。如何以體育產(chǎn)業(yè)為立足點，梳理政府體育主管部門“放管服”改革的法律依據(jù)，分析“放管服”改革的制度依托，研究現(xiàn)有體育產(chǎn)業(yè)管理的法律障礙點，搭建以“放管服”改革為核心目標的體育行政法治建設(shè)框架圖，提出以“放管服”改革為核心目標的體育行政法治建設(shè)路線圖，是體育行政“放管服”改革的核心目標。

二、我國體育行政“放管服”的改革歷程

“放管服”的提法是一個不斷完善的過程：2013年國務(wù)院首提“簡政放權(quán)”，2015年倡導(dǎo)“放管結(jié)合”，最后于2016年明確 “放管服”的提法?！胺殴芊备母镆彩且粋€不斷完善的過程，2013年以來，國務(wù)院為推進“放管服”改革出臺了96份文件，其中2013—2015年的政策文件側(cè)重行政審批制度改革和政府權(quán)力清單建設(shè)等，側(cè)重簡政放權(quán);2015—2016年的政策文件側(cè)重登記制度改革、取消職業(yè)資格許可和優(yōu)化公共服務(wù)流程等，側(cè)重放管結(jié)合;2016年以來的政策文件側(cè)重規(guī)范行政審批中介服務(wù)、削減前置審批事項和政務(wù)公開等，側(cè)重優(yōu)化服務(wù)。

我國政府體育主管部門“放管服”則是以1992年“中山會議”和1993年國家體委下發(fā)的《國家體委關(guān)于深化體育改革的意見》為起點，其經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：

（一）起步期（1992—2008年）

政府體育主管部門“放管服”早期研究緊密圍繞如何抓好競技體育，展現(xiàn)國家形象這一核心目標展開，重點有：一是如何通過政事分開、管辦分離的改革模式，進行簡政放權(quán)，將競技體育的管理權(quán)下放給事業(yè)單位;二是探索推進體育事業(yè)組織體系的多元化和實體化建設(shè)，以俱樂部制改革為抓手，進行管理創(chuàng)新，從而提升競技體育的水平;三是通過市場經(jīng)濟體制促進群眾體育事業(yè)發(fā)展，不斷拓寬體育投資渠道，加強對體育產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)與服務(wù)，服務(wù)體育事業(yè)發(fā)展。

（二）推進期（2008—2016年）

2008年以后中國體育發(fā)展的戰(zhàn)略發(fā)生重大轉(zhuǎn)型，特別是2014年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》將體育定位為拉動國民經(jīng)濟的重要產(chǎn)業(yè)，自此體育行政領(lǐng)域“放管服”研究進入推進期，改革范圍大幅度拓展，并逐步向“放管結(jié)合”領(lǐng)域推進。重點有：一是如何通過行政審批制度改革推進體育行政領(lǐng)域的“簡政放權(quán)”;二是以體育賽事審批為重點推進體育行政審批制度改革;三是降低體育產(chǎn)業(yè)市場主體門檻，探索體育產(chǎn)業(yè)“寬準入嚴監(jiān)管”的改革思路;四是通過體育類國家強制標準的制定和完善，加強對危險性體育項目經(jīng)營的管理。

（三）深化期（2016年以來）

以國務(wù)院《2016年推進簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點》的發(fā)布為標志，“放管服”研究進入改革深化期，本時期的改革范圍全面拓展，重心轉(zhuǎn)向如何完善配套措施，如何增強改革的實效性。重點有：一是借鑒治理理論，發(fā)揮民間力量，通過協(xié)同共治推進體育領(lǐng)域的“放管服”改革;二是完善體育賽事轉(zhuǎn)播管理制度，打破壟斷，構(gòu)建體育產(chǎn)業(yè)公平競爭的營商環(huán)境;三是嚴控行政準入類職業(yè)認證，推進體育職業(yè)資格證書制度的改革;四是綜合運用環(huán)境型政策工具和需求型政策工具，全面提升針對體育產(chǎn)業(yè)的服務(wù)效能。

三、我國體育行政“放管服”改革之反思

通過上述歷程的回顧，我們發(fā)現(xiàn)我國體育行政“放管服”改革存在三個方面的問題：

（一）改革視野可以進一步拓寬

現(xiàn)有改革大多集中于“放管服”的某一個方面，對“放管服”三者之間的聯(lián)動性和協(xié)同性重視不夠，針對“放管服”三者有效銜接有機互動的“組合拳”研究有待加強。

（二）改革方法可以進一步完善

現(xiàn)有的改革較為注重研究“放什么”的問題，對于“如何放”的問題（依照現(xiàn)有法律哪些權(quán)力可以下放，下放的法律程序是什么等）關(guān)注不足，法學(xué)研究的方法亟待充實到現(xiàn)有的研究中來。

（三）改革內(nèi)容可以進一步豐富

“放管服”的“放”既可以針對社會（“放棄”權(quán)力），也可以針對下級體育行政主管機關(guān)和社會團體（“下放”權(quán)力），三種“放”對應(yīng)著三種不同的“管”和“服”，目前的研究較多關(guān)注第一種“放管服”，對第二種和第三種“放管服”的關(guān)注有待加強。

解決上述三個問題的關(guān)鍵是：緊扣“放管服”的聯(lián)動性和協(xié)同性，綜合運用法學(xué)、體育學(xué)、行政管理學(xué)等多種研究方法，以三種“放”為線索，緊扣“管”和“服”中的現(xiàn)實難點，梳理“放管服”的法律依據(jù)，分析“放管服”的制度依托，研究“放管服”的法律障礙，從法學(xué)的角度探索構(gòu)建“放管服”三者有效銜接、有機互動的“組合拳”式改革戰(zhàn)略。

四、我國體育行政“放管服”改革的基本戰(zhàn)略

（一）體育行政“放管服”改革的戰(zhàn)略基礎(chǔ)

“放管服”改革的本質(zhì)是通過制度完善形成政府管理、社團自治和市場調(diào)節(jié)三種機制的合作治理。體育行政“放管服”改革的戰(zhàn)略基礎(chǔ)是從體育產(chǎn)業(yè)管理的角度，分析政府管理、社團自治和市場調(diào)節(jié)三種治理機制各自的優(yōu)缺點，從協(xié)同共治的角度，分析政府管理、社團自治和市場調(diào)節(jié)三種治理機制各自的邊界，為下一步搞清楚哪些權(quán)力適合“放”，哪些不適合“放”，適合“放”給誰等問題奠定戰(zhàn)略基礎(chǔ)。

（二）體育行政“簡政放權(quán)”戰(zhàn)略

重點包括：第一，放什么：全面梳理體育行政主管部門關(guān)于體育產(chǎn)業(yè)的管理權(quán)限，從合作治理的角度分析哪些權(quán)力適合“放”，哪些不適合“放”，總結(jié)出“放權(quán)清單”;第二，放給誰：在“放權(quán)清單”的基礎(chǔ)上，立足各種治理機制的邊界，分析適合“放”給誰的問題，總結(jié)出“權(quán)力流向圖”;第三，如何放：在“權(quán)力流向圖”的基礎(chǔ)上，研究三種放權(quán)路徑的制度依托：一是完善、規(guī)范立法（部門規(guī)章）授權(quán)程序，保障權(quán)力下放給體育社會團體的合法性和規(guī)范性;二是完善、規(guī)范行政授權(quán)程序，保障權(quán)力下放給下級體育行政主管部門的合法性和規(guī)范性;三是完善、規(guī)范審批權(quán)凍結(jié)（取消）制度，保障權(quán)力下放市場的合法性和規(guī)范性。

（三）體育行政“放管結(jié)合”戰(zhàn)略

重點包括：第一，管好體育社會組織：配套“管辦分離”，完善自律性行政處罰的程序，規(guī)范體育協(xié)會處罰權(quán)的行使;貫徹“事社分離”的改革精神，完善針對體育協(xié)會的處罰制度，彌補《社會團體登記管理條例》剛性約束不足的問題;完善《全國性體育社會團體管理暫行辦法》，制定社團管理費支出比例規(guī)定，充實“重大業(yè)務(wù)活動報告”制度，細化“年檢”制度，強化日常監(jiān)管;第二，管好體育產(chǎn)業(yè)市場：對所有的體育行政審批進行法律性質(zhì)辨析，按照行政許可、行政確認、行政獎勵、行政監(jiān)督四大門類進行歸總，規(guī)范體育行政執(zhí)法的基礎(chǔ) ;引入德國行政主體理論，借鑒我國《民用航空法》第四十六條授權(quán)機長行政執(zhí)法權(quán)的規(guī)定，在大型體育賽事等高風(fēng)險活動中探索授予某些特殊身份的自然人以行政管理權(quán)，創(chuàng)新公眾參與執(zhí)法的模式;從管理現(xiàn)實問題出發(fā)，分析體育行政執(zhí)法中行政強制措施的法律供給問題，探索《體育法》和《行政強制法》的有效銜接;第三，管好被放權(quán)機關(guān)：完善體育行政自由裁量權(quán)的標準量化機制，通過裁量標準格次化實現(xiàn)對體育行政自由裁量權(quán)的內(nèi)部控制;探索體育行政審批標準制定過程中的公民參與機制，推進執(zhí)法標準的公正性;從“誰來問責(zé)”“問誰的責(zé)”“如何問責(zé)”“問責(zé)的后果為何”四個方面建構(gòu)和完善體育行政執(zhí)法責(zé)任制。

（四）體育行政“優(yōu)化服務(wù)”戰(zhàn)略

重點包括：第一，服務(wù)體育社會組織：制定《地方性體育社會團體管理暫行辦法》，將針對申請成立體育社團的審批行為，原則上由裁量行政轉(zhuǎn)化為拘束行政行為，從制度層面降低體育社會組織成立的法律門檻;配套“事社分離”改革，修改《全國性體育社會團體管理暫行辦法》第五章“任職管理”部分條款，加速推進全國性體育協(xié)會的自治進程;修改《體育類民辦非企業(yè)單位登記審查與管理暫行辦法》，完善注銷登記和財產(chǎn)清算制度，為公益性體育組織向營利性體育企業(yè)轉(zhuǎn)制打通法律通道;第二，服務(wù)體育產(chǎn)業(yè)市場：制定《體育賽事和體育經(jīng)營備案管理辦法》，從行政確認和行政告知兩大角度明確備案的事實行為屬性，防范地方體育行政主管部門濫用權(quán)力干預(yù)市場，將備案行為異化為事實上的行政許可;完善體育職業(yè)資格證考試制度，杜絕強制性考前培訓(xùn)，取消指定教材或者其他助考材料，貫徹落實《行政許可法》第五十四條的要求 ;制定《公共體育設(shè)施特許經(jīng)營管理辦法》，將政府、投資方和公民的權(quán)利義務(wù)規(guī)則化和制度化，引導(dǎo)民間資本投資體育基礎(chǔ)建設(shè);第三，服務(wù)被放權(quán)機關(guān)：按照公務(wù)委托理論，構(gòu)建與事權(quán)下放相配套的財政轉(zhuǎn)移支付法律制度，理順放權(quán)機關(guān)與被放權(quán)機關(guān)之間權(quán)責(zé)關(guān)系;完善行政信息協(xié)調(diào)法律機制，構(gòu)建“條塊”協(xié)商機制，理順權(quán)力下放與“三定方案”之間的關(guān)系;授權(quán)下級體育行政主管部門制定一般性體育項目經(jīng)營標準，通過行政指導(dǎo)，引導(dǎo)體育消費市場良性運行。