【摘 要】 《公務(wù)員法》的頒布實(shí)施是我國(guó)行政實(shí)體立法的一大突破，將行政法調(diào)整對(duì)象由外部行政關(guān)系轉(zhuǎn)向內(nèi)部行政關(guān)系。但在具體落實(shí)中，該法仍具有一定的局限性。本文分析了《公務(wù)員法》第54條實(shí)施的局限性，指出由于制度設(shè)計(jì)上的不完善、上下級(jí)之間的信息不對(duì)稱、以及公務(wù)員追求自身利益的最大化的傾向?qū)е鹿珓?wù)員抵抗權(quán)行使的局限性。提出要充分發(fā)揚(yáng)民主，建立科學(xué)的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，進(jìn)一步厘清公務(wù)員上下級(jí)之間的關(guān)系，充分發(fā)揮公務(wù)員對(duì)上級(jí)的監(jiān)督權(quán)，才能促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。

【關(guān)鍵詞】 《公務(wù)員法》；抵抗權(quán)；局限性；監(jiān)督權(quán)

一、研究緣起

案例一：楊秀珠曾經(jīng)在她的辦公室向下屬布置工作任務(wù)，實(shí)則是布置貪污任務(wù)，她的下屬都知道楊秀珠的行為是“明顯違法”的，但是作為楊秀珠的下屬，他們都沒(méi)有發(fā)表反對(duì)意見(jiàn)，而是默默地配合執(zhí)行楊的錯(cuò)誤指令，使得楊秀珠的違法行為得逞。楊秀珠的事情暴露后，這些執(zhí)行錯(cuò)誤指令的下屬也受到了法律的制裁。

案例二：法官胡光佳在云南省宣威市人民法院工作了十三年，因?yàn)樵诰用竦姆课莶疬w問(wèn)題上與政府發(fā)生了矛盾，被認(rèn)為不配合政府工作，無(wú)視上級(jí)下達(dá)的“政府工作”的命令，他依照法律規(guī)定將“違法的當(dāng)?shù)卣备嫔狭朔ㄍァ４伺e得罪了當(dāng)?shù)卣?，胡光佳在年度考核中被評(píng)為“不稱職公務(wù)員”，理由是“政治表現(xiàn)”不好。

案例三：中央電視臺(tái)新聞直播間播出《甘肅：祁連山生態(tài)調(diào)查》，節(jié)目反映的是祁連山生態(tài)保護(hù)中存在的問(wèn)題，如水電站生態(tài)用水下泄不符合規(guī)范、企業(yè)違規(guī)排污等。報(bào)道播出后，市委、市政府高度重視，主要領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門赴現(xiàn)場(chǎng)核查。市委、市政府4次召開(kāi)專題會(huì)議，就報(bào)道反映問(wèn)題迅速拿出整改措施，對(duì)有關(guān)企業(yè)和責(zé)任人依法依紀(jì)追責(zé)。共對(duì)10名縣處級(jí)干部予以責(zé)任追究，對(duì)6名涉事企業(yè)相關(guān)責(zé)任人依法拘留。

以上只是幾個(gè)社會(huì)影響較大的典型案例，現(xiàn)實(shí)生活中這樣的事例很多，這表明了堅(jiān)持依法治國(guó)，破解“執(zhí)行命令還是執(zhí)行法律”的困局，落實(shí)《公務(wù)員法》的迫切性。國(guó)務(wù)院于1993年8月14日頒布了《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》，這標(biāo)志著我國(guó)公務(wù)員制度的確立。在經(jīng)過(guò)十多年的探索之后，2006年1月1日，《公務(wù)員法》正式實(shí)施，公務(wù)員制度的一系列相關(guān)規(guī)定通過(guò)法律形式得以確立，實(shí)現(xiàn)了公務(wù)員管理的法制化，開(kāi)啟了法治社會(huì)的先聲?！豆珓?wù)員法》的頒布實(shí)施是我國(guó)行政實(shí)體立法的一大突破，將行政法調(diào)整對(duì)象由外部行政關(guān)系轉(zhuǎn)向內(nèi)部行政關(guān)系?；谝婪ㄐ姓拓?zé)任行政理念，《公務(wù)員法》第54條規(guī)定對(duì)于加強(qiáng)公務(wù)員依法行政的責(zé)任感，無(wú)疑具有相當(dāng)正面積極的意義。但是，在行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的背景下，公務(wù)員是“執(zhí)行命令還是執(zhí)行法律”，公務(wù)員說(shuō)“不”面臨著現(xiàn)實(shí)困局和兩難選擇，若是選擇執(zhí)行命令可能被追究法律責(zé)任，若是選擇執(zhí)行法律可能要付出沉重代價(jià)。這說(shuō)明這一條款的邏輯性和可操作性存在問(wèn)題，容易導(dǎo)致出現(xiàn)有法不能依或有法無(wú)法依的現(xiàn)象，首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制會(huì)成為變相的“一言堂”，助長(zhǎng)了官僚主義現(xiàn)象的滋生，破壞了民主集中原則，破壞了決策的科學(xué)性和民主性，由于行政決策失誤和錯(cuò)誤決策的無(wú)障礙執(zhí)行給國(guó)家和社會(huì)造成了巨大的損失。所以，研究和分析《公務(wù)員法》第54條在實(shí)施過(guò)程中不能徹底實(shí)施的原因，并提出相應(yīng)的解決策略，具有非常重要的意義。

二、《公務(wù)員法》第54條“抵抗權(quán)”條款實(shí)施存在局限性的原因分析

我國(guó)《公務(wù)員法》第54條所規(guī)定的公務(wù)員具有的抵抗權(quán)在實(shí)施過(guò)程中存在著很大的局限性，制度設(shè)計(jì)上的不完善、上下級(jí)公務(wù)員之間信息的不對(duì)稱和公務(wù)員對(duì)自身利益最大化的追求是主要原因。

1、《公務(wù)員法》制度設(shè)計(jì)上的不完善

我國(guó)公務(wù)員制度受“特別權(quán)力關(guān)系”理論的影響，依據(jù)這種理論的法律法規(guī)特別強(qiáng)調(diào)公務(wù)員對(duì)上級(jí)服從的義務(wù)，不太重視或不太強(qiáng)調(diào)公務(wù)員自身享有的權(quán)利。[1]《公務(wù)員法》在制度設(shè)計(jì)上還不完善，表現(xiàn)在三個(gè)方面，向上級(jí)報(bào)告義務(wù)的缺失；“明顯違法”的范圍不明確；沒(méi)有對(duì)上級(jí)向下級(jí)下達(dá)決定和命令要采取的形式做出明確而具體的規(guī)定，致使公務(wù)員無(wú)法證明上級(jí)做出的決定或者命令是錯(cuò)誤的。[2]《公務(wù)員法》第54條在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中容易出現(xiàn)副作用。第一，執(zhí)行上級(jí)決定或命令是公務(wù)員的基本義務(wù)。按照法律規(guī)定，公務(wù)員的權(quán)利與義務(wù)應(yīng)當(dāng)是一致的。如果上級(jí)做出的決定和命令是違法的，讓公務(wù)員承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，對(duì)公務(wù)員來(lái)說(shuō)是不公平的。第二，明顯違法的決定和命令存在認(rèn)定困難的問(wèn)題，在實(shí)踐中容易產(chǎn)生分歧，引起爭(zhēng)議，也很方便上級(jí)向下屬推脫責(zé)任。第三，在工作實(shí)踐中，公務(wù)員為了避免承擔(dān)責(zé)任，可能會(huì)對(duì)上級(jí)哪怕是正確的決定和命令不斷質(zhì)疑，這不利于維護(hù)上級(jí)的權(quán)威。因此，單憑《公務(wù)員法》第54條這一法條的創(chuàng)新，還不能破解長(zhǎng)期以來(lái)形成的頑疾，如上下級(jí)之間存在的人身依附關(guān)系，下級(jí)對(duì)上級(jí)唯命是從，上級(jí)打擊排斥“不聽(tīng)話”的下級(jí)等。公務(wù)員給上級(jí)提意見(jiàn)是要經(jīng)過(guò)一番利益權(quán)衡，甚至是要經(jīng)過(guò)一番思想斗爭(zhēng)的，更不用說(shuō)拒絕執(zhí)行上級(jí)的錯(cuò)誤決定或命令，因?yàn)樯霞?jí)決定其晉升的命運(yùn)。[3]在案例一中，對(duì)楊秀珠明顯違法的決定，下級(jí)都選擇了沉默。

2、上下級(jí)之間的信息不對(duì)稱限制了公務(wù)員的判斷

由于上下級(jí)在科層組織中處于不同的位置，視野不同，所掌握的情況不一樣，限制了公務(wù)員對(duì)來(lái)自于上級(jí)的決定或命令的判斷。由于在實(shí)際工作中上級(jí)權(quán)威的影響，以及對(duì)上級(jí)的過(guò)度信任，公務(wù)員不會(huì)輕易對(duì)來(lái)自上級(jí)的決定或者命令做出是錯(cuò)誤的判斷，可能會(huì)認(rèn)為是自己沒(méi)有理解上級(jí)的決定或者命令的意圖所在。另外，法律條款本身給公務(wù)員在執(zhí)行該條款時(shí)留有很大的自由裁量空間，在“公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)，認(rèn)為上級(jí)的決定或者命令有錯(cuò)誤的，可以向上級(jí)提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見(jiàn)”這項(xiàng)規(guī)定中，“可以”向上級(jí)提出改正或者撤銷的意見(jiàn)，這也意味著也“可以不”向上級(jí)提出改正或者撤銷的意見(jiàn)，再加上公務(wù)員自己也知道和上級(jí)之間存在著信息不對(duì)稱的問(wèn)題，所以更多的時(shí)候會(huì)選擇“可以不”向上級(jí)提出意見(jiàn)。如果公務(wù)員覺(jué)得上級(jí)的決定或者命令有錯(cuò)誤或者明顯違法而提出了意見(jiàn)的話，很大的可能是“上級(jí)不改變?cè)摏Q定或者命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行該決定或者命令”，如果出了問(wèn)題，“執(zhí)行的后果由上級(jí)負(fù)責(zé)，公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任”，實(shí)際上，一旦真的出了問(wèn)題，對(duì)公務(wù)員自身也是不利的。而且，《公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員的權(quán)利和義務(wù)都作了明確的規(guī)定?！豆珓?wù)員法》第12條“公務(wù)員應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)”中的第2款規(guī)定，公務(wù)員“按照規(guī)定的權(quán)限和程序認(rèn)真履行職責(zé)，努力提高工作效率”。第13條“公務(wù)員享有的權(quán)利”中的第5款規(guī)定公務(wù)員有“對(duì)機(jī)關(guān)工作和領(lǐng)導(dǎo)人員提出批評(píng)和建議”的權(quán)利。作為對(duì)公務(wù)員工作行為的督促，以及為了保證上級(jí)的權(quán)威，第53條第5款規(guī)定，公務(wù)員不得“拒絕執(zhí)行上級(jí)依法做出的決定和命令”。

由于在實(shí)際工作中，下級(jí)公務(wù)員與其上級(jí)之間存在著信息不對(duì)稱的情況，而且《公務(wù)員法》也規(guī)定公務(wù)員不得“拒絕執(zhí)行上級(jí)依法做出的決定和命令”，這極大限制了公務(wù)員抵抗權(quán)的行使，第54條被束縛住了。

3、自身利益最大化的追求也限制了公務(wù)員抵抗權(quán)的行使

人都有追求自身利益最大化的本能，公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)的時(shí)候也在追求自身利益最大化。公務(wù)員的考核成績(jī)是由上級(jí)負(fù)責(zé)的，“主管領(lǐng)導(dǎo)在聽(tīng)取群眾意見(jiàn)后，提出考核等次建議，由本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或者授權(quán)的考核委員會(huì)確定考核等次”，所以，公務(wù)員一般會(huì)選擇和上級(jí)搞好關(guān)系，忠實(shí)地執(zhí)行上級(jí)的決定或者命令是處理好和上級(jí)關(guān)系的常態(tài)選擇。如果輕易行使抵抗權(quán)，由于上下級(jí)之間信息不對(duì)稱，就要冒著可能自己的意見(jiàn)是錯(cuò)誤的風(fēng)險(xiǎn)，給上級(jí)工作帶來(lái)一些不必要的麻煩，如果真的被證明自己的意見(jiàn)是錯(cuò)誤的，影響上級(jí)對(duì)自己的印象，可能會(huì)影響到自己的考核成績(jī)。公務(wù)晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)也是由上級(jí)主導(dǎo)的，《公務(wù)員法》第44條規(guī)定了公務(wù)員“晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，按照下列程序辦理：（一）民主推薦，確定考察對(duì)象；（二）組織考察，研究提出任職建議方案，并根據(jù)需要在一定范圍內(nèi)進(jìn)行醞釀；（三）按照管理權(quán)限討論決定；（四）按照規(guī)定履行任職手續(xù)?！痹跊Q定公務(wù)員職務(wù)晉升方面，上級(jí)起了很大作用，甚至能夠起決定性作用。在案例二中，法官胡光佳依法行使自己的職權(quán)，結(jié)果卻被打擊報(bào)復(fù)。所以，公務(wù)員從自身利益最大化的角度，不會(huì)選擇冒風(fēng)險(xiǎn)行使抵抗權(quán)。

三、對(duì)策與建議

盡管公務(wù)員在具體行使法律規(guī)定的抵抗權(quán)的時(shí)候存在著一定局限性，但是，我國(guó)《公務(wù)員法》的頒布實(shí)施畢竟為加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)提供了法律依據(jù)。相對(duì)于具體的工作實(shí)際而言，法律條款永遠(yuǎn)是抽象的。法律的邏輯必須和現(xiàn)實(shí)生活的邏輯相吻合才能有效發(fā)揮法律的作用。要克服公務(wù)員抵抗權(quán)行使的局限性，必須要有相應(yīng)的制度跟進(jìn)。一是要充分發(fā)揚(yáng)民主，建立科學(xué)的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)公務(wù)員工作業(yè)績(jī)的考核評(píng)價(jià)和公務(wù)員是否晉升的決定權(quán)要真正聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)；二是要進(jìn)一步理清公務(wù)員上下級(jí)之間的關(guān)系，不可能改變上下級(jí)之間信息不對(duì)稱的情況，但可以進(jìn)一步健全制度，充分發(fā)揮公務(wù)員對(duì)上級(jí)的監(jiān)督作用，使得《公務(wù)員法》能夠真正發(fā)揮作用，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，提高工作效率，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。

【參考文獻(xiàn)】

[1][3] 馮祥武.執(zhí)行命令還是執(zhí)行法律？———兼論《公務(wù)員法》第五十四條關(guān)于公務(wù)員有權(quán)說(shuō)“不”的規(guī)定[J].行政與法，2008（2）41-44.

[2] 喻少如.論公務(wù)員對(duì)違法決定或命令的相對(duì)不服從———對(duì)《公務(wù)員法》第 54 條的立法解讀[J].湖北社會(huì)科學(xué)，2007（4）17-21.

【作者簡(jiǎn)介】

于曉航（1997.8—），山東德州人，蘭州大學(xué)法學(xué)院學(xué)生.