許珍 潘柳虹

摘 要 普法實(shí)效表現(xiàn)為公民對法律內(nèi)化于心、外化于行的程度。針對當(dāng)前普法教育存在的問題及其實(shí)效的現(xiàn)實(shí)境況，本文認(rèn)為宜引進(jìn)第三方評估作為一種必要的外部制衡機(jī)制，以客觀、獨(dú)立的立場分析普法實(shí)效評估實(shí)踐存在的問題，判斷普法實(shí)效評估走向，為開展下一步普法工作提出建設(shè)性思路。

關(guān)鍵詞 普法實(shí)效 第三方評估 建設(shè)性思路

基金項(xiàng)目：廣西壯族自治區(qū)法學(xué)會(huì)2016年法學(xué)研究課題項(xiàng)目；基金編號(hào)：GFKT（2016）B05。

作者簡介：許珍，欽州學(xué)院，教授，研究方向：大馬克思主義中國化理論與實(shí)踐；潘柳虹，廣西壯族自治區(qū)水牛研究所，研究方向：思想政治教育心理健康。

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.316

普法工作作為法治國家建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，首要任務(wù)就是培養(yǎng)知法、尊法、懂法、守法的社會(huì)主義公民，為推動(dòng)公民在社會(huì)生活踐行法治理念奠定良好的基礎(chǔ)?！皣议_展普法教育，其意義是讓公民了解法律知識(shí)，遵守法律，從而運(yùn)用法律分析問題，解決問題”。從目前看，雖然普法工作各部門的自我普法實(shí)效考評仍然能夠提高政府普法工作績效，但仍存在明顯的自我美化之缺陷，用以說明普法效果的數(shù)據(jù)難以真實(shí)反映宣傳效果。引入“第三方”中間機(jī)構(gòu)組織，以其制定的一系列專業(yè)性評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)在普法規(guī)劃中深入論證效果考評問題，是促進(jìn)普法實(shí)效評估合理化、科學(xué)化的重要途徑。

一、普法實(shí)效引進(jìn)第三方評估機(jī)制的重要意義

（一）有助于促進(jìn)法治教育的科學(xué)化

提高法治教育工作的科學(xué)化水平，建構(gòu)完整的法治教育體系，是當(dāng)前普法工作的緊迫任務(wù)。從實(shí)踐上看，當(dāng)前法治教育各方面指標(biāo)仍然存在不同程度的缺陷：在目標(biāo)理念方面，一些普法工作部門仍然存在為普法而普法的現(xiàn)象，較少關(guān)心普法的實(shí)質(zhì)所在，難以引導(dǎo)社會(huì)大眾形成正確的公民觀和守法護(hù)法觀；在法治教育內(nèi)容方面，還需要幫助公民進(jìn)一步明確自己在國家社會(huì)社會(huì)生活中所享有的法律地位與法律責(zé)任，樹立起正確的權(quán)利義務(wù)觀念；在法治教育路徑方面，當(dāng)前的法治教育仍然具有明顯的協(xié)同思維，未能對各個(gè)法治參與主體進(jìn)行有效區(qū)分，也很難按照社會(huì)個(gè)體特征和個(gè)體特質(zhì)差異采取相應(yīng)的法治宣傳教育手段。第三方評估機(jī)制的介入，可以充分利用其獨(dú)立性和專業(yè)性優(yōu)勢，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和改進(jìn)問題，監(jiān)測和評估法治教育的綜合績效，為法治教育開展提供科學(xué)、有效的參數(shù)。

（二）有助于促進(jìn)公民民主參與和監(jiān)督

法治評估有一個(gè)突出的功能， 就是公眾的民主參與和監(jiān)督。建立普法實(shí)效第三方評估機(jī)制，其本身就是推動(dòng)更多的社會(huì)力量民主參與監(jiān)督，增強(qiáng)普法實(shí)效評估工作公信力。一方面，第三方評估工作特點(diǎn)使其工作過程、結(jié)果更為公開透明，可以增強(qiáng)公眾對普法工作的關(guān)注，在加強(qiáng)公眾對各個(gè)普法工作部門工作開展的同時(shí)，也有利于激發(fā)各部門自身動(dòng)力，不斷想方設(shè)法解決問題。另一方面，普法實(shí)效評估工作轉(zhuǎn)移給第三方，能有效推進(jìn)各項(xiàng)決策的民主化、科學(xué)化，避免有關(guān)部門在自評中的傾向性弊端，使各項(xiàng)普法工作舉措得到客觀公正的評估。

（三）有助于拓展第三方評估制度建設(shè)的實(shí)踐領(lǐng)域

《民政部關(guān)于探索建立社會(huì)組織第三方評估機(jī)制的指導(dǎo)意見》（民發(fā)〔2015〕89號(hào)）指出：完善社會(huì)組織綜合監(jiān)管體系的重要內(nèi)容，是社會(huì)組織評估的發(fā)展方向。隨著社會(huì)組織改革發(fā)展大局不斷深入，評估在社會(huì)生活中的作用越來越大，推動(dòng)著各項(xiàng)工作改革、建設(shè)和管理向縱深發(fā)展。著力建立普法實(shí)效第三方評估體制機(jī)制，使第三方評估成為政府開展普法工作的重要抓手，這是第三方評估在實(shí)踐領(lǐng)域范圍的拓展，也為第三方評估制度建設(shè)注入了豐富內(nèi)涵。培育和發(fā)展普法實(shí)效第三方評估機(jī)構(gòu)，能夠促使為其他組織第三方評估起到良好的帶動(dòng)作用，使政府部門得到更多的社會(huì)監(jiān)督并向民主決策的方向發(fā)展，充分發(fā)揮第三方評估機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的作用。

二、當(dāng)前普法教育存在的問題及其實(shí)效的現(xiàn)實(shí)境況

我國的普法教育活動(dòng)作為法治中國建設(shè)的重要內(nèi)容已開展了三十年，通過各部門的共同努力，法律知識(shí)普及、公民法律意識(shí)提高以及法治信仰養(yǎng)成等方面均取得了有目共睹的成效，但從現(xiàn)實(shí)境況看，也仍存在一些影響普法教育實(shí)效的問題。

一是部分主體對普法教育存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)。普法教育在法治中國建設(shè)的基礎(chǔ)性地位仍然經(jīng)常被忽視，一些地方和部門抓普法教育往往流于形式，所作的工作僅僅是為應(yīng)付上級檢查而開展，檢查完了工作則沒有了下文，“普法教育工作聲勢浩大，但重形式、走過場、少創(chuàng)新情況較為普遍”；有的則抱有陳舊的社會(huì)治理觀念，擔(dān)心普法教育會(huì)從負(fù)面上影響本地本部門的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開放，認(rèn)為嚴(yán)格依法辦事會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展；有的部門主體雖然也認(rèn)為普法是重要的，但其出發(fā)點(diǎn)則只限于解決本部門本領(lǐng)域出現(xiàn)的違法亂象，不能把普法教育放到關(guān)系國家發(fā)展和長治久安的大計(jì)中去考慮等等。

二是普法教育宣傳的方法和手段仍有缺陷。當(dāng)前現(xiàn)實(shí)中普法工作的操作手段雖然已經(jīng)采納了動(dòng)漫、微電影、微信、微博等創(chuàng)新形式，但仍然缺乏一定的連貫性，針對主體也還不夠模糊泛化。與此同時(shí)，作為普法工作的主導(dǎo)者，政府部門仍然采取具有一定強(qiáng)制性的灌輸教育方法，容易引起公眾的抵觸心理，因此民間存在有對普法活動(dòng)普遍漠視的現(xiàn)象。

三是缺乏科學(xué)合理的全民普法教育效果評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。我國的普法教育雖然歷時(shí)長、規(guī)模大、投入多，但其效果如何評價(jià)答案并不一致，普法主體部門的自評往往是樂觀并卓有成效，而外界的評價(jià)則具有相當(dāng)大的差距，到底成效如何還沒有一個(gè)統(tǒng)一的、能真正衡量普法實(shí)效的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，一定程度上打擊著普法教育主客體的積極主動(dòng)性。因此，迫切需要制定一套合理的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以科學(xué)評價(jià)機(jī)制和明確的責(zé)任要求來指引普法教育工作。

三、推動(dòng)普法實(shí)效第三方評估機(jī)制的建設(shè)性思考

第三方評估作為一種必要而有效的外部制衡機(jī)制，在促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)方面發(fā)揮了不可替代的促進(jìn)作用。建立健全普法實(shí)效性第三方評估機(jī)制的下一步工作，應(yīng)當(dāng)是在掃清許多自體評估所未曾遭遇的實(shí)質(zhì)性困難的基礎(chǔ)上，著力做好以下工作：

（一）政府應(yīng)合理參與第三方評估機(jī)制建設(shè)

“在我國政府管理創(chuàng)新實(shí)踐中，第三方評估是相對于政府內(nèi)部的自我評估（第一方評估）和政府系統(tǒng)內(nèi)上級對下級的督查評估（第二方評估）而言，由獨(dú)立于政策運(yùn)行之外、具有較強(qiáng)專業(yè)性的組織機(jī)構(gòu)對公共政策進(jìn)行的外部評估”。目前，第三方評估已成為我國政府績效評估的主要形式，但是在普法領(lǐng)域?qū)嵭械谌皆u估尚未展開。各地政府和部門啟用普法實(shí)效第三方評估機(jī)制尚處探討研究階段，法律地位和相關(guān)的制度規(guī)范仍待明確。從我國國情來看，社會(huì)改革絕大多數(shù)表現(xiàn)為政府主導(dǎo)，第三方評估要介入到普法工作中，首先需要政府從法治政府建設(shè)的綱領(lǐng)性文件出發(fā)設(shè)計(jì)評估指標(biāo)，確保其獲得合法性上的保護(hù)。在這里，合法性指的是第三方機(jī)構(gòu)因其工作正當(dāng)性、權(quán)威性而贏得民眾或群體的認(rèn)可乃至參與，進(jìn)而獲得政府權(quán)威部門的接受和支持；其次是具體程序設(shè)計(jì)上要給第三方足夠的幫助和支持，在給予第三方合理獨(dú)立性的基礎(chǔ)上，確定第三方評估的原則、適用范圍和管理體制，為第三方評估提供合法制度保障，避免因第三方評估缺乏而造成混亂和沖突；再次，確定第三方評估主體的權(quán)利義務(wù)。一要明確第三方機(jī)構(gòu)的主體地位并給予足夠的獨(dú)立評估空間，避免其調(diào)查和評估活動(dòng)受到政府部門干涉，使其合法權(quán)益得到有效保護(hù)。二要督促第三方在增強(qiáng)自身專業(yè)化程度的基礎(chǔ)上，使評估活動(dòng)得以及時(shí)、真實(shí)、高效地展開。

（二）轉(zhuǎn)化地方政府個(gè)性化問題為普適性事項(xiàng)

受我國地域差別、文化差別以及人員個(gè)體差別等因素制約，各地政府部門普法工作開展的內(nèi)容和方式也不盡相同。各部門的普法實(shí)效評估指標(biāo)遠(yuǎn)未達(dá)到精耕細(xì)作的程度，一方面，有的部門在評估時(shí)指標(biāo)設(shè)計(jì)追求大而全，盡可能把所涉及到的問題都羅列上去，但是直接面臨的則是評估難以實(shí)施操作；另一方面，評估指標(biāo)的表述往往不是對普法某一方面內(nèi)容進(jìn)行客觀描述，而是停留在普法的價(jià)值和公眾對普法的認(rèn)知層面，模糊、寬泛的調(diào)查問題令普法部門自身難以準(zhǔn)確把握量化評估結(jié)果。針對以上各政府部門難以妥善解決和優(yōu)化問題，應(yīng)利用第三方評估機(jī)構(gòu)客觀性、獨(dú)立性優(yōu)勢，加大對不同部門的普法工作進(jìn)行深入研究，通過對個(gè)別部門的個(gè)案研究并將結(jié)論引申運(yùn)用到廣泛的普法工作實(shí)踐中，使政府工作個(gè)性化問題轉(zhuǎn)化為普適性事項(xiàng)，著力建立科學(xué)的普法實(shí)效指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)。

（三）優(yōu)化第三方普法成效評估各方關(guān)系

評估各方關(guān)系包括評估委托方、被委托的第三方機(jī)構(gòu)、被評估對象以及評價(jià)主體等，是以第三方權(quán)威評估技術(shù)為依托，以一定的普法實(shí)效狀況為目標(biāo)指向構(gòu)建的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。普法作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，目標(biāo)在于有效提高整個(gè)社會(huì)的法治意識(shí)和法治水平，除了需要政府各部門作為普法主體通力實(shí)施，還需要鼓勵(lì)更多的社會(huì)化成分參與，使普法教育得到廣泛有力的支持。在我國第三方普法成效評估場域尚屬新興場域的情況下，普法教育各行為主體在行為策略上趨于保守，表現(xiàn)為行政主體選擇作為消極，權(quán)威專家對第三方評估結(jié)果持拒絕采納態(tài)度，公眾因?qū)Φ谌胶戏ㄐ缘膽岩蓪?dǎo)致參與積極性不強(qiáng)等等，極大制約著第三方機(jī)構(gòu)普法實(shí)效評估工作的開展。

“第三方法治評估作為對內(nèi)部評估的優(yōu)化而得以提出，且以倒逼政府工作為初衷，然而實(shí)踐結(jié)果卻是日漸形式化?！币蚨?，必須優(yōu)化整合各方關(guān)系，使第三方評估發(fā)揮其應(yīng)有之義。一要優(yōu)化委托方與被委托方的關(guān)系。委托方要為被委托方提供足夠的條件，包括評估基本要求以及提供評估所需的資金，就專業(yè)技術(shù)、信息需求和評估結(jié)果等內(nèi)容與被委托方進(jìn)行充分溝通，為被委托方順利執(zhí)行評估提供重要支持。二要優(yōu)化評價(jià)方與被評價(jià)方的關(guān)系。政府作為主導(dǎo)部門依據(jù)相關(guān)政策文件開展普法工作，公民作為受眾對普法工作的過程與結(jié)果予以評價(jià)，這也是促進(jìn)政府提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)、公民實(shí)行民主監(jiān)督的一種方式，要使這樣的服務(wù)和監(jiān)督進(jìn)一步發(fā)揮作用，則需要雙方都切實(shí)增強(qiáng)法律意識(shí)，做到相互尊重和相互信任。三要優(yōu)化評估方與被評估方的關(guān)系。在這里評估方是指第三方評估機(jī)構(gòu)，被評估方是指被評估單位。此二者關(guān)系中，可能會(huì)出現(xiàn)被評估單位消極作為或者不作為、第三方評估機(jī)構(gòu)脫離被評估單位實(shí)際情況進(jìn)行評估的狀況，必須通過政府部門的有效協(xié)調(diào)，加強(qiáng)雙方的信任合作，才能得出科學(xué)、有效的評估結(jié)果。

四、結(jié)論

在法治中國建設(shè)的大背景下，普法教育需要以革新?lián)Q代的姿態(tài)一個(gè)時(shí)代賦予的責(zé)任和挑戰(zhàn)。普法實(shí)效評價(jià)面臨的難題僅僅依靠政府部門的自我鑒定顯然缺失公信力和說服力，欲使普法工作趨于正確的目標(biāo)取向，必須使普法活動(dòng)參與各方積極參與。作為普法工作的成果鑒定和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，普法實(shí)效評價(jià)需要作出科學(xué)、合理的結(jié)論，這也是第三方評估機(jī)構(gòu)介入普法實(shí)效評價(jià)的客觀要求。解決好第三方評估的制度建設(shè)、個(gè)性化轉(zhuǎn)普適問題以及使各方關(guān)系優(yōu)化，第三方普法實(shí)效評估才能真正實(shí)現(xiàn)其意義。

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