薛莉萍　許欣佳

摘 要 監(jiān)察體制改革對(duì)中國(guó)特色監(jiān)察體制作出了頂層設(shè)計(jì)，在此背景下，檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)在互相監(jiān)督的基礎(chǔ)上加強(qiáng)協(xié)作，通過(guò)建立線索移送、協(xié)商通報(bào)、聯(lián)席會(huì)議、信息共享的協(xié)調(diào)工作機(jī)制和案件移送、強(qiáng)制措施、提前介入、證據(jù)適用的業(yè)務(wù)銜接機(jī)制，共同推進(jìn)反腐工作有效進(jìn)行。

關(guān)鍵詞 監(jiān)察體制 “檢-監(jiān)”銜接機(jī)制 構(gòu)建

作者簡(jiǎn)介：薛莉萍，上海市黃浦區(qū)人民檢察院檢察六部副主任，研究方向：刑法；許欣佳，上海市閔行區(qū)人民檢察院檢察六部書記員，研究方向：刑法。

中圖分類號(hào)：D926.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.137

國(guó)家監(jiān)察體制改革以來(lái)，試點(diǎn)地區(qū)各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)和檢察機(jī)關(guān)取得了一系列懲治腐敗的成果和進(jìn)展，然而由于缺乏明確的法律規(guī)定，也沒(méi)有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，兩機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)犯罪案件時(shí)該怎樣協(xié)調(diào)、配合與銜接成為當(dāng)前實(shí)踐中最亟待解決的問(wèn)題之一。當(dāng)下解決這一問(wèn)題的路徑是在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，遵循司法辦案規(guī)律，勇于探索構(gòu)建分工協(xié)調(diào)、互相配合與制約的協(xié)調(diào)銜接工作機(jī)制。

一、協(xié)調(diào)工作機(jī)制

（一）建立線索移送機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，及時(shí)通報(bào)工作進(jìn)展情況。檢察機(jī)關(guān)辦案過(guò)程中發(fā)現(xiàn)新的職務(wù)犯罪線索的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送監(jiān)察委員會(huì)案件管理部門。

（二）建立協(xié)商通報(bào)機(jī)制

首先是重大事項(xiàng)通報(bào)的制度。例如對(duì)于需要改變案件管轄權(quán)的案件，負(fù)責(zé)審查起訴的檢察院應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件材料移送或者報(bào)送原管轄檢察院，由原管轄檢察院及時(shí)將上述情況通報(bào)同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)。其次是聽(tīng)取意見(jiàn)制度。例如檢察機(jī)關(guān)公開(kāi)職務(wù)犯罪案件中的案件信息，案管部門應(yīng)當(dāng)與監(jiān)察委員會(huì)案管室進(jìn)行溝通協(xié)商并聽(tīng)取監(jiān)察委員會(huì)意見(jiàn)。

（三）建立聯(lián)席會(huì)議機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察委通過(guò)召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，互相交換和工作有關(guān)的信息、數(shù)據(jù)等，對(duì)特別重要的案件、工作安排部署、特別重大的事項(xiàng)、重大疑難問(wèn)題進(jìn)行研判。聯(lián)席會(huì)議分為定期和不定期兩種，定期聯(lián)席會(huì)議上可以通報(bào)檢察機(jī)關(guān)形成的《職務(wù)犯罪案件分析報(bào)告》，雙方共同研商執(zhí)紀(jì)、執(zhí)法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的重大疑難問(wèn)題和認(rèn)識(shí)分歧。遇有疑難復(fù)雜案件、重大或緊急情況或?qū)Π讣嬖谳^大分歧意見(jiàn)時(shí)，可以立即召開(kāi)不定期聯(lián)席會(huì)議，及時(shí)溝通對(duì)話、達(dá)成共識(shí)、減少分歧。

（四）建立信息共享機(jī)制

現(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委員會(huì)之間的溝通聯(lián)系主要依靠召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議、書面或電話溝通等線下方式進(jìn)行，這樣雖然能夠就某些具體問(wèn)題的解決達(dá)到較好的效果，但對(duì)二機(jī)關(guān)在宏觀層面對(duì)接機(jī)制建設(shè)助益不大，并未實(shí)現(xiàn)真正意義上的互聯(lián)互通。檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察委員會(huì)有各自不同的涉密要求，也都建立了各類案件管理系統(tǒng)和數(shù)據(jù)平臺(tái)，在辦案過(guò)程中文件及信息的傳輸?shù)牧鞒梯^為繁瑣。為解決上述問(wèn)題，二機(jī)關(guān)可以合力搭建互聯(lián)互通的法律法規(guī)、案件線索 、辦案數(shù)據(jù)等的流轉(zhuǎn)和共享平臺(tái)，用大數(shù)據(jù)為辦案工作增力，實(shí)現(xiàn)信息的互聯(lián)互通。

二、業(yè)務(wù)銜接機(jī)制

（一）建立有效的案件移送機(jī)制

在以往很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，由于紀(jì)檢監(jiān)察部門與檢察機(jī)關(guān)在辦案中缺少協(xié)調(diào)與配合，導(dǎo)致移送審查起訴的職務(wù)犯罪與案件在紀(jì)檢監(jiān)察部門立案查處的案件中所占比例極低，其中不乏有些違紀(jì)行為已涉嫌職務(wù)犯罪，卻僅被處以了行政處分或紀(jì)律處分，而沒(méi)有移送檢察機(jī)關(guān)進(jìn)入刑事處理，這對(duì)職務(wù)犯罪的懲防工作是非常不利的。如今，紀(jì)檢監(jiān)察部門與檢察機(jī)關(guān)的反貪部門整合成為監(jiān)察委員會(huì)，監(jiān)察委員會(huì)兼具執(zhí)紀(jì)職能與執(zhí)法職能，執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法有不同的處置依據(jù)和處置措施，在此基礎(chǔ)上探索建立規(guī)范高效的案件移送機(jī)制，實(shí)現(xiàn)執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法的無(wú)縫銜接。第一，為防止涉嫌職務(wù)犯罪案件流于違紀(jì)處理的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)規(guī)定對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的案件強(qiáng)制移送人民檢察院審查起訴。第二，應(yīng)當(dāng)確立同級(jí)移送原則，市監(jiān)察委辦理的案件由市檢察院受理后，指定相應(yīng)分院辦理；區(qū)監(jiān)察委辦理的案件由區(qū)檢察院受理。如辦理案件的分院、區(qū)院審查認(rèn)為案件不屬于本院管轄，可依法改變管轄。第三，案件移送后檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定的審查期限內(nèi)積極審查，在作出審查決定后及時(shí)將審查結(jié)果反饋至監(jiān)察委員會(huì)。第四，應(yīng)當(dāng)建立案件移送的救濟(jì)和保障制度，如果案件已涉嫌構(gòu)成職務(wù)犯罪，而監(jiān)察委員會(huì)未依法移送案件，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)制發(fā)檢察建議或向上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)通報(bào)的方式督促移送。

（二）建立留置與強(qiáng)制措施的銜接機(jī)制

《監(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察委員會(huì)的留置措施，然而已經(jīng)采取了留置措施的案件在移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴時(shí)，該留置措施 應(yīng)該如何延續(xù)或取消，如何與《刑事訴訟法》所規(guī)定的強(qiáng)制措施相銜接？成為實(shí)踐中影響監(jiān)察委與檢察機(jī)關(guān)辦案銜接順暢度和邏輯性的

關(guān)鍵問(wèn)題，也引起了理論界的廣泛關(guān)注，學(xué)者普遍建議在國(guó)家立法層面確立二者的銜接規(guī)則。因此，《刑事訴訟法》修正草案中規(guī)定人民檢察院應(yīng)當(dāng)對(duì)犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自動(dòng)解除。對(duì)此理論界和實(shí)務(wù)界又提出了進(jìn)一步的意見(jiàn)，認(rèn)為草案對(duì)于采取先行拘留措施的時(shí)間表述不清，是在案件移送前還是移送后采取沒(méi)有明確。建議明確規(guī)定在監(jiān)察機(jī)關(guān)將案件移送后，人民檢察院即應(yīng)當(dāng)采取先行拘留措施。據(jù)此，2018年8月27日提請(qǐng)審議的草案二審稿進(jìn)一步明確了留置與強(qiáng)制措施的銜接機(jī)制，規(guī)定“監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的已采取留置措施的案件，人民檢察院應(yīng)當(dāng)對(duì)犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自動(dòng)解除。人民檢察院應(yīng)當(dāng)在拘留后的十日內(nèi)作出是否逮捕、取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住的決定。在特殊情況下，決定時(shí)間可以延長(zhǎng)一日至四日。人民檢察院決定采取強(qiáng)制措施的期間不計(jì)入審查起訴期限?！倍徃宓囊?guī)定基本掃除了留置與強(qiáng)制措施銜接的制度障礙，在實(shí)踐中還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確相關(guān)工作規(guī)則。一是要進(jìn)一步明確強(qiáng)制措施的決定流程，二是要進(jìn)一步規(guī)范強(qiáng)制措施的執(zhí)行。

（三）建立重大疑難案件提前介入機(jī)制

2018年4月16日中紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)察委、高檢院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與最高人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》（以下簡(jiǎn)稱《銜接辦法》）?！躲暯愚k法》第二章明確了監(jiān)察委商請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)提前介入的相關(guān)規(guī)定，據(jù)此，檢察機(jī)關(guān)的提前介入有了法律依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)明確一系列提前介入的具體問(wèn)題，才能更好地發(fā)揮提前介入機(jī)制的實(shí)際效用。一是提前介入的案件范圍。對(duì)于提前介入的案件類型，目前尚未有明確規(guī)定。結(jié)合當(dāng)前的職務(wù)犯罪案件數(shù)量特點(diǎn)與檢察資源配置，對(duì)案情重大復(fù)雜、取證存在困難和分歧意見(jiàn)較大的案件進(jìn)行提前介入是較為合理且現(xiàn)實(shí)的。二是提前介入的時(shí)機(jī)。在介入公安機(jī)關(guān)案件偵查時(shí)，檢察機(jī)關(guān)越早介入越有利于證據(jù)的收集與固定、有利于辨明偵查方向、理順偵查思路。與之類似，筆者建議對(duì)于重大疑難案件，提前介入的時(shí)間可以盡可能提早，如探索在留置程序啟動(dòng)之時(shí)就介入引導(dǎo)調(diào)查。三是提前介入的方式。從全面掌握案情，順利處理案件的角度，除基礎(chǔ)的閱卷外還可以逐步增加審查同步錄音錄像、審計(jì)報(bào)告、扣押方案等方式，為監(jiān)察委調(diào)查工作的優(yōu)化完善提供建議。四是提前介入的成果。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在提前介入后15日內(nèi)出具《提前介入調(diào)查的階段性意見(jiàn)》，寫明提前介入的基本情況、審查認(rèn)定的事實(shí)、定性意見(jiàn)、補(bǔ)證意見(jiàn)和需要研究說(shuō)明的問(wèn)題等內(nèi)容。

（四）建立證據(jù)適用的銜接機(jī)制

監(jiān)察委員會(huì)在調(diào)查階段采集的證據(jù)能否直接作為刑事訴訟程序中定罪和量刑的依據(jù)，還是必須經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)化才可使用？這是“檢-監(jiān)”證據(jù)銜接問(wèn)題的起點(diǎn)。參考和借鑒《刑事訴訟法》第五十二條規(guī)定中關(guān)于行政執(zhí)法與刑事司法證據(jù)銜接的規(guī)定，監(jiān)察委在調(diào)查活動(dòng)中依法依規(guī)合理采集的證據(jù)，應(yīng)當(dāng)可以直接在刑事訴訟程序中使用，作為定罪量刑的依據(jù)。然而實(shí)際操作中仍存在不少難點(diǎn)，比如如何排除非法證據(jù)。監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查過(guò)程中所收集的證據(jù)在刑事訴訟階段的審查過(guò)程中適用非法證據(jù)排除規(guī)則，這在理論上沒(méi)有疑議，但在實(shí)際操作中存在諸多困難。例如監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查程序中的全程錄音錄像及資料可核查問(wèn)題，監(jiān)察調(diào)查，也別是在留置措施下的調(diào)查具有高度封閉性的特點(diǎn)，為了使在這種條件下取得的證據(jù)經(jīng)得起核查檢驗(yàn)，建議在案件移送審查起訴時(shí)將同步錄音錄像資料隨案移送檢察機(jī)關(guān)。