□ 張贏方

一、英國對高層次人才的界定

在英國，計分制體系（Points-based system ，PBS）將簽證分為五類，五類簽證中僅有第一級簽證（Tier 1）高價值人才（High-value migrants)中的杰出人才、畢業(yè)生企業(yè)家、企業(yè)家符合高層次人才的定義，有助于英國的社會發(fā)展和生產(chǎn)力提高。

英國對引進的三類高層次人才都設(shè)定了具體的要求。具體而言，杰出人才（Exceptional Talents)每年上限為1000人的杰出人才，包括在科學、人文、工程及藝術(shù)領(lǐng)域，已經(jīng)到達國際公認在其領(lǐng)域位于最高級別地位、或表現(xiàn)杰出而有可能達到本領(lǐng)域最高級別地位的人才。畢業(yè)生企業(yè)家（Graduate Enterpreneur）每年上限為2000人的畢業(yè)生企業(yè)家。企業(yè)家（Enterpreneur）則要求至少在英國投資1000000英鎊。

表1 英國的計分制體系（PBS）

表2 第一級簽證（Tier1）

表3 高層次人才

二、英國引進高層次人才相關(guān)制度

（一）計分制

根據(jù)英國移民法245條，計分制（Pointsbased system ，PBS）將各種人才引進條件量化，達到一定分數(shù)的人才將有資格申請英國的簽證、居留和入籍，積分制將簽證分為五類，五類簽證中僅有第一級簽證（Tier 1）高價值人才（High-value migrants）中的杰出人才、畢業(yè)生企業(yè)家、企業(yè)家針對高層次人才引進。對于高層次人才，進入英國無須事先得到工作，只需根據(jù)計分制事先進行評分,得分在75分以上，一旦獲準，即可攜帶配偶和不滿18歲子女進入英國。

（二）分類制

英國將引進的高層次人才分為三類，杰出人才，畢業(yè)生企業(yè)家和企業(yè)家。[1]杰出人才（Exceptional Talents）包括在科學、人文、工程及藝術(shù)領(lǐng)域，已經(jīng)達到國際公認最高級別地位、或表現(xiàn)杰出而有可能達到本領(lǐng)域最高級別的人才，每年上限為1000人。[2]畢業(yè)生企業(yè)家（Graduate Enterpreneur）包括畢業(yè)后可以在英國繼續(xù)從事高技能工作的優(yōu)秀海外留學畢業(yè)生，每年上限為2000人。企業(yè)家（Enterpreneur），包括至少在英國投資50000英鎊，并能夠在英國建立企業(yè)的人才。[3]

（三）限額制

英國對高層次人才采取限額制度。英國政府限制非歐盟經(jīng)濟移民，杜絕濫用移民規(guī)則的現(xiàn)象，以移民法案清除無權(quán)居留的移民。[4]歐洲移民條例為高技術(shù)人才提供了相對良好的法律環(huán)境，2006年4月的“歐洲經(jīng)濟區(qū)移民條例”[ Immigration （European Economic Area） Regulations 2006 ]取代了 2000年“歐洲經(jīng)濟區(qū)條例”（The 2000 European Economic Area Regulations），規(guī)定歐洲經(jīng)濟區(qū)國民（及其家屬）如果行使條約權(quán)利，就可以在英國無條件居住三個月以上。[5]然而，英國的移民法案致力于控制和清除濫用移民規(guī)則的移民。移民法案由女王在2013年5月8日公布，于2014年3月獲得通過。它改革了清除和申訴制度，使其更容易和更快地清除那些沒有居留權(quán)利的移民。[6]英國規(guī)定，對高層次人才中的杰出人才每年只有1000名的引進限額。在英國政府的杰出人才申請網(wǎng)站上，名額限額被表述為：杰出人才簽證類別的可用名額有限，每年于4月6日及10月1日各發(fā)布500個名額。

限額制旨在服務(wù)于英國長期經(jīng)濟計劃。英國政府長期經(jīng)濟計劃發(fā)表于2014年1月7日，提出減少赤字，削減所得稅，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，限制福利和減少移民，提升教育水平，建設(shè)更具競爭力的經(jīng)濟體系。移民和安全部長詹姆斯·布羅肯希爾（Immigration and Security Minister,James Brokenshire）表示：“不受控制的大規(guī)模移民會迫使低收入者的工資下降和全英房價的上升，并且為社會凝聚力和公共服務(wù)帶來壓力。限制移民的制度體系對英國公民更加公平，英國政府將嚴厲懲罰破壞法規(guī)或濫用移民規(guī)則的人。減少移民以維持可持續(xù)發(fā)展，目前的政策目標是減少移民的1%?？沙掷m(xù)發(fā)展的移民體系是不把移民視為廉價勞動力的，有利于國家發(fā)展的良性體系?！盵7]

三、英國引進高層次人才制度的變化態(tài)勢

2008年至2014年，英國引進高層次人才制度不斷變化，經(jīng)歷了從促進到限制、此后再次促進的變化過程。其間，由于限制引進政策制約了英國的經(jīng)濟發(fā)展，英國政府對高層次人才的作用進行了論證，在此基礎(chǔ)上決定再次促進高層次人才的引進。

（一）促進高層次人才引進的兩個階段：2008年至2009年，2011年至2014年2014

2008年至2009年，英國引進高層次人才法律政策呈現(xiàn)促進趨勢。2008年2月和6月之間推出第一級人才簽證（Tier 1）。2008年11月，第一級簽證中，加入了高技能移民路徑，逐步實施。2009年3月，對第一級簽證的計分進行了修改，包括授予特定的資格和以前的營利情況。2009年10月，第一級的計分進行了修改，包括考慮該人在英國學習的情況等?？傮w而言，在這一時期為引進高層次人才奠定了制度基礎(chǔ)。

2011年至2014年，在對限制人才引進政策的不利影響進行反思的基礎(chǔ)上，英國引進高層次人才法律政策逐步呈現(xiàn)促進趨勢。2011年9月，在第一級中新設(shè)杰出人才種類（Exceptional Talent），可以申請延期2年居留，居留滿5年可申請定居。2012年4月， 在第一級中新設(shè)畢業(yè)生企業(yè)家種類（Graduate Entrepreneur），畢業(yè)生需要由高等教育機構(gòu)（ Higher Education Institutions （HEIs） ）認定為具有世界一流的創(chuàng)新想法或者創(chuàng)業(yè)能力，一旦認定合格，就可畢業(yè)后留在英國創(chuàng)業(yè)。2013年4月，啟動博士學位延期計劃（ doctorate extension scheme），規(guī)定在高等院校獲得博士學位的學生可以在畢業(yè)后獲得12個月的延長期間工作或者創(chuàng)業(yè)。2013年4月，規(guī)定MBA畢業(yè)生和杰出的國際學生創(chuàng)業(yè)者可以在畢業(yè)后按照第一級中的畢業(yè)生企業(yè)家種類（Tier 1 Graduate Entrepreneur route）在英國居留。2013年12月，擴大第一級人才通道，允許英國科技城為引進的創(chuàng)新人才和專業(yè)人員提供擔保，從而使他們不需要雇主提供擔保就可以來英國工作。2014年3月13日，對移民規(guī)則做出了修改，[8]以提高計分制的工作路線的申請靈活性，促進經(jīng)濟增長，具體包括：擴大針對高層次人才的一級簽證（Tier 1 Exceptional Talent），增加獲得英國科技城認可的數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域領(lǐng)軍人才進入第一級簽證；使第一級簽證的申請更方便和簡單；取消MBA畢業(yè)生的限額，取消針對畢業(yè)生畢業(yè)時間方面的限制。[9]2014年3月，英國開通由“英國科技城”批準的數(shù)字技術(shù)行業(yè)中世界頂尖人才的第一級簽證通道，科技城參與杰出技術(shù)人才標準制定[10]。在這一時期，高層次人才引進制度有所放寬，經(jīng)濟狀況逐步回升。

（二）限制高層次人才引進階段：2010年2010至2011年2011

受經(jīng)濟危機的影響，2010年至2011年，英國對高層次人才的引進采取嚴格限制的措施，這對英國的經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新均造成了不利的影響。2010年4月，第一級的簽證時間由原來的3年減少為2年。2010年4月，只有被評為高度信用機構(gòu)（Highly Trusted Sponsors）才能提供包含工作崗位的A級、高級課程。2010年7月19日起，對申請第一級簽證進行限制。2010年12月23日起，關(guān)閉對第一級簽證中部分類別的申請。2011年4月6日，對第一級簽證進行數(shù)額限制。在這一時期，封閉的高層次人才引進制度加重了經(jīng)濟危機對英國經(jīng)濟社會的影響。

四、英國引進高層次人才的影響分析

促進和限制高層次人才引進的制度設(shè)計關(guān)注了人才引進制度對經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新、社會等方面的影響。英國內(nèi)政部和科研機構(gòu)（牛津大學，倫敦大學學院等）通過訪談、問卷等方法進行了數(shù)據(jù)收集，并進行了實證研究，分析了人才引進制度對經(jīng)濟社會影響。以此為依據(jù)，英國政府及時修正了人才引進制度的不足。

（一）引進高層次人才能夠促進經(jīng)濟發(fā)展

高層次人才對生產(chǎn)具有推動作用。2013年7月，牛津大學移民觀測中心經(jīng)過理論研究和實地調(diào)研，在其“第一級簽證企業(yè)家移民和投資移民對經(jīng)濟和勞動力市場的影響”的報告中，肯定了移民尤其是企業(yè)家和投資者對經(jīng)濟的積極影響。實證和數(shù)據(jù)研究顯示，高層次人才對經(jīng)濟的積極影響主要體現(xiàn)在生產(chǎn)方面。在生產(chǎn)方面，移民的影響體現(xiàn)在對企業(yè)，投資，創(chuàng)新的影響，從而影響生產(chǎn)和就業(yè)。[11]就消費而言，高層次人才對消費的影響不如對生產(chǎn)的影響顯著。

引進高層次人才有助于促進勞動生產(chǎn)率的提高，能夠激勵經(jīng)濟增長。高層次人才對勞動生產(chǎn)率的影響較大，具有更多移民工人的行業(yè)的勞動生產(chǎn)率往往更大，這種相關(guān)性在制造業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)尤為明顯。在工人中每提高1%的移民份額，勞動生產(chǎn)率就增加0.06%～0.07%。引進高層次人才對經(jīng)濟的積極影響可以表現(xiàn)為一種激勵效應(yīng)。高層次人才通過知識產(chǎn)權(quán)活動，創(chuàng)新互動，建立與來源國的投資及貿(mào)易關(guān)系等方面帶動著生產(chǎn)和人均收入的增長，從而推動經(jīng)濟增長。

引進高層次人才的生產(chǎn)力是英國本國人口的兩倍，限制高層次人才引進對生產(chǎn)水平和稅收收入帶來的危害是永久性的。實證研究的預(yù)測值顯示，英國引進的高層次人才生產(chǎn)力是英國本國人口的兩倍，對經(jīng)濟增長有更大貢獻作用。與此同時，高層次人才會通過帶來新技能和技術(shù)提高本國國民的生產(chǎn)水平，從這個意義上來說，將帶來更大的經(jīng)濟增長。如果減少凈移民值（假定移民素質(zhì)與本國人口相同）將減少勞動供給，從而減慢經(jīng)濟增長，經(jīng)濟規(guī)模將會日益變小，即使日后取消對移民的限制，減少移民對生產(chǎn)水平和稅收收入的影響也是永久性的。

研究發(fā)現(xiàn)，移民為英國帶來的收益明顯大于成本，而英國本國人為英國帶來的成本大于收益。2001年至2011年，移民對經(jīng)濟的貢獻逐年增加。來自歐洲經(jīng)濟區(qū)移民為英國經(jīng)濟帶來的收益比造成的成本多了34%，貢獻了約221億英鎊的凈收益。來自非歐洲經(jīng)濟區(qū)國家的移民為英國經(jīng)濟帶來的收益和成本差額為2%。但在同一時期，英國本土人對英國造成的成本大于收益，其收益僅占成本的89%。移民和英國本國人造成的收益成本差異主要是由于部分新的移民不能像英國本國人一樣領(lǐng)取福利。

（二）引進高層次人才能夠推動產(chǎn)業(yè)進步

引進高層次人才對產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有顯著的推動作用，這對于企業(yè)家和投資者而言尤為顯著。高層次人才對英國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響包括創(chuàng)造新的產(chǎn)品和服務(wù)，招聘英國員工，雇傭自由職業(yè)人員和顧問等，部分高層次人才個人可以通過在英國建立公司或?qū)τM行大額投資對英國的產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來較大影響。英國的FAME報告和英國邊境報告分析表明，很多杰出企業(yè)家來自引進的高層次人才。就第一級移民中公司董事數(shù)據(jù)來看，印度、美國和中國是英國第一級移民董事的主要來源國。就投資而言，引進的高層次人才中很多第一級投資移民對接受國的通信技術(shù)和數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展具有重要作用，同時能夠推動貿(mào)易發(fā)展。例如，高層次人才在填補信息差距和降低交易成本中扮演著重要角色，從而推動投資和貿(mào)易發(fā)展，對產(chǎn)業(yè)進步有積極影響。國際數(shù)據(jù)表明，高層次人才對本地企業(yè)起到知識技術(shù)傳播的重要作用，特別是在信息通信技術(shù)和數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)（ICT/digital economy）方面。

（三）引進高層次人才能夠帶動創(chuàng)新

引進高層次人才比吸引投資更有利于創(chuàng)新。英國原來的計分制傾向于年輕和具有才能的移民，使英國具有競爭力，然而隨著第一級移民中的畢業(yè)后工作類和高技術(shù)移民類關(guān)閉，第一級移民開始傾向于吸引資本而不是高技能，實證研究表明這對創(chuàng)新很不利。第一級移民的申請的企業(yè)家路徑有較高的資金要求，對創(chuàng)新有不利影響。認為沒有資金就無法創(chuàng)業(yè)，顯然是機械主義的。

引進年輕高層次人才帶動了英國的創(chuàng)新活動，且不會對本國人構(gòu)成擠出效應(yīng)。英國引進的高層次人才對創(chuàng)新的作用是顯著的，高層次人才會通過企業(yè)效應(yīng)（特別是出口密集型行業(yè)）和團隊效應(yīng)等帶動創(chuàng)新。對于歐洲專利辦公室注冊專利的研究表明了以下幾點。第一，接受高等教育的高層次人才在創(chuàng)新上有關(guān)鍵作用，其受教育的領(lǐng)域?qū)ζ渫苿觿?chuàng)新的領(lǐng)域有關(guān)鍵作用。第二，高層次人才在高技能產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新不會對英國本國人構(gòu)成擠出效應(yīng)。第三，低技能移民也可以完成高層次人才布置的任務(wù)從而推動創(chuàng)新。第四，創(chuàng)新對經(jīng)濟增長具有顯著作用，在英國，創(chuàng)新主要由其引進的年輕高層次人才帶動。

歐洲大學研究所移民政策中心（The Migration Policy Centre at the European University Institute）在2012年11月發(fā)表了“移民鼓舞創(chuàng)新嗎”[12]報告，英國與其他歐洲國家相比，其創(chuàng)新主要由年輕高技能移民帶動，高技能移民對高技能部門的創(chuàng)新不會對本國人構(gòu)成擠出效應(yīng)。這在一定程度上質(zhì)疑了英國縮減海外高層次人才、遏制創(chuàng)新的政策。

該報告對在歐洲專利辦公室注冊的專利進行了研究，以專利數(shù)量來衡量創(chuàng)新能力。研究顯示，移民是創(chuàng)新的重要推動者。報告對歐洲三大經(jīng)濟體英國、法國、德國的移民創(chuàng)新進行了研究，三國有如下三方面不同。第一，年齡金字塔不同，法國的年輕年齡人口（ 15歲以下）為老年齡人口（ 65歲以上） 1.35倍，而在德國和英國的年輕人口比老年人口少（ 德國為0.85倍，英國為0.89倍）。第二，主要生產(chǎn)部門不同。在英國，服務(wù)業(yè)占主導經(jīng)濟地位（占增加值的75% ）；而在德國，制造業(yè)占增加值的29.3 % ；法國具有經(jīng)濟多樣性，農(nóng)業(yè)部門具有重要作用 。第三，移民政策不同。三個國家都有移民的悠久歷史，移民構(gòu)成占總?cè)丝诘? %～11 %。在移民政策方面，英國鼓勵高技能的勞動力移民，而法國和德國具有接納低中等技術(shù)移民和家庭移民的傳統(tǒng)。對比可知，高層次人才對創(chuàng)新具有積極的影響力，無論年老或年輕的高技能移民都能帶動創(chuàng)新。在英國，創(chuàng)新主要由年輕高技能移民帶動。在法國，高技能的本國人和低技能移民都帶動創(chuàng)新，但創(chuàng)新主要由年輕群體帶動。在德國，移民（特別是較老年者）和本國低技能者帶動著創(chuàng)新。

（四）引進高層次人才或造成一定社會壓力

如果不加控制，引進的高層次人才數(shù)量不斷上漲，或造成一定社會壓力。在2007年第一級和第二級移民數(shù)量為78000人，在2009年，下降到到55000 人。這無疑反映了經(jīng)濟衰退的影響，它也可能反映了來自歐盟國家的勞動力的日益增加。2010年，第一級和第二級移民數(shù)量輕微增加至 56000人 。2015年第一級和第二級移民數(shù)量約達到62000人。

英國內(nèi)政部于2011年3月16日發(fā)表了“對第一級和第二級高層移民進行限額的可能性影響分析”報告[13]，表明了引進高層次人才或?qū)ι鐣斐蓧毫?。調(diào)查顯示30%的一級移民在從事非技能性工作（包括店員、保安、超市收銀員、護工等）或失業(yè)，對英國經(jīng)濟增長貢獻不大。此外，減少移民對產(chǎn)業(yè)會造成的消極影響可以通過勞動力市場調(diào)節(jié)機制進行調(diào)節(jié)和避免。一些潛在的勞動力市場調(diào)節(jié)機制（如調(diào)整勞動投資額或培訓本國工人），可以在長期內(nèi)減輕限制移民對產(chǎn)業(yè)的任何影響。如果本國工人的技術(shù)水平提高了，失業(yè)的勞工遷入原本由移民占有的工作崗位有可能避免對產(chǎn)業(yè)的短期影響。勞動力調(diào)查（LFS）表示，一些失業(yè)者已經(jīng)通過培訓（如工作計劃Work Programme）獲得完成原本由移民完成的工作所需的技能。高層次人才引進和移民凈值的增加或會帶來社會壓力，導致一定的社會矛盾，具體包括公共服務(wù)、教育、住房和社區(qū)的問題，但這些壓力和矛盾并非不可解決。

五、對我國的啟示

促進高層次人才引進對經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新的積極影響大于消極影響。英國對高層次人才從2011年4月6日開始實行限額制度，對英國經(jīng)濟產(chǎn)生了不利的影響，也引來了社會的非議。大量實證研究表明引進高層次人才在經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新等方面的有利影響大于不利影響，能夠推動經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，帶動社會創(chuàng)新。

制定和評價高層次人才引進制度要通過對經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新、社會影響進行實證研究。在英國，內(nèi)政部報告、學術(shù)研究報告（牛津大學，倫敦大學學院等）以經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新、社會影響來評價高層次人才引進制度的成功與否，通過訪談、問卷等方法收集數(shù)據(jù)，并進行實證研究，以此為依據(jù)，英國政府較為及時地修正了人才引進制度的不足。部分研究方法值得我國政府部門進行參考。

引進高層次人才應(yīng)當服務(wù)于經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，和其他制度結(jié)合起來制定、實施，共同推動經(jīng)濟社會發(fā)展。英國的高層次人才引進措施始終服務(wù)于英國長期經(jīng)濟計劃。政府長期經(jīng)濟計劃發(fā)表于2014年1月7日，提出建設(shè)一個更加強大且更具競爭力的經(jīng)濟體系，英國的人才引進制度目標是在明確的經(jīng)濟社會規(guī)劃下提出并不斷修正的，產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新、稅收、福利制度與人才引進制度相輔相成。人才引進制度的制定應(yīng)當和其他制度結(jié)合起來制定和實施，能夠共同推進經(jīng)濟社會發(fā)展。