李玉梅 孔祥雨 郭京裕

常言道：三分制度,七分執(zhí)行。農村低保是兜底防線,是項好制度。低保制度內容很多,而其要義是“戶低保金=（低保標準-家庭人均收入）×家庭人數”,核定家庭收入是基礎、是關鍵。筆者在調查中發(fā)現,因執(zhí)行發(fā)生了偏離,造成低保戶不精準、發(fā)放額不精準,滋生攀比,誘發(fā)矛盾。究其原因,有主管部門設計問題、地方操作問題,還有基層工作問題。對此需要客觀研究,認真解決,把好事辦好。

一、存在的三個方面問題

政府（主管部門）以愛民恤民的情懷,爭取出臺了低保制度,就要嚴格落實、不折不扣地執(zhí)行。一方面主管部門不能因為工作難度大、業(yè)務量多就選擇性執(zhí)行、變通執(zhí)行。另一方面監(jiān)督下級地區(qū)和部門正確執(zhí)行,避免違紀違規(guī)操作。有些工作卻未做到位。

（一）部門設計問題。向政府爭取到政策后,基礎是核定家庭收入,核定工作要自下而上完成、匯總,像核定職工工資一樣精準發(fā)放,一戶一案、一戶一情,該發(fā)的不少一人、不少一分,不該發(fā)的不多一人、不多一分,既不能少也不能多。而主管部門為了減少審核業(yè)務量、降低審核難度,以及資金籌集難度,未按制度的初衷貫徹,而是作了變通處理,自上而下進行布置。主要體現在三方面。一是分名額。即全縣統(tǒng)一比率,依據各鄉(xiāng)、村人口總數計算分配低保名額。表面上是均衡推動,沒空白沒死角,措施硬有魄力,卻有悖于低保制度。一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊區(qū)位條件、發(fā)展水平不同,同比率分配名額,顯然與現實不符。低保標準以縣為單位、由市級核定,縣鄉(xiāng)駐地村與偏遠村、發(fā)達村與欠發(fā)達村比率怎能相同呢？另一方面按比例分配名額,必然出現少發(fā)或者多放的情況。財政緊張或者上級要求松,就少發(fā)、該發(fā)的不發(fā);財政寬?；蛘呱霞壱缶o,就多發(fā)、不該發(fā)的亂發(fā)。二是分等次。即將低保戶分為三、四個貧困等次,并賦予相應補助額。例如某縣將低保戶分為上中下三個等次,月人均發(fā)放標準為：上120元,中110元,下100元。而根據低保制度,應按低保標準與人均收入的差額據實發(fā)放。分等次相當于變相搞平均,也會出現少發(fā)或者多發(fā)的情況,以及隨意降低或提高發(fā)放標準的問題。三是全包攬。村委至少有土地等資產和收入,有的村還很富裕,村委也有對低保戶救助的責任和義務,低保初始,村委普遍負擔一定比例（約40%）。由于有的村委籌資難、兌付遲,主管部門便游說政府逐年提高財政負擔率,直到財政全負擔,美曰“吃皇糧”。不分具體情況,村委該承擔的全部改由財政包攬無道理、低保戶吃皇糧不是什么好主意,財政多花了錢,還將村委變成旁觀者,解除了村委的義務,削弱了村委的責任和審核能力。相比較,財政替企業(yè)發(fā)工資屬違規(guī),財政隨意替村委拿錢同樣不妥。

（二）地方操作問題。像財政發(fā)放工資,低保金也要嚴格標準和程序,認真執(zhí)行即可。多發(fā)與少發(fā)同樣違規(guī),多發(fā)的應予收回、追責。過猶不及！個別領導則被奉承、欲望遮住了眼睛,犯糊涂,比占比、比標準、比增幅,相互攀比增長,以顯示對農民的感情、對低保的重視、對上級的態(tài)度,以及工作魄力和工作業(yè)績。一是比占比。即低保補助人數占鄉(xiāng)村總人口的比率。低保戶本是通過計算認定的,占比是最后匯總的結果,不是事前人為設定的。人為壓減占比,就不能做到應保盡保,出現漏發(fā);人為提高比例,就擴大了范圍,納入也不該補助的戶。這種思想必然導致形式主義、官僚主義,也是產生權利保、人情保、關系保以及暗箱操作的禍根。例如某區(qū)委書記在全區(qū)大會上談起對低保戶的感情,一時激動,強調對低保投入再多也值得、也不算多,臨時提議將低保占比提高兩個百分點,這是什么論調！二是比標準。即月人均發(fā)放標準。低保金依據“低保標準-家庭人均收入”的差額據實發(fā)放,有多少算多少,即使核定的不十分準確,也不存在等次、統(tǒng)一的發(fā)放標準問題。隨著收入、物價等因素提高的只是低保標準,而非發(fā)放標準。個別領導把低保看成是自己的恩賜,當作自己的權力而不是政府職責。一方面擅自提高發(fā)放標準,例如臨時動議將當年的發(fā)放標準提高10元/人月;另一方面,擅自用財政資金增加新發(fā)放項目、送溫暖,例如曾有地方給低保戶“送年飯”、海參鮑魚隨便點。這樣,一部分人受益了、卻產生了新的不平衡。三是比增幅。有的地區(qū)比低保的財政投入增長、比財政投入占總投入的比重。如上所言,據實發(fā)放即可,比投入、比增幅,必然出現超范圍、多發(fā)放的問題。一方面違背制度,破壞正常的低保制度;另一方面,財政支出,攀比增加,總有不堪重負的那一天。正如《道德經》所言：“少則得、多則惑”;“將欲歙之,必固張之”。如果無法持續(xù),最終低保戶和政府都會受傷害。

（三）基層工作問題。從上向下看,低保戶數多、情況雜、難度大;從下往上看,低保很簡單、單純,并不復雜。因為低保以村為基本單位,關鍵是審核家庭收入,具體到一個村、一個戶就很容易。多數村不足千人,例如某縣1063個村,逾80%的不足千人。村民出生后長期成長和生活勞動在一起,戶數少、空間小、時間長,每戶的收支和財產、貧富原因、增收潛力、支出需求以及為人處事、脾氣稟性、鄰里和社會關系,村民之間和村干部都知根知底。若村干部沒私心,用心用力核定,能像學生成績單一樣,將申報戶按家庭人均收入從低到高排列出來。換言之,只要落實好村支書第一責任人的責任,嚴明程序,嚴肅紀律,就能正確核定家庭收入,精準認定低保戶和發(fā)放額,能得到村民的接受和承認。基層工作主要問題有二：一是縣鄉(xiāng)不信賴、不依靠村級組織?？h鄉(xiāng)直接成立審核小組,走門串戶,對低保戶進行審核認定,還自認為接地氣、入基層、摸實情,村干部成了旁觀者,沒了責任、也沒了積極性?？h鄉(xiāng)政府出錢出力還誘發(fā)矛盾,摁下葫蘆起來瓢,在麻煩中越陷越深。二是村級責任落實不到位。由于對村級組織,特別是對村支書的責任落實不到位,村支書的意識不強、責任缺失,加之監(jiān)管缺失,導致人情保、關系保、權力保等違規(guī)違紀現象發(fā)生。

二、嚴肅低保制度的探討

大道至簡！“戶低保金=（低保標準-家庭人均收入）×家庭人數”。關鍵是審核家庭收入。低保由村級核定,提請鄉(xiāng)級復核,報縣級備案（批準）,據實發(fā)放,本無名額、等次和占比、增幅之說。不得選擇性執(zhí)行、變通執(zhí)行。

（一）分清工作責任。既要為低保戶負責,即該發(fā)的不少發(fā)一人、不少發(fā)一分,不能因為工作原因讓一個居民挨餓受凍;也要對國家負責,因為財政資金是全體公民的。要嚴肅制度,盡心盡責,擔當作為,不能拈輕怕重,當老好人。同時,明確各環(huán)節(jié)的審核責任,特別是村支書第一責任人的責任,縣鄉(xiāng)不能越俎代庖,避免有了成績相互爭、出了紕漏相互推。村級要盡到審核之責,鄉(xiāng)級要盡到監(jiān)管之責,縣級要盡到統(tǒng)管之責,各司其職,明明白白做事。

（二）分清資金責任。一方面,政府、村委如何分擔要合理,不可動輒“吃皇糧”、讓財政兜底。村委該承擔而無力承擔的,村委依法申請,民政依法審核,財政依法補助,橋歸橋路歸路,財政、民政、村莊都要明白其中的道理,明明白白花錢。財政不能被人賣了還樂滋滋地替人數錢！另一方面要樹立正確的政績觀、價值觀,踏踏實實做事,正確執(zhí)行預算,依法依規(guī)花錢,不能違反制度比占比、比標準、比增幅,枉花財政資金。