段瑞群

華東政法大學(xué)博士后研究人員

導(dǎo)語(yǔ)

2018年2月，中共中央印發(fā)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018—2022年）》，將《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》作為完善“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”體系的重要部分納入黨內(nèi)法規(guī)制定五年規(guī)劃。1參見(jiàn)《中共中央印發(fā)〈中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018—2022年）〉》，載《人民日?qǐng)?bào)》2018年2月24日。其實(shí)早在2013年11月《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》中，就曾提出適時(shí)制定“黨委政法委工作條例”。2018年12月27日，習(xí)近平總書記主持中共中央政治局會(huì)議并審議《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》，2參見(jiàn)《中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議審議〈中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例〉，中共中央總書記習(xí)近平主持會(huì)議》，載《人民日?qǐng)?bào)》2018年12月28日。2019年1月13日，中共中央正式印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《政法工作條例》）。3參見(jiàn)《中共中央印發(fā)〈中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例〉》，載《人民日?qǐng)?bào)》2019年1月19日。從研究制定“黨委政法委工作條例”到審議印發(fā)“政法工作條例”，標(biāo)志著新時(shí)代政法領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，不僅要規(guī)范完善各級(jí)黨委政法委職權(quán)職責(zé)，而且要推動(dòng)建構(gòu)以中央為中樞的黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的總體格局和運(yùn)行體系，提高黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的法治化、制度化水平。4參見(jiàn)《中央政法委負(fù)責(zé)人就〈中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例〉答記者問(wèn)》，載《人民日?qǐng)?bào)》2019年1月19日?？傮w而言，《政法工作條例》是第一部對(duì)黨的政法工作作出全面規(guī)定的黨內(nèi)基本法規(guī)，是新時(shí)代政法工作的總依據(jù)，具有“里程碑意義”。5參見(jiàn)郭聲琨：《學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記重要講話精神，不斷開(kāi)創(chuàng)新時(shí)代政法工作新局面》，載《人民日?qǐng)?bào)》2019年2月28日；《最高檢舉行黨組中心組（擴(kuò)大）學(xué)習(xí)專題輔導(dǎo)報(bào)告會(huì)學(xué)習(xí)貫徹〈中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例〉，張軍強(qiáng)調(diào)黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)貫穿檢察工作全過(guò)程各環(huán)節(jié)，陳一新作專題輔導(dǎo)報(bào)告》，載《法制日?qǐng)?bào)》2019年2月23日；《陳一新在學(xué)習(xí)貫徹〈中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例〉視頻會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，深刻領(lǐng)會(huì)〈條例〉精神，迅速掀起學(xué)習(xí)貫徹?zé)岢薄?，載《法制日?qǐng)?bào)》2019年2月28日。

一、“黨法”關(guān)系的有機(jī)統(tǒng)一：《政法工作條例》的效力淵源

《政法工作條例》開(kāi)宗明義：本條例根據(jù)《黨章》和《憲法》以及相關(guān)法律制定。黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，憲法是國(guó)家的根本大法，《政法工作條例》制定系依據(jù)黨和國(guó)家層面具有最高效力的規(guī)范。這是已制定出臺(tái)的黨內(nèi)法規(guī)中第一個(gè)同時(shí)以《黨章》和《憲法》為效力淵源的黨內(nèi)基本法規(guī)。6截至目前，已出臺(tái)的黨內(nèi)法規(guī)制定依據(jù)有三種情形：第一，以《黨章》等黨內(nèi)基本法規(guī)為依據(jù)。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員教育管理工作案例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開(kāi)條例（試行）》《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例（試行）》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》等。第二，同時(shí)以《黨章》、上位黨內(nèi)基本法規(guī)、國(guó)家相關(guān)法律為依據(jù)。例如，《社會(huì)主義學(xué)院工作條例》系根據(jù)《黨章》、《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》、《干部教育培訓(xùn)工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)和《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》等國(guó)家法律制定；《干部人事檔案工作條例》系根據(jù)《黨章》等黨內(nèi)法規(guī)和《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》《中華人民共和國(guó)檔案法》等國(guó)家法律法規(guī)制定。第三，概述性地根據(jù)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律制度。例如，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》系根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》和有關(guān)法律制定；《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》系根據(jù)有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律制定。

“黨和法治的關(guān)系是法治建設(shè)的核心問(wèn)題?！?《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》（2014年10月20日），載《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議文件匯編》，人民出版社2014年版，第78頁(yè)。在2014年1月7日召開(kāi)的中央政法工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記圍繞黨的政策與國(guó)家法律、黨的領(lǐng)導(dǎo)與司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使職權(quán)的“兩大辯證關(guān)系”，即“黨法關(guān)系”作出了精辟闡述。隨后，2014年2月17日和2015年2月2日，習(xí)近平總書記分別在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會(huì)和十八屆四中全會(huì)精神專題研討班的講話中，圍繞黨和法治的關(guān)系作出了系統(tǒng)論述，將長(zhǎng)期困擾理論界、實(shí)務(wù)界的所謂“黨大”還是“法大”的爭(zhēng)論明確界定為“偽命題”和“政治陷阱”，同時(shí)又深刻總結(jié)新中國(guó)成立以來(lái)，特別是改革開(kāi)放以來(lái)民主法治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，闡述了“權(quán)大”還是“法大”的命題。除了從理論上回答“黨大還是法大”，還要在制度和實(shí)踐中下大力解決好依法治權(quán)、依法治官、切實(shí)把權(quán)力關(guān)進(jìn)法律和制度籠子里等重大法治問(wèn)題，8李林：《習(xí)近平全面依法治國(guó)思想的理論邏輯與創(chuàng)新發(fā)展》，載《法學(xué)研究》2016年第2期。建設(shè)更高水平的“法治中國(guó)”。以黨的十八屆四中全會(huì)為標(biāo)志，中央在理性辨識(shí)與整合革命、建設(shè)、改革的歷史經(jīng)驗(yàn)和制度方法基礎(chǔ)上，明確法治建設(shè)的基本思路是依規(guī)治黨、依法治國(guó)，黨規(guī)與國(guó)法雙軌并舉。也就是說(shuō)，在執(zhí)政黨強(qiáng)大政治統(tǒng)攝力與高效組織動(dòng)員力的保障下，國(guó)家政權(quán)建設(shè)層面，由國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定規(guī)則來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)法之治；執(zhí)政黨建設(shè)層面，由政黨行使規(guī)則制定的自治權(quán)，終極目標(biāo)則是建立憲法控制下的法治體系。9參見(jiàn)葉海波：《法治中國(guó)的歷史演進(jìn)——兼論依規(guī)治黨的歷史方位》，載《法學(xué)論壇》2018年第4期。

曾有學(xué)者認(rèn)為，將黨法體系納入法治秩序改變了國(guó)家法中心主義的法治觀，確立了法律多元主義的法治觀，主張中國(guó)法治在“實(shí)踐”層面上應(yīng)堅(jiān)持政策為主導(dǎo)的后現(xiàn)代法治模式的結(jié)論，即始終堅(jiān)持執(zhí)政黨的路線、方針和政策在法治秩序建構(gòu)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，而國(guó)家和法律則始終是執(zhí)行和落實(shí)黨的政策的有效工具，10參見(jiàn)強(qiáng)世功：《從行政法治國(guó)到政黨法治國(guó)——黨法和國(guó)法關(guān)系的法理學(xué)思考》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2016年第3期。并建構(gòu)符合中國(guó)國(guó)情的“政黨法治國(guó)”。11參見(jiàn)強(qiáng)世功：《黨章與憲法：多元一體法治共和國(guó)的建構(gòu)》，載《文化縱橫》2015年第4期。相關(guān)論述深刻但有失偏頗，特別是關(guān)于國(guó)家政權(quán)和法律是執(zhí)政黨政策“工具”的闡述，不僅誤讀了“黨內(nèi)法規(guī)”功能定位，也是對(duì)良法善治的法治愿景的傷害?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》明確規(guī)定，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)；《中華人民共和國(guó)憲法》也規(guī)定，一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。從《憲法》和《黨章》作為《政法工作條例》制定依據(jù)的角度理解，其明確表達(dá)的含義是政法領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)必須在憲法法律之下，要努力打造黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局，以法治思維和法治方式加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)治國(guó)理政的現(xiàn)代化。

二、“黨管政法”的具象化：《政法工作條例》適用主體分析

《政法工作條例》的適用主體涵蓋了政法工作各層級(jí)、各方面黨組織。具體而言，包括三類四級(jí)，即中央和地方黨的委員會(huì)，包括中共中央、省（區(qū)、市）黨委、地級(jí)市黨委、縣（區(qū)）委等；作為黨委職能部門的政法委員會(huì)，包括中央政法委、省級(jí)黨委政法委、地市級(jí)黨委政法委、縣級(jí)黨委政法委；中央和地方黨委設(shè)在各級(jí)審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)等政法單位中作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的黨組（黨委）。此外，根據(jù)《政法工作條例》要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨組織中還將配備“政法委員”，形成了自中央到地方的黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的完整體系。

（一）中共中央

（二）地方黨委

近年來(lái)，地方黨委和政府非法干預(yù)政法工作，破壞政法單位之間分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約關(guān)系的情形屢有發(fā)生，有些領(lǐng)導(dǎo)干部甚至為謀取私利插手司法審判。14參見(jiàn)周群峰：《“三圈書記”趙正永：為了擠進(jìn)他的圈子，眾多官員和商人苦練球技》，載中國(guó)新聞周刊網(wǎng)站：http://www.inewsweek.cn/survey/2019-01-24/4920.shtml，2019年1月26日訪問(wèn)；杜茂林：《政府建議檢察院撤銷占用林地案，干預(yù)司法，縣長(zhǎng)檢討》，載南方周末網(wǎng)站：http://www.infzm.com/content/144228，2019年1月26日訪問(wèn)；《遼寧省紀(jì)委原副書記、省監(jiān)委副主任楊錫懷因嚴(yán)重違紀(jì)違法受到撤銷黨內(nèi)職務(wù)、政務(wù)撤職處分》，載中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委官網(wǎng)：http://www.ccdi.gov.cn/scdc/zggb/djcf/201812/t20181218_185317.html，2019年1月26日訪問(wèn)。因此，《政法工作條例》在規(guī)定縣級(jí)以上地方黨委對(duì)政法工作的“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)“應(yīng)當(dāng)以貫徹黨中央精神為前提”，這有利于破解司法地方化、行政化，確保司法權(quán)依法獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行。具體而言，地方黨委的政法工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，涵蓋政治安全、社會(huì)穩(wěn)定（維穩(wěn)）、統(tǒng)籌政法工作與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、政法改革、社會(huì)治理體制（平安建設(shè)）、黨委執(zhí)法監(jiān)督、政法隊(duì)伍建設(shè)、改善執(zhí)法司法環(huán)境、干警履職保障和其他等11項(xiàng)清單化的職責(zé)任務(wù)?？傮w而言，《政法工作條例》對(duì)地方黨委職責(zé)的規(guī)定較為宏觀。一方面，絕大多數(shù)的職責(zé)本身就是其他黨內(nèi)法規(guī)或法律規(guī)范所賦予或規(guī)定的，是地方黨委在本地區(qū)發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用的應(yīng)有之義。例如，2015年12月25日修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》第10條，就明確規(guī)定了地方黨委常委會(huì)要對(duì)政法工作履行職責(zé)?！墩üぷ鳁l例》對(duì)地方黨委職責(zé)的規(guī)定，基本上是圍繞政法工作四大任務(wù)，即“維護(hù)國(guó)家政治安全、確保社會(huì)大局穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)公平正義、保障人民安居樂(lè)業(yè)”作出的細(xì)化規(guī)定，同時(shí)要求地方黨委給予制度、政策、人員、經(jīng)費(fèi)、裝備等保障。另一方面，作為政法單位的審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)以及司法行政機(jī)關(guān)其上下之間的隸屬關(guān)系、職權(quán)履行方式等也較為特殊。在當(dāng)代中國(guó)的政治形態(tài)中，“條塊”關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，政法單位既要處理好與上級(jí)政法單位之間“條”的關(guān)系（或領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)），又要協(xié)調(diào)好與地方黨委“塊”的關(guān)系（或領(lǐng)導(dǎo)或雙重領(lǐng)導(dǎo)）?！皸l塊”關(guān)系是一種微妙的政治生態(tài)平衡，15例如，有學(xué)者認(rèn)為，在中國(guó)的地方治理中最重要的是條塊關(guān)系。所謂的“條條”指的是從中央到地方縱向的、工作性質(zhì)一致的部門體系，如最高人民法院、高級(jí)人民法院、中級(jí)人民法院、基層人民法院之間所形成的體系；“塊塊”指的是中共中央、省、市、縣/區(qū)地方黨委對(duì)政法單位之間的橫向領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)，具有區(qū)域性、地區(qū)性特點(diǎn)。參見(jiàn)劉忠：《條條與塊塊關(guān)系下的法院院長(zhǎng)產(chǎn)生》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2012年第1期。因此《政法工作條例》沒(méi)有打破，也不必打破。

（三）黨委政法委員會(huì)

黨委政法委員會(huì)是黨委領(lǐng)導(dǎo)和管理政法工作的職能部門，是實(shí)現(xiàn)黨對(duì)政法工作領(lǐng)導(dǎo)的重要組織形式，其日常辦事機(jī)構(gòu)是黨委政法委機(jī)關(guān)。黨委政法委員會(huì)的設(shè)立是當(dāng)代中國(guó)不同于西方司法體制的主要特征之一。學(xué)界關(guān)于“政法”、“政法口”以及“政法戰(zhàn)線”等也有不少論述。16參見(jiàn)劉忠：《政法委的構(gòu)成與運(yùn)作》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第3期。需要特別指出的是，要全面準(zhǔn)確理解黨委政法委的職能，必須清晰界定黨委與黨委政法委、黨委政法委與政法委機(jī)關(guān)、黨委政法委與政法單位等之間的關(guān)系。17參見(jiàn)段瑞群：《黨委領(lǐng)導(dǎo)政法工作法治化的路徑選擇——以黨委政法委功能定位為視角》，載《法學(xué)雜志》2016年第3期。政法委員會(huì)的最高決策形式是政法委員會(huì)全體工作會(huì)議，重大事項(xiàng)由全體委員表決通過(guò)，其基本的議事決策原則是民主集中制。黨委政法委機(jī)關(guān)是各級(jí)黨委政法委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)。黨委政法委機(jī)關(guān)一般實(shí)行書記負(fù)責(zé)制或秘書長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，也就是由政法委分管日常工作副書記或秘書長(zhǎng)牽頭負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)日常工作（目前，除中央政法委機(jī)關(guān)外，省級(jí)及以下黨委政法委機(jī)關(guān)已取消“秘書長(zhǎng)”設(shè)置）。黨委政法委機(jī)關(guān)議事決策，采取首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和集體決策制相混合的模式。具體而言，重大事項(xiàng)要“上會(huì)”，即通過(guò)委務(wù)會(huì)、書記辦公會(huì)集體表決，具體工作則由各位副書記、政治部主任等分工負(fù)責(zé)，并向政法委書記匯報(bào)工作。黨委政法委作為黨委職能部門，與黨委組織部、黨委宣傳部等其他黨委部門，無(wú)論是組織形式、人員構(gòu)成，還是履職方式、工作模式等都有明顯區(qū)別，理應(yīng)把黨委政法委員會(huì)與黨委政法委機(jī)關(guān)的職權(quán)區(qū)別開(kāi)來(lái)，畢竟關(guān)于“政法委”的誤解或偏見(jiàn)，往往就是混淆了二者之間的重大區(qū)別。遺憾的是，《政法工作條例》并未對(duì)“黨委政法委員會(huì)”與通常語(yǔ)境中的“政法委（機(jī)關(guān)）”進(jìn)行規(guī)范化表述。例如，《政法工作條例》第11條關(guān)于“職能配置”的表述，既可能涉及黨委政法委員會(huì)，也可能涉及黨委政法委機(jī)關(guān)；“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)”“人員編制”則一般僅涉及政法委機(jī)關(guān)。

《政法工作條例》賦予了黨委政法委員會(huì)十項(xiàng)職責(zé)任務(wù)，主要包括以政治輪訓(xùn)、政治督察等形式落實(shí)黨對(duì)政法工作的政治思想領(lǐng)導(dǎo)；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉及政法工作的“條塊”關(guān)系；重大決策部署和改革的調(diào)研、建議和落實(shí)；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)維穩(wěn)、社會(huì)治安（平安建設(shè)）、反邪教、反暴恐等工作；負(fù)責(zé)對(duì)政法工作的督查；加強(qiáng)黨委執(zhí)法監(jiān)督；政法隊(duì)伍建設(shè)；統(tǒng)籌落實(shí)國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的決策部署；政法輿情引導(dǎo)處置以及黨委和上級(jí)黨委政法委交辦的任務(wù)等。例如，根據(jù)2018年中央政法工作會(huì)部署，全國(guó)開(kāi)展了為期三年的“掃黑除惡”專項(xiàng)斗爭(zhēng)，就是由各級(jí)黨委政法委牽頭協(xié)調(diào)?？傮w而言，將黨委政法委員會(huì)職權(quán)予以明確，具有十分重要的意義。一方面，《政法工作條例》并未賦予黨委政法委員會(huì)“案件”協(xié)調(diào)權(quán)，“協(xié)調(diào)權(quán)”主要是涉及政法工作的重大事項(xiàng)、重大突發(fā)事件（并非“案件”）、化解社會(huì)矛盾與風(fēng)險(xiǎn)等。在黨委政法委員會(huì)全部職權(quán)中，可能涉及執(zhí)法司法個(gè)案協(xié)調(diào)的是第六項(xiàng)，即黨委的“執(zhí)法監(jiān)督”工作。該項(xiàng)職權(quán)的基本立場(chǎng)和出發(fā)點(diǎn)，是支持和監(jiān)督政法單位依法行使職權(quán)，推進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法，并非通常外界所說(shuō)的“干預(yù)司法”。另一方面，《政法工作條例》從加強(qiáng)政法機(jī)關(guān)黨的建設(shè)以及加強(qiáng)對(duì)政法單位依法履職的指導(dǎo)、支持和督促等角度，創(chuàng)新或明確了部分新的職權(quán)。例如，政治輪訓(xùn)與政治督察制度，與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的銜接協(xié)作機(jī)制，協(xié)助考察政法單位班子以及政法“三同步”工作18政法工作“依法處置，輿論引導(dǎo)和社會(huì)面管控”三同步。等。

（四）政法單位黨組（黨委）

根據(jù)2019年4月6日起施行的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》相關(guān)規(guī)定，黨組是黨在中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織和其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在本單位發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，是黨對(duì)非黨組織實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的重要組織形式。一般而言，法院和檢察院設(shè)置黨組，公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)等政府組成部門設(shè)置黨委。政法單位黨組（黨委）在本單位中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，負(fù)責(zé)貫徹黨中央關(guān)于政法工作的大政方針，執(zhí)行黨中央和上級(jí)黨組織關(guān)于政法工作的決定、決策部署和指示等。由于“政法單位”既涉及行政機(jī)關(guān)，又涉及司法機(jī)關(guān)，且政法單位之間的性質(zhì)與職權(quán)也存在較大差異，《政法工作條例》對(duì)政法單位黨組（黨委）職責(zé)任務(wù)的表述較為宏觀，體現(xiàn)了“把方向、管大局、保落實(shí)”的定位。

以法院為例，法院內(nèi)部一般由黨組會(huì)、院長(zhǎng)辦公會(huì)、審判委員會(huì)構(gòu)成基本的權(quán)力框架，三者分別負(fù)責(zé)管干部、管財(cái)務(wù)、管業(yè)務(wù)。相應(yīng)地，法院管理工作也可以分為隊(duì)伍管理、行政管理和審判管理。院長(zhǎng)辦公會(huì)、審委會(huì)可以根據(jù)不同情形較為靈活地?cái)U(kuò)大參會(huì)人員范圍，以便更好地落實(shí)工作或研討案件。由于“三重一大”19重大事項(xiàng)決策、重要干部任免、重要項(xiàng)目安排、大額資金的使用。必須通過(guò)黨組（黨委）集體研究審議，因此參加黨組（黨委）會(huì)的人員就較為有限，除了黨組成員（黨委委員）外，組織人事、辦公室、紀(jì)檢監(jiān)察部門以及其他業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人等通常僅參加涉及本部門議題的部分會(huì)議，或者根據(jù)其他黨內(nèi)規(guī)范性文件規(guī)定全程參加會(huì)議。其實(shí)，早在1949年11月9日，中共中央就作出《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)建立中國(guó)共產(chǎn)黨黨組的決定》，政務(wù)院黨組、最高人民法院及最高人民檢察署聯(lián)合黨組隨之成立。20中共中央黨史研究室：《中國(guó)共產(chǎn)黨歷史第二卷（1949—1978）》（上冊(cè)），中共黨史出版社2011 年版，第23頁(yè)。自此，在政法單位等國(guó)家機(jī)關(guān)中設(shè)置黨組一直延續(xù)至今。政法單位黨組（黨委）是政黨權(quán)威的制度載體，扮演著將政黨話語(yǔ)體系與權(quán)力意志嵌入司法場(chǎng)域的角色。21參見(jiàn)張文波：《功能、身份與政治——人民法院黨組的治理機(jī)制》，載《交大法學(xué)》2018年第3期。

盡管政法單位黨組（黨委）在本單位扮演領(lǐng)導(dǎo)者角色，但其核心功能則是落實(shí)黨的政治、思想、組織領(lǐng)導(dǎo)，而不是對(duì)具體執(zhí)法、司法業(yè)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，即黨組（黨委）會(huì)一般不討論執(zhí)法、司法個(gè)案的處置，其與審委會(huì)、檢委會(huì)等專業(yè)組織保持著適當(dāng)距離?！墩üぷ鳁l例》第16條規(guī)定健全執(zhí)法辦案中發(fā)揮黨組（黨委）領(lǐng)導(dǎo)作用、黨組（黨委）成員依照工作程序參與重要業(yè)務(wù)和重要決策等制度。對(duì)照第15條第3款的規(guī)定，似乎可以得出的結(jié)論是政法單位黨組（黨委）討論研究的執(zhí)法司法個(gè)案僅限于“影響國(guó)家政治安全和社會(huì)穩(wěn)定的重大案件”，并非一般意義上的“重大疑難復(fù)雜敏感案件”。從另外一個(gè)角度解釋，即使黨組（黨委）會(huì)研究討論涉及國(guó)家政治安全和社會(huì)穩(wěn)定的重大案件，也是從確保法律效果、政治效果、社會(huì)效果相統(tǒng)一的高度負(fù)責(zé)政治審核把關(guān)或支持依法辦案，并非對(duì)案件事實(shí)、證據(jù)、程序、法律適用等進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。

三、“黨管政法”的規(guī)范化：《政法工作條例》運(yùn)行機(jī)制分析

所謂“黨管政法”通常理解就是執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作活動(dòng)的總和?！包h管政法”具體是通過(guò)一定的組織機(jī)制和運(yùn)作技術(shù)，在黨政關(guān)系和黨法關(guān)系以及其他關(guān)系的均衡互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)的。22參見(jiàn)周尚君：《黨管政法：黨與政法關(guān)系的演進(jìn)》，載《法學(xué)研究》2017年第1期。從《政法工作條例》體例與內(nèi)容來(lái)看，主要圍繞“誰(shuí)來(lái)領(lǐng)導(dǎo)”“領(lǐng)導(dǎo)什么”“如何領(lǐng)導(dǎo)”“如何保障領(lǐng)導(dǎo)”的邏輯展開(kāi)，用一種“清單式”的模式搭建了黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的框架結(jié)構(gòu)。這種“清單”，既包括“權(quán)力清單”“職責(zé)清單”，也包括“責(zé)任清單”“負(fù)面清單”。

治療之前,兩組的血清ET-1、TXB2、丙氨酸氨基轉(zhuǎn)移酶、肌酸激酶水平對(duì)比不存在統(tǒng)計(jì)學(xué)差異性(P>0.05)。治療后,觀察組患者的血清ET-1、TXB2水平比對(duì)照組低,結(jié)果存在統(tǒng)計(jì)學(xué)差異性(P<0.05)。兩組在治療期間沒(méi)有出現(xiàn)橫紋肌溶解及藥物性肝炎情況發(fā)生,不良反應(yīng)率對(duì)比不存在統(tǒng)計(jì)學(xué)差異性(P>0.05)。

（一）請(qǐng)示報(bào)告制度

所謂政法工作的請(qǐng)示報(bào)告制度，主要是指中央政法委員會(huì)及中央政法單位（黨組）黨委，縣級(jí)以上地方黨委、黨委政法委員會(huì)、政法單位黨組（黨委）根據(jù)《政法機(jī)關(guān)黨組織向黨委請(qǐng)示報(bào)告重大事項(xiàng)規(guī)定》、23參見(jiàn)《錦州政法系統(tǒng)集中學(xué)習(xí)貫徹〈政法機(jī)關(guān)黨組織向黨委請(qǐng)示報(bào)告重大事項(xiàng)規(guī)定〉》，載錦州長(zhǎng)安網(wǎng)：http://www.jzpa.cn/html/content_13882.htm，2019年1月20日訪問(wèn)；參見(jiàn)《區(qū)司法局黨委組織學(xué)習(xí) 〈政法機(jī)關(guān)黨組織向黨委請(qǐng)示報(bào)告重大事項(xiàng)規(guī)定〉》，載上海金山區(qū)政法綜治網(wǎng)：http://www.shzgh.org/node2/jinshan/node2654/node2657/u1ai1198875.html，2019年1月14日訪問(wèn)?！墩üぷ鳁l例》及相關(guān)配套規(guī)范，就重大事項(xiàng)分別向中共中央、中央政法委員會(huì)、地方黨委及政法委員會(huì)、上級(jí)政法單位黨組（黨委）請(qǐng)示報(bào)告重大事項(xiàng)的制度。請(qǐng)示報(bào)告制度是《政法工作條例》中關(guān)于“如何領(lǐng)導(dǎo)”著墨最多的部分；從另外一個(gè)角度來(lái)講，請(qǐng)示報(bào)告也是黨委領(lǐng)導(dǎo)政法工作最為主要的方式方法和手段途徑?！墩üぷ鳁l例》規(guī)定的請(qǐng)示報(bào)告制度，與其他黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的請(qǐng)示報(bào)告制度并無(wú)本質(zhì)差異。目前，在中央層面，已制定出臺(tái)的多部黨內(nèi)法規(guī)均涉及向中央的請(qǐng)示報(bào)告規(guī)定。24例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《關(guān)于加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)條例（試行）》《中共中央政治局關(guān)于加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》等。參見(jiàn)中共中央宣傳部：《習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想三十講》，學(xué)習(xí)出版社2018年版，第79—80頁(yè)。2019年1月31日，中央又專門制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》。25參見(jiàn)《中共中央印發(fā)〈中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例〉》，載《人民日?qǐng)?bào)》2019年3月1日；《加強(qiáng)請(qǐng)示報(bào)告工作保證全黨團(tuán)結(jié)統(tǒng)一和行動(dòng)一致——中央辦公廳負(fù)責(zé)人就〈中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例〉答記者問(wèn)》，載《人民日?qǐng)?bào)》2019年3月1日。

在中共黨內(nèi)的話語(yǔ)體系中“請(qǐng)示”與“報(bào)告”的核心區(qū)別在于重大事項(xiàng)的決定權(quán)：即“事前要請(qǐng)示”，相關(guān)事項(xiàng)必須經(jīng)由上級(jí)黨組織批準(zhǔn)后方可實(shí)施；“事后要報(bào)告”，相關(guān)事項(xiàng)僅需事后報(bào)告上級(jí)黨組織備案審查即可，無(wú)須先行請(qǐng)求批準(zhǔn)或授權(quán)。根據(jù)《政法工作條例》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)向中共中央請(qǐng)示的主要是涉及政法工作、政治安全、社會(huì)穩(wěn)定、政法改革、政法隊(duì)伍等方面的重大事項(xiàng)、重大政策、重大問(wèn)題、重大立法建議，即“決策”層面；應(yīng)當(dāng)向中共中央報(bào)告的主要是重大事項(xiàng)貫徹落實(shí)情況、重大調(diào)研、重大突發(fā)案事件進(jìn)展與結(jié)果、政法隊(duì)伍建設(shè)、工作情況總結(jié)等，即政法工作“落實(shí)”與“建議”層面。參照向中央的請(qǐng)示報(bào)告事項(xiàng)，《政法工作條例》以清單化的方式分別明確了中央政法單位黨組（黨委）、省級(jí)黨委政法委員會(huì)等各層級(jí)黨組織的請(qǐng)示報(bào)告事項(xiàng)。其中，尤為值得關(guān)注的是，《政法工作條例》明確賦予中央政法委員會(huì)對(duì)有關(guān)地區(qū)或部門發(fā)生重大分歧時(shí)的居中協(xié)調(diào)權(quán)，以及重要司法政策文件、司法解釋、重大立法建議的審核把關(guān)權(quán)。

請(qǐng)示報(bào)告是科層制度建構(gòu)的重要體現(xiàn)，也是中共政治紀(jì)律和組織紀(jì)律的要求，主要目的是維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。近些年來(lái)，請(qǐng)示報(bào)告制度貫徹執(zhí)行出現(xiàn)了不少問(wèn)題。26例如，“有的干部目無(wú)組織，干了什么、人跑到哪里去了，組織上都不知道，泥牛入海無(wú)消息；有的領(lǐng)導(dǎo)干部不知哪來(lái)的神通，辦了好幾個(gè)身份證，違規(guī)辦了因私護(hù)照甚至持有外國(guó)綠卡，有的有幾本港澳通行證，有的把老婆孩子都送到國(guó)外去了，根本沒(méi)給組織上說(shuō)一聲，沒(méi)把組織當(dāng)回事！”參見(jiàn)中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社、中國(guó)方正出版社2016年版，第41—42頁(yè)。習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委三次全會(huì)上明確要求，全黨要嚴(yán)格執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度，切實(shí)執(zhí)行組織紀(jì)律，各級(jí)黨組織都要向黨委負(fù)責(zé)、報(bào)告工作，在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。27參見(jiàn)《認(rèn)真學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委三次全會(huì)上重要講話精神》，人民出版社2014年版，第6頁(yè)。從加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)政治生活、推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨方面的角度來(lái)講，嚴(yán)格執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度具有十分重要的意義。28參見(jiàn)沈春耀：《全黨必須研究執(zhí)行重大問(wèn)題請(qǐng)示報(bào)告制度》，載《〈關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則〉〈中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例〉輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2016年版，第53頁(yè)。從推進(jìn)全面依法治國(guó)的角度來(lái)講，如何避免政法工作的請(qǐng)示報(bào)告制度成為“黨委批案”的變異，如何避免地方黨委，特別領(lǐng)導(dǎo)干部假借請(qǐng)示報(bào)告之名，行干預(yù)司法審判之實(shí)，值得特別警惕。這對(duì)政法領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、機(jī)制運(yùn)行、體系完善都要求極高。

（二）決策與執(zhí)行制度

《政法工作條例》關(guān)于決策與執(zhí)行制度的規(guī)定比較宏觀。決策是把黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到具體工作中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，基本原則是集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀和會(huì)議決定。無(wú)論是相關(guān)會(huì)議的組成，還是會(huì)議程序或議題，均由相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件規(guī)定，故此《政法工作條例》未作重復(fù)性規(guī)定?！墩üぷ鳁l例》中比較有創(chuàng)設(shè)性或具有政法特色的規(guī)定是作為決策前置程序的調(diào)查研究、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和合法合規(guī)性審查。調(diào)查研究和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，主要目的是確?？茖W(xué)決策和民主決策，即涉及相關(guān)政法工作的重要決定、部署或指示要求，應(yīng)當(dāng)充分論證研究，廣泛征求意見(jiàn)；所謂合法合規(guī)性審查，主要是確保依法決策，避免政法工作與憲法法律、黨內(nèi)法規(guī)等相沖突或抵觸。其中，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，起源于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，通常是指對(duì)于涉及民眾利益，關(guān)涉社會(huì)安定團(tuán)結(jié)的重大決策、政策、項(xiàng)目、活動(dòng)等在制定出臺(tái)、組織實(shí)施或?qū)徍藢徟?，?duì)可能影響社會(huì)穩(wěn)定的因素開(kāi)展調(diào)查、分析、評(píng)估，研究制定對(duì)策和預(yù)案的過(guò)程?！墩üぷ鳁l例》規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，應(yīng)當(dāng)是針對(duì)政法單位在創(chuàng)造安全的政治環(huán)境、穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境、公正的法治環(huán)境、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)環(huán)境以及人民群眾獲得感、幸福感、安全感等方面的綜合性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

執(zhí)行制度主要包括三項(xiàng)基本原則，即堅(jiān)決貫徹執(zhí)行上級(jí)命令，“誰(shuí)決策，誰(shuí)審批”以及下級(jí)黨組織的意見(jiàn)保留權(quán)、反映權(quán)。所謂“堅(jiān)決貫徹執(zhí)行”，主要是指地方各級(jí)黨委、黨委政法委員會(huì)和政法單位（黨委）對(duì)黨中央和上級(jí)黨組織的決定、決策部署和指示等，必須毫無(wú)保留落實(shí)；所謂“誰(shuí)決策，誰(shuí)審批”，主要是指下級(jí)黨組織認(rèn)為原請(qǐng)示報(bào)告事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)作出調(diào)整，則應(yīng)當(dāng)再次報(bào)請(qǐng)?jiān)瓫Q策上級(jí)單位再次審批，否則應(yīng)堅(jiān)決執(zhí)行；所謂意見(jiàn)保留權(quán)和反映權(quán)，主要是指各級(jí)黨組織的組成人員不同意集體決策，有意見(jiàn)保留權(quán)或向上級(jí)黨組織反映建議的權(quán)利。以上執(zhí)行制度的相關(guān)規(guī)定，均是黨內(nèi)組織生活民主集中制的要求和體現(xiàn)。

（三）監(jiān)督與責(zé)任制度

《政法工作條例》在監(jiān)督和責(zé)任制度方面建立了監(jiān)督制約、督促檢查、考評(píng)考核、督導(dǎo)整改和責(zé)任追究的支撐保障體系。第一，監(jiān)督制約，主要包括各級(jí)黨委、黨委政法委、政法單位黨組（黨委）三個(gè)層級(jí)，黨內(nèi)監(jiān)督與外部監(jiān)督兩大領(lǐng)域。其中，各級(jí)黨委主要是推動(dòng)把政法工作納入黨內(nèi)監(jiān)督體系，黨委政法委推動(dòng)政法單位完善與執(zhí)法司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制相適應(yīng)的監(jiān)督制約體系和責(zé)任體系。政法單位黨組（黨委）一方面要依法依規(guī)落實(shí)黨務(wù)公開(kāi)、司法公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)，另一方面要完善政法單位之間的監(jiān)督制約機(jī)制。第二，督促檢查，主要包括黨委對(duì)黨委政法委、政法單位黨組（黨委）和下級(jí)黨委開(kāi)展政法工作情況的督促檢查、巡視巡察；黨委政法委通過(guò)政治督察、執(zhí)法監(jiān)督、紀(jì)律作風(fēng)督查巡查等方式對(duì)政法單位黨組（黨委）工作情況進(jìn)行督促檢查；政法單位黨組（黨委）通過(guò)向批準(zhǔn)其設(shè)立的黨委全面述職以及重大決策執(zhí)行情況的督查反饋機(jī)制等方式主動(dòng)接受督促檢查。第三，考評(píng)考核，主要是黨委以領(lǐng)導(dǎo)班子年度考核、民主生活會(huì)、“一把手”述職等形式對(duì)黨委政法委、政法單位黨組（黨委）和下級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)班子、班子成員履職情況的評(píng)價(jià)。其中，一項(xiàng)創(chuàng)設(shè)性制度就是政法委員向黨委政法委述職制度。第四，督導(dǎo)整改，主要是指黨委政法委通過(guò)常態(tài)化執(zhí)法司法規(guī)范化檢查，對(duì)政法單位黨組（黨委）班子及其成員不履職或不正確履職，政法干警執(zhí)法司法工作中的突出問(wèn)題，予以督促整改。第五，責(zé)任追究，主要是對(duì)違反《政法工作條例》以及有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)定的，給予組織處理、黨紀(jì)政紀(jì)處分或追究法律責(zé)任。

四、“黨管政法”的體系化：政法領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)“四梁八柱”的建構(gòu)

黨的十八大以來(lái)，中共中央先后圍繞全面推進(jìn)依法治國(guó)，領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究，政法隊(duì)伍建設(shè)，重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告等出臺(tái)了相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，在實(shí)踐中發(fā)揮了巨大作用。但是，當(dāng)前政法領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)，無(wú)論是主體規(guī)范、行為規(guī)范，還是監(jiān)督保障規(guī)范，都一定程度上存在規(guī)則結(jié)構(gòu)不完整、體系邏輯不嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范內(nèi)容有遺漏、效力層級(jí)待梳理等不足，更不用說(shuō)建構(gòu)科學(xué)完備的政法工作黨內(nèi)法規(guī)基本理論了。《政法工作條例》附則明確規(guī)定，中央政法委、中央政法單位黨組（黨委）以及省級(jí)黨委可以結(jié)合實(shí)際，制定出臺(tái)相關(guān)配套規(guī)定。當(dāng)前，圍繞學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于新時(shí)代政法工作的重要思想，圍繞2019年中央政法工作會(huì)議精神和《政法工作條例》，結(jié)合深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，搭建政法工作黨內(nèi)法規(guī)體系的“四梁八柱”，制定實(shí)踐亟需、條件成熟、務(wù)實(shí)管用的配套規(guī)范，迫在眉睫。

（一）黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作總體格局的配套規(guī)范

《政法工作條例》建構(gòu)了以黨中央為核心中樞，各級(jí)黨委總攬全局，黨委政法委歸口管理，政法單位黨組（黨委）主管主抓的黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作總體格局與運(yùn)行體系。黨對(duì)政法工作的絕對(duì)和全面領(lǐng)導(dǎo)主要是通過(guò)政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)等實(shí)現(xiàn)的。第一，政治領(lǐng)導(dǎo)。2019年1月31日，中共中央出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見(jiàn)》，要求把黨的政治建設(shè)擺在首位，在堅(jiān)定政治信仰、堅(jiān)持黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、提高政治能力、凈化政治生態(tài)等方面持續(xù)加強(qiáng)建設(shè)。29參見(jiàn)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見(jiàn)（2019年1月31日）》，載《人民日?qǐng)?bào)》2019年2月28日。具體到政法領(lǐng)域，應(yīng)根據(jù)《政法工作條例》規(guī)定，重點(diǎn)制定政治輪訓(xùn)和政治督察的配套規(guī)定。所謂政治輪訓(xùn)，是黨內(nèi)政治教育和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部教育培訓(xùn)的一種特殊形式，主要針對(duì)擔(dān)任一定級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)干部、新任職領(lǐng)導(dǎo)干部、優(yōu)秀后備干部、新入職政法干警等特定群體，開(kāi)展習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，特別是習(xí)近平總書記關(guān)于新時(shí)代政法工作的重要思想的脫產(chǎn)全員培訓(xùn)。所謂政治督察，是黨委巡視巡察制度的重要補(bǔ)充和黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式，一般由黨委政法委牽頭組織，可以邀請(qǐng)紀(jì)委監(jiān)委、組織人事等部門派員參加，主要針對(duì)同級(jí)政法單位或下級(jí)黨委政法委貫徹落實(shí)黨中央、上級(jí)黨委及黨委政法委重大決策部署，特別是執(zhí)行黨的政治紀(jì)律、政治規(guī)矩，落實(shí)黨建主體責(zé)任、請(qǐng)示報(bào)告等工作情況的專項(xiàng)督察。實(shí)踐中，政治輪訓(xùn)業(yè)已廣泛推行，制定其配套規(guī)定主要應(yīng)立足長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，進(jìn)一步明確政治輪訓(xùn)的內(nèi)容與形式。政治督察制度敏感又十分重要，尚缺乏成熟的制度指引，有必要依據(jù)《黨章》《黨內(nèi)監(jiān)督條例》《問(wèn)責(zé)條例》等黨內(nèi)基本法規(guī)，適時(shí)研究政法系統(tǒng)政治督察規(guī)范性文件，明確相關(guān)人員構(gòu)成、督察范圍、工作方式、工作程序、紀(jì)律責(zé)任等，以提高各級(jí)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部“法治思維能力”和“依法執(zhí)政能力”。30參見(jiàn)張文顯：《新思想引領(lǐng)法治新征程——習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想對(duì)依法治國(guó)和法治建設(shè)的指導(dǎo)意義》，載《法學(xué)研究》2017年第6期。第二，思想領(lǐng)導(dǎo)。主要是圍繞學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書記關(guān)于新時(shí)代政法工作重要思想，制定學(xué)習(xí)教育培訓(xùn)相關(guān)規(guī)范性文件，推動(dòng)學(xué)習(xí)宣傳貫徹持續(xù)深入；圍繞做好政法領(lǐng)域意識(shí)形態(tài)工作，制定貫徹落實(shí)黨組（黨委）意識(shí)形態(tài)工作責(zé)任制和黨組（黨委）網(wǎng)絡(luò)意識(shí)形態(tài)工作責(zé)任制的相關(guān)配套規(guī)范文件，確保牢牢掌握意識(shí)形態(tài)工作的話語(yǔ)權(quán)、主導(dǎo)權(quán)；圍繞貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于宣傳思想工作的重要講話精神，特別是中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的新聞?shì)浾摴ぷ鞯囊庖?jiàn)，制定新形勢(shì)下政法宣傳輿論工作的實(shí)施意見(jiàn)等。第三，組織領(lǐng)導(dǎo)。重點(diǎn)是結(jié)合政法工作屬性推進(jìn)黨的建設(shè)、政法單位領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)和政法隊(duì)伍建設(shè)。從全國(guó)政法干警人員構(gòu)成來(lái)講，大多數(shù)甚至絕大多數(shù)是中共黨員，各級(jí)黨的組織健全完善。但是，目前卻缺乏一部提綱挈領(lǐng)、指導(dǎo)實(shí)踐的政法機(jī)關(guān)黨的建設(shè)規(guī)范性文件，特別是隨著新型執(zhí)法司法組織的成立或組建、政法系統(tǒng)機(jī)構(gòu)改革、政法單位內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革等政法領(lǐng)域全面深化改革的推進(jìn)，及時(shí)調(diào)整健全政法單位黨的組織，進(jìn)一步加強(qiáng)政法系統(tǒng)黨的建設(shè)十分必要。此外，《政法工作條例》的一項(xiàng)重要突破就是將實(shí)踐中部分地方黨委政法委“協(xié)管”干部的做法予以明確規(guī)定，即協(xié)助黨委組織部門考核、管理、配備政法單位的領(lǐng)導(dǎo)班子。雖然這項(xiàng)權(quán)力被定為“協(xié)助”，但鑒于黨委政法委具有熟悉了解系統(tǒng)內(nèi)干部的優(yōu)勢(shì)，其在干部任免配備上的話語(yǔ)權(quán)、影響力不可低估。因此，有必要通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件完善上級(jí)黨委政法委對(duì)下級(jí)黨委政法委書記及其班子成員，同級(jí)以及上級(jí)黨委政法委對(duì)本級(jí)政法單位主要負(fù)責(zé)人及其班子成員，以及法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理后，省級(jí)黨委政法委對(duì)市縣級(jí)別政法單位主要負(fù)責(zé)人及其班子成員的推薦、考察、任免、輪崗、交流等相關(guān)權(quán)限和程序。

除此之外，完善黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的總體格局，還有必要制定以下兩個(gè)方面的配套規(guī)定。第一，政法隊(duì)伍建設(shè)。自2017年1月，中央印發(fā)《關(guān)于新形勢(shì)下加強(qiáng)政法隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》以來(lái)，全國(guó)政法隊(duì)伍建設(shè)在“五個(gè)過(guò)硬”（政治過(guò)硬、業(yè)務(wù)過(guò)硬、責(zé)任過(guò)硬、紀(jì)律過(guò)硬、作風(fēng)過(guò)硬）和“三化”建設(shè)（正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化）等方面取得了顯著成效。習(xí)近平總書記在2019年中央政法工作會(huì)上提出推進(jìn)政法隊(duì)伍“四化”建設(shè)（革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化），明確把“革命化”作為新時(shí)代過(guò)硬政法隊(duì)伍建設(shè)的第一位要求。同時(shí)，結(jié)合《政法工作條例》，明確要求黨委政法委員會(huì)建立健全協(xié)助黨委及其組織部門加強(qiáng)政法單位領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊(duì)伍建設(shè)工作機(jī)制，協(xié)助黨委和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)做好監(jiān)督檢查、審查調(diào)查工作機(jī)制。因此，有必要制定新時(shí)代加強(qiáng)政法隊(duì)伍建設(shè)的專門黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件，建立起符合政法職業(yè)特色的選人用人機(jī)制，以確保政法隊(duì)伍“政治過(guò)硬”和“本領(lǐng)高強(qiáng)”。第二，重大事項(xiàng)的請(qǐng)示報(bào)告。當(dāng)前，部分政法單位黨組（黨委）在執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度方面，存在不全面、不準(zhǔn)確、不及時(shí)等問(wèn)題。中央政法委、中央政法單位和省級(jí)黨委，可以結(jié)合實(shí)際制定請(qǐng)示報(bào)告制度的實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步明確請(qǐng)示報(bào)告的范圍、內(nèi)容、程序等，既要避免“先斬后奏”“邊斬邊奏”“斬而不奏”，更要避免將案件實(shí)體審理、程序處置等屬于司法權(quán)履職范圍的事項(xiàng)“一股腦”推向黨委或黨委政法委，不履職或不積極履職、不正確履職、不全面履職，而把“黨的領(lǐng)導(dǎo)”當(dāng)成“擋箭牌”“替罪羊”“背鍋俠”。

（二）黨委政法委員會(huì)制度的配套規(guī)范

2018年2月，十九屆三中全會(huì)作出深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重大決定，將綜治機(jī)構(gòu)職能以及維穩(wěn)、反邪教機(jī)構(gòu)的部分職能，交由黨委政法委承擔(dān)。與此同時(shí)，從中央到地方各級(jí)黨委政法委正在制訂實(shí)施“三定”方案，逐步推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、人員的融合整合。黨委政法委體系正在面臨著體制性、機(jī)制性提質(zhì)增效的契機(jī)，黨委政法委的組織形式、職責(zé)邊界、履職方式、工作模式亟待規(guī)范細(xì)化。當(dāng)前，不少地方黨委政法委員會(huì)的會(huì)議制度存在形式不規(guī)范、功能不完善、作用不明顯等問(wèn)題。特別是，將黨委政法委員會(huì)會(huì)議與黨委政法委機(jī)關(guān)委務(wù)會(huì)、書記辦公會(huì)、專題工作會(huì)等會(huì)議形式相混淆情況，不僅導(dǎo)致外界長(zhǎng)期誤解誤讀黨委政法委員會(huì)的功能角色和運(yùn)行機(jī)制，也在客觀上存在權(quán)力被濫用、不恰當(dāng)使用等風(fēng)險(xiǎn)。

建議中央政法委修改完善《中共中央政法委員會(huì)工作規(guī)則》或指導(dǎo)省級(jí)黨委研究制定專門規(guī)范性文件。第一，應(yīng)當(dāng)明確黨委政法委員會(huì)的組成人員。其中，政法委書記應(yīng)堅(jiān)持“兩個(gè)原則上不允許”，即原則上黨委政法委書記由同級(jí)黨委常委專任，不應(yīng)當(dāng)由同級(jí)黨委副書記或其他同級(jí)黨委常委兼任；原則上黨委政法委書記不應(yīng)兼任同級(jí)政法單位“一把手”。此外，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例（試行）》規(guī)定，除中央政法委可設(shè)置機(jī)關(guān)秘書長(zhǎng)之外，其他各級(jí)黨委政法委機(jī)關(guān)不設(shè)秘書長(zhǎng)職務(wù)，那么就有必要明確黨委政法委機(jī)關(guān)的“副書記”（包括分管日常工作的副書記，即“常務(wù)副書記”、分管副書記、政治部主任等職務(wù)）與黨委政法委員會(huì)“副書記”（通常為公安局局長(zhǎng)等政法單位“一把手”）的區(qū)別以及相應(yīng)任職資格。最后，關(guān)于黨委政法委員會(huì)委員，除相關(guān)政法單位主要負(fù)責(zé)人之外，還應(yīng)當(dāng)包括哪些黨委和政府以及軍隊(duì)、武警相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人，是否可以設(shè)置“專職委員”也應(yīng)明確。另外，全體黨委政法委員會(huì)組成人員應(yīng)具備一定履職資格，特別是法學(xué)專業(yè)知識(shí)或相關(guān)政法履職經(jīng)歷，并探索政法委員會(huì)委員述職的配套規(guī)定。第二，應(yīng)規(guī)范黨委政法委員會(huì)會(huì)議的決策機(jī)制，即在《政法工作條例》賦予黨委政法委員會(huì)十項(xiàng)職責(zé)任務(wù)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化明確哪些事項(xiàng)必須通過(guò)黨委政法委員會(huì)會(huì)議以民主集中制的形式審議通過(guò)，哪些事項(xiàng)可以經(jīng)由政法委機(jī)關(guān)相關(guān)會(huì)議形式或?qū)ｎ}會(huì)形式審議決策。同時(shí)，黨委政法委員會(huì)會(huì)議的發(fā)起、會(huì)期、決策、執(zhí)行等相關(guān)程序性規(guī)范也應(yīng)當(dāng)一并完善。第三，應(yīng)規(guī)范黨委政法委員會(huì)會(huì)議決策事項(xiàng)執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，主要是建立完善政法系統(tǒng)巡視巡察、綜治督導(dǎo)、執(zhí)法監(jiān)督、紀(jì)律作風(fēng)督查巡查等配套規(guī)范制度，使用好約談、通報(bào)、掛牌督辦以及建議給予組織、紀(jì)律處分等責(zé)任追究的方式方法，切實(shí)落實(shí)好相關(guān)決策部署。第四，有必要針對(duì)“政法委員”制定專門黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件。一方面，明確政法委員的人選任職資格、職責(zé)任務(wù)、權(quán)限邊界等；另一方面，明確政法委員與基層綜治中心、調(diào)解組織、群眾自治組織等關(guān)系，發(fā)揮其在推動(dòng)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化中的作用；最后，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)置了派出所、人民法庭等政法單位，特別是人民法庭作為基層法院的派出機(jī)構(gòu)和組成部分，履行的司法審判權(quán)屬于中央事權(quán)，要通過(guò)制度“防火墻”避免政法委員以“黨的領(lǐng)導(dǎo)”或“維穩(wěn)”之名不當(dāng)干預(yù)司法個(gè)案。

（三）新時(shí)代政法工作職能任務(wù)的配套規(guī)范

《政法工作條例》第3條首次明確新時(shí)代政法工作的三大基本職能是“專政”、“管理”和“服務(wù)”。所謂政法工作的“管理”職能，主要是指政法工作作為黨和國(guó)家工作的重要組成部分，在國(guó)家治理體系建設(shè)中扮演著社會(huì)管理的重要角色，履行著加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的職責(zé)任務(wù)。所謂“服務(wù)”職能，主要是政法工作必須堅(jiān)持以“人民為中心”，這是“人民公安”“人民檢察”“人民法院”等全心全意為人民服務(wù)權(quán)力屬性的體現(xiàn)，是中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家政法機(jī)關(guān)本質(zhì)的要求?！皩Ｕ甭毮艿奶岢?，特別是列寧曾經(jīng)關(guān)于專政的定義則可能在現(xiàn)代中國(guó)“引起不安”。但是，從理論的層面來(lái)講，法治與專政的關(guān)系并非絕對(duì)對(duì)立，特別是在過(guò)渡性的專政體制下，專政可能成為法治的“助產(chǎn)士”和“必要的惡”，成為開(kāi)辟真法治之路的手段與方式。31“列寧對(duì)‘專政’的定義：專政就是直接憑借暴力而不受法律限制（又譯‘約束’）的政權(quán)，無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政是由無(wú)產(chǎn)階級(jí)對(duì)資產(chǎn)階級(jí)采用暴力手段來(lái)獲得和維持的不受任何法律限制的政權(quán)?！眳⒁?jiàn)鄭成良：《專政的源流及其與法治國(guó)家的關(guān)系》，載《交大法學(xué)》2014年第4期。在筆者看來(lái)，《政法工作條例》之所以明確“專政”是政法機(jī)關(guān)的首要基本職能，首先是因?yàn)檎▎挝唬貏e是公安機(jī)關(guān)和國(guó)家安全機(jī)關(guān)，擔(dān)負(fù)著維護(hù)國(guó)家政治安全特別是政權(quán)安全、制度安全的重要職責(zé)使命，也就是“刀把子”，其核心職能就是“專政”。這一點(diǎn)毋庸置疑，但需明確的是，“專政”并非階級(jí)斗爭(zhēng)，而是捍衛(wèi)黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義制度。其次，“專政”系以“斗爭(zhēng)精神”防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，32參見(jiàn)《習(xí)近平在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)專題研討班開(kāi)班式上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)，提高防控能力著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展社會(huì)大局穩(wěn)定》，載《人民日?qǐng)?bào)》2019年1月22日。一以貫之地繼續(xù)推動(dòng)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義“偉大社會(huì)革命”、一以貫之進(jìn)行黨的“自我革命”33參見(jiàn)《習(xí)近平在學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神研討班開(kāi)班式上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)，以時(shí)不我待只爭(zhēng)朝夕的精神投入工作，開(kāi)創(chuàng)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面》，載《人民日?qǐng)?bào)》2018年1月6日。等中央重要決策論斷的政法話語(yǔ)轉(zhuǎn)換。最后，“專政”“管理”“服務(wù)”三大基本職能不宜也不應(yīng)割裂片面解讀，理應(yīng)作為系統(tǒng)整體理解，且其背后蘊(yùn)含著政法工作政治性、人民性、法治性相統(tǒng)一的理論邏輯和制度邏輯。

與新時(shí)代政法單位“三大基本職能”對(duì)應(yīng)的是政法工作的“四大任務(wù)”，即維護(hù)國(guó)家政治安全、確保社會(huì)大局穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)公平正義、保障人民安居樂(lè)業(yè)。結(jié)合謀劃推進(jìn)政法領(lǐng)域全面深化改革，健全完善新時(shí)代政法工作職能任務(wù)的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)體系，應(yīng)以新時(shí)代政法工作推進(jìn)“平安中國(guó)”“法治中國(guó)”的兩大戰(zhàn)略目標(biāo)展開(kāi)。第一，圍繞新形勢(shì)下綜治、維穩(wěn)、反邪教等職能，抓緊研究制定相對(duì)應(yīng)的配套制度規(guī)范。1991年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》，隨后第七屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》。2000年5月，中央維護(hù)穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立，維穩(wěn)與綜治體系建立。無(wú)論是維穩(wěn)，還是綜治都是以“成員單位+辦公室”的形式存在，本質(zhì)上是一種資源或權(quán)力動(dòng)員統(tǒng)籌機(jī)制，各地機(jī)構(gòu)設(shè)置多與黨委政法委合署辦公或“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩個(gè)牌子”。特別是，綜治體系經(jīng)歷了從“社會(huì)治安”到“社會(huì)治理”再到“社會(huì)治安”以及撤銷合并等多次改革。此外，1999年成立的各級(jí)防范和處理邪教問(wèn)題領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室也是較為特殊的機(jī)構(gòu)設(shè)置。綜治、維穩(wěn)、反邪教等職能與機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)，一方面需要及時(shí)清理修改相關(guān)規(guī)范性文件，另一方面需要把行之有效的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ娇偨Y(jié)提煉為黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)規(guī)范性文件。例如，制定出臺(tái)政法機(jī)關(guān)維護(hù)國(guó)家政治安全的專門黨內(nèi)規(guī)范性文件。第二，圍繞社會(huì)治理現(xiàn)代化制定專門黨內(nèi)法規(guī)，并推動(dòng)黨規(guī)與國(guó)家立法銜接。中央高度重視推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化，要求提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，推動(dòng)建設(shè)更高水平的“平安中國(guó)”。一方面，要深入研究社會(huì)治理理念、體制、方式、能力現(xiàn)代化問(wèn)題，建立相關(guān)體制機(jī)制和工作機(jī)構(gòu)。例如，北京市已成立市委“平安北京”建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，并制定了相關(guān)工作規(guī)則。34參見(jiàn)《市委平安北京建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組召開(kāi)第一次全體（擴(kuò)大）會(huì)議 蔡奇主持 陳吉寧出席》，載《北京日?qǐng)?bào)》2019年3月2日。另一方面，要推動(dòng)相關(guān)國(guó)家立法，例如推動(dòng)有立法權(quán)限的地方政府開(kāi)展市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的立法工作，推動(dòng)反有組織犯罪立法，完善辦理危害食品安全刑事案件司法解釋，推動(dòng)新時(shí)代見(jiàn)義勇為立法等。第三，在統(tǒng)籌維權(quán)與維穩(wěn)、活力與秩序、民主與專政的辯證關(guān)系基礎(chǔ)上，主動(dòng)適應(yīng)新形勢(shì)、滿足人民新需求、積極利用新技術(shù)、供給優(yōu)質(zhì)執(zhí)法司法產(chǎn)品等方面制定或完善相關(guān)規(guī)范性文件，提升人民獲得感、幸福感、安全感。

（四）權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督制約機(jī)制的配套規(guī)范

2019年2月22日，針對(duì)輿論嘩然的“凱奇萊案”（陜西榆林凱奇萊能源投資有限公司訴西安地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)院合作勘查合同糾紛案）、“山西王見(jiàn)剛與王永安糾紛案”（山西王見(jiàn)剛與王永安、嵐縣大源采礦廠侵犯出資人權(quán)益糾紛案）相關(guān)舉報(bào)，由中央政法委牽頭，中紀(jì)委、最高人民檢察院、公安部等多部門參加的聯(lián)合調(diào)查組正式對(duì)外公布了調(diào)查結(jié)論。該聯(lián)合調(diào)查組不僅對(duì)所謂“卷宗丟失”進(jìn)行了調(diào)查，還針對(duì)最高人民法院相關(guān)“終審判決”的實(shí)體審判、司法程序以及審判管理、行政管理、違法違紀(jì)，甚至輿論關(guān)注的員額制改革、司法責(zé)任制等相關(guān)事項(xiàng)也作出了“最終認(rèn)定”和權(quán)威回應(yīng)解讀。35參見(jiàn)《中央政法委牽頭的聯(lián)合調(diào)查組公布“凱奇萊案”卷宗丟失等問(wèn)題調(diào)查結(jié)果》，載《法制日?qǐng)?bào)》2019年2月23日。對(duì)于相關(guān)案件的調(diào)查內(nèi)容本文不做評(píng)價(jià)，如果僅僅從聯(lián)合調(diào)查組的構(gòu)成與工作模式來(lái)講，應(yīng)屬于黨委政法委“執(zhí)法監(jiān)督”職能范疇。

通說(shuō)認(rèn)為，黨委政法委的執(zhí)法監(jiān)督權(quán)力來(lái)源于中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政權(quán)，其法律依據(jù)是《憲法》賦予黨委的權(quán)力和義務(wù)，是對(duì)直接從事政法工作的各級(jí)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在執(zhí)法和司法活動(dòng)中的違法違紀(jì)行為的監(jiān)督，是對(duì)政法部門在適用法律、執(zhí)行法律過(guò)程中存在的偏差、錯(cuò)誤和不公，可能造成嚴(yán)重社會(huì)后果的現(xiàn)象及行為進(jìn)行的監(jiān)督。1998年4月，中央政法委印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨委政法委員會(huì)執(zhí)法監(jiān)督工作的意見(jiàn)》，執(zhí)法監(jiān)督成為各級(jí)黨委政法委一項(xiàng)基本職能。2005年，中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)政法工作領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)》，要求推動(dòng)執(zhí)法監(jiān)督工作的制度化、規(guī)范化建設(shè)。2011年9月，中央政法委、中紀(jì)委、中組部以及最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國(guó)家安全局、司法部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于黨委政法委員會(huì)對(duì)政法部門執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的規(guī)定》，明確黨委政法委對(duì)本區(qū)域內(nèi)的審判、檢察、公安、國(guó)家安全、司法行政（包括監(jiān)獄、矯治）等機(jī)關(guān)全部執(zhí)法活動(dòng)，具有案件督辦、政策協(xié)調(diào)、案件評(píng)查、執(zhí)法檢查等權(quán)力。但是，執(zhí)政權(quán)是否當(dāng)然派生出“執(zhí)法監(jiān)督權(quán)”，黨委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是否必然賦予黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督職權(quán)，公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)屬性與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的司法權(quán)屬性是否應(yīng)當(dāng)概述為“執(zhí)法監(jiān)督”，特別是司法權(quán)獨(dú)立行使的規(guī)定，是否與黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督權(quán)存在沖突？上述問(wèn)題，理論上并未清晰闡述，現(xiàn)實(shí)中爭(zhēng)議頗多。黨的十八大以來(lái)，相關(guān)黨內(nèi)規(guī)范性文件并未及時(shí)修訂。

目前，司法體制改革、監(jiān)察體制改革等重點(diǎn)領(lǐng)域改革交叉展開(kāi)。以司法責(zé)任制為核心的四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革，以審判為中心的訴訟制度改革；國(guó)家監(jiān)察體制改革中涉及的檢察職能調(diào)整，黨紀(jì)與國(guó)法的銜接等重大改革，關(guān)涉黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督職能調(diào)整。當(dāng)前，迫切需要以《政法工作條例》相關(guān)規(guī)定為依據(jù)，以修訂完善黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督職能為核心，健全政法工作監(jiān)督制約體系和執(zhí)法司法責(zé)任體系。第一，明確黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督的功能定位。應(yīng)堅(jiān)持黨委政法委是黨委主管政法工作的職能部門，不是具體的執(zhí)法辦案部門，絕不能代替和包辦政法機(jī)關(guān)具體辦案，絕不能干預(yù)政法機(jī)關(guān)正常的執(zhí)法活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)把主要精力放在幫助政法部門排除各種非法干擾，排除地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義，推動(dòng)解決司法不公、司法腐敗等問(wèn)題，支持監(jiān)督政法機(jī)關(guān)更好地依法公正獨(dú)立行使職權(quán)。概述之，既不能以西方式“司法獨(dú)立”等理由，拒絕或排斥黨委政法委開(kāi)展正常執(zhí)法監(jiān)督，也不能“以黨自居”違規(guī)違法干預(yù)司法活動(dòng)或插手具體案件處理，而應(yīng)堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合，最終確保體現(xiàn)黨和人民意志的憲法和法律得以貫徹落實(shí)。36參見(jiàn)劉子陽(yáng)：《完善監(jiān)督制約體系提升執(zhí)法司法公信力——〈中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例〉解讀之三》，載《法制日?qǐng)?bào)》2019年2月1日。第二，明確黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制。目前，黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督的工作內(nèi)容主要包括個(gè)案監(jiān)督和涉法涉訴信訪、宏觀執(zhí)法司法政策制定、專項(xiàng)執(zhí)法檢查、大要案協(xié)調(diào)等，監(jiān)督方式主要是執(zhí)法檢查、執(zhí)法巡查、案件評(píng)查、案件督辦、案件協(xié)調(diào)、報(bào)告?zhèn)浒浮⒕C合考評(píng)等。從各地實(shí)踐情況來(lái)看，各級(jí)黨委政法委在推進(jìn)執(zhí)法司法公開(kāi)，涉法涉訴信訪案件清積，破解執(zhí)法難，加強(qiáng)文明執(zhí)法、執(zhí)法能力建設(shè)、工作作風(fēng)建設(shè)以及探索簡(jiǎn)易案件快速審理、輕微刑事案件和解、刑事被害人特困救助等方面取得了不少成績(jī)。但是，問(wèn)題與不足也十分明顯。例如，執(zhí)法監(jiān)督定位不清，監(jiān)督依據(jù)不足；執(zhí)法監(jiān)督關(guān)系不順暢；監(jiān)督方式和法律文書缺乏；執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高等。今后，要按照《政法工作條例》相關(guān)規(guī)定，完善黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督的權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單，按照行政權(quán)特征、遵循司法權(quán)規(guī)律，保證依法公正行使執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)，防止執(zhí)法不作為、執(zhí)法亂作為、隨意執(zhí)法，粗放執(zhí)法、變通執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法、釣魚執(zhí)法、利益驅(qū)動(dòng)執(zhí)法，克服和消除辦關(guān)系案、人情案、金錢案等司法不公、司法腐敗現(xiàn)象。第三，建構(gòu)執(zhí)法司法權(quán)的監(jiān)督制約和責(zé)任體系。黨委監(jiān)督是憲法和黨章賦予中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨對(duì)政法機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施的監(jiān)督，以保證黨的路線、方針、政策的貫徹實(shí)施。具體而言，中央地方黨委主要負(fù)責(zé)政法工作的大政方針，宏觀監(jiān)督政法系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹黨的路線、方針、政策情況；紀(jì)委監(jiān)督政法系統(tǒng)黨組織和黨員干部遵紀(jì)守法情況，查辦違紀(jì)案件；黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督，主要監(jiān)督執(zhí)法司法的規(guī)范化，既包括事后監(jiān)督，也包括事前和事中監(jiān)督；政法機(jī)關(guān)的黨委黨組主要通過(guò)內(nèi)設(shè)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)或通過(guò)法定審判組織，從內(nèi)部監(jiān)督干警的執(zhí)法司法活動(dòng)。目前，隨著司法體制改革和監(jiān)察體制改革，黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督與其他外部監(jiān)督銜接問(wèn)題出現(xiàn)了很多新情況、新問(wèn)題。例如，政法委執(zhí)法監(jiān)督部門與紀(jì)檢監(jiān)察派駐組的銜接，紀(jì)檢監(jiān)察派駐組與政法機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)監(jiān)察部門的銜接，紀(jì)檢監(jiān)察與具有中立性、外部性的法官檢察官懲戒委員會(huì)的銜接等，以及黨委政法委與人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等監(jiān)督體系的銜接配合，均是急切需要研究的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。按照《政法工作條例》相關(guān)規(guī)定，各級(jí)黨委、黨委政法委、政法單位黨組（黨委）要推動(dòng)健全與執(zhí)法司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制相適應(yīng)的監(jiān)督制約體系，以及權(quán)責(zé)清晰的執(zhí)法司法責(zé)任體系，確保政法單位在依法有效監(jiān)督和約束環(huán)境中履職。

（五）政法工作運(yùn)行體制機(jī)制的配套規(guī)范

2019年1月23日，習(xí)近平總書記主持召開(kāi)的中央全面深化改革委員會(huì)第六次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于政法領(lǐng)域全面深化改革的實(shí)施意見(jiàn)》。37參見(jiàn)《習(xí)近平主持召開(kāi)中央全面深化改革委員會(huì)第六次會(huì)議強(qiáng)調(diào)對(duì)標(biāo)重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革繼續(xù)啃硬骨頭確保干一件成一件，李克強(qiáng)王滬寧出席》，載《人民日?qǐng)?bào)》2019年1月24日。從全面深化司法體制改革到全面深化政法領(lǐng)域改革，這不僅僅是名稱改變，也是改革內(nèi)涵、外延的重大變化。38參見(jiàn)陳一新：《勇攀新時(shí)代政法領(lǐng)域全面深化改革新高峰》，載《人民日?qǐng)?bào)》2019年1月24日。7月5日，習(xí)近平總書記在深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革總結(jié)會(huì)議上要求，加強(qiáng)黨政機(jī)構(gòu)職能統(tǒng)籌，發(fā)揮黨的職能部門統(tǒng)一歸口協(xié)調(diào)管理職能。39參見(jiàn)《習(xí)近平在深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革總結(jié)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，鞏固黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革成果 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，載《人民日?qǐng)?bào)》2019年7月6日。當(dāng)前，以全面深化政法領(lǐng)域的改革為契機(jī)，加快構(gòu)建優(yōu)化協(xié)同高效的政法機(jī)構(gòu)職能體系，優(yōu)化政法機(jī)關(guān)職權(quán)配置，完善權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督和制約機(jī)制，并以此加強(qiáng)與國(guó)家法律銜接，為修改完善相關(guān)法律奠定理論和實(shí)踐基礎(chǔ)。

第一，完善執(zhí)法司法職權(quán)配置的配套規(guī)范。2018年8月24日，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議的講話中指出，造成冤假錯(cuò)案深層次原因是司法職權(quán)配置和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制不科學(xué)，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互制約的體制機(jī)制尚未真正形成并有效發(fā)揮作用。40參見(jiàn)習(xí)近平：《加強(qiáng)黨對(duì)全面依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)》（這是習(xí)近平總書記2018年8月24日在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上的講話的一部分），載《求是》2019年第4期。我國(guó)的政法體制是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下各政法機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約。但是，在實(shí)踐中，一方面存在公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)制約不足、配合不夠、分工不清情形；另一方面政法單位之間無(wú)效掣肘、程序空轉(zhuǎn)、責(zé)任推脫的情況也屢見(jiàn)不鮮，導(dǎo)致部分案件捕不了、訴不出、判不下，影響司法公正與效率。如何發(fā)揮黨委特別是黨委政法委的職能作用，進(jìn)一步優(yōu)化執(zhí)法司法職權(quán)配置，健全偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)的相互配合、相互制約的體制機(jī)制，讓配合更有力、讓監(jiān)督更有效，既減少執(zhí)法司法效率無(wú)謂的損耗，又有效預(yù)防糾正執(zhí)法司法瑕疵錯(cuò)誤，確保法律正確適用，是下一步努力方向。

第二，完善司法權(quán)運(yùn)行體系的配套規(guī)范。隨著司法體制改革深入推進(jìn)，權(quán)責(zé)統(tǒng)一、規(guī)范有序的司法權(quán)運(yùn)行體系正在形成。但是，由于理論準(zhǔn)備不足，缺乏法律、法理依據(jù)，在司法領(lǐng)域，這幾年甚至出現(xiàn)了“盲目改革”“亂改革”問(wèn)題。41參見(jiàn)張文顯：《新時(shí)代法治改革再出發(fā)》，載《法制日?qǐng)?bào)》2019年1月9日。在向辦案團(tuán)隊(duì)和員額法官、檢察官“放權(quán)”“賦權(quán)”的同時(shí)，如何依法科學(xué)建構(gòu)完善的司法權(quán)力監(jiān)督體系，切實(shí)提升執(zhí)法司法質(zhì)效面臨著新的挑戰(zhàn)。實(shí)踐中，主要出現(xiàn)了以下新情況：一是辦案責(zé)任不實(shí)，例如執(zhí)法辦案走形式、走過(guò)場(chǎng)，甚至委托辦案、掛名辦案等；二是辦案尺度不一，“同案不同判”現(xiàn)象增多；三是監(jiān)督懲戒不力，符合司法責(zé)任制改革的新型監(jiān)管機(jī)制不健全，案件評(píng)查、司法懲戒等機(jī)制亟待細(xì)化。有學(xué)者認(rèn)為，“黨管政法”系絕對(duì)性憲制原則，而司法改革則是執(zhí)政者在新形勢(shì)下對(duì)這一原則實(shí)現(xiàn)形式的探索，是對(duì)建設(shè)“優(yōu)良政體”的局部試驗(yàn)，也是具體憲制結(jié)構(gòu)和運(yùn)行模式的“自我優(yōu)化”。42參見(jiàn)馬驍：《行走的憲制 ：司法改革中的“黨管政法”原則》，載《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第5期。那么，既然黨中央下大氣力推進(jìn)新一輪司法體制改革目的是“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”，那么在堅(jiān)持“改革要于法有據(jù)”前提下，及時(shí)以黨內(nèi)法規(guī)或出臺(tái)相關(guān)綜合配套規(guī)范性文件等形式校正、微調(diào)重大改革舉措，也是應(yīng)有之義。

第三，黨和國(guó)家多元權(quán)力協(xié)同的配套規(guī)范。新一輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革事實(shí)上擴(kuò)充了傳統(tǒng)“政法單位”的內(nèi)涵與外延，“政法工作”不僅涉及執(zhí)法、司法、守法，也延伸至立法領(lǐng)域。因此，建構(gòu)現(xiàn)代化的政法工作運(yùn)行體制機(jī)制，必然涉及黨的執(zhí)政權(quán)以及國(guó)家立法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)等多元權(quán)力之間的協(xié)調(diào)配合。如果以黨委政法委員會(huì)為中心，政法工作將要處理好至少以下五個(gè)方面的關(guān)系：一是處理好與本級(jí)黨委、上下級(jí)黨委之間的關(guān)系，協(xié)助好或督促好各級(jí)黨委履行好全面依法治國(guó)的職責(zé)；二是處理好與黨委組織、紀(jì)檢監(jiān)察等部門的關(guān)系，管好干部、建好隊(duì)伍；三是處理好與本級(jí)和上下級(jí)人大（常委會(huì)）、政協(xié)等權(quán)力機(jī)關(guān)、政治協(xié)商機(jī)關(guān)黨組的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一；四是處理好與法院、檢察院黨組的關(guān)系，保障司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)，做到總攬不包攬、協(xié)調(diào)不替代；五是處理好與全面依法治國(guó)（省、區(qū)、市）委員會(huì)、黨委國(guó)家安全機(jī)構(gòu)、深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組等決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其常設(shè)辦事機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，打造依法治國(guó)的合力。

五、結(jié)語(yǔ)

正確處理依法治國(guó)和依規(guī)治黨關(guān)系，事關(guān)黨政關(guān)系、政治與法治關(guān)系、黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治建設(shè)關(guān)系，是我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的原創(chuàng)性主題，是中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的一個(gè)鮮明特色。43宋功德：《堅(jiān)持依規(guī)治黨》，載《中國(guó)法學(xué)》2018年第2期。建構(gòu)內(nèi)容科學(xué)、配套完備、運(yùn)行有效的政法工作黨內(nèi)法規(guī)體系，必須科學(xué)把握和處理好黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的關(guān)系。首先，要嚴(yán)格遵循黨章和憲法精神、定期清理規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)、及時(shí)修改完善法律，全面加強(qiáng)黨規(guī)與國(guó)法的銜接與協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)黨政“共同立法”，黨規(guī)國(guó)法“互聯(lián)互通”。44參見(jiàn)張文顯：《習(xí)近平法治思想研究（中）——習(xí)近平法治思想的一般理論》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2016年第3期。2018年11月，中央啟動(dòng)第二次黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作，并于今年4月發(fā)布廢止、宣布失效和修改部分黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定。45參見(jiàn)盛若蔚、孟祥夫：《2018年共印發(fā)中央黨內(nèi)法規(guī)74部——黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)成果豐碩》，載《人民日?qǐng)?bào)》2019年1月8日；新華社：《中共中央完成黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件第二次集中清理工作》，載《人民日?qǐng)?bào)》2019年4月12日。中央政法委也應(yīng)適時(shí)組織政法領(lǐng)域黨內(nèi)規(guī)范集中清理。其次，政法工作黨內(nèi)法規(guī)體系建構(gòu)也要遵循規(guī)范主義建構(gòu)路徑，運(yùn)用體系化方法，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)任務(wù)的一致性、制度統(tǒng)籌的整體性、實(shí)質(zhì)內(nèi)容的統(tǒng)一性、形式結(jié)構(gòu)的層次性。46參見(jiàn)周葉中：《關(guān)于中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系化的思考》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2017年第5期。最后，要注意保持黨規(guī)與國(guó)法的合理化邊界，也就是黨規(guī)的規(guī)范主體應(yīng)是各級(jí)黨組織和黨員，內(nèi)容應(yīng)該是以尊崇黨章為核心，以制度化為重點(diǎn)，不宜涉足國(guó)家法律規(guī)范領(lǐng)域，也不宜突破黨政合理而又必要的分工。