彭金道

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演化博弈視角下PPP防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究

彭金道

（銅陵學(xué)院 監(jiān)察審計(jì)處，安徽 銅陵 244000）

演化博弈理論是博弈論和動(dòng)態(tài)演化過(guò)程的結(jié)合，參與人均為有限理性。構(gòu)建不完全信息下PPP項(xiàng)目參與方地位不對(duì)稱的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)博弈模型，建立合理有效的PPP風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，通過(guò)“機(jī)制找回效率”，提升債務(wù)資金配置效率，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，地方政府應(yīng)優(yōu)化PPP合約及規(guī)制體系設(shè)計(jì)，構(gòu)建PPP風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與，提升公共投資效率，同時(shí)要改善政治環(huán)境。

PPP項(xiàng)目；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；演化博弈；風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制

PPP（Public-Private-Partnership）即政府與社會(huì)資本合作，最早應(yīng)用于英國(guó)并逐漸向美國(guó)、法國(guó)、日本等國(guó)家推廣。我國(guó)自2014年以來(lái)關(guān)于PPP的政策密集出臺(tái)。PPP是制度供給的偉大創(chuàng)新，既創(chuàng)新了投融資機(jī)制，又創(chuàng)新了管理模式?！笆濉逼陂g，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域的資金融資缺口更加明顯。中央政府將PPP模式作為化解地方債和推動(dòng)公共產(chǎn)品供給側(cè)改革的重要機(jī)制。PPP模式具有三大效應(yīng)：緩解地方政府財(cái)政壓力，降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；激發(fā)社會(huì)資本活力，提高資源配置效率；增強(qiáng)相關(guān)利益主體契約意識(shí)，轉(zhuǎn)變政府職能。PPP項(xiàng)目推介規(guī)模大，但存在的問(wèn)題亟須解決：地方政府異化PPP變相融資，項(xiàng)目落地難，運(yùn)作不規(guī)范，甚至“偽PPP”呈現(xiàn)加快出現(xiàn)態(tài)勢(shì)。當(dāng)前，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來(lái)的宏觀緊縮和房地產(chǎn)調(diào)控致使地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)急劇上升。規(guī)范使用PPP模式化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)運(yùn)行“新常態(tài)”，是當(dāng)前各級(jí)政府高度關(guān)注的問(wèn)題。

一、PPP防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的邏輯機(jī)理分析

目前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的研究多數(shù)是基于財(cái)政視角，關(guān)注的是地方政府不能按期履約償還債務(wù)及其對(duì)金融和經(jīng)濟(jì)的影響。其實(shí)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)還包括資源配置的低效率，即債務(wù)資金運(yùn)行所產(chǎn)生的社會(huì)收益不能夠補(bǔ)償社會(huì)成本。地方政府行為影響了地方政府債務(wù)資金配置效率。地方政府債務(wù)行為是追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化。現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，由于追求GDP、政績(jī)尋租、在職消費(fèi)等非社會(huì)利益目標(biāo)干擾，在缺乏嚴(yán)格行為約束條件下，盲目擴(kuò)張債務(wù)引起財(cái)政冗余下的低效率資金配置，地方政府的非理性行為導(dǎo)致資金配置的低效率。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)集中體現(xiàn)在債務(wù)資金的配置效率。

地方政府債務(wù)成因復(fù)雜。地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的不匹配，“預(yù)算內(nèi)軟約束”以及“預(yù)算外基本無(wú)約束”的不合理體制，追求政績(jī)的財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為，導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模膨脹，使得地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)“異質(zhì)性”。

地方債務(wù)的盲目擴(kuò)張導(dǎo)致效率偏離最優(yōu)。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)是非社會(huì)理性條件下政府“行為犧牲效率”，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵是提升債務(wù)資金配置效率。近年來(lái)，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界聚焦于應(yīng)用PPP模式化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在公共領(lǐng)域PPP的有效利用，引入市場(chǎng)機(jī)制，社會(huì)資本的加入，考慮到相關(guān)利益者的利益訴求，抑制地方政府的非理性行為，從而提升了公共資源的配置效率。

當(dāng)前必須考慮制度背景因素，通過(guò)“機(jī)制找回效率”，構(gòu)建有效的PPP風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，防范債務(wù)危機(jī)的發(fā)生。PPP能優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配，提高效率，增加供給，從而減輕債務(wù)壓力，緩解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（一）提升債務(wù)資金“責(zé)任分擔(dān)效率”

準(zhǔn)公共產(chǎn)品如教育、公路、市政建設(shè)、保障性住房的供給，如果全部由政府負(fù)責(zé)提供，勢(shì)必因過(guò)度提供加重財(cái)政負(fù)擔(dān)，最終無(wú)法經(jīng)濟(jì)、有效地提供公共物品。根據(jù)公共物品理論，鑒于公共產(chǎn)品的不同屬性和特征，應(yīng)安排多元供給制度滿足社會(huì)公眾需求。[1]政府應(yīng)保障涉及國(guó)家安全和國(guó)計(jì)民生的純公共物品的供給，通過(guò)有效的配置市場(chǎng)資源提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品。因此，教育、文化、郵政、供電、公共交通等準(zhǔn)公益性項(xiàng)目應(yīng)由政府和市場(chǎng)共同承擔(dān)。運(yùn)用PPP模式，引入社會(huì)資本參與，激發(fā)社會(huì)資本活力，改善財(cái)政資金不足和效率低下等問(wèn)題。[2]根據(jù)責(zé)任分擔(dān)原則，政府和私人部門共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益，按照各自所占份額承擔(dān)供給責(zé)任，避免了政府通過(guò)舉債完全承擔(dān)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的過(guò)度使用的“公共地悲劇”。通過(guò)PPP機(jī)制的引入，政府把準(zhǔn)公共產(chǎn)品的運(yùn)營(yíng)權(quán)交給私人部門。為了彌補(bǔ)成本，私人部門對(duì)提供的準(zhǔn)公共產(chǎn)品進(jìn)行收費(fèi)。私人享受公共產(chǎn)品服務(wù)的意愿以及私人部門的承擔(dān)成本影響準(zhǔn)公共產(chǎn)品的收費(fèi)價(jià)格。政府和私人部門對(duì)于提供的準(zhǔn)公共產(chǎn)品進(jìn)行明確而合理的責(zé)任劃分，彌補(bǔ)了因政府舉債全部承擔(dān)準(zhǔn)公共產(chǎn)品帶來(lái)的責(zé)任分擔(dān)低效率。[3]在PPP項(xiàng)目中，根據(jù)公益性原則和技術(shù)性原則，分別確定政府與私人部門的承擔(dān)責(zé)任以及由誰(shuí)收費(fèi)效率更高。

（二）提升債務(wù)資金“投入產(chǎn)出效率”

“政府失靈”是指在公共服務(wù)供給中，由于非理性行為的干擾，舉債過(guò)程中出現(xiàn)的投入產(chǎn)出效率異象。公共服務(wù)的供給中PPP機(jī)制的引入，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)權(quán)力將由私人部門負(fù)責(zé)，避免了完全由政府供給的“政府失靈”問(wèn)題，特別是作為“經(jīng)濟(jì)人”的地方政府舉債供給的非社會(huì)理性行為干擾。[4]PPP模式下，政府和私人部門在實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益目標(biāo)的前提下，按照相應(yīng)的份額分享收益。私人部門因融資的高風(fēng)險(xiǎn)而獲取較高的報(bào)酬。同時(shí)，因利益與公共服務(wù)產(chǎn)品的項(xiàng)目效益密切相關(guān)，私人部門密切關(guān)注項(xiàng)目的資源配置模式，時(shí)刻防范政府官員個(gè)人利益侵蝕公共項(xiàng)目利益。因此，合理劃分公、私部門的管理責(zé)任，在提供公共服務(wù)過(guò)程中防止個(gè)人利益、市場(chǎng)利益對(duì)公共利益的侵蝕，可以提升投入產(chǎn)出效率。

二、模型構(gòu)建

PPP防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵是建立合理有效的PPP風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，通過(guò)“機(jī)制找回效率”，提升債務(wù)資金配置效率，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。置身于中國(guó)特有的制度背景下，在PPP項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營(yíng)中，政府部門和私人部門地位是不對(duì)稱的。政府部門也許會(huì)利用其強(qiáng)勢(shì)地位威懾私人部門，私人部門運(yùn)用其自身優(yōu)勢(shì)進(jìn)行討價(jià)還價(jià)。其談判過(guò)程是多回合的動(dòng)態(tài)的博弈過(guò)程。

文章借鑒相關(guān)文獻(xiàn)，構(gòu)建基于不完全信息下PPP項(xiàng)目參與方地位不對(duì)稱的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)博弈模型。

（一）提出假設(shè)

假設(shè)一：PPP合作方均是理性的經(jīng)濟(jì)人，追求個(gè)人利益，但是皆期望雙方能夠合作；假設(shè)二：公、私合作方投入性質(zhì)具有不同性，政府部門是公益性投入，私人部門是自利性投入，但是追求自身利益同時(shí)實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益；假設(shè)三：代表政府的公共合作方先出價(jià)且公共部門和私人部門雙方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)比例之和為1。

(二)模型設(shè)定

在初始合作階段，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)完全由單方即掌握控制權(quán)的合作方承擔(dān)。PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)與控制權(quán)成正向關(guān)系。構(gòu)建合作方靜態(tài)博弈模型如下：

表1 公共部門（G）和私人部門（P）的靜態(tài)博弈模型

表1中，私人部門（P）的風(fēng)險(xiǎn)偏好系數(shù)為M，公共部門（G）的風(fēng)險(xiǎn)偏好系數(shù)為N。當(dāng)M>0 N>0，或者M(jìn)<0 N<0時(shí)，沒(méi)有唯一的納什均衡，公共部門和私人部門共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；當(dāng)M>0 N<0 時(shí)，公共部門（G）承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)；當(dāng)M<0 N>0時(shí)，私人部門（P）承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

公共部門和私人部門在不完全信息下不能夠了解對(duì)方的策略，但雙方期望合作成功。公、私部門進(jìn)行討價(jià)還價(jià)談判，雙方每多一輪博弈，消耗的成本提高。

第一輪談判中，公共部門強(qiáng)勢(shì)威懾私人部門，明確以q1的概率承擔(dān)N1風(fēng)險(xiǎn)比例，轉(zhuǎn)移k1風(fēng)險(xiǎn)比例給私人部門，此時(shí)構(gòu)建的模型如下：

G11=q1（N1- k1）

S11=q1（1- N1+ k1）

當(dāng)公共部門不威懾私人部門，以q2概率承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，此時(shí)構(gòu)建的模型如下：

G12=q2N1

S12=q2（1- N1）

因此，第一輪談判公共部門G1和私人部門S1的風(fēng)險(xiǎn)期望為：

G1= G11+G12=q1（N1-k1）+q2N1

S1=S11+S12=q1（1- N1+ k1）+q2（1- N1）

G21=gq1（N2-k2）

S21=fq1（1- N2+ k2）

當(dāng)公共部門不利用其強(qiáng)勢(shì)地位威懾私人部門，以q2概率承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建模型如下：

G22=gq2N2

S22=fq2（1- N2）

因此，第二輪談判公共部門G2和私人部門S2的風(fēng)險(xiǎn)期望為：

G2=G21+G22=gq1（N2-k2）+gq2N2

S2=S21+S22=fq1（1- N2+ k2）+fq2（1- N2）

同理，可得第三輪談判公共部門G3和私人部門S3承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)期望為：

G3=G31+G32=g2q1（N3-k3）+g2q2N3

S3=S31+S32=f2q1（1-N3+K3）+ f2q2（1-N3）

依次類推，公共部門和私人部門進(jìn)行多輪討價(jià)還價(jià)談判，直至雙方接受風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例，此時(shí)動(dòng)態(tài)博弈結(jié)束。

三、PPP模式下債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制對(duì)策

作為有別于傳統(tǒng)模式的公共產(chǎn)品提供模式PPP，具有伙伴關(guān)系、責(zé)任整合、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移以及不完全契約等特征。PPP在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，有效地整合了政府的政策優(yōu)勢(shì)、私人部門的管理優(yōu)勢(shì)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)及金融資源，充分發(fā)揮私人部門的管理技能和創(chuàng)新激勵(lì)。提升公共服務(wù)效率的關(guān)鍵在于PPP項(xiàng)目參與方合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。因此，應(yīng)規(guī)范運(yùn)用PPP控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高PPP公共服務(wù)供給效率，構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家治理體系。[5]

（一）優(yōu)化PPP合約及規(guī)制體系設(shè)計(jì)

PPP項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)、投資金額大，市場(chǎng)環(huán)境瞬息萬(wàn)變以及政治環(huán)境的不確定性如運(yùn)營(yíng)期間可能經(jīng)歷政府官員交替，因此PPP合約是不完全的。涉及公共利益和大眾福祉的PPP，必須進(jìn)行系統(tǒng)的法律規(guī)制設(shè)計(jì)。一方面增強(qiáng)民間資本的安全感及信任度，保障民間資本權(quán)益；另一方面監(jiān)督政府權(quán)力，協(xié)調(diào)PPP參與主體利益。PPP模式的順利實(shí)施以及提升PPP服務(wù)供給效率應(yīng)該以適當(dāng)?shù)暮霞s及規(guī)制體系的構(gòu)建為基礎(chǔ)。[6]通過(guò)締約高效的規(guī)制機(jī)構(gòu)能夠防止政治機(jī)會(huì)主義及利益集團(tuán)的阻礙，確保PPP合約高質(zhì)量地運(yùn)行。同時(shí)促使政府部門尊重契約理念，認(rèn)同契約約束力，培育契約精神。

現(xiàn)行的PPP實(shí)踐主要是政策驅(qū)動(dòng)。政策目標(biāo)的不一致及政策自身的不穩(wěn)定使得PPP亟須立法規(guī)范。PPP規(guī)制涉及諸多復(fù)雜關(guān)系、專業(yè)技術(shù)等。單純的法律無(wú)法解決現(xiàn)實(shí)眾多問(wèn)題，需綜合利用系列規(guī)制工具包括法律、政策、指南和合同，設(shè)計(jì)一個(gè)從宏觀到微觀、層層遞進(jìn)、相互聯(lián)系的立體PPP規(guī)制體系。

（二）構(gòu)建PPP風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制

緣于現(xiàn)行法律法規(guī)不完備、缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制、政府和企業(yè)之間權(quán)責(zé)不清等，在運(yùn)用PPP提供公共服務(wù)供給時(shí)會(huì)面臨政府決策風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)變化風(fēng)險(xiǎn)、政策變更風(fēng)險(xiǎn)等。因此，政府要構(gòu)建PPP風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、保持PPP的可持續(xù)性極其必要。識(shí)別PPP風(fēng)險(xiǎn)因素，通過(guò)熵值法確定PPP風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)，運(yùn)用TOPSIS 法確定 PPP項(xiàng)目參與方的最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)貼近度，構(gòu)建基于隨機(jī)合作博弈理論的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)模型。另外，也要完善PPP合作伙伴遴選機(jī)制，設(shè)計(jì)項(xiàng)目流程監(jiān)管機(jī)制。

（三）鼓勵(lì)社會(huì)資本參與，提升公共投資效率

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共產(chǎn)品的提供需要大量融資，需要引入社會(huì)資本，改變過(guò)去的公共基礎(chǔ)建設(shè)的投融資來(lái)源的集中化、以及投融資主體的單一化局面，在PPP項(xiàng)目中形成多元化投融資主體。PPP項(xiàng)目中，相關(guān)利益主體要在價(jià)值觀和行為理念等方面降低差異，發(fā)揮非契約機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)，減輕公共財(cái)政壓力，提升公共投資效率。同時(shí)實(shí)施資產(chǎn)證券化，降低融資成本，增強(qiáng)資產(chǎn)的流動(dòng)性，增強(qiáng)地方債務(wù)的償還本息能力，降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）改善政治環(huán)境

基于實(shí)踐人們開(kāi)始反思：PPP是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“救命稻草”、“靈丹妙藥”還是“美麗謊言”？隨著PPP擴(kuò)展到公共服務(wù)領(lǐng)域，其創(chuàng)新了公共服務(wù)產(chǎn)品的融資模式，提升了經(jīng)濟(jì)效率，但是PPP項(xiàng)目由于交易成本高昂、參與主體的利益沖突、政府管理能力不足等復(fù)雜因素而失敗的事實(shí)不容忽視。制度質(zhì)量影響PPP，良好的政治制度對(duì)于降低PPP的政治風(fēng)險(xiǎn)和交易成本是有利的。制度是不易量化的，體現(xiàn)一個(gè)國(guó)家的法治水平、政府效率及對(duì)私人部門的管制程度等?！叭蛑卫碇笖?shù)”（WGI）和“國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)”是目前世界上有較大影響力的反映制度質(zhì)量的數(shù)據(jù)庫(kù)。社會(huì)資本面臨PPP項(xiàng)目的抉擇時(shí)，會(huì)考慮來(lái)自政府的政策變更風(fēng)險(xiǎn)、契約失靈風(fēng)險(xiǎn)等，以及項(xiàng)目合同執(zhí)行手段及時(shí)間的合理性。PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本參與程度與所在國(guó)家制度質(zhì)量是正相關(guān)的關(guān)系。

政府需要考量PPP機(jī)制的設(shè)計(jì)，優(yōu)化權(quán)力清單，保障相關(guān)利益主體和諧共生共贏。[7]致力于政府行為的制度約束，明確政府干預(yù)項(xiàng)目的條件、權(quán)限、責(zé)任等，確保政策與法律的連續(xù)性和穩(wěn)定性，監(jiān)管PPP運(yùn)營(yíng)狀況，設(shè)計(jì)契約與非契約約束機(jī)制。相關(guān)利益主體通過(guò)契約機(jī)制就風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題達(dá)成共識(shí)，依靠非契約約束機(jī)制彌補(bǔ)契約無(wú)法覆蓋之處，有效控制異化，為項(xiàng)目合作方定紛止?fàn)?，尋找利益關(guān)系的平衡點(diǎn)。

政府應(yīng)提高自身能力建設(shè)，開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)治理，實(shí)現(xiàn)善治。[8]PPP連接了公共部門、私人部門、社會(huì)系統(tǒng)如教育系統(tǒng)、法律系統(tǒng)、環(huán)境系統(tǒng)等眾多利益主體，形成比市場(chǎng)交易和科層制更加重要的契約關(guān)系，不再適合傳統(tǒng)的項(xiàng)目行政審批方式。為順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，多方主體應(yīng)互動(dòng)參與網(wǎng)絡(luò)治理過(guò)程。政府需要加強(qiáng)自身能力建設(shè)，提高治理能力如領(lǐng)導(dǎo)能力、PPP合同設(shè)計(jì)和管理能力、建設(shè)法律制度和規(guī)制的能力，實(shí)現(xiàn)善治。

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Research on Prevention and Control of Local Government Debt Risk via PPP from the Perspective of Evolutionary Game Theory

PENG Jin-dao

Evolutionary game theory is the one that combinesgame theory and dynamic evolutionary processbased on the premise that all theparticipantshave bounded rationality. In this paper, a risk sharing game model is built based on the status inequality of PPP project participantsunder incomplete information, and thusa reasonable as well as effective risk sharing mechanism of PPP is established. By doing this, the efficiency of debt funds allocation can be improved, and local government debt risk can beprevented. Therefore,it is suggested that the local government should optimize the PPP contract and design of regulation system, construct the risk control mechanism via PPP project, encourage social capital input, improve the efficiency of public investmentas well asthe political environment at the same time.

PPP (Public-Private-Partnership) project; debt risk; evolutionary game; risk control mechanism

2018-09-29

安徽省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（AHSK11-12D334）

彭金道（1969－ ），男，安徽合肥人，銅陵學(xué)院監(jiān)察審計(jì)處研究人員，會(huì)計(jì)師。

10.13685/j.cnki.abc. 000374

2018-12-06 11:05:02

http://kns.cnki.net/kcms/detail/34.1242.Z.20181206.0845.004.html

F812.5

A

1671-9255（2018）04-0036-04

（責(zé)任編輯 胡增芳）