閻小波

摘要：特色小鎮(zhèn)作為介于城市和農(nóng)村之間的緩沖地區(qū)，通過充分發(fā)揮其"亞核心"效應，集聚產(chǎn)業(yè)和資源，形成產(chǎn)業(yè)集聚，并逐步實現(xiàn)區(qū)位優(yōu)勢極化，從而有效推進新型城鎮(zhèn)化建設。本文從鹽城市特色小鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀以及浙江的，存在的不足，在借鑒浙江的經(jīng)驗基礎上，提出了鹽城發(fā)展特色小鎮(zhèn)的具體建議。

關鍵詞：產(chǎn)業(yè)；新型城鎮(zhèn)化；特色；區(qū)位優(yōu)勢

加快發(fā)展特色小鎮(zhèn)，既是深化新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化建設的必然選擇，又是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，帶動富民增收的重要路徑。鹽城圍繞“強富美高”的總要求，緊扣“三市一高”的戰(zhàn)略定位，充分挖掘小鎮(zhèn)特色，培育出“荷蘭花?！?、“數(shù)夢小鎮(zhèn)”、“汽車小鎮(zhèn)”等一批省級創(chuàng)建名片，特色小鎮(zhèn)發(fā)展取得明顯成效。但與浙江等先行區(qū)相比仍有較大差距，整體規(guī)劃水平不高，產(chǎn)業(yè)帶動作用不強，政策創(chuàng)新力度不大，特色小鎮(zhèn)建設方興未艾。

一、特色小鎮(zhèn)的主要特征和重要作用

（一）特色小鎮(zhèn)的主要特征。特色小鎮(zhèn)是相對獨立于市區(qū)，具有明確產(chǎn)業(yè)定位、文化內(nèi)涵、旅游功能、社區(qū)特征的發(fā)展空間載體，是同業(yè)企業(yè)協(xié)同創(chuàng)新、合作共贏的企業(yè)社區(qū)，是企業(yè)為主體、市場化運作、空間邊界明確的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)空間，也是構建產(chǎn)業(yè)鏈、投資鏈、服務鏈、創(chuàng)新鏈于一體，集制度供給、政策供給和要素供給于一身的供給側結構性改革試驗場，特色化是主題，產(chǎn)業(yè)化是基礎，市場化是方向，項目化是支撐，政策保障是關鍵。

（二）特色小鎮(zhèn)的重要作用。特色小鎮(zhèn)是破解空間資源瓶頸的重要抓手，符合生產(chǎn)力布局優(yōu)化規(guī)律；是破解有效供給不足的重要抓手，符合產(chǎn)業(yè)結構演化規(guī)律；是破解高端要素聚合度不夠的重要抓手，符合創(chuàng)業(yè)生態(tài)進化規(guī)律；是破解城鄉(xiāng)二元結構、改善人居環(huán)境的重要抓手，符合人的城市化規(guī)律。

二、浙江發(fā)展特色小鎮(zhèn)先行經(jīng)驗

浙江在全國率先提出創(chuàng)建“特色小鎮(zhèn)”，出臺了《關于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設的指導意見》，提出重點培育和規(guī)劃建設100個左右的特色小鎮(zhèn)。涌現(xiàn)出云棲小鎮(zhèn)、基金小鎮(zhèn)、夢想小鎮(zhèn)、青瓷小鎮(zhèn)等一批各具特色的小鎮(zhèn)，主要做法和成效得到了中央領導和國家有關部委的充分肯定。特色小鎮(zhèn)建設以產(chǎn)業(yè)特色為核心元素，以要素集聚為主要手段，以政策支持為重要保障，實現(xiàn)了小空間大集聚、小平臺大產(chǎn)業(yè)、小載體大創(chuàng)新，可以說是理念新、機制活、措施實、活力強。

（一）構建多元化投融資機制，暢通投資資金渠道。堅持“政府引導、企業(yè)主體、市場化運作”，多渠道解決特色小鎮(zhèn)建設投入問題。浙江省、市財政專門出臺支持特色小鎮(zhèn)建設政策，特色小鎮(zhèn)在創(chuàng)建期間及驗收命名后，其規(guī)劃空間范圍內(nèi)的新增財政收入上交省財政部分，前3年全額返還、后2年返還一半給當?shù)刎斦?。每個特色小鎮(zhèn)都有明確的投資建設主體，以企業(yè)為主推進項目建設。云棲小鎮(zhèn)2013年與阿里云公司簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，建立了以“政府主導、名企引領、創(chuàng)業(yè)者為主體”的云棲模式，打造基于云計算大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的特色小鎮(zhèn)，五年擬集聚涉云企業(yè)和團隊超千家?？椑镦?zhèn)成立了小城市建設投資產(chǎn)業(yè)基金，總規(guī)模達10億元，同時還成立了全國首家童裝專營銀行，通過金融平臺創(chuàng)新有效解決當?shù)赝b企業(yè)在轉型升級中遇到的資金問題。

（二）創(chuàng)新土地管理制度，盤活建設用地指標。浙江在特色小鎮(zhèn)培育中不求大、不求多，但求專、求精，追求“小而美”?！靶　奔匆?guī)劃面積一般控制在3平方公里左右，建設面積一般控制在1平方公里左右；“美”指所有的特色小鎮(zhèn)都要建成3A級以上景區(qū)，其中旅游類特色小鎮(zhèn)要按照5A級景區(qū)標準建設。每個特色小鎮(zhèn)都規(guī)定了建設用地擴展邊界，主要利用低丘緩坡、灘涂資源和存量建設用地解決小鎮(zhèn)建設用地需求。實行有獎有罰的土地供應方式，確需新增建設用地的，由各地先行辦理農(nóng)用地轉用及供地手續(xù)，根據(jù)省里公布的創(chuàng)建結果靈活兌現(xiàn)用地指標“獎懲”政策。對如期完成年度規(guī)劃目標任務的，省里按實際使用指標的50%給予配套獎勵，其中信息經(jīng)濟、環(huán)保、高端裝備制造等產(chǎn)業(yè)類特色小鎮(zhèn)按60%給予配套獎勵；對3年內(nèi)未達到規(guī)劃目標任務的，加倍倒扣省獎勵的用地指標。

（三）創(chuàng)建就業(yè)創(chuàng)業(yè)平臺，打造一批單打冠軍。新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化。浙江特色小鎮(zhèn)建設十分注重整體規(guī)劃，堅持產(chǎn)業(yè)、文化、旅游“三位一體”和生產(chǎn)、生活、生態(tài)融合發(fā)展，讓進鎮(zhèn)農(nóng)民來得了、留得住。堅持“一鎮(zhèn)一業(yè)”，每個特色小鎮(zhèn)主攻一個主導產(chǎn)業(yè)，培育行業(yè)“單打冠軍”，為當?shù)鼐用駝?chuàng)造更多的就業(yè)創(chuàng)業(yè)機會。玉皇山南基金小鎮(zhèn)重點引進和培育五大類私募基金，已集聚金融投資類企業(yè)500余家，管理資金規(guī)模2800億元，爭取五年內(nèi)將管理資金規(guī)模做到1萬億。織里鎮(zhèn)生產(chǎn)的童裝占據(jù)全國1/3的童裝市場，成為“中國童裝名鎮(zhèn)”、省級現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群轉型升級示范區(qū)試點。浙江首批37個特色小鎮(zhèn)吸引了3300多家企業(yè)入駐，完成投資480億元，新增就業(yè)人員4.6萬人。研究出臺了戶籍制度改革相關政策文件和具體舉措，并不斷完善教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等方面的配套政策，為農(nóng)業(yè)轉移人口市民化、外來人員就地城鎮(zhèn)化創(chuàng)造了良好條件。

三、鹽城發(fā)展特色小鎮(zhèn)的基本情況

（一）實施鎮(zhèn)域分類推進戰(zhàn)略。對國家、省、市級“重點鎮(zhèn)”，著重引導產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，促進產(chǎn)鎮(zhèn)融合，發(fā)展成為“大而強”的市域重鎮(zhèn)；對具備發(fā)展?jié)摿?、地域特點的“特色鎮(zhèn)”，著力提升城鎮(zhèn)空間品質，傳承地域文化，培植新興產(chǎn)業(yè)和歷史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)，發(fā)展成為“小而美”的特色小城鎮(zhèn)；對于其他“一般鎮(zhèn)”（含被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)區(qū)），著重改善鎮(zhèn)區(qū)環(huán)境面貌，滿足鎮(zhèn)村居民生產(chǎn)生活水平提升的基本需要。

（二）制定特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建目標。緊緊圍繞 “強富美高”新鹽城建設要求，緊扣“產(chǎn)業(yè)強市、生態(tài)立市、富民興市”三大導向，深刻把握特色小鎮(zhèn)內(nèi)涵特征，堅持以人為本、因地制宜、突出特色、創(chuàng)新體制，加速要素集合、產(chǎn)業(yè)聚合、產(chǎn)城人文融合，努力把特色小鎮(zhèn)打造成為經(jīng)濟增長新高地、產(chǎn)業(yè)升級新載體、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌新平臺、區(qū)域經(jīng)濟新增長極，為全市經(jīng)濟社會發(fā)展提供支撐和動力。到2020年，分批培育創(chuàng)建20個市級特色小鎮(zhèn)，爭創(chuàng)省級以上特色小鎮(zhèn)10個左右。

（三）明確特色小鎮(zhèn)發(fā)展要求。一是堅持產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色化。按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展“特而強”的要求，把發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)作為特色小鎮(zhèn)建設的核心和支柱。二是堅持區(qū)域規(guī)劃科學化。按照區(qū)域規(guī)劃“融而優(yōu)”的要求，立足主體功能定位，統(tǒng)籌小鎮(zhèn)總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、用地規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃。三是堅持建設形態(tài)風格化。按照建設形態(tài)“精而美”的要求，充分體現(xiàn)小鎮(zhèn)個性、內(nèi)涵、魅力，形成“一鎮(zhèn)一風格”。四是堅持功能建設集聚化。按照功能疊加“聚而合”的要求，完善城鎮(zhèn)基礎設施、公共服務功能，建設高端、現(xiàn)代、引領發(fā)展的功能配套。五是堅持運作方式多元化。按照制度供給“活而新”的要求，創(chuàng)新建設模式、管理方式和服務手段，實行政府引導、企業(yè)主體、市場化運作。

（四）特色小鎮(zhèn)發(fā)展領先蘇北。雖然鹽城市特色小鎮(zhèn)發(fā)展起步較晚，但國家、省市級創(chuàng)建工作均取得明顯成效。東臺安豐鎮(zhèn)被評為國家級特色小鎮(zhèn)，鹽城汽車小鎮(zhèn)和鹽城城南數(shù)夢小鎮(zhèn)被評為省級特色小鎮(zhèn)，大豐荷蘭花海被評為省級旅游風情小鎮(zhèn)，省級特色小鎮(zhèn)名片數(shù)量居蘇北之首。

四、鹽城省級小鎮(zhèn)發(fā)展的幾點啟示

從數(shù)夢小鎮(zhèn)和荷蘭花海發(fā)展的成功經(jīng)驗來年，兩家省級小鎮(zhèn)敢為人先，敢作敢為，創(chuàng)不可能為可能，有其共同點，也有其首創(chuàng)性。創(chuàng)新意識強。荷蘭花海從歷史淵源挖掘發(fā)展內(nèi)涵，數(shù)夢小鎮(zhèn)順應潮流創(chuàng)新發(fā)展，兩者都是從無到有，從小到大，近幾年才發(fā)展起來的，短短3-5年已成為全國有名氣、全省樹典型的特色小鎮(zhèn)和旅游風情小鎮(zhèn)，是聚焦創(chuàng)新先行典型。產(chǎn)業(yè)前景好。數(shù)夢小鎮(zhèn)重點發(fā)展的大數(shù)據(jù)，已成為當前最熱門的行業(yè)，時任李強書記在蘇北發(fā)展會議上指出鄉(xiāng)村旅游是最富民的產(chǎn)業(yè)，帶動農(nóng)民致富能力強。選擇最具發(fā)展?jié)摿Α⒆钣邪l(fā)展前景的特色是基礎。規(guī)劃定位準。數(shù)夢小鎮(zhèn)擬建成覆蓋全省、承接上海、輻射華東、聯(lián)通全國的國家級大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)基地，形成完整的大數(shù)據(jù)全產(chǎn)業(yè)鏈，打造數(shù)據(jù)資源、數(shù)據(jù)應用和數(shù)據(jù)平臺三大高地。2012年，上海同濟大學編制了2.46平方公里多彩荷蘭村的項目整體規(guī)劃，先期以荷蘭花海為核心區(qū)，全面融入荷蘭鄉(xiāng)村風格，彰顯異域風情特色。產(chǎn)城融合好。荷蘭花海先后被中央電視臺《新聞聯(lián)播》和中文國際頻道、中國花卉報等媒體報道，2014年4月份，中央電視臺中文國際頻道《尋找最美花園》欄目在荷蘭花海拍攝專題節(jié)目《大豐花?！`放在鹽堿地上的郁金香》，全方位展現(xiàn)了荷蘭花?！白蠲阑▓@”形象。智慧含量高。數(shù)夢小鎮(zhèn)以華為云、阿里云為基礎著力打造全省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)布局的核心，成為鹽城智慧城市的中心。荷蘭花海堅持智慧旅游與電子商務同步發(fā)展的思路，加強與阿里巴巴天貓網(wǎng)站的深度合作，開辟荷蘭花市網(wǎng)絡銷售店鋪，同時聯(lián)手深圳嘉訊公司，投資700萬元建設荷蘭花海智慧旅游項目，目標是以Web門戶網(wǎng)站為載體，以微博、一卡通系統(tǒng)、微信公眾平臺為抓手，搭建可擴展的荷蘭花?；A信息化框架，荷蘭花海將逐步實現(xiàn)由線下到線上、假日到周末、日光經(jīng)濟到月光經(jīng)濟的全面轉型。

五、鹽城發(fā)展特色小鎮(zhèn)存在的主要問題

1、缺乏統(tǒng)一規(guī)劃引領。目前鹽城市各地申報的特色小鎮(zhèn)有些還處于初步設想階段，還沒有成型的規(guī)劃設計，下一步具體動作還不明確。各級各類相關規(guī)劃之間相互適應和銜接不夠，有些鎮(zhèn)、園區(qū)除中心鎮(zhèn)有相關鎮(zhèn)域總體規(guī)劃外，其他建制鎮(zhèn)缺乏相對應總體規(guī)劃，有些鎮(zhèn)即使有，但在特色產(chǎn)業(yè)規(guī)劃上較為缺乏，無法對本區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展形成一個長期有效的引領作用。

2、產(chǎn)業(yè)特色不夠明顯。部分小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)差異化定位不明顯，存在同質競爭現(xiàn)象，優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和明星企業(yè)集聚不夠，占據(jù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)價值鏈頂端的產(chǎn)業(yè)較少，產(chǎn)業(yè)集群大而不強，聚而不合，導致整個產(chǎn)業(yè)發(fā)展有寬度沒厚度。沒有定向培育或引進龍頭企業(yè)，在產(chǎn)業(yè)鏈上缺乏關鍵企業(yè)，高端品牌對小鎮(zhèn)知名度支撐不足。

3、土地要素制約明顯。鹽城土地面積全省最大，沿海資源十分豐富，開發(fā)程度相對較低，與蘇南、蘇中地區(qū)相比，空間和容量優(yōu)勢較為明顯，盡管如此，與發(fā)展的要求相比土地資源仍然缺乏，從鎮(zhèn)級來看，調(diào)節(jié)發(fā)展余地就更小，從調(diào)研情況來看，特色小鎮(zhèn)發(fā)展最大的制約因素就是土地問題，不足以支撐未來幾年內(nèi)的小鎮(zhèn)建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，導致很多好項目無法落地。

4、融資能力仍然不強。鎮(zhèn)級政府融資能力受到明顯制約，加之鎮(zhèn)級可提供擔保的鎮(zhèn)級資產(chǎn)少，各鎮(zhèn)普遍缺乏融資能力，融資渠道也主要為銀行貸款，融資渠道過于單一，融資成本相對較大，對特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展帶來較大的壓力。

5、政策創(chuàng)新力度不大。雖然江蘇和各市均出臺了一些推進特色小城發(fā)展的政策意見，但思想解放程度仍不夠，政策創(chuàng)新不多，優(yōu)惠力度不夠大，大都參考浙江發(fā)展模式，很多政策創(chuàng)新意識和優(yōu)惠力度沒有達到浙江省前幾年的水平，而且省市縣等各級政府政策沒有形成合力，缺乏聯(lián)動政策措施體系，在一定程度上影響了各地特色小鎮(zhèn)的發(fā)展。

六、鹽城加快特色小鎮(zhèn)建設的幾點建議

一要提升整體規(guī)劃水平。一方面，要堅持統(tǒng)籌推進。對各縣（市、區(qū)）特色小鎮(zhèn)建設，進行系統(tǒng)規(guī)劃，示范引領，統(tǒng)籌推進。針對小城鎮(zhèn)現(xiàn)狀基礎、發(fā)展?jié)摿肮δ芏ㄎ?，堅持分類引導、差別發(fā)展、擇優(yōu)培育。2016年開始，每年每個縣域重點打造1-2個市級以上產(chǎn)業(yè)特色小鎮(zhèn)和旅游風情小鎮(zhèn)，以示范推動面上建設，穩(wěn)步推進特色小鎮(zhèn)建設。另一方面，要堅持多規(guī)合一。堅持規(guī)劃先行、多規(guī)合一的要求，統(tǒng)籌考慮人口分布、生產(chǎn)力布局、國土空間利用和生態(tài)環(huán)境保護，體現(xiàn)產(chǎn)城人文“四位一體”和生產(chǎn)生活生態(tài)“三生融合”，邀請國內(nèi)外知名設計單位，高起點高標準規(guī)劃建設特色小鎮(zhèn)。

二要挖掘特色放大優(yōu)勢。立足鹽城市各地資源稟賦、區(qū)位條件、生態(tài)環(huán)境、歷史文化、產(chǎn)業(yè)集聚等特色，重點打造一批產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)和旅游風情小鎮(zhèn)。聚焦汽車、節(jié)能環(huán)保、大數(shù)據(jù)、智能終端等高端制造業(yè)和新一代信息技術產(chǎn)業(yè)，以及創(chuàng)意創(chuàng)業(yè)、健康養(yǎng)老、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、歷史經(jīng)典類產(chǎn)業(yè)重點打造一批產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)。聚焦生態(tài)旅游、休閑旅游、鄉(xiāng)村旅游、精品民宿，推進特色旅游與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)融合發(fā)展，建設一批旅游品牌線路，打造一批旅游風情小鎮(zhèn)。

三要加大政策創(chuàng)新力度。重點圍繞解決“錢、地、人”問題，研究提出有創(chuàng)新性、針對性的政策措施。要拓展資金渠道，各級財政設立專項引導資金，鼓勵市場化運作，爭取信貸支持。要保障發(fā)展用地，抓住土地利用規(guī)劃調(diào)整機遇，適當壓縮耕地面積，增加建設用地面積，調(diào)出規(guī)劃用地空間。要加速人氣集聚，通過大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)提供更多的就業(yè)崗位，全面放開戶籍限制，完善社會保障體系，讓農(nóng)民真正融入城鎮(zhèn)。

四要注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。要把發(fā)展特色小鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村旅游、新農(nóng)村建設和新型城鎮(zhèn)建設有機結合起來。一方面，要適度超前、統(tǒng)籌推進小城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務設施建設，完善城鎮(zhèn)功能，滿足人的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、居住、出行、教育、醫(yī)療等各類需求。另一方面，要提高城鎮(zhèn)管理的精細化水平，使管理服務更加科學化、高效化、人性化、便利化，切實提高城鎮(zhèn)居民生活質量。同時要堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念，有機整合小鎮(zhèn)內(nèi)外的綠地、河湖、林地、耕地，注重小鎮(zhèn)的生態(tài)特色與產(chǎn)業(yè)特色以及當?shù)刈匀伙L貌相協(xié)調(diào)，加強特色小鎮(zhèn)道路綠化、生態(tài)隔離帶、綠道綠廊和片林建設，構建“河林田湖共同體”系統(tǒng)生態(tài)格局，加強園林綠化、景點雕塑、旅游設施建設，營造功能齊全、親水近綠的秀美風光，加強小鎮(zhèn)人文精神塑造，打造獨特景觀文化，形成鎮(zhèn)在景中、景在鎮(zhèn)中的“高顏值”精品小鎮(zhèn)。

五要體現(xiàn)創(chuàng)業(yè)富民導向。充分發(fā)揮特色小鎮(zhèn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成本低、進入門檻低、各項束縛少、生態(tài)環(huán)境好的優(yōu)勢，打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的有效平臺和載體。時任省委李強書記指出發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)是帶動農(nóng)業(yè)致富最好的產(chǎn)業(yè)，大豐區(qū)同心村通過打造荷蘭花海景區(qū)，農(nóng)民人均純收入從2萬增加到4萬，帶動周邊8個村3000多農(nóng)戶發(fā)展花卉苗木種植。要充分利用鹽城市旅游資源，著力發(fā)展特色旅游，放大荷蘭花海、恒北村、楊侍村、甘港村等一批經(jīng)典鄉(xiāng)村旅游示范效應，探索全域旅游和“鄉(xiāng)村旅游創(chuàng)新發(fā)展”新模式，通過特色小鎮(zhèn)和旅游風情小鎮(zhèn)建設帶動居民致富。

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