◎肖雅丹

一、基層政府農(nóng)村治理行為模式變遷的緊急性

村民委員會(huì)的作用是讓村民進(jìn)行管理，服務(wù)以及教育的，它是農(nóng)村治理方式中的基層群眾性自治組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要時(shí)刻關(guān)注村民居委會(huì)的工作，對(duì)于出現(xiàn)的問題要及時(shí)指正，同時(shí)也要放手，讓村民自己管理自己范圍內(nèi)的事情。同時(shí)，建設(shè)新農(nóng)村需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變政府思維，從管理型政府轉(zhuǎn)向?yàn)榉?wù)型政府，從主要特征為行政汲取轉(zhuǎn)變?yōu)闉檗r(nóng)服務(wù)。近年來，我國(guó)大部分地區(qū)出現(xiàn)了一些干群矛盾、土地荒置的現(xiàn)象，這些突發(fā)的現(xiàn)象顯示了基層政府治理農(nóng)村時(shí)出現(xiàn)了問題，中央雖然下發(fā)了新的政策理念，但是一些基層領(lǐng)導(dǎo)人沒有完全領(lǐng)會(huì)到。對(duì)于基層治理方面還沒有形成完整的理論體系，對(duì)于緊急事件的發(fā)生沒有建立相應(yīng)的應(yīng)急機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督引領(lǐng)作用可以預(yù)防農(nóng)村基層治理危機(jī)，所以，勢(shì)必要對(duì)政府的工作情況進(jìn)行調(diào)查同時(shí)也要提出好的治理政策，這樣才能更好地進(jìn)行農(nóng)村治理。

二、中國(guó)基層政府農(nóng)村治理體制及行為方式回溯

中華人民共和國(guó)成立之后，中國(guó)社會(huì)發(fā)生巨大變革，農(nóng)村經(jīng)歷了翻天覆地的改變。徹底改造了存在了幾千年的土地私有制，從而為人民當(dāng)家做主的社會(huì)主義所有制奠定了基礎(chǔ)，同時(shí)建立了新型農(nóng)村基層治理體系，加強(qiáng)了政府對(duì)農(nóng)村的作用。隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)管理機(jī)制的建立與完善，這一個(gè)新型體制的建立和運(yùn)用歷經(jīng)了好多個(gè)不同時(shí)期，進(jìn)行過很多次重要的調(diào)整。

1.農(nóng)村社會(huì)主義改造時(shí)期基層政府體制

新中國(guó)剛成立的時(shí)候，政府快速地在地方建立了農(nóng)村地方治理行政體系。這一時(shí)期在大范圍的發(fā)動(dòng)和推進(jìn)農(nóng)村土改。資料顯示，合作化實(shí)行以后，我國(guó)一億幾千萬戶農(nóng)民變成了幾十萬個(gè)合作社。國(guó)家直接向合作社收購(gòu)糧食、油料等。政府支配農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的力量通過由市場(chǎng)向計(jì)劃過渡的經(jīng)濟(jì)手段以及由多樣性向單一性過渡的行政行為大大加強(qiáng)了?；鶎诱卫磙r(nóng)村手段的變化是因?yàn)橹醒胝滢r(nóng)產(chǎn)品及生產(chǎn)資料的政策的調(diào)整。這個(gè)時(shí)期行政行為方式發(fā)生了變革。

2.政社合一的人民公社化體制

像上文所說的一樣，隨著中國(guó)社會(huì)的快速發(fā)展，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)體制在迅速興起，隨著基層政府行政手段的改革，原來的鄉(xiāng)村體制將會(huì)被徹底改造。就算不是被人民公社制取代，也會(huì)面臨著被其他形式所取代的命運(yùn)。這是因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)向計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，基層政府的管理基礎(chǔ)和運(yùn)作機(jī)制也在轉(zhuǎn)變。相應(yīng)地，在體制變革之前，基層政府行為方式先進(jìn)行了變革，新的基層政府農(nóng)村治理體制出現(xiàn)在人們的視野。隨著中國(guó)第一個(gè)人民公社在河南省遂平縣查蚜山成立，全國(guó)范圍內(nèi)的人民公社像雨后春筍般迅速出現(xiàn)，代替了原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制。有資料表明，到1958年11月，我國(guó)各族農(nóng)民中的百分之九十九（共計(jì)一億兩千六百九十二萬戶）組成了兩萬六千五百七十二的人民公社。人民公社制從產(chǎn)生到成熟經(jīng)歷了縣、人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)的過程。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的大規(guī)模建立為人民公社制的建立奠定了微觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。農(nóng)民對(duì)土地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)先開始是互助組的形式，慢慢的轉(zhuǎn)變?yōu)槌跫?jí)社的形式，最后又轉(zhuǎn)變?yōu)楦呒?jí)社形式。說明了我國(guó)的社會(huì)實(shí)質(zhì)還停留在初級(jí)階段，政府仍然靠行政指令做出行政行為，我國(guó)的農(nóng)業(yè)社會(huì)離真正的現(xiàn)代型農(nóng)業(yè)社會(huì)還有一定差距。

3.政社分設(shè)的鄉(xiāng)村體制的建立

黨的十一屆三中全會(huì)的全面召開，撥亂反正了各條戰(zhàn)線，我國(guó)的工作重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)建設(shè)。從此，在鄧小平同志的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)拉開了改革開放的帷幕。首先，農(nóng)村首先進(jìn)行了改革，在土地經(jīng)營(yíng)方面上，實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和雙層經(jīng)營(yíng)的責(zé)任制以及統(tǒng)分結(jié)合的責(zé)任制。對(duì)農(nóng)業(yè)的土地改革本質(zhì)上沒有觸及到我國(guó)土地所有制的基礎(chǔ)，我國(guó)土地仍然是國(guó)有制和集體制。但是改革了土地使用權(quán)，這樣農(nóng)民在土地使用方面獲得了真正的自由，大大的激發(fā)了我國(guó)農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性。二十世紀(jì)九十年代，隨著我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品綜合商品率的增加，我國(guó)從原來的傳統(tǒng)靜態(tài)型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代型農(nóng)業(yè)。在這一時(shí)期，基層政府行為不僅僅體現(xiàn)出了過渡性，還表現(xiàn)出了行政手段與經(jīng)濟(jì)手段和法律手段的融合。但是因?yàn)檗r(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，我國(guó)基層體制行政改革出現(xiàn)了滯后的現(xiàn)象，基層政府職能不能進(jìn)行徹底的改變，市場(chǎng)機(jī)制在不斷變化，行政運(yùn)行機(jī)制已經(jīng)不能適應(yīng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期設(shè)置了產(chǎn)、供、銷的部門，這在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期仍然存在，鄉(xiāng)政府行政行為的主要方式仍然是命令和指派，領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法和以前基本沒有區(qū)別。隨著管理對(duì)象的現(xiàn)代化，基層政府行為方式顯得有些力不從心，如何才能完善基層政府行為方式這是我國(guó)社會(huì)各界需要重點(diǎn)探討的課題。

三、基層政府農(nóng)村治理行為的模式變遷對(duì)策

1.規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為，打造服務(wù)型政府

因?yàn)槲覈?guó)政府職責(zé)集中，職責(zé)意識(shí)體現(xiàn)在各級(jí)政府中，上級(jí)政府安排職責(zé)，下級(jí)政府執(zhí)行職責(zé)是很常見的現(xiàn)象。例如，在海南的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)就有這樣的現(xiàn)象出現(xiàn)，村委會(huì)的工作在大部分情況下會(huì)被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府影響甚至是直接干預(yù)。這是因?yàn)檗r(nóng)村基層法律不完善，監(jiān)督不到位，同時(shí)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督是獨(dú)一無二的，無法替代的。目前，在我國(guó)鄉(xiāng)政村治的模式下，我國(guó)三大機(jī)關(guān)的監(jiān)督已經(jīng)滲透到了農(nóng)村，與基層檢察院相匹配的機(jī)構(gòu)卻遲遲沒有設(shè)立。然而社會(huì)秩序的穩(wěn)定以及社會(huì)的正常發(fā)展離不開檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室是檢察機(jī)關(guān)的延伸物，它可以維護(hù)農(nóng)村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會(huì)穩(wěn)定和健康發(fā)展。派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室是海南行政體系中的特色，對(duì)于其他省起到了很好的榜樣作用，因此我們需要在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行宣傳，加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的設(shè)立，這樣不僅可以最大程度的發(fā)揮法律的監(jiān)督作用，還可以進(jìn)行管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室通過監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為，發(fā)現(xiàn)政府行為中的問題，例如，忽視群眾利益，行政不作為，行政亂作為等現(xiàn)象，并且要及時(shí)糾正這些錯(cuò)誤。打出立案、偵查、監(jiān)督、建議的組合拳，最大程度的保證公正廉潔，保障農(nóng)民切身利益。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是公共服務(wù)的中“指引者”和“生產(chǎn)者”，確立以需求為目標(biāo)的公共服務(wù)生產(chǎn)機(jī)制

農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提是農(nóng)村的公共服務(wù)，農(nóng)村公共服務(wù)體現(xiàn)在農(nóng)民生活的方方面面，公共服務(wù)涵蓋了基礎(chǔ)建設(shè)、教育建設(shè)、醫(yī)療建設(shè)、社會(huì)福利保障等。但是我們?nèi)绻灰揽苦l(xiāng)鎮(zhèn)政府的力量，農(nóng)民對(duì)教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共服務(wù)的需求不能被滿足。因此勢(shì)必需要私營(yíng)部分和非政府組織的參與。政府承擔(dān)著財(cái)政籌款，安排公共服務(wù)的內(nèi)容，私營(yíng)部門和非政府組織根據(jù)政府的指示進(jìn)行生產(chǎn)看，在這個(gè)過程中，政府還要進(jìn)行監(jiān)督，根據(jù)完成的情況進(jìn)行業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估。因此，為了保障社會(huì)穩(wěn)定，為了本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，建立一套有實(shí)踐意義的公共服務(wù)機(jī)制是非常有必要的。供給制改革的重要組成部分是農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制，它不僅推進(jìn)了農(nóng)村基層民主制度的建設(shè)，而且也滿足了廣大農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)需求的意愿，這一改革必將建立新的公共服務(wù)供給的機(jī)制。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為規(guī)范化，建設(shè)高水平服務(wù)隊(duì)伍

農(nóng)村治理的落后現(xiàn)狀如何改進(jìn)，新農(nóng)村建設(shè)如何推進(jìn)，這些都是我們應(yīng)該思考的問題。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要做的是在思想層面上提升，在行為層面上規(guī)范。需要內(nèi)在和外在兩方面做一個(gè)改進(jìn)和提升。內(nèi)在層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要轉(zhuǎn)變理念，由管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)，只有思想態(tài)度正確了，才能更好的推行公共服務(wù)理念，更好的為人民服務(wù)，更好的履行職責(zé)。外在層面，我們不僅僅要思想方面改進(jìn)，更重要的是實(shí)際操作方面也要有改進(jìn)。根據(jù)實(shí)際，建立的規(guī)章制度要有可操作性。因此，各種機(jī)制的設(shè)立亟需加強(qiáng)，其中公開機(jī)制，責(zé)任機(jī)制以及反饋機(jī)制需要重點(diǎn)加強(qiáng)。

尤其是反饋機(jī)制格外重要，因?yàn)槿罕姷姆答伿欠浅Ｕ滟F的，可以反映出政府各項(xiàng)措施的推行效果。因此，筆者在這里建議，政府一定要把反饋機(jī)制當(dāng)回事，這樣才能有效體現(xiàn)為人民服務(wù)的宗旨。

四、結(jié)束語

綜上所述，目前，我國(guó)處于歷史轉(zhuǎn)折的重要時(shí)期，社會(huì)結(jié)構(gòu)的變革面臨著巨大的挑戰(zhàn)?；鶎诱疄榇艘沧龀隽撕芏嗯?，變革了政府的一些行政行為，但是這種變革不足以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的要求。如今，政府管理制度出現(xiàn)了很多問題，例如，管理制度松懈，管理手段不先進(jìn)，工作方法不適應(yīng)等。這些問題在一定程度上妨礙了行政管理質(zhì)量。因?yàn)槟壳耙恍┗鶎痈刹孔黠L(fēng)散漫，工作方法不先進(jìn)，導(dǎo)致了農(nóng)村治理中干部和老百姓關(guān)系緊張，甚至還發(fā)生了惡性事件。出現(xiàn)問題以后，基層政府習(xí)慣于用政治和經(jīng)濟(jì)處罰，制裁的方式進(jìn)行管理，忽視了我們黨和政府長(zhǎng)期形成的為人民服務(wù)，說服教育的優(yōu)良傳統(tǒng)?；鶎诱@樣的行為不但解決不了問題，甚至有可能讓百姓不滿。因此，黨和政府應(yīng)當(dāng)重視基層政府行為方式?；鶎诱B接著黨和廣大農(nóng)村，中央的政策，指令，扶持都要通過基層政府這一紐帶來傳遞給農(nóng)村和農(nóng)民，切實(shí)促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村和諧穩(wěn)定發(fā)展。