潘子利

（南京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院，江蘇 南京 210097）

近些年來，全國很多地方都在進(jìn)行社區(qū)治理的創(chuàng)新，涌現(xiàn)了很多優(yōu)秀治理案例，其中服務(wù)型社區(qū)治理建設(shè)是一個(gè)具有代表性的創(chuàng)新方向。本研究以上海市靜安區(qū)和南京市建鄴區(qū)兩地為對(duì)象，比較兩地在服務(wù)型社區(qū)治理建設(shè)方面經(jīng)驗(yàn)的異同，以期為服務(wù)型社區(qū)治理的建設(shè)提供有價(jià)值的參考。

一、服務(wù)型社區(qū)治理的概念界定

服務(wù)型社區(qū)治理強(qiáng)調(diào)社區(qū)治理的服務(wù)特征，是我國社會(huì)由“管治型社會(huì)治理”過渡到“服務(wù)型社會(huì)治理”在社區(qū)層面的微觀反映。服務(wù)型社區(qū)治理強(qiáng)調(diào)社區(qū)治理的服務(wù)屬性，注重提升社區(qū)治理主體的服務(wù)意識(shí)，以滿足社區(qū)居民日益增長(zhǎng)的對(duì)福利服務(wù)的需求。在傳統(tǒng)的社區(qū)治理模式下，更多的是依賴政府單一主體的管理，社區(qū)內(nèi)社會(huì)組織發(fā)展緩慢，居民參與社區(qū)治理的積極性不高。在此背景下，福利服務(wù)的來源也較為單一，基本都是政府或者是政府派生機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。服務(wù)型社區(qū)治理在本質(zhì)上是一種多元治理模式，強(qiáng)調(diào)社區(qū)治理主體間的相互配合，并依賴于某一規(guī)則約定而進(jìn)行協(xié)調(diào)治理。并且這種治理模式是以服務(wù)為導(dǎo)向的，旨在通過協(xié)調(diào)利用社區(qū)內(nèi)外資源，為社區(qū)居民提供多樣化的服務(wù)，增進(jìn)社區(qū)居民福祉。

二、滬寧兩地服務(wù)型社區(qū)治理的代表案例

（一）上海市靜安區(qū)服務(wù)型社區(qū)治理建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)

靜安區(qū)是上海市中心城區(qū)之一，是上海對(duì)外交流的重要窗口。2015年7月，該區(qū)成功申報(bào)民政部全國第三批社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)。靜安區(qū)服務(wù)型社區(qū)治理主要通過以下幾個(gè)措施實(shí)現(xiàn)：

1.建設(shè)社區(qū)共治、自治平臺(tái)，提升治理合力

靜安區(qū)通過做實(shí)黨建引領(lǐng)下的各類社區(qū)自治、共治平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)治理合力的提升。通過居民區(qū)“三會(huì)一代理”等制度，針對(duì)居民的多種服務(wù)需求，自下而上地進(jìn)行醞釀?dòng)懻?，充分考慮各方意見，并作出統(tǒng)籌決策。在社區(qū)治理平臺(tái)之上，有著黨建聯(lián)席會(huì)議、社區(qū)代表會(huì)議、居民區(qū)“1+5+X”共治聯(lián)席會(huì)等。依托社區(qū)治理平臺(tái)，積極解決社區(qū)居民關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，將服務(wù)好社區(qū)居民作為社區(qū)治理平臺(tái)的首要任務(wù)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)福利的最大化。

2.建設(shè)居委會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化制度，確定居委會(huì)的服務(wù)職能

靜安區(qū)著力實(shí)現(xiàn)居委會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。借助標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提升居委會(huì)法制化、專業(yè)化、信息化水平，更好地確定了居委會(huì)為居民服務(wù)的各項(xiàng)功能，切實(shí)提升居民的獲得感。（1）通過制定《靜安區(qū)居委會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)實(shí)施意見》，完善了制度體系；（2）完善硬件設(shè)施，通過功能區(qū)劃分，形成“小辦公、大服務(wù)”的氛圍，優(yōu)化了服務(wù)環(huán)境；（3）實(shí)施“能力提升工程”，對(duì)基層工作人員的引入、培養(yǎng)、評(píng)價(jià)等機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化，強(qiáng)化人才培養(yǎng)。

3.廣泛開展社區(qū)分析，精確定位居民的服務(wù)需求

靜安區(qū)為了實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)居民服務(wù)需求的精準(zhǔn)定位，積極實(shí)施社區(qū)分析。社區(qū)分析，即通過推動(dòng)社區(qū)各類治理主體的行動(dòng)，做到對(duì)社區(qū)內(nèi)居民、環(huán)境、文化、資源、位置等的把握。借助社區(qū)分析，可以更好地了解社區(qū)情況，更好地知悉社區(qū)內(nèi)不同群體的服務(wù)需求。在此基礎(chǔ)上，精準(zhǔn)地為社區(qū)居民提供服務(wù)。

（二）南京市建鄴區(qū)服務(wù)型社區(qū)治理建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)

建鄴區(qū)是南京市中心城區(qū)之一，是南京城市發(fā)展新中心，也是第三批社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)。三年的創(chuàng)新探索，建鄴區(qū)總結(jié)了新時(shí)代黨建統(tǒng)領(lǐng)現(xiàn)代社區(qū)治理創(chuàng)新“1+5”建鄴方案。

1.“1”——黨委統(tǒng)領(lǐng)的社區(qū)治理體系

建鄴區(qū)積極推行“三委一中心”社區(qū)管理體制改革?！叭敝傅氖巧鐓^(qū)黨委、居委會(huì)和綜治委，“一中心”指的是社區(qū)事務(wù)服務(wù)中心。體制改革之后，社區(qū)黨委在社區(qū)治理當(dāng)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用；居委會(huì)的職能是做好居民的自我管理、教育和服務(wù)；綜治委主要負(fù)責(zé)社會(huì)及社區(qū)治理協(xié)助工作；社區(qū)事務(wù)服務(wù)中心在開展工作過程中，一方面接受區(qū)政府職能部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，另一方面接受居委會(huì)及居民的評(píng)議監(jiān)督。“三委一中心”模式下，黨委統(tǒng)攬全局、居委會(huì)回歸自治、綜治委牽頭治理、社區(qū)事務(wù)服務(wù)中心專心服務(wù)。

2.“5”——5個(gè)現(xiàn)代社區(qū)治理創(chuàng)新模式

在探索黨建引領(lǐng)的社區(qū)治理體系過程中，該區(qū)形成了5個(gè)具有特色的現(xiàn)代社區(qū)治理創(chuàng)新模式。（1）“12345”社區(qū)黨建模式；（2）“融自治”幸福家園模式；（3）“醫(yī)養(yǎng)康教”融合養(yǎng)老模式；（4）“一張網(wǎng)”服務(wù)治理模式；（5）“腳巴丈量”民意走訪模式。這些特色的社區(qū)治理模式，有著很強(qiáng)的本社區(qū)適應(yīng)性，很好地解決了居民生活中遇到的急事、難事，提升了社區(qū)治理質(zhì)量和社區(qū)服務(wù)水平。

3.積極通過“三社聯(lián)動(dòng)”，打造社區(qū)服務(wù)特色

為了更好地體現(xiàn)服務(wù)型社區(qū)治理的服務(wù)屬性，建鄴區(qū)通過“三社聯(lián)動(dòng)”，更好地發(fā)揮社區(qū)為居民服務(wù)的功能。首先，建鄴區(qū)建立“三社聯(lián)動(dòng)”社會(huì)服務(wù)新機(jī)制，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了各種信息資源的互聯(lián)共享。其次，建鄴區(qū)積極推進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)的均等化，通過在各街道、社區(qū)打造現(xiàn)代社區(qū)綜合體來提供更加均等化的公共服務(wù)。最后，建鄴區(qū)為滿足居民多樣化的服務(wù)需求，大幅降低社區(qū)社會(huì)組織的準(zhǔn)入門檻，發(fā)揮社會(huì)組織和社工服務(wù)專業(yè)化的優(yōu)勢(shì)。

三、滬寧兩地服務(wù)型社區(qū)治理模式的比較

在服務(wù)型社區(qū)治理的建設(shè)方面，上海市靜安區(qū)與南京市建鄴區(qū)既存在諸多相同點(diǎn)，也有很多不同之處，能夠較好地反映滬寧兩地在服務(wù)型社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)方面的異同。

相似點(diǎn)：1.都把為居民提供福利服務(wù)放在了社區(qū)治理創(chuàng)新的首要位置，強(qiáng)調(diào)社區(qū)的服務(wù)屬性，將過去單一的“管治型”社區(qū)治理轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型”社區(qū)治理。2.都重視社區(qū)治理主體的權(quán)責(zé)劃分，構(gòu)建新型關(guān)系的社區(qū)治理模式，均強(qiáng)調(diào)社區(qū)治理的多元參與和協(xié)調(diào)共治，使得多元主體均成為社區(qū)服務(wù)的重要提供者。3.都重視服務(wù)性社會(huì)組織的培育、引入和發(fā)展，并且給予充足的資金支持，使其成為社區(qū)治理與社區(qū)服務(wù)的重要力量。4.都重視人才的引進(jìn)和培養(yǎng)，基層工作人員的引入、培養(yǎng)和考核機(jī)制的創(chuàng)新和規(guī)范，反映了兩地對(duì)相關(guān)人才資源的重視。

不同點(diǎn)：1.靜安區(qū)在服務(wù)型社區(qū)治理建設(shè)方面追求多元共治，強(qiáng)調(diào)營造社區(qū)自治的氛圍；建鄴區(qū)也積極探索多元治理體系的搭建，但更加重視黨建引領(lǐng)的作用，強(qiáng)調(diào)社區(qū)黨委在服務(wù)型社區(qū)治理當(dāng)中的領(lǐng)導(dǎo)作用。2.建鄴區(qū)在服務(wù)型社區(qū)治理建設(shè)過程中，著重發(fā)揮社區(qū)居委會(huì)本身的能動(dòng)性，引導(dǎo)社區(qū)探索本地化創(chuàng)新模式；靜安區(qū)則推動(dòng)社區(qū)居委會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，通過確定居委會(huì)的各項(xiàng)服務(wù)功能以及與其他治理主體間的關(guān)系，明確社區(qū)居委會(huì)的職能。3.在調(diào)查和確定居民服務(wù)需求方面，靜安區(qū)采用的是社區(qū)分析方法，通過調(diào)查分析了解社區(qū)情況和居民服務(wù)需求情況，從而提供較為精準(zhǔn)的服務(wù)；建鄴區(qū)在確定社區(qū)居民的服務(wù)需求過程中，著重發(fā)揮社區(qū)居委會(huì)的作用，通過社區(qū)居委會(huì)盤點(diǎn)，確定該社區(qū)居民的服務(wù)需求情況。

四、滬寧兩地服務(wù)型社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)帶來的啟示

基于滬寧兩地服務(wù)型社區(qū)治理的這兩個(gè)代表性創(chuàng)新案例，通過了解和比較分析，也能得出服務(wù)型社區(qū)治理建設(shè)過程中的積極經(jīng)驗(yàn)。

（一）樹立社區(qū)治理服務(wù)化意識(shí)，以居民服務(wù)需求為導(dǎo)向

服務(wù)型社區(qū)治理的本質(zhì)屬性在于社區(qū)治理的服務(wù)化，將以往“管治型”社區(qū)治理轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型”社區(qū)治理，其關(guān)鍵在于樹立治理過程中的服務(wù)意識(shí)。當(dāng)前，伴隨著生活水平的不斷提高，居民在物質(zhì)生活方面得到了很好保障，但是服務(wù)類的需求顯著增加。服務(wù)型社區(qū)治理要始終以居民服務(wù)需求為導(dǎo)向，無論是治理模式的創(chuàng)新還是資源利用方式的調(diào)整，都應(yīng)當(dāng)以更好地滿足居民服務(wù)需求為目標(biāo)，切實(shí)提升居民的獲得感。

（二）重視社區(qū)多主體協(xié)同治理，明確各主體的職能劃分

在多元治理理論和福利多元主義視角下，社區(qū)治理的主體以及福利服務(wù)的供給主體是多個(gè)而非一個(gè)，除了政府角色的參與，還有社會(huì)組織、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)居民等其他主體的參與。服務(wù)型社區(qū)治理要求多元主體在某一規(guī)范下，針對(duì)社區(qū)居民的福利需求，協(xié)調(diào)利用社區(qū)內(nèi)外資源，有針對(duì)性地供給社區(qū)福利服務(wù)，確保資源利用的效用和效率。在協(xié)同治理以及協(xié)同供給資源的過程中，各主體的服務(wù)職能并不相同，需要合理界定每一主體的具體職能，避免多元主體參與過程中出現(xiàn)的“越位”、“缺位”或者“錯(cuò)位”現(xiàn)象。

（三）積極引入和發(fā)展社會(huì)組織，引導(dǎo)社會(huì)力量提供服務(wù)

隨著城市內(nèi)社會(huì)組織的培育和發(fā)展，社會(huì)組織在社區(qū)服務(wù)中發(fā)揮的作用日益凸顯，成為服務(wù)型社區(qū)治理中的重要主體。一方面，社會(huì)組織往往具有專業(yè)性的社會(huì)工作人員，能夠提供專業(yè)化的社區(qū)服務(wù)，做到政府和社區(qū)本身難以做到或者做好的工作；另一方面，社會(huì)組織提供的服務(wù)類型較為多樣，能夠提供養(yǎng)老服務(wù)、未成年保護(hù)、殘疾人幫扶等特殊群體的福利服務(wù)，也能提供社區(qū)教育、社區(qū)安全、社區(qū)衛(wèi)生保健等面向社區(qū)群體居民的普遍服務(wù)。服務(wù)型社區(qū)治理應(yīng)當(dāng)重視培育、引入和發(fā)展社會(huì)組織，為服務(wù)型社區(qū)治理的打造引入專業(yè)化的社會(huì)力量。

(四)重視人才培養(yǎng)和資金支持，確保社區(qū)服務(wù)穩(wěn)定高質(zhì)

服務(wù)型社區(qū)治理是基層社區(qū)治理的優(yōu)秀方案，是基層治理現(xiàn)代化和科學(xué)化的重要方向。服務(wù)型社區(qū)治理的發(fā)展離不開多元治理主體的參與，多元治理主體的構(gòu)成離不開每一個(gè)投身社區(qū)發(fā)展的個(gè)人。優(yōu)秀的人才組建成優(yōu)秀的治理主體，能夠在社區(qū)協(xié)商、共治、資源共用等方面發(fā)揮積極作用，直接影響服務(wù)型社區(qū)治理的水平。當(dāng)然，人才的培育、引入和發(fā)展離不開資金的支持，人才投身社區(qū)治理與服務(wù)同樣離不開資源的投入。因此，要進(jìn)一步拓寬社區(qū)資金等資源的來源，規(guī)范資金的使用方式，為服務(wù)型社區(qū)治理建設(shè)提供充足的資源支持。