摘要：合理劃分省以下事權和支出責任，健全省以下財政體制，對推進地方基本公共服務均等化具有重要意義。文章對省以下事權和支出責任相關文獻在理論框架、存在問題和改革方案三個方面進行了梳理，并對研究現(xiàn)狀進行了評價，提出省以下事權和支出責任劃分問題進一步的研究方向。

關鍵詞：省以下；事權和支出責任；研究綜述

一、 引言

地方政府間財政關系問題是推進基本公共服務均等化的重要議題，提供均等化的公共服務有益于改善居民生活，實現(xiàn)公平分配。事權和支出責任劃分問題又是地方政府間財政關系的邏輯起點。教育事權、醫(yī)療衛(wèi)生事權和環(huán)保事權等事權項目歸屬于哪一級政府，相應的支出責任由哪一級政府承擔，是理順省以下各級政府分稅和分權關系的首要問題。相對于中央和地方事權和支出責任劃分問題，省以下事權和支出責任劃分涉及的政府級次更多，牽入的利益主體更多，需要平衡的財政關系也更多，值得深入思考和探討。

自十八大以來，中央政府也對事權和支出責任劃分問題給予了高度重視，出臺一系列的政府規(guī)范性文件指導事權和支出責任改革的穩(wěn)步推進?！秶鴦赵宏P于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》指出“合理劃分中央與地方財政事權和支出責任是政府有效提供基本公共服務的前提和保障，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀需要”?！兑庖姟窂娬{(diào)中央和地方事權和支出責任的匹配，扭轉(zhuǎn)資源錯配的現(xiàn)象，提高地方政府的治理能力。十九大報告關于財稅體制改革的論述提出，要“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權責明晰，財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系”。國務院辦公廳發(fā)布的《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》提出通過合理劃分共同事權，建立起權責清晰、財力協(xié)調(diào)、標準合理、保障有力的基本公共服務制度體系和保障機制。

梳理省以下事權和支出責任的文獻具有重要的現(xiàn)實意義，有益于為后續(xù)研究提供研究范式，開闊政府間財政關系的學術研究空間，進而為政府科學的制定地方財政政策，進行資源優(yōu)化配置提供初步規(guī)劃。當前，學界對省以下事權和支出責任劃分的研究主要有三種視角：一是理論剖析，追溯到研究財政事權劃分的西方經(jīng)典理論，在理論框架內(nèi)展開進一步的研究；二是定性分析，探討省以下事權和支出責任劃分中存在的問題和難點，并針對問題給出相應的政策建議；三是定量分析，通過對本省事權劃分現(xiàn)狀的分析總結(jié)存在的問題，給出合理的解決方案，或者針對某一項特定的事權，如教育、環(huán)境等，實證分析事權劃分績效情況，并給出政策建議。本文將對相關文獻進行梳理整合，并在此基礎上展望未來可能的研究方向。

二、 省以下事權和支出責任劃分理論研究

政府間事權和支出責任劃分的理論框架源于財政分權理論。財政分權理論集中探討了中央和地方財政關系問題，但其基本分析框架同樣適用于地方各級政府間財政關系。

第一代財政分權理論的核心觀點是將資源配置類事權更大程度的委派給地方政府，獲取更多財政收入的激勵下，地方政府間開展財政競爭，更關注轄區(qū)居民的真實偏好。Tiebout（1956）提出“以足投票”的公共物品供給理論，該理論以人口自由流動為前提，每個地區(qū)提供的公共物品和征稅方式有差異，居民可通過自由選擇居住地的方式表露自己的偏好，得到使自身效用最大化的公共物品。在此基礎上，Stigler（1957）發(fā)展出最優(yōu)分權模式菜單理論，認為地方政府更能了解居民效用，組織公共服務的投票表決事項成本更低。Oates（1972）提出財政分權定理，不考慮外部性的條件下，每一級政府提供的公共產(chǎn)品滿足帕累托最優(yōu)的前提下，由地方政府提供比上級政府更有效率。Tresch（1981）提出“偏好誤識論”，認為中央政府會對地方居民的公共服務需求產(chǎn)生認知偏差，地方政府在了解居民偏好上比中央政府更有優(yōu)勢。不同于此，Gordon（1983）和Wellisch（1999）認為通過改進信息收集方法，中央政府也可以根據(jù)居民的偏好，實現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務的區(qū)域間多樣化供應，中央政府還可以避免由于分散決策而產(chǎn)生的各種外部問題。上述理論框架并不與中國式分權下的事權和支出責任劃分完全一致，但可為研究中國省以下政府間財政關系問題提供理論模型和基礎。

三、 省以下事權和支出責任劃分存在問題研究

國內(nèi)學者基于各省實際情況進行定性分析，總結(jié)了我國省以下事權和支出責任劃分目前存在的問題，主要包括以下幾個方面：

1. 縣級財政支出責任過大。我國政府級次分為“中央、省、市、縣、鄉(xiāng)”五個層級，各級政府應把控好自身職能定位，對省級政府來說，管理地方整體的政治經(jīng)濟活動，發(fā)揮收入分配作用，同時協(xié)調(diào)好各項事權在下級政府之間的分配；市級政府在“省直管縣”改革后職能弱化，但市轄區(qū)內(nèi)必要的公共服務提供仍需履行?？h級政府是省以下財政體制中支出責任最大的一級政府，上級政府只管下達命令，不承擔相應的支出責任，形成了“上級點菜，下級買單”的情形。陶勇（2016）以1992年～2013年全國五級政府財政支出數(shù)據(jù)為基礎，驗證了這一現(xiàn)象的存在。他還以安徽省為例，發(fā)現(xiàn)2013年年內(nèi)安徽省的縣鄉(xiāng)級政府承擔了教育、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)林支出等方面過半的支出責任，這進一步說明省級政府和縣鄉(xiāng)政府之間存在事權和支出責任“錯位”，基層承擔的支出責任過大。李祥云（2016）針對教育事權的劃分現(xiàn)狀展開分析，發(fā)現(xiàn)學前教育教師工資、公用經(jīng)費和師資培訓支出均由市縣財政承擔，市縣財力保障機制不健全，而省級未承擔相應的支出責任，造成學前教育支出的財政投入力度不夠。廣西財政廳課題組（2015）基于廣西省數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)縣級政府在公共衛(wèi)生、養(yǎng)老保障等共同事權上承擔的支出責任過重，財力不足的情況下難以保證惠民政策的實施。類似地，楊潤星（2014）以廣東省高州市事權劃分現(xiàn)狀為實例，同樣發(fā)現(xiàn)基層財政壓力過大的問題。劉偉華（2017）也發(fā)現(xiàn)縣級財政存在支出責任過重和基本財力保障機制不明顯的問題。

2. 各級政府之間事權邊界不明晰。省以下各級政府負擔轄區(qū)內(nèi)公共服務的提供，而隨著經(jīng)濟的發(fā)展，各級政府提供公共服務的能力在提升，但某一項新增加的公共服務具體由哪一級政府承擔尚不明確，多省存在新增事權和支出責任在各級政府間邊界不明確的狀況。一方面是政府與市場邊界不明確?？苊黠L（2015）指出政府直接投資到競爭性領域帶來資源配置的越位。另一方面是政府間事權范圍不明晰。張強（2017）基于“一帶一路”大政策背景，發(fā)現(xiàn)省以下各級政府公共支出需求隨政策變動而增加，必然導致政府事權范圍的進一步擴張，各級政府間邊界不明的問題更加凸顯。劉承禮（2016）基于浙江省和甘肅省的權力責任清單對比分析，發(fā)現(xiàn)政府事權存在交叉重構現(xiàn)象，特別是在教育、社會保障等民生領域。關于邊界不明晰問題產(chǎn)生的原因，陶勇（2016）認為這源于中央政府沒有出臺統(tǒng)一的政策標準，省內(nèi)改革需要在中央和省級改革的框架下才能完成，否則省級的規(guī)范性改革可能因為政策性變動而失效。浙江省財政廳課題組（2016）基于2009年～2012年浙江財政實踐，發(fā)現(xiàn)浙江省省、市和縣之間事權邊界模糊，突出表現(xiàn)在獨立事權少、共同事權多，而且共同事權的分擔比例尚不明確。

3. 缺乏事權和支出責任劃分的法律框架。目前，我國各省省以下事權和支出責任的劃定標準多由省政府出臺政策性文件來確定。而這些政策性文件主要意圖是為省以下事權劃分改革提供一個總體導向。而具體的事權和支出責任劃分中，缺乏剛性的約束機制既定各級政府的事權范圍。浙江省財政廳課題組（2016）基于浙江省實踐，發(fā)現(xiàn)由于浙江省事權劃分缺乏統(tǒng)一的法律框架，省級政府向基層政府委派事權具有隨機性，基層政府對上級政府出臺的文件只能被動接受，這種被動事權通常會轉(zhuǎn)化為基層政府的財政壓力。

4. 省以下共同事權和支出責任劃分是難點。國務院辦公廳發(fā)布《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》旨在確定共同事權范圍，建立權責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系。學界對省以下共同事權支出責任劃分問題一直有所關注。傅志華等（2018）基于山東省等東部五省省以下改革方案，發(fā)現(xiàn)共同事權改革進程中難點有：共同事權和相似事權難以區(qū)分，相似事權不需要各級政府之間的責任共擔，混為共同事權降低了財政效率；臨時性政策會導致支出責任范圍的變化，如天津市“煤改氣”加大了區(qū)級政府的支出責任，使得基層財政困難，但這理應是一項涉及整個市內(nèi)環(huán)境保護的共同事權。有學者就某項具體的共同事權展開了分析，盧振家（2017）以廣東省2014年教育共同事權和支出責任劃分現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)存在下級政府過度依賴上級轉(zhuǎn)移支付、基層政府之間財力差異帶來教育共同服務提供差異和外來人口教育權利難以保障的問題。

此外，還有學者認為省以下事權和支出責任存在配套措施不完善問題，主要是省以下政府間轉(zhuǎn)移支付機制不健全最為明顯。賈曉俊、岳希明、王怡璞（2015）基于河北省縣級數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)上級政府的專項轉(zhuǎn)移支付會增加縣級政府的教育支出，這表明共同事權中，各級政府承擔相應責任同時上級政府給予轉(zhuǎn)移支付方式更有效。

四、 省以下事權和支出責任劃分改革方案研究

基于各省經(jīng)濟社會條件差異，省以下事權和支出責任劃分改革方案具有針對性和特殊性?！吨笇б庖姟诽峁┝耸聶嗪椭С鲐熑蝿澐指母锏目傮w思路框架，即邊界調(diào)整、財政賦權、體制協(xié)商和法治化。學者在總體框架范圍內(nèi)并結(jié)合所研究省份實踐提出政策建議。

1. 強化省級支出責任，減輕縣級財政壓力。學界對解決基層財政困難問題的方案主要有省級上收事權和政府級次扁平化兩種。盧振家（2017）認為省級政府該負擔的項目應積極負擔，減少支出責任轉(zhuǎn)嫁的情形。省級政府應以自身負擔或委托市縣政府負擔為原則，加大對市縣政府的轉(zhuǎn)移支付，從而減輕縣級財政壓力。白景明（2016）表示對于覆蓋全省的公共服務，省級政府應適當上收，擔負整個轄區(qū)內(nèi)支出調(diào)配、均衡財力差距的責任。陶勇（2016）、寇明風（2015）、許夢博、王澤彩（2014）認為應推動政府級次的扁平化，將五級政府減少到三級政府，提高政府的行政效率，減少事權劃分的利益分割主體。孫克竟（2017）、汪德華（2017）認為應均衡省以下財力分配，適度提高省級政府支出責任分配比例。

2. 明晰政府事權邊界。明晰政府事權邊界包含兩個方面的內(nèi)容，一方面要正確處理政府與市場的關系，將市場的決定性作用發(fā)揮出來。呂凱波（2016）指出政府應從競爭領域退出，只參與到市場失靈領域，避免越位現(xiàn)象發(fā)生。陶勇（2016）認為政府應退出市場能夠自動調(diào)節(jié)的競爭性領域，而將財政資金轉(zhuǎn)投到養(yǎng)老、教育和醫(yī)療等公共服務領域。除此之外，財政科研協(xié)作課題組（2015）還提出改變政府財政資金調(diào)控經(jīng)濟的模式，嘗試PPP等模式來協(xié)調(diào)社會資源配置。另一方面要明確省級政府、市縣政府的事權范圍，避免事權交叉和職責同構現(xiàn)象的產(chǎn)生。梁紅梅（2015）認為切實做到進一步細化省級、市級、縣級和鄉(xiāng)級政府的事權范圍，明確規(guī)范獨立事權和共同事權目錄清單。傅光明（2017）提出省以下事權劃分應充分考慮地方財政體制和財力狀況的特殊性。

學界還探討了政府間事權和支出責任劃分的原則，樓繼偉（2013）提出劃分政府間支出責任的外部性、信息處理復雜性和激勵相容三大效率原則。陶勇（2016）針對省以下更復雜的情形，提出正確處理政府與市場關系原則、效率原則、受益原則和穩(wěn)定性與動態(tài)性相結(jié)合的原則。

3. 規(guī)范性法律法規(guī)的出臺。當前，政府間事權和支出范圍劃分的政策依據(jù)是1993年底國務院發(fā)布的《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，這項文件出臺已久，已經(jīng)與經(jīng)濟發(fā)展實際相互脫節(jié)，需要有新的法律框架作為剛性約束規(guī)范省以下事權改革。白景明等（2016）認為應推進政府間事權和支出責任改革的法治化進程?？蓮乃膫€方面著手：一是修改憲法中對各級政府職能范圍的規(guī)定，以根本法形式約束政府行為；二是制定具體規(guī)范各級政府獨立事權和共同事權的法律方案，將各級政府的事權以法律條文的形式確定下來；三是制定財政管理體制的相關法律法規(guī)；四是修改《預算法》有關事權和支出責任劃分的相關規(guī)定。除此之外，靳繼東（2015）提出應完善《地方組織法》和轉(zhuǎn)移支付相關法律法規(guī)，使政府間轉(zhuǎn)移支付規(guī)范化，更好配合財政體制的改革。

4. 共同事權的改革方案?？傮w框架下的共同事權劃分思路有：白景明（2016）對東北三省的改革建議是共建類事權應由省市縣共同負擔，如基礎設施建設等。經(jīng)庭如（2016）基于委托代理模型，分析了在各級政府共同事權劃分中，首先應保障上下級政府之間有效的信息溝通，應該盡量降低基層政府的代理成本，充分考慮基層政府的利益訴求，以此提高基層政府的努力成本系數(shù)，實現(xiàn)最優(yōu)的委托代理機制設計。龐明禮（2017）基于激勵相容框架，認為應明確省和市縣的共同支出責任，特別是有外部性公共物品的支出責任。具體某項共同事權劃分思路為：李祥云（2016）以湖北省教育事權劃分為例，認為各級政府應按比例分擔義務教育教師工資支出。上海市財政廳（2017）就上海市河道管理共同事權展開分析，指出河道治理事物中，市級政府應該發(fā)揮統(tǒng)籌規(guī)劃作用，區(qū)級政府按上級命令嚴格執(zhí)行。

從配套措施來看，學界的研究強調(diào)了轉(zhuǎn)移支付制度的重要性。許夢博、王澤彩（2014）認為應建立完善轉(zhuǎn)移支付制度。財政科研協(xié)作課題組（2015）認為應優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的機構，調(diào)整一般性和專項比重，同時完善轉(zhuǎn)移支付在各市縣的分配辦法。

五、 研究述評

已有文獻在省以下事權和支出責任劃分的理論框架、內(nèi)涵界定、存在問題及解決對策方面展開分析，并對教育、社會保障和醫(yī)療等民生導向的支出責任做出詳細的探討，還包括對省以下政府間支出責任分配績效評價研究。省以下事權和支出責任問題尚有一定的研究空間，未來可能的研究方向如下：

1. 省以下共同事權和支出責任劃分清單設計有待進一步研究。國辦發(fā)[2018]6號文件明確了中央和地方共同事權范圍，包括義務教育、基本就業(yè)服務和基本養(yǎng)老保險等八大類公共服務領域，未來也將出臺詳細的共同事權改革方案。省以下共同事權范圍劃分更具復雜性，實現(xiàn)政府提供公共服務的帕累托效率的最優(yōu)化分配方案值得進一步研究。未來應以大樣本的地市縣財政數(shù)據(jù)和微觀企業(yè)和家庭調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎，力圖在省以下共同事權劃分清單設計以及省際比較研究方面取得一些重要突破。

2. 基于委托代理理論框架下的省以下事權和支出責任劃分問題有待進一步研究。委托代理模型是政府間財政關系的重要理論模型，對如何規(guī)范基層政府行為調(diào)動其積極性有重要意義。但學界這一理論框架下的研究尚少，且多為忽略外部條件的研究模式。委托代理模型還可進一步的拓展，將轉(zhuǎn)移支付等參量作為外生變量和內(nèi)生變量引入模型，結(jié)合博弈論相關理論，求解配套機制完善時委托人和代理人最優(yōu)的行為模式。

3. 省以下事權和支出責任的實證分析有待進一步突破。目前，學界對省以下事權和支出責任劃分問題多為定性研究和基于財政支出經(jīng)驗數(shù)據(jù)的描述性統(tǒng)計分析，實證分析地方政府間事權劃分問題的文獻尚少，且已有實證文獻中對內(nèi)生性問題解決尚不完善。未來有兩種可能的研究思路：一是使用雙重差分、斷點回歸分析和傾向得分匹配等方法解決財政事權劃分和公共服務增長之間的內(nèi)生性問題，構建更科學的績效評價體系。二是借助微觀模擬政策分析工具，結(jié)合區(qū)域差異，對不同政策方案進行動態(tài)模擬，尋找省、市和縣事權和支出責任的最優(yōu)分擔比例。

參考文獻：

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作者簡介：薛暢（1991-），女，漢族，內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市人，中國人民大學財政金融學院博士生，研究方向為財政理論與實踐。

收稿日期：2018-04-14。