曹涌

新中國成立70年來的實踐證明，中國經(jīng)濟發(fā)展的出路在于改革，而改革的重點在于創(chuàng)新，改革的本身體現(xiàn)著制度創(chuàng)新的要求。2017年黨的十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，標志著中國農(nóng)村農(nóng)業(yè)進入深化改革時期，而土地是解決農(nóng)業(yè)問題的關(guān)鍵。土地作為稀缺的資源要素，其制度創(chuàng)新是全面落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障。新時代賦予中國農(nóng)村土地制度創(chuàng)新新使命，其改革和完善必須適應新經(jīng)濟形勢變化和新戰(zhàn)略實施背景，這樣才能凸顯土地制度作為農(nóng)村最基本制度的重要性和引領(lǐng)性。

一、研究問題評述

“內(nèi)卷化”就其本意而言，含有錯綜復雜、糾纏的意思，也引申為衰退、復舊等意。這一概念從提出至今，一直受到學界的普遍關(guān)注，卻并沒有統(tǒng)一的界定。1963年美國學者克利弗德·吉爾茨首次將“內(nèi)卷化”的概念應用于爪哇的水稻農(nóng)業(yè)研究，指出爪哇的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在殖民地及后殖民地時期長期停滯，雖然農(nóng)業(yè)人均收入沒有急速下降，但是這種簡單再生產(chǎn)的重復模式，阻礙了經(jīng)濟發(fā)展，無益于農(nóng)業(yè)人均產(chǎn)值的提高?？死サ隆ぜ獱柎姆Q之為“農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化”。此后這一概念被國內(nèi)外學者廣泛使用，20世紀六七十年代國內(nèi)外學者普遍認為中國農(nóng)業(yè)進入停滯不前狀態(tài)，雖然依靠勞動和資本的密集投入能夠帶來產(chǎn)出的數(shù)量增長，但卻缺乏基于技術(shù)創(chuàng)新的發(fā)展。20世紀八九十年代，黃宗智先生借用這一概念先后探討了華北地區(qū)和長江三角洲地區(qū)的小農(nóng)經(jīng)濟問題，指出中國農(nóng)村的商品化是勞動力在土地上密集投入的結(jié)果，與西方農(nóng)場主基于追求利潤的商品化生產(chǎn)不同。這種商品化現(xiàn)象無助于提升勞動生產(chǎn)率，也不會迫使小農(nóng)經(jīng)濟解體，屬于過密型增長和農(nóng)業(yè)產(chǎn)出總量增長，不存在質(zhì)量提升。

目前，國內(nèi)從“內(nèi)卷化”視角出發(fā)，對中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和農(nóng)村發(fā)展的研究，有著較為廣泛的影響。近年來，土地流轉(zhuǎn)與土地資源再配置問題一直是政府三農(nóng)政策的重點和學界研究關(guān)注的焦點，通過土地自由流轉(zhuǎn)，推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，進而提升中國農(nóng)業(yè)在世界范圍內(nèi)的綜合競爭力是政策制定者、研究人員以及涉農(nóng)企業(yè)共同追尋的目標。然而，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的局面并未形成，中國小農(nóng)經(jīng)濟的本質(zhì)尚未得到明顯改善，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨發(fā)展困境，呈現(xiàn)“內(nèi)卷化”特征。本文基于“內(nèi)卷化”理論的研究成果，擬從農(nóng)村最基本的制度——土地制度創(chuàng)新入手，梳理新中國成立70年來中國農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的歷程，分析其“分散—集中”“政府—市場”“城鄉(xiāng)分離—城鄉(xiāng)融合”的特征趨向，探尋中國農(nóng)村土地制度在進一步創(chuàng)新中，應當如何關(guān)注技術(shù)與資本，警惕“經(jīng)濟內(nèi)卷化”；關(guān)注貧困與正義，防范“階層內(nèi)卷化”；關(guān)注效率與公平，防范“政權(quán)內(nèi)卷化”。

二、農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的歷程

不可能有一種土地制度永遠滿足人們的利益最大化需求，因而，新中國成立70年來，中國農(nóng)村土地制度經(jīng)過歷次創(chuàng)新，仍然處于不斷變遷的過程中。

1.1949—1978年：農(nóng)民土地所有制到農(nóng)村集體土地所有制的轉(zhuǎn)變

1949—1953年是農(nóng)民土地所有制的確立時期。這一期間，新中國剛成立，中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國人民全面開展了土地改革運動。土地改革運動廢除了封建制度遺留的地主土地所有制，使農(nóng)民擁有了自己的土地，實現(xiàn)了自主生產(chǎn)經(jīng)營。1950年頒布的《中華人民共和國土地改革法》鞏固了土地改革運動的成果，推動土地改革運動繼續(xù)深入，國家沒收地主階級土地，廢除地主階級封建剝削的土地所有制，統(tǒng)一、公平、合理地把土地分給貧困農(nóng)民耕種。農(nóng)民土地所有制的創(chuàng)新模式在很大程度上激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。這一時期土地制度創(chuàng)新的意義正是解放農(nóng)村生產(chǎn)力，推動小農(nóng)經(jīng)濟的發(fā)展，對于新中國成立后，經(jīng)濟的恢復和發(fā)展起到了極大的推動作用。

1953—1978年是農(nóng)村集體土地所有制的形成時期。這一時期，土地改革運動激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)熱情，但這種小農(nóng)經(jīng)濟模式經(jīng)營分散、規(guī)模較小，無法滿足中國工業(yè)化起步階段對農(nóng)產(chǎn)品的需要。很多農(nóng)戶自發(fā)組織，通過農(nóng)業(yè)互助組、初級人民公社等形式，農(nóng)民保留土地所有權(quán)，合作組織統(tǒng)一行使土地的經(jīng)營使用權(quán)，這種合作生產(chǎn)對提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量起到了一定的促進作用。1955年，互助合作組織發(fā)展壯大，規(guī)模不斷擴張，從初級合作社發(fā)展到高級合作社。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料所有制也發(fā)生了相應改變，個體農(nóng)戶所有的土地收歸集體所有，個體農(nóng)戶根據(jù)合作社的統(tǒng)一部署從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，農(nóng)業(yè)收益由合作社按一定的標準統(tǒng)一分配。1958年，《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》正式發(fā)布，人民公社作為一項制度安排，標志著農(nóng)民土地所有制的終結(jié)以及農(nóng)村集體土地所有制的形成。1962年，《中共中央關(guān)于進一步鞏固人民公社集體經(jīng)濟、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的決定》提出“三級所有，隊為基礎(chǔ)”，意在鞏固農(nóng)村集體土地所有制。很顯然，這一時期中國土地制度創(chuàng)新的焦點在于克服小農(nóng)經(jīng)濟的分散性和局限性。然而，最終選擇的人民公社制度并未達成制度變革的目標。作為一種高度計劃集中的管理制度，人民公社制度以生產(chǎn)大隊作為核算集體，將工、商、兵、農(nóng)融為一體，與以分散家庭為單位的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式完全不同，在一定程度上減弱了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，人民公社時期中國農(nóng)業(yè)發(fā)展較為滯后。

2.1978年至今：農(nóng)村土地兩權(quán)分離到三權(quán)分置的飛躍

1978—2013年為農(nóng)村土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的兩權(quán)分離時期。1978年，改革開放給農(nóng)村土地制度改革帶來了新契機。1982年，中央第一個一號文件正式肯定了土地聯(lián)產(chǎn)承包責任制；1983年，中央第二個一號文件則高度評價了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制；1984年，中央第三個一號文件則強調(diào)要穩(wěn)定和完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，把土地承包期限延長至15年。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，將土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分離，采用土地承包到戶的模式進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這對農(nóng)民生產(chǎn)積極性的提高無疑是一劑良藥，使中國農(nóng)業(yè)重新煥發(fā)了生命力，同時，土地集體所有的形式也得以保持。人民公社制度向家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的變遷，是中國農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的一次重大飛躍。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制作為一種非常適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的制度安排，對中國農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展而言，是極大的推動。然而，隨著中國社會主義市場經(jīng)濟體制的日益完善，分散的家庭經(jīng)營對市場反應滯后，缺乏市場競爭力。在分散的家庭經(jīng)營模式下，勞動生產(chǎn)率低，尤其是生產(chǎn)規(guī)模嚴重不足，難以適應農(nóng)業(yè)現(xiàn)代的需求。同時，由于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程的加速，較多從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口進入城市轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到極大的制約。因此，加速農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，形成農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，成為中國農(nóng)村制度創(chuàng)新的必然方向。

2013年至今為農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分置時期。這一時期，在中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程不斷深入的過程中，作為土地承包經(jīng)營權(quán)主體的農(nóng)民大規(guī)模進入城鎮(zhèn)，他們的承包地以正式或非正式的形式交由他人耕種。2013年，中央農(nóng)村工作會議提出要落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)。同年，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，強調(diào)要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。2015年，黨的十八屆五中全會通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，進一步提出要明確農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的分置辦法。2016年10月，國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》出臺，其中提出的關(guān)于集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)在農(nóng)村土地上的分置意見，意味著中國農(nóng)村土地制度實現(xiàn)了從兩權(quán)分設(shè)到三權(quán)分置的飛躍。三權(quán)分置在穩(wěn)定集體所有權(quán)、承包關(guān)系的同時，促使土地要素自由流動，不但保護了集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)，也保護了進行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的新型農(nóng)業(yè)主體的經(jīng)營權(quán)。農(nóng)村土地三權(quán)分置的逐步細化實施，有利于土地資源在市場導向下高效流轉(zhuǎn)至新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；農(nóng)村土地的確權(quán)，也賦予了農(nóng)民更充分的財產(chǎn)權(quán)。簡言之，三權(quán)分置制度背景下，土地資源有條件向具有更高土地開發(fā)利用效率的群體集中，有利于全面實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)。這一時期土地制度創(chuàng)新的本質(zhì)在于農(nóng)村土地的確權(quán)及保護，從兩權(quán)分設(shè)到三權(quán)分置的制度變遷，凸顯了農(nóng)民的主體性，在保障農(nóng)民土地承包權(quán)的前提下，充分尊重了農(nóng)民留農(nóng)，還是離農(nóng)的選擇權(quán)。

三、中國農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的特征趨向

新中國成立70年來，中國農(nóng)村土地制度的演變創(chuàng)新呈現(xiàn)出“分散—集中”“政府—市場”“城鄉(xiāng)分離—城鄉(xiāng)融合”的特征趨向。

1.農(nóng)村土地制度創(chuàng)新呈現(xiàn)出“分散—集中”的趨向

促進土地由分散到集中轉(zhuǎn)變，是中國農(nóng)村土地制度創(chuàng)新不變的主旋律，這一特征既是中國土地制度創(chuàng)新的趨勢，也是中國社會生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求。大農(nóng)業(yè)機械化和現(xiàn)代化導向，必然要求擺脫個體家庭分散經(jīng)營這種土地零散式經(jīng)營的弊端，實現(xiàn)土地的相對集中和規(guī)?；?jīng)營。新中國成立70年來，中國農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新從兩個層面體現(xiàn)了“分散—集中”的特征趨向。第一，土地所有權(quán)的“分散—集中”。新中國成立初期的土地改革運動確立農(nóng)民土地所有制，后來高度集權(quán)的人民公社制度則建立在農(nóng)村土地集體所有制的基礎(chǔ)上。農(nóng)民土地所有制到農(nóng)村土地集體所有制的轉(zhuǎn)變，是土地所有權(quán)由分散到集中的過程。第二，土地經(jīng)營權(quán)的“分散—集中”。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制順應了中國農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，曾一度使中國農(nóng)業(yè)重新煥發(fā)了生命力。然而，這種分散的規(guī)模較小的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求并不相符。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對規(guī)?；?、機械化和專業(yè)化的要求，推動了土地使用經(jīng)營權(quán)由分散到集中的轉(zhuǎn)變，即土地的經(jīng)營權(quán)集中到種田大戶和家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體手中。

2.農(nóng)村土地制度創(chuàng)新呈現(xiàn)出“政府—市場”的趨向

中國農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的另一個典型特征是土地流轉(zhuǎn)的自由化傾向。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式從小農(nóng)經(jīng)濟時期自給自足型的封閉式生產(chǎn)轉(zhuǎn)向面對市場的產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)，需要土地自由流動的推動。新中國成立70年來，中國土地制度的調(diào)整標準逐漸由依據(jù)人口變動的調(diào)整標準轉(zhuǎn)變?yōu)橐罁?jù)市場需求的調(diào)整標準，土地資源的配置方式也轉(zhuǎn)變?yōu)橛墒袌稣{(diào)控替代集體計劃配置。在20世紀50年代的合作社、人民公社時期，政府以行政手段在短期內(nèi)快速地集中了土地所有權(quán)，嘗試土地的規(guī)?；?jīng)營，實踐證明，這種政策的實施效果并不是很好。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施，尤其是三權(quán)分置制度的落實，則充分體現(xiàn)了中國農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的市場化特征趨向。眾所周知，土地是一種特殊商品，土地資源的優(yōu)化配置和高效率利用依賴于市場化的調(diào)節(jié)。

3.農(nóng)村土地制度創(chuàng)新呈現(xiàn)出“城鄉(xiāng)分離—城鄉(xiāng)融合”的趨向

新中國成立70年來，中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的表現(xiàn)之一便是對農(nóng)民權(quán)益的占有。改革開放之前，對農(nóng)民權(quán)益的占有采取工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差的方式；改革開放之后，對農(nóng)民權(quán)益的獲取則變?yōu)橐酝恋貎r值為主。在城市偏向的城鄉(xiāng)發(fā)展政策導向下，長期以來的土地制度和土地政策強化了城鄉(xiāng)二元性，表現(xiàn)為城市發(fā)展對農(nóng)村土地價值的過度占用。自2015年以來，中國一系列農(nóng)村土地制度創(chuàng)新，如“三塊地”改革試點以及農(nóng)村土地承包權(quán)“三權(quán)分置”制度、農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度等相繼實施，表現(xiàn)出明顯的城鄉(xiāng)融合趨勢。在新型城鎮(zhèn)化深入推進和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的背景下，中國農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新必然要推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

四、防范“內(nèi)卷化”陷阱的具體措施

根據(jù)制度變遷所處的不同環(huán)境條件，“路徑依賴”的軌跡一方面是良性循環(huán)的軌跡，即不斷創(chuàng)新、更替、再創(chuàng)新、再更替……另一方面則是惡性循環(huán)的軌跡，即無發(fā)展的簡單循環(huán)，即“內(nèi)卷化”現(xiàn)象。未來，中國農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新，要在適應中國日新月異的社會生產(chǎn)力的前提下，總結(jié)多年經(jīng)濟發(fā)展實踐，有效防范“內(nèi)卷化”陷阱。

1.關(guān)注技術(shù)和資本，防范“經(jīng)濟內(nèi)卷化”

中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本現(xiàn)狀是地少人多，這也是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的制約因素。隨著城鄉(xiāng)二元戶籍制度改革的深入，數(shù)量龐大的農(nóng)業(yè)剩余勞動力向非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，然而，農(nóng)業(yè)剩余勞動力的壓力在短期內(nèi)無法全部釋放。當前中國“農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化”現(xiàn)象依然存在，表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)分散經(jīng)營的格局日益固化、農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策作用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率遞減等。農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的“經(jīng)濟內(nèi)卷化”防范，主要在于去“農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化”，進行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營。以土地等資源要素的自由流動和優(yōu)化配置提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，加速農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，進一步深化和落實三權(quán)分置制度。三權(quán)分置在穩(wěn)定集體所有權(quán)和承包關(guān)系的同時，促使土地要素自由流動，不但保護了集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)，也保護了從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的新型農(nóng)業(yè)主體的經(jīng)營權(quán)。農(nóng)村土地三權(quán)分置的逐步細化實施，有利于土地資源在市場導向下，高效流轉(zhuǎn)至新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，而新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對土地的開發(fā)利用效率更高，有實力以技術(shù)革新和資本投入等方式帶動農(nóng)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級和效率增進，從而推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村實現(xiàn)全面現(xiàn)代化。

2.關(guān)注正義和貧困，防范“階層內(nèi)卷化”

當父輩將土地資源、社會關(guān)系、政治權(quán)利、自身知識素養(yǎng)等先賦性和教育等獲得性資源傳承給子女時，那些享有優(yōu)厚傳承資源的群體事實上獲得了較為穩(wěn)定和優(yōu)越的社會地位。相對于缺乏父輩傳承資源的群體來說，具有優(yōu)越傳承資源的群體是其社會地位上升的阻礙。各階層之間流動變緩，乃至靜止固化，便是“階層內(nèi)卷化”現(xiàn)象。“階層內(nèi)卷化”是一種由于人為因素而導致社會地位上升受阻的特定安排，最終形成“父貴子榮”或“父貧子衰”的強勢階層和弱勢階層。土地作為一種稀缺的資源要素，是農(nóng)民代際傳承的重要內(nèi)容，也是農(nóng)村“階層內(nèi)卷化”問題產(chǎn)生的重要原因。因此，農(nóng)村土地制度創(chuàng)新是否有效，除需要考量這一制度帶來的經(jīng)濟增長效果外，還要關(guān)注農(nóng)村弱勢階層的困境是否得到改善。如果農(nóng)村社會流動停滯，社會階層界限固化，社會隔閡與沖突加劇，則需要相應地調(diào)整土地制度，使每個階層共享改革創(chuàng)新的成果?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》強調(diào)發(fā)展成果要由人民共享，共享是新時代中國特色社會主義的本質(zhì)。堅持以人民為中心，增強人民的獲得感，要做出高效的制度安排。防范“階層內(nèi)卷化”，要關(guān)注農(nóng)村不同階層的財富和權(quán)益的差異，關(guān)注弱勢階層的正義與貧困，使其共享農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的收益。為此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應傾向于本土自發(fā)形成的新型經(jīng)營主體，這是根植于農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的內(nèi)生力量，這一群體與小農(nóng)戶的利益有著內(nèi)在的一致性。農(nóng)村土地制度創(chuàng)新要突出社會利益最大化的目標。農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)向非農(nóng)用途的流轉(zhuǎn)權(quán)日益稀缺，在地方政府掌控流轉(zhuǎn)權(quán)的情況下，應給予農(nóng)民長期、公平的補償，這樣才能體現(xiàn)農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的正義性。

3.關(guān)注效率和公平，防范“政權(quán)內(nèi)卷化”

根據(jù)道格拉斯·諾思的“制度變遷”理論，梳理新中國成立70年來中國農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的歷程，不難發(fā)現(xiàn)，土地制度創(chuàng)新是強制性制度變遷和誘致性制度變遷的共同作用，其中，政府力量是土地制度創(chuàng)新的主導力量。新制度經(jīng)濟學認為，政府官員作為追求利潤最大化的“經(jīng)濟人”，其主觀決策使得政府并非總是代表公共利益。在中國政府機構(gòu)的多次改革實踐中，出現(xiàn)了一種惡性循環(huán)，即政府機構(gòu)精簡、膨脹、再精簡、再膨脹……杜贊奇稱之為“政權(quán)內(nèi)卷化”。新中國成立以后，中國土地制度是國家所有和農(nóng)民集體所有的社會主義公有制，簡言之，政府是土地制度創(chuàng)新的主體。在中國土地流轉(zhuǎn)的實踐中，多種制約因素導致的結(jié)果是政府引導土地集中流向以規(guī)模經(jīng)營為目標的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，而非由市場的供給方和需求方以利潤最大化為考量進行資源配置。這種土地流轉(zhuǎn)的“半強制性”誘致變遷至使少數(shù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體受益，有悖于共享發(fā)展新理念。在所有制度創(chuàng)新的過程中，效率與公平是一對難以平衡的力量，農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新概莫能外。衡量中國制度創(chuàng)新是否陷入“政權(quán)內(nèi)卷化”的重要標準之一便是農(nóng)村土地制度安排是否是公平與效率的最優(yōu)組合。為此，一方面政府要適度干預農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，因地制宜，根據(jù)本地實際情況，制定公平規(guī)則，尤其強調(diào)新型經(jīng)營主體準入條件的公平性。另一方面，要尊重市場規(guī)律，認識到土地高效流轉(zhuǎn)的根本動力在于利益驅(qū)使。土地是一種特殊商品存在，土地資源的優(yōu)化配置和高效率利用依賴于市場化調(diào)節(jié)。因此，防范土地制度創(chuàng)新“政治內(nèi)卷化”的關(guān)鍵在于處理好市場與政府的關(guān)系。

綜上所述，中國農(nóng)村土地制度創(chuàng)新，面臨的不只是農(nóng)業(yè)的內(nèi)卷化問題，也不只是農(nóng)村階層的內(nèi)卷化問題，土地制度的進一步創(chuàng)新還不得不防范“政權(quán)內(nèi)卷化”。農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新應繼續(xù)凸顯農(nóng)民的主體性，在保護農(nóng)民根本利益的基礎(chǔ)上，將農(nóng)業(yè)強、農(nóng)民富、農(nóng)村美作為土地制度持續(xù)創(chuàng)新的出發(fā)點和落腳點，顯然，這也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的宏偉目標。因此，作為農(nóng)村基本經(jīng)濟制度，農(nóng)村土地制度創(chuàng)新關(guān)乎著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化的實現(xiàn)，進而影響著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進程。