陳愛娥

內(nèi)容提要：本文首先處理事物本質(zhì)在法哲學(xué)上的意義，以及其與實(shí)務(wù)法學(xué)間的關(guān)系。法哲學(xué)上的探討指出，觀察“事物本質(zhì)”可以認(rèn)識(shí)到，法秩序處理的素材(社會(huì)生活)并非全然未經(jīng)形塑的現(xiàn)象，毋寧已顯示出一些結(jié)構(gòu)，對(duì)此等結(jié)構(gòu)，法秩序可以也必須加以聯(lián)結(jié)；然而，對(duì)此等結(jié)構(gòu)的確認(rèn)，并不能免除吾人對(duì)其采取評(píng)價(jià)性與規(guī)制性介入的責(zé)任。此外，考慮到所有國家作用絕大部分屬于行政，其處理公共事務(wù)，形成社會(huì)生活，實(shí)現(xiàn)國家目的，任務(wù)龐雜且具有多樣功能，必須分門別類妥為分配事務(wù)，始能遂行其任務(wù)，由此觀之，在行政法的領(lǐng)域尤須確切考慮其所處理之行政事務(wù)本身的秩序結(jié)構(gòu)，質(zhì)言之，尤須遵行“事物本質(zhì)”理論提出之方法指示。本文分由整體行政法學(xué)因社會(huì)與技術(shù)變遷所面對(duì)之挑戰(zhàn)、因風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的發(fā)現(xiàn)所生之規(guī)制要求、公私合作的當(dāng)代行政現(xiàn)象與行政契約法制的關(guān)系、資源分配任務(wù)對(duì)行政程序提出的要求以及行政組織分殊之原因與其正當(dāng)化，指出行政法釋義學(xué)已進(jìn)行此等嘗試。

一、事物本質(zhì)(Natur der Sache)的意義及其與實(shí)務(wù)法學(xué)(praktische Jurisprudenz)的關(guān)系

傳統(tǒng)法哲學(xué)在兩個(gè)方向上尋找法秩序的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。其一為倫理性的法則，另一則為自然的既存狀態(tài)；之于立法者與法官，由此二者構(gòu)成的脈絡(luò)是既存的且具有規(guī)范性。于此擬處理之“事物本質(zhì)”屬于第二項(xiàng)法秩序基礎(chǔ)。1Helmut Coing, Grundzüge der Rechtsphilosophie, 5﹒ Aufl﹒, 1993, S﹒ 181﹒下文主要以拉德布魯赫（Gustav Radbruch）(作為新康德學(xué)派方法二元論脈絡(luò)下，古典“事物本質(zhì)”理論的代表)與科殷（Helmut Coing）(作為以“人格本質(zhì)”為觀察重心之，現(xiàn)代“事物本質(zhì)”理論的代表)的論述為本，說明“事物本質(zhì)”的意義與其對(duì)法秩序的影響。

借由“事物本質(zhì)”的討論，法律人嘗試發(fā)現(xiàn)一種獨(dú)立于所有規(guī)范制定之外的，實(shí)存的秩序(seiende Ordnung)。詳言之，事實(shí)，尤其是在合理計(jì)劃層次以下的社會(huì)過程，足以構(gòu)成對(duì)抗國家規(guī)范性介入之體系；此外，某些事實(shí)的構(gòu)成部分只能以特定方式整合進(jìn)整體之內(nèi)，因此也會(huì)在內(nèi)容上共同建構(gòu)整體。另應(yīng)指出，關(guān)于“事物本質(zhì)”此一思考形式的學(xué)理論述，系以方法二元論的立場(chǎng)作為其解釋的出發(fā)點(diǎn)。2Günter Ellscheid, Das Naturrechtsproblem, Eine systematische Orientierung, in： A﹒ Kaufmann / W﹒ Hassemer (Hrsg﹒),Einführung in Rechtsphilosophie und Rechtstheorie der Gegenwart, 4﹒ Aufl﹒, 1985, S﹒ 172﹒ G﹒ Ellscheid 另指出，要掌握尤其是由新康德主義發(fā)展的方法二元論，與托馬斯·阿奎那（Thomas v﹒ Aquin）、黑格爾（Hegel）等發(fā)展的方法一元論(Methodenmonismus，其主張，實(shí)存包含價(jià)值與當(dāng)為層面)命題之差異，首先必須理解二者所稱“實(shí)存”意涵之不同。當(dāng)黑格爾在《法哲學(xué)》的序言里提及，凡合理的(vernünftig)就是真實(shí)的(wirklich)，凡真實(shí)的就是合理的，其所稱之真實(shí)(Wirklichkeit)并非單純的事實(shí)(Faktizit?t)；其所稱之“真實(shí)”，“只能是必要的實(shí)存或者是本質(zhì)整體與適當(dāng)?shù)恼宫F(xiàn)”。至于新康德主義之方法二元論之“實(shí)存”概念僅意指事實(shí)，因此排除實(shí)存與本質(zhì)的任何聯(lián)結(jié)，亦排除任何內(nèi)在于實(shí)存的當(dāng)為：Günter Ellscheid,Ebenda, S﹒ 178-179﹒

（一）拉德布魯赫對(duì)“事物本質(zhì)”的闡述與其影響

拉德布魯赫指出，依康德哲學(xué)，由事物的存在不能推導(dǎo)出事物的價(jià)值、正確性或其當(dāng)為；確切言之，不能因其現(xiàn)在、過去或未來將存在，就認(rèn)定其正確性；當(dāng)為語句、價(jià)值判斷與評(píng)斷，不能由存在的確認(rèn)歸納而得，而只能演繹性地植基于其他同類型的語句；對(duì)于價(jià)值與對(duì)于實(shí)存的觀察分屬獨(dú)立、各自封閉的領(lǐng)域，這就是方法二元論(Methodendualismus)的本質(zhì)。然而，正是在法學(xué)領(lǐng)域里有時(shí)會(huì)提出，由事物本質(zhì)推導(dǎo)出正確規(guī)制的要求；實(shí)際上也確有若干理由可以支持此一要求——法的理想(das Rechtsideal)正是對(duì)此一法秩序的理想，對(duì)特定時(shí)期、特定民族、整體特定社會(huì)與歷史關(guān)系之法秩序的理想；此外，理念(die Idee)適于特定素材，配合特定素材，質(zhì)言之，理念雖然支配素材，但素材也會(huì)參與決定，因?yàn)橐渌夭?，必須通過素材來決定，法哲學(xué)上將此種關(guān)系描述為“理念之素材決定性”(die Stoffbestimmtheit der Idee) 。3Gustav Radbruch, Rechtsphilosophie, hg﹒ von Erik Wolf und Hans-Peter Schneider, 8﹒ Aufl﹒, 1973, S﹒ 93-94﹒

有將“理念之素材決定性”理解為：理念先于素材中被賦予形式(Vorgeformtheit)。事實(shí)上也存在從素材觀照出理念之心理上的可能性。然而，從理念擬支配之素材觀照出理念，只是直觀的幸運(yùn)案例，而不是一種認(rèn)識(shí)方法。從依循方法的認(rèn)識(shí)而言，當(dāng)為語句僅能由其他當(dāng)為語句演繹推論而得，而不能植基于實(shí)存事實(shí)的歸納。惟應(yīng)指出，所稱由事實(shí)不能推導(dǎo)出價(jià)值，只是一種邏輯關(guān)系，而不是一種因果關(guān)系的表述。方法二元論并非主張，評(píng)價(jià)、判斷不受存在之事實(shí)的影響。知識(shí)社會(huì)學(xué)(die Wissensoziologie)已明白指出，各種不同的意識(shí)形態(tài)顯然受到社會(huì)環(huán)境的影響。然而，方法二元論關(guān)切得并非實(shí)存事實(shí)與價(jià)值判斷之間的因果關(guān)系，毋寧是實(shí)存與價(jià)值的邏輯關(guān)系，其并非主張，實(shí)存事實(shí)不是評(píng)價(jià)的原因，毋寧系認(rèn)為：不能借由事實(shí)證立價(jià)值。不應(yīng)將定形成之心理原因納入法學(xué)理論的討論，除非是想指出，因討論者的想法如此受制于事實(shí)，以致討論已無意義。4Gustav Radbruch, a﹒a﹒O﹒(Fn﹒3), S﹒ 94-95﹒

依施耐德（Hans-Peter Schneider）的說明，作為緩減“實(shí)存”與“當(dāng)為”之對(duì)立、弱化方法二元論及與之相應(yīng)的相對(duì)主義(Relativismus)之最重要要素，拉德布魯赫發(fā)展其對(duì)“事物本質(zhì)”的想法。“事物本質(zhì)”的想法可以遠(yuǎn)遠(yuǎn)追溯至希臘羅馬時(shí)期，近代亦有耶林（Rudolf v. Jhering）與戴恩伯格（Heinrich Dernburg）關(guān)于“事物本質(zhì)”，胡貝爾（Eugen Huber）關(guān)于“立法之事實(shí)”(Realien der Gesetzgebung)的論述。拉德布魯赫想法的新穎之處則在于：配合現(xiàn)代現(xiàn)象學(xué)的觀點(diǎn)，超越一般性的說明，將“事物本質(zhì)”提升至法哲學(xué)思想的實(shí)質(zhì)核心部分，由此開啟“本體論之自然法”途徑的可能性。首先，（1）因埃米爾·拉斯克（Emil Lask）的影響，拉德布魯赫認(rèn)識(shí)到“理念的素材決定性”，依法秩序的事物決定性(Sachbestimmtheit des Rechts)，其發(fā)現(xiàn)從法律素材的本質(zhì)(Natur des Rechtsstoffs)論證法律決定(Rechtsentscheidungen)的可能性，因?yàn)榉伤夭氖且环N經(jīng)社會(huì)概念事先形塑的既存事實(shí)，依“事物本質(zhì)”而為決定意指：確實(shí)掌握此等社會(huì)事實(shí)的意義內(nèi)涵，并對(duì)其作徹底的思考。進(jìn)而，（2）在援引戴恩伯格的論述下，拉德布魯赫逐漸將“事物本質(zhì)”濃縮、具體化成社會(huì)生活關(guān)系的客觀意義，社會(huì)生活關(guān)系本身即包含自身的標(biāo)準(zhǔn)與秩序，社會(huì)生活關(guān)系中的行動(dòng)規(guī)則，經(jīng)由與理念聯(lián)結(jié)的意義解讀(ideenbezogene Sinndeutung)，可以提升到法律制度的理念型(Idealtypus des Rechtsinstituts)。由此看來，拉德布魯赫對(duì)“事物本質(zhì)”的推論似乎又再度接近馬克斯·韋伯（Max Weber），作為一種合理方法的結(jié)論，其僅是某種程度緩和了價(jià)值與事實(shí)之間僵化的方法二元論，但并非徹底放棄。5Hans-Peter Schneider, Gustav Radbruchs Einflu? auf die Rechtsphilosophie der Gegenwart, in： Gustav Radbruch,Rechtsphilosophie, hg﹒ von Erik Wolf und Hans-Peter Schneider, 8﹒ Aufl﹒, 1973, S﹒ 359-361﹒

施耐德也說明了，拉德布魯赫之后，受拉德布魯赫影響之“事物本質(zhì)”的理論。首先，超越拉德布魯赫之取向于社會(huì)生活關(guān)系之理念型的理論，考夫曼（Arthur Kaufmann）確認(rèn)，正是由具體的“事物本質(zhì)”，法秩序才發(fā)展出其整體存在；由法理論—方法論的角度而言，“事物本質(zhì)”意指：法理念或法律規(guī)范必須與生活事實(shí)維持一致，彼此應(yīng)相互適應(yīng)。之于考夫曼，“事物本質(zhì)”乃是立法程序與法發(fā)現(xiàn)(Rechtsfindung)程序的媒介者。由此而論，“事物本質(zhì)”此一思想形象(Denkfigur)并未克服價(jià)值與事實(shí)之間的差異，毋寧只是聯(lián)系二者，因此每次由“事物本質(zhì)”取得知識(shí)都是一種復(fù)雜的過程——必須在引導(dǎo)性的價(jià)值觀點(diǎn)下進(jìn)行事實(shí)分析；因此，無論由事實(shí)推論到規(guī)范，或是由規(guī)范推論到事實(shí)，都必須經(jīng)由“事物本質(zhì)”。詳言之，“事物本質(zhì)”是類推推論(Analogieschluβ)的關(guān)鍵點(diǎn)，是立法與法發(fā)現(xiàn)之類推程序的基礎(chǔ)，借此，考夫曼將拉德布魯赫之“生活關(guān)系的意義”轉(zhuǎn)換為一種法認(rèn)識(shí)類推程序(analogischen Prozesses der Rechtserkenntnisses)之詮釋學(xué)式的原則。因此，“事物本質(zhì)”處于事物正義(Sachgerechtigkeit)與規(guī)范正義(Normgerechtigkeit)之間，并因其為特殊事實(shí)與一般規(guī)范之間的媒介者，“事物本質(zhì)”與“類型”概念間具有一定的相似性。其次，麥霍費(fèi)爾（Werner Maihofer）采納了這種本體論的－詮釋學(xué)的法認(rèn)識(shí)理論，轉(zhuǎn)而應(yīng)用于其發(fā)展之“具體的自然法”(konkretes Naturrecht)理論。于此，“事物本質(zhì)”包含雙重意義：首先，其構(gòu)成一種“法律之外的法源”，因每件法官的判決都被要求，依抽象法條描述的當(dāng)為與在具體法律事實(shí)中由“事物本質(zhì)”(社會(huì)角色與情境)6麥霍費(fèi)爾將“事物本質(zhì)”等同于依本體論解釋之，“社會(huì)生活角色與生活情境之事理法則上的結(jié)構(gòu)”(sachgesetzliche Struktur der sozialen Lebensrollen und Lebenslagen)，于此，社會(huì)角色相互參照，對(duì)彼此均具有重要性，因此角色承擔(dān)者相互間存在期待(Erwartungen)；因其源自角色的相互關(guān)聯(lián)性，此等期待是自然且合理的，并因其依角色結(jié)構(gòu)關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)得以正當(dāng)化，因此可由此衍生權(quán)利與義務(wù)。埃爾沙伊德（G﹒ Ellscheid）則質(zhì)疑應(yīng)如何區(qū)分本體論的與社會(huì)學(xué)的角色結(jié)構(gòu)。就麥霍費(fèi)爾理論的說明與批評(píng)，參見：Günter Ellscheid, a﹒a﹒O﹒(Fn﹒ 2), S﹒ 182-184。推論而得之當(dāng)為，應(yīng)維持一致。此外，麥霍費(fèi)爾將“事物本質(zhì)”視為，所有實(shí)體實(shí)證法律之事物正確性與人性正義之超越實(shí)證法律的標(biāo)準(zhǔn)，在此范圍內(nèi)，“事物本質(zhì)”不僅是單純的形式秩序，其構(gòu)成具有意義與價(jià)值的實(shí)體秩序，并具有優(yōu)先于法理念所生之其他要求的地位。如此理解可促成自然法與實(shí)證法的務(wù)實(shí)安排，并且開啟了由“事物本質(zhì)”導(dǎo)出具體之自然法的途徑。最后，與拉德布魯赫晚期的意向相符，由“事物本質(zhì)”可以導(dǎo)出“凡人必不可少者”(humane Unabdingbarkeiten)(今日則名為“人權(quán)”)。例如，科殷就主張，在社會(huì)生活中，“事物本質(zhì)”最終植基于人與人生活其內(nèi)之世界的本質(zhì)，因此，由如此樸素之“事物本質(zhì)”的用語，可以擴(kuò)展為社會(huì)事務(wù)之全面安排的觀念；類此，施特拉騰韋特（Günter Stratenwerth）的“事物邏輯結(jié)構(gòu)”(sachlogische Strukturen)，主要也取決于“人作為人格者(人格本質(zhì))的觀察方向”。7Hans-Peter Schneider, a﹒a﹒O﹒(Fn﹒5), S﹒ 362-366﹒

（二）科殷對(duì)“事物本質(zhì)”與其對(duì)法秩序之影響的闡述

科殷指出，法律人提及“事物本質(zhì)”時(shí)，首先是依其字面的意義，將其理解為對(duì)社會(huì)生活具有一定影響之標(biāo)的的性質(zhì)(die Beschaffenheit der Gegenst?nde)，例如動(dòng)產(chǎn)與不動(dòng)產(chǎn)的本質(zhì)差異可正當(dāng)化其移轉(zhuǎn)占有的不同法定形式要求。然而，（1）法秩序之建構(gòu)的關(guān)鍵是人，其身體－精神上的狀態(tài)在所有法律領(lǐng)域都扮演決定性的角色；例如罪責(zé)與故意(Schuld und Vorsatz)之于法秩序都是既存的事實(shí)，但更重要得是人對(duì)團(tuán)體與合作的追求。（2）同樣重要的是人所處之環(huán)境的狀態(tài)，生活資源的短缺、以分工方式取得生活資源的必要性等，均足以影響人的生存，特別應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是技術(shù)與其獨(dú)特的事物法則(Sachgesetze)。因?yàn)槿藢?duì)機(jī)器的運(yùn)用，發(fā)展出共同生活中必須遵守的特殊行為規(guī)則，此等規(guī)則必須成為法律上的義務(wù)；在諸多有關(guān)過失的案例(如交通事故、業(yè)務(wù)過失)中，被違反的法規(guī)范基本上即為此等技術(shù)性行為規(guī)則的要求，行為人的可歸責(zé)性即在于：未遵守此等依“事物本質(zhì)”所生的行為規(guī)則。（3）與前文所述密切相關(guān)的是個(gè)別活動(dòng)領(lǐng)域的事物法則(Sachgesetzlichkeit der einzelnen T?tigkeitsbereiche)，如婚姻之本質(zhì)在家庭法制中的意義、國家職務(wù)(Staatsdienst)之本質(zhì)在公務(wù)員法制中的重要性、軍隊(duì)的本質(zhì)與其特殊之階層秩序?qū)娛路ㄖ频奶厥庖饬x。法律人處處都面對(duì)必須加以探究的“事物本質(zhì)”。（4）不僅生活關(guān)系整體具有特殊的法則，個(gè)別程序、特定事務(wù)類型也會(huì)顯示其特殊法則。例如，法官的地位要求其獨(dú)立性的確保，因裁判的任務(wù)要求法官必須無所偏倚；此外，學(xué)術(shù)研究組織也具有類此的要求，因?yàn)槿吮仨氉约簩で蟛⑶野l(fā)現(xiàn)真理，以命令的方式無從達(dá)成追求真理的要求，這是學(xué)術(shù)認(rèn)識(shí)過程之“本質(zhì)”的要求，法秩序必須加以考慮。8Helmut Coing, a﹒a﹒O﹒(Fn﹒ 1), S﹒ 181-184﹒ G﹒ Ellscheid 則認(rèn)為，具有秩序特質(zhì)的 (事物 )結(jié)構(gòu) (Strukturen mit Ordnungscharakter)可分為五種類型：日夜轉(zhuǎn)換、四時(shí)代序等自然現(xiàn)象(Naturalien)，人類生物性存在現(xiàn)象可能之發(fā)展形式(Vitalien)，本于技術(shù)性的事物要求(technische Sachzw?nge)，經(jīng)濟(jì)秩序(Wirtschaftsordnung)，既存之互動(dòng)模型(bereitliegende Interaktionsmuster)：Günter Ellscheid, a﹒a﹒O﹒(Fn﹒ 2), S﹒ 172-173。

科殷總結(jié)前揭論述指出：在社會(huì)生活中，“事物本質(zhì)”最終植基于人與其生活其內(nèi)之世界的本質(zhì)。人在社會(huì)生活中實(shí)現(xiàn)其各種不同的天性，其單純之欲望與本能(如食物與居住)，對(duì)于權(quán)力、影響力、名譽(yù)、自由或其他精神目標(biāo)的追求，此外，人也尋求伙伴與團(tuán)體。所有這些自然傾向均各有其特殊形式，其對(duì)人加以形塑，賦予個(gè)別社會(huì)生活領(lǐng)域以固有的特性。綜觀此等構(gòu)成要件就會(huì)發(fā)現(xiàn)，由聽來如此樸素之“事物本質(zhì)”的用語，似乎可以擴(kuò)展為社會(huì)事務(wù)之全面安排的觀念；事物本身似乎都內(nèi)含了一種秩序，于此，關(guān)于正義只須加以認(rèn)識(shí)與考量。借由指出事物中隱含的秩序，“事物本質(zhì)”似乎可以擴(kuò)充為一種封閉的體系，并提供正義的標(biāo)準(zhǔn)；于此，正義即在于：依實(shí)存秩序(Seinsordnung)本身，人與各種社會(huì)生活事件應(yīng)有之地位，在法秩序中加以安排。正當(dāng)立法者之任務(wù)將由決定(Entscheidung)轉(zhuǎn)化為對(duì)此實(shí)存秩序的認(rèn)知(Erkenntnis)，自然法將成為一種內(nèi)存于人與事物之秩序的反映(Spiegelung der Ordnung) 。9Helmut Coing, a﹒a﹒O﹒(Fn﹒ 1), S﹒ 184-185﹒

然而，立法者不僅需要既存問題與利益相關(guān)之事物的知識(shí)(Sachkenntnis)，還需要對(duì)人之行為的一般認(rèn)識(shí)，如在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的行為方式。假使忽略了典型的個(gè)人利益，就存在以法外方式實(shí)現(xiàn)此等利益的危險(xiǎn)，質(zhì)言之，法秩序就此可能無法發(fā)揮實(shí)際的規(guī)范效果；于此，因未充分考慮“事物本質(zhì)”，以致立法者的目標(biāo)無法達(dá)成。舉例而言，作為社會(huì)的權(quán)力組織，國家需要一個(gè)政府得以支配的行政組織，否則無法實(shí)現(xiàn)其在社會(huì)生活中應(yīng)發(fā)揮的功能，為此，國家公務(wù)員應(yīng)遵守服從原則。此一原則可基于法律觀點(diǎn)加以限制，但基于“事物本質(zhì)”不能全然放棄，因此不能承認(rèn)公務(wù)員享有一般的罷工權(quán)，否則將使整個(gè)國家機(jī)構(gòu)癱瘓。尊重不同組織的內(nèi)在本質(zhì)，尤其在公法領(lǐng)域顯得更為重要，因法秩序的形塑應(yīng)配合內(nèi)存于“事物本質(zhì)”的組織目標(biāo)。當(dāng)法秩序以持續(xù)壓抑人之正當(dāng)傾向的方式，不尊重“事物本質(zhì)”時(shí)，法秩序欠缺實(shí)際效果的危險(xiǎn)就更為顯著，因其迫使人必須持續(xù)地在下述二者中作出選擇：或者放棄重大且通常受法秩序支持的利益，或者采取違反法律的行為。10Helmut Coing, a﹒a﹒O﹒(Fn﹒ 1), S﹒ 187-189﹒

更重要得是：由“事物本質(zhì)”的觀察不能推導(dǎo)出對(duì)封閉秩序的認(rèn)識(shí)，即使對(duì)個(gè)別問題也不可能?！笆挛锉举|(zhì)”提供得是秩序的構(gòu)成要素(Ordnungselemente)，而不是秩序本身。觀察“事物本質(zhì)”可以認(rèn)識(shí)到，法秩序處理的素材(社會(huì)生活)并非全然未經(jīng)形塑的一堆現(xiàn)象，其已顯示出一些結(jié)構(gòu)，對(duì)此等結(jié)構(gòu)，法秩序可以也必須加以聯(lián)結(jié)。然而，對(duì)此等結(jié)構(gòu)的確認(rèn)，不能免除吾人對(duì)其采取評(píng)價(jià)性與規(guī)制性介入的責(zé)任；質(zhì)言之，立法的規(guī)制性行動(dòng)仍有必要。事實(shí)上在評(píng)價(jià)性地面對(duì)案件事實(shí)之際，“事物本質(zhì)”所指稱的結(jié)構(gòu)才更清楚顯現(xiàn)出來，并取得其關(guān)聯(lián)性。以法秩序中的人為例，法秩序固然應(yīng)該先掌握人的所有特征，然而，法秩序不能放任人的所有本能、沖動(dòng)自由釋放，必須壓抑人的某些特征，助長或放任其他特征，為此必須進(jìn)行評(píng)價(jià)；質(zhì)言之，法秩序仍然必須對(duì)人提出要求，禁止其為特定行為，如其不能合理管控自己，即必須為此負(fù)責(zé)；過失的責(zé)任概念正是法律社會(huì)對(duì)其成員提出此等要求的表達(dá)形式?？偨Y(jié)以言：借由“事物本質(zhì)”的觀察，可以顯現(xiàn)相關(guān)之利益、標(biāo)的的狀態(tài)，然而，此等利益必須借由務(wù)實(shí)可行的規(guī)制來劃定界限；質(zhì)言之，必須在評(píng)價(jià)的觀點(diǎn)下作出決定，縱使符合事理的答案有限，仍必須選擇其一。尤其當(dāng)兩個(gè)社會(huì)生活范圍(如權(quán)力的追求與知識(shí)的取得、政治的意愿與宗教的確信)相互沖突時(shí)，特別能顯示出前述之結(jié)構(gòu)的片段(fragmentarische)性質(zhì)。假使把“事物本質(zhì)”單純理解為事物與人的特征、社會(huì)程序的特殊法則，則其就此無法提供答案，此類相互沖突之問題的解答只可能是一種基于評(píng)價(jià)的倫理性決定。11Helmut Coing, a﹒a﹒O﹒(Fn﹒ 1), S﹒ 189-191﹒ 以大學(xué)教師與大學(xué)生之關(guān)系的安排為例，埃爾沙伊德（G﹒ Ellscheid）同樣強(qiáng)調(diào)，“事物本質(zhì)”雖提供秩序構(gòu)成要素，但不能免除評(píng)價(jià)性與規(guī)制性的介入。詳言之，一則因?qū)W術(shù)性的學(xué)習(xí)本質(zhì)上排除單純地接受權(quán)威，另外，相較于大學(xué)生，大學(xué)教師通常具備之知識(shí)上的優(yōu)越性，則賦予大學(xué)教師之權(quán)威一定的正當(dāng)性；就與此相關(guān)之制度安排，必須對(duì)此二者作出權(quán)衡決定：Günter Ellscheid, a﹒a﹒O﹒(Fn﹒ 2), S﹒ 174-176。

（三）“事物本質(zhì)”與實(shí)務(wù)法學(xué)的關(guān)系

在探討“事物本質(zhì)”意涵的最后應(yīng)指出，假使期待“事物本質(zhì)”理論可借由大量的個(gè)別研究得以進(jìn)一步充實(shí)，不免要大失所望。對(duì)于“事物本質(zhì)”的深入分析實(shí)際上極為罕見，著名的案例是如今其現(xiàn)實(shí)意義已相當(dāng)有限的，費(fèi)希納（Fechner）關(guān)于地下市場(chǎng)之秩序結(jié)構(gòu)(Ordnungsstrukturen des Schwarzmarkts)的研究。之于實(shí)務(wù)法學(xué)，“事物本質(zhì)”理論通常被理解成下述的方法指示：一旦顯示出事實(shí)的秩序結(jié)構(gòu)(Ordnungstrukturen der Wirklichkeit)，實(shí)務(wù)法學(xué)即不應(yīng)違反?！笆挛锉举|(zhì)”之個(gè)別分析所以如此罕見，原因之一系：其不可避免地必須與各種(借由傳統(tǒng)、立法、解釋、逐案決疑所建構(gòu)與區(qū)分之)法律制度相競(jìng)爭(zhēng)?！笆挛锉举|(zhì)”的理念所許諾者，似乎亦可借由根本性的法釋義學(xué)，借由重構(gòu)來自社會(huì)生活之事物法則的法制度得以實(shí)現(xiàn)。12Günter Ellscheid, a﹒a﹒O﹒(Fn﹒ 2), S﹒ 173-174﹒下文將嘗試指出，成功的行政法釋義學(xué)已進(jìn)行此等嘗試。

二、“事物本質(zhì)”在行政法上之適用

依拉德布魯赫的見解，沒有比婚姻法更能顯示“理念的素材決定性”，以及法之“理念”的取決于法之“事實(shí)”(Realien)。關(guān)于婚姻，法秩序面對(duì)一種具有強(qiáng)烈自然與社會(huì)特質(zhì)的自然與社會(huì)構(gòu)成事實(shí)，就此不能專斷地進(jìn)行形塑，必須深入分析探討；因此，羅馬法律家以性別團(tuán)體(Geschlechtsgemeinschaft)、子女的生育教養(yǎng)作為自然法，以及連立法者亦無可回避之事物本質(zhì)的案例，實(shí)非偶然。法哲學(xué)的任務(wù)只在于指出，法秩序能夠與應(yīng)該如何，對(duì)被視為既存之自然與社會(huì)事實(shí)的婚姻進(jìn)行探討；對(duì)此既存之構(gòu)成事實(shí)進(jìn)行批判，則是婚姻之社會(huì)哲學(xué)的任務(wù)。然而，被探討婚姻之法哲學(xué)視為既存的自然與社會(huì)事實(shí)本身，在當(dāng)代也處于流動(dòng)狀態(tài)，因此對(duì)當(dāng)代法哲學(xué)帶來重大困難。舉例而言，當(dāng)自然事實(shí)上相同形式的性別關(guān)系(Geschlechtsverh?ltnis)被區(qū)分為法律上承認(rèn)的婚姻與法律上非難的非法同居，自然事實(shí)上相同的親子關(guān)系(Abstammungsverh?ltnis)被區(qū)分為婚生與非婚生子女，婚姻與家庭的自然基礎(chǔ)、性別關(guān)系與親子關(guān)系之上就附加了一種社會(huì)性的層級(jí)，其對(duì)婚姻的法律形式產(chǎn)生決定性的影響，使婚姻不再單純?nèi)Q于自然事實(shí)的基礎(chǔ)；吾人所經(jīng)歷的發(fā)展乃是前述社會(huì)性層級(jí)的崩解，越來越取向?qū)⒒橐龇ㄖ苯又不诨橐鰳?gòu)成事實(shí)的自然基礎(chǔ)。13Gustav Radbruch, a﹒a﹒O﹒(Fn﹒ 3), S﹒ 244-245﹒此外，考夫曼也指出，關(guān)于如何為不含恣意(ohne Willkür)的平等，自古希臘時(shí)期即已充分開展此一法哲學(xué)的核心問題。柏拉圖（Plato）在“Protagoras”（《普羅泰戈拉篇》）里已經(jīng)論及：吾人并非依據(jù)法律，而是基于自然而為同族的、彼此相關(guān)的公民；因?yàn)橄嗨普呦祷谧匀慌c相似者來自同一淵源，法律則違反自然地進(jìn)行強(qiáng)制。然而，何謂“事物本質(zhì)”?何謂“人的本質(zhì)”?在當(dāng)時(shí)即有歧見。14Arthur Kaufmann, Problemgeschichte der Rechtsphilosophie, in： A﹒ Kaufmann / W﹒ Hassemer (Hrsg﹒), Einführung in Rechtsphilosophie und Rechtstheorie der Gegenwart, 4﹒ Aufl﹒, 1985, S﹒ 28-29﹒

如前所述，尊重不同組織的內(nèi)在本質(zhì)，尤其在公法領(lǐng)域更顯重要，因法秩序的形塑應(yīng)配合內(nèi)存于“事物本質(zhì)”的組織目標(biāo)?？紤]到所有國家作用絕大部分屬于行政，其處理公共事務(wù)，形成社會(huì)生活，實(shí)現(xiàn)國家目的，任務(wù)龐雜且具有多樣功能，必須分門別類妥為分配事務(wù)，始能遂行其任務(wù)?？紤]到行政具有之“廣泛、多樣、復(fù)雜且不斷形成社會(huì)生活”的特質(zhì)，15翁岳生：《行政的概念與種類》，載翁岳生主編：《行政法》(上)，元照出版有限公司2006年版，第10—11頁。其尤須確切考慮其處理之行政事務(wù)本身的秩序結(jié)構(gòu)，質(zhì)言之，尤須遵行“事物本質(zhì)”理論提出之方法指示。下文擬分由整體行政法學(xué)因社會(huì)與技術(shù)變遷所面對(duì)之挑戰(zhàn)、因風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的發(fā)現(xiàn)所生之規(guī)制要求、公私合作的當(dāng)代行政現(xiàn)象與行政契約法制的關(guān)系、資源分配任務(wù)對(duì)行政程序提出的要求以及，行政組織分殊之原因與其正當(dāng)化，指出行政法釋義學(xué)已進(jìn)行此等嘗試。

（一）因社會(huì)與技術(shù)變遷對(duì)傳統(tǒng)行政法學(xué)提出調(diào)整的要求

取向?qū)崉?wù)的行政法學(xué)必須提供能發(fā)揮功能、適宜解決問題之法秩序的形塑建議；于此，主要必須面對(duì)知識(shí)的問題。為完成任務(wù)，或?yàn)樾嗡芤?guī)范性的行為指示，行政與立法部門不僅需要相關(guān)人員與財(cái)物，同時(shí)也需要足夠的信息，只有支配足夠的知識(shí)才具有行動(dòng)的能力。然而，因國家的角色由自由的法治國轉(zhuǎn)向干預(yù)性的、福利與預(yù)防性國家，行政任務(wù)在質(zhì)、量上均有重大變遷，因此，為達(dá)成任務(wù)所需的信息與知識(shí)要求大大提高，尤其在環(huán)保、電信與技術(shù)性有關(guān)的法秩序領(lǐng)域，立法與行政部門很快就必須面對(duì)其支配之知識(shí)有限的問題。為因應(yīng)知識(shí)上的困境，必須發(fā)展有彈性、取向于具體情境，并且適宜學(xué)習(xí)的行為指示。此外，傳統(tǒng)層級(jí)式的行政組織方式也不足以確保負(fù)責(zé)決定者能掌握足夠的信息。因此，行政法學(xué)被要求，至少在特定變動(dòng)劇烈的法律領(lǐng)域里，應(yīng)該思考替代性的規(guī)整策略與組織形式。如是，古典法學(xué)方法的觀察方式被補(bǔ)充，或代之以取向問題的行動(dòng)角度，據(jù)此也擴(kuò)大了行政法學(xué)的工具手段；除了已明確界定的傳統(tǒng)行政行為形式（如行政處分、行政契約、法規(guī)命令、事實(shí)行為）、法律概念與法律制度（如法律優(yōu)越與法律保留、裁量、不確定的法律概念、主觀公權(quán)利）、行政法釋義學(xué)上的一般法律原則（如比例原則、信賴保護(hù)原則）外，行政法領(lǐng)域出現(xiàn)了新的觀察領(lǐng)域［如可執(zhí)行性（Implementierbarkeit）、創(chuàng)意（Innovation）］、跨領(lǐng)域的“連結(jié)性概念”（Verbundbegriffe）［如效率（Effizienz）］、新的規(guī)制策略［如經(jīng)濟(jì)化（?konomisierung）、程序化（Prozeduralisierung）、私部門化（Privatisierung）］與選擇情境（如工具的選擇）。16Andreas Vo?kuhle, Die Reform des Verwaltungsrechts als Projekt der Wissenschaft, Die Verwaltung 32/1999, S﹒ 547;ders﹒, § 1 Neue Verwaltungsrechtswissenschaft, in： Hoffmann-Riem / Schmidt-A?mann / Vo?kuhle(Hrsg﹒), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band I, 2006, Rn﹒ 11﹒這正是行政法學(xué)必須面對(duì)的重要挑戰(zhàn)。

就此，德國新行政法學(xué)提出的改革方案是——應(yīng)視行政法學(xué)為調(diào)控之學(xué)。這意指，法規(guī)范本身被看作重要的調(diào)控手段，因此必須分析其效用上的缺陷，改善其作用條件。至于如何分析法規(guī)范的調(diào)控作用，則須借助社會(huì)學(xué)上關(guān)于調(diào)控的討論，界定出框架，在這個(gè)框架里分析其內(nèi)（包括法規(guī)范）的各種作用力量、運(yùn)作方式及周遭條件。17Eberhard Schmidt-A?mann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee： Grundlagen und Aufgaben der verwaltungsrechtlichen Systembildung, 1998, S﹒ 18-20﹒施密特（Reiner Schmidt）指出，行政改革的考慮是將調(diào)控觀點(diǎn)理解成一種分析構(gòu)想，在此，發(fā)生作用的各種力量(包括內(nèi)在動(dòng)力、社會(huì)過程的環(huán)境條件乃至法規(guī)范的作用方式)都被納入分析；此種作用脈絡(luò)的核心要素包括調(diào)控主體、調(diào)控客體、調(diào)控媒介與調(diào)控手段。行政組織通常既是調(diào)控主體也是調(diào)控客體。除法規(guī)范外，調(diào)控媒介也包括市場(chǎng)、財(cái)政、人員與組織。至于調(diào)控手段，除傳統(tǒng)的令行、禁止、許可、命令式之行政計(jì)劃外，尚包含財(cái)政、程序與組織等相關(guān)法制。18Reiner Schmidt, Die Reform von Verwaltung und Verwaltungsrecht, Reformbedarf-Reformanst??e-Reformans?tze,Verwaltungs-Archiv 91/2000, S﹒ 152﹒借由調(diào)控觀點(diǎn)可確保不同學(xué)門間的對(duì)話，因任何調(diào)控理論的觀察都以對(duì)事實(shí)領(lǐng)域的精確分析為前提［“法律事實(shí)研究”（Rechtstatsachenforschung）的重要性］；對(duì)于與法規(guī)范相關(guān)之社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化、技術(shù)或生態(tài)等相關(guān)事實(shí)欠缺理解之法規(guī)范，當(dāng)然無法提供適當(dāng)?shù)恼{(diào)控貢獻(xiàn)。傳統(tǒng)行政法學(xué)雖然也考慮事實(shí)領(lǐng)域，但其僅限于與個(gè)案決定有關(guān)的事實(shí)調(diào)查，逾此而衡量行政行為的影響，即被懷疑其對(duì)方法無所用心；新行政法學(xué)所反對(duì)者正在于此。19霍斯特·艾登米勒（Horst Eidenmüller）就明白主張，法學(xué)應(yīng)加強(qiáng)其作為事實(shí)科學(xué)（Realwissenschaft）的面向，以經(jīng)濟(jì)性的行為模式為基礎(chǔ)，尋求對(duì)法規(guī)范之產(chǎn)生、其對(duì)事實(shí)的影響，作因果性的說明；借此可強(qiáng)化立法的合理性。此外，此亦系法官為目的論解釋、目的論之法續(xù)造的輔助手段：Horst Eidenmüller, Rechtswissenschaft als Realwissenschaft, JZ 1999, S﹒ 53ff。

（二）風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的發(fā)現(xiàn)與風(fēng)險(xiǎn)行政法的規(guī)制

德國社會(huì)學(xué)家貝克（Ulrich Beck）在1986年出版的《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)——進(jìn)入另一個(gè)現(xiàn)代之途》的前言里指出，“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”一詞包含“危險(xiǎn)”無法察覺、必須取決于知識(shí)（能力）、超越合理性等問題。20Ulrich Beck, Risikogesellschaft-Auf dem Weg in eine andere Moderne, 2003, S﹒ 10-11﹒德國公法學(xué)者舍茨貝格（Arno Scherzberg）在1993年發(fā)表的《風(fēng)險(xiǎn)作為一項(xiàng)法律問題——技術(shù)安全法制的新典范》一文則直指，現(xiàn)代法律不僅必須面對(duì)傳統(tǒng)的“危險(xiǎn)”(Gefahren)，也必須處理“無法認(rèn)識(shí)危險(xiǎn)的危險(xiǎn)”(Gefahr，Gefahren nicht zu erkennen)，這就涉及“風(fēng)險(xiǎn)”的概念。質(zhì)言之，現(xiàn)代國家法制必須正視不確定性(Ungewi?heit)的問題，必須建構(gòu)處理不確定性與其預(yù)測(cè)的結(jié)構(gòu)；于此，被預(yù)測(cè)之危險(xiǎn)的范圍，乃至因預(yù)測(cè)錯(cuò)誤可能導(dǎo)致的后果，均應(yīng)加以考慮。合理處理“不確定性”議題的前提是：結(jié)合有彈性、多層次之程序法與實(shí)體法的相關(guān)措施。這包含：（1）窮盡的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查，尤其應(yīng)該建構(gòu)一種適當(dāng)?shù)匕l(fā)現(xiàn)、評(píng)量風(fēng)險(xiǎn)的程序；（2）應(yīng)該盡可能地減低風(fēng)險(xiǎn)，借助國家機(jī)關(guān)與相關(guān)業(yè)者間適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制，應(yīng)有助于此一目標(biāo)的達(dá)成；（3）對(duì)于在不確定性下的國家作為，必須合乎事理地分配風(fēng)險(xiǎn)；（4）必須對(duì)風(fēng)險(xiǎn)作持續(xù)性的控制。21Arno Scherzberg, "Risiko als Rechtsproblem-Ein neues Paradigma für das technische Sicherheitsrecht-﹒" , VerwArch 84/1993, S﹒ 497-500﹒

就此行政法上的新興課題，瓦爾（Rainer Wahl）強(qiáng)調(diào)，伴隨風(fēng)險(xiǎn)法制而來的諸多概念，包括調(diào)查風(fēng)險(xiǎn)的方法、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)、確定專家參與此等評(píng)估時(shí)享有的權(quán)限，其在顯示，于此占主要地位的是程序性的構(gòu)想(prozedurale Konzepte)；因此風(fēng)險(xiǎn)的概念乍看似乎涉及實(shí)體的界限(Schwelle)，亦即到此為止容許有關(guān)的作為，惟如細(xì)究便將發(fā)現(xiàn)，此等實(shí)體問題已轉(zhuǎn)換成，應(yīng)依何等程序與管轄規(guī)則決定此一界限的問題。22Rainer Wahl, Herausforderungen und Antworten： Das ?ffentliche Recht der letzten fünf Jahrzehnte, 2006, S﹒ 71﹒舍茨貝格提出的下述對(duì)策，與瓦爾的前述主張方向一致但更為周延：（1）基于重要性理論，立法者應(yīng)該對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)”的社會(huì)相當(dāng)性(Sozialvertr?glichkeit)作出決斷，質(zhì)言之，立法者必須在法律里決定“風(fēng)險(xiǎn)”的可接受性、相關(guān)“危險(xiǎn)能量”(Gefahrenpotential)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。（2）然而，此等標(biāo)準(zhǔn)勢(shì)必相當(dāng)抽象，行政在處理此等實(shí)際經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)高度不確定，且法律規(guī)定極為抽象的事件時(shí)，必須建構(gòu)一種足以確保公部門決定之公益性的程序，于此，勢(shì)須納入公共團(tuán)體的意見。（3）公共團(tuán)體在參與決定時(shí)必須面對(duì)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的“不確定性”，其參與評(píng)價(jià)“風(fēng)險(xiǎn)”有助于社會(huì)學(xué)習(xí)，并且可發(fā)展合理處理“風(fēng)險(xiǎn)”的標(biāo)準(zhǔn)；因此，公眾與知決定的信息、參與決定的作成，取代了從國家那里獲得安全的期待。23Arno Scherzberg, a﹒a﹒O﹒(Fn﹒ 21), VerwArch 84/1993, S﹒ 505-507﹒

（三）公私合作在當(dāng)代行政的興起與其對(duì)行政契約法制提出之要求

關(guān)于國家與私人的關(guān)系，里特爾（Ernst Hasso Ritter）在1979年就指出，認(rèn)為國家對(duì)（經(jīng)濟(jì)）社會(huì)的成員及其行為，可借由單方立法或其他從屬于法律之高權(quán)性行政行為加以影響的傳統(tǒng)見解，其以下述條件為前提，然而，此等條件以干涉國家為其出發(fā)點(diǎn)，在今日復(fù)雜的環(huán)境下則已成悖于現(xiàn)實(shí)的擬制：國家面對(duì)的是結(jié)構(gòu)相對(duì)單純的環(huán)境，國家追求的調(diào)控效果可借由直線、簡(jiǎn)單的影響方式來達(dá)成，環(huán)境關(guān)系相對(duì)穩(wěn)定，國家掌握所有重要信息，國家追求的目標(biāo)可以不經(jīng)受影響者的參與乃至同意，即得以貫徹。24Ernst Hasso Ritter, Der kooperative Staat-Bemerkungen zum Verh?ltnis von Staat und Wirtschaft, A?R 104/1979, S﹒ 390-391﹒ 類此：陳春生，《行政法上之參與及合作——行政程序法對(duì)此的響應(yīng)與面臨的挑戰(zhàn)》，載陳春生：《行政法之學(xué)理與體系（二）》，元照出版有限公司2007年版，第68頁。陳教授認(rèn)為，行政上的“參與”或“合作”現(xiàn)象，主要?dú)w因于行政外在環(huán)境改變所導(dǎo)致之“規(guī)制政策的危機(jī)”。海因茨·約阿希姆·波克（Heinz Joachim Bonk）則認(rèn)為，公私伙伴關(guān)系日益成長的原因主要有二：（1）國家與國民間之關(guān)系的重大演變：國家作為高權(quán)主體不須與私人合作，應(yīng)盡可能自行、以自己的組織、借公部門的手段來遂行重要公共任務(wù)的想法，近年來已日益可疑；（2）此外，合作的想法尤其因日益緊縮的公共財(cái)源而得到助長；鼓勵(lì)私人參與公共事務(wù)，相當(dāng)大的原因是基于國家財(cái)政資源有限的考慮。25Heinz Joachim Bonk, Fortentwicklung des ?ffentlich-rechtlichen Vertrags unter besonderer Berücksichtigung der Public Private Partnership, DVBl﹒ 2004, S﹒ 145-146﹒

至于現(xiàn)行行政契約法制能否配合公私合作的要求，提供公私合作妥適之行為形式?就此，圖爾特（Hans-Heinrich Trute）指出，假使對(duì)國家的理解已由“高權(quán)國家”（Obrigkeitsstaat）轉(zhuǎn)向合作國家，此種國家理解上的演變也要求法律手段的相應(yīng)調(diào)整，質(zhì)言之，不是著重對(duì)合作關(guān)系作盡可能詳細(xì)的規(guī)定，而是應(yīng)對(duì)此進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)控（Struktursteuerung）；后者包含：合作的促成、賦予合作結(jié)構(gòu)以及對(duì)合作劃定界限。首先，就促成合作的功能而言，在國家與私人合作遂行行政任務(wù)的范疇里，公法契約是行政部門的重要手段。其次，至于形塑合作關(guān)系的功能，考慮到公私伙伴關(guān)系需要形塑，法律應(yīng)提供雙方當(dāng)事人必要的結(jié)構(gòu)與協(xié)助，并指出其在法治國上的主要界限。再次，法律之劃定界限的功能則要求，應(yīng)借由法律規(guī)定，確保合作契約本身與合作的結(jié)果能符合公益要求；在涉及基本權(quán)的范疇，尤應(yīng)強(qiáng)調(diào)此等制度上的安排，例如在治安的領(lǐng)域，應(yīng)由法律規(guī)定，在何等條件下得援用私人、私人被賦予的權(quán)限為何、委托時(shí)對(duì)于私人在組織上與人員上的要求，最后，國家應(yīng)具備足夠的監(jiān)督可能性。26轉(zhuǎn)引自 G﹒ F﹒ Schuppert, Gurndzüge eines zu entwickelnden Verwaltungskooperationsrecht-Rechts-und verwaltungswissenschaftliches Gutachten, erstellt im Auftrag des Bundesministeriums des Innern, 2002, S﹒ 68-69, 71-72, 75-77?，F(xiàn)行行政程序法雖承認(rèn)行政契約的行政行為形式，唯其著重于代替行政處分的行政契約，以致其規(guī)定著重保護(hù)處于力量不均等關(guān)系之人民；考慮現(xiàn)代行政已加強(qiáng)運(yùn)用行政契約以處理公私合作關(guān)系，行政程序法亦應(yīng)配合作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

（四）有限資源之公平分配與相關(guān)行政程序的建制

“司法院“大法官釋字第364號(hào)解釋文指出，“以廣播及電視方式表達(dá)意見，屬于憲法第十一條所保障言論自由之范圍。為保障此項(xiàng)自由，國家應(yīng)對(duì)電波頻率之使用為公平合理之分配……并均應(yīng)以法律定之”（1994年9月23日），許宗力教授指出，此段文字“傳達(dá)了一個(gè)重要的訊息，即蘊(yùn)含于言論自由中的以廣播及電視表達(dá)意見的自由……課與國家積極采取特定措施的義務(wù)，以達(dá)公平合理分配電波頻率之使用的目的。由于公平合理分配電波頻率，不能沒有一個(gè)足以擔(dān)保目的之達(dá)成的適當(dāng)?shù)慕M織與程序設(shè)計(jì)……本文因而稱廣播電視自由具有所謂程序保障的功能”；許教授適切地指出，之所以可從廣播電視自由推導(dǎo)出國家應(yīng)采取適當(dāng)程序設(shè)計(jì)的義務(wù)，主要是因?yàn)殡姴l率有限，客觀上不能滿足所有擬利用電波頻率，以廣播方式行使其言論自由者的需求，為公平分配有限的電波頻率，乃要求國家實(shí)行適當(dāng)?shù)慕M織與程序設(shè)計(jì)。27許宗力：《基本權(quán)的功能與司法審查》，載許宗力：《憲法與法治國行政》，元照出版有限公司1999年版，第168—170頁。類此：詹鎮(zhèn)榮：《德國電信法上之頻率釋出與業(yè)務(wù)執(zhí)照分離發(fā)照制度之研究》，載詹鎮(zhèn)榮：《民營化與管制革新》，元照出版有限公司2005年版，第202—203頁。然而，確保有限資源之公平分配，并非僅在牽涉基本權(quán)實(shí)現(xiàn)的領(lǐng)域有其意義。在重要生活資源日漸短缺的現(xiàn)代社會(huì)里，國家必須承擔(dān)分配與給付的任務(wù)；于此，亦須借助一定的程序，來劃定人與人之間的自由范圍、決定給付的分配方式，28Konrad Hesse, Bedeutung der Grundrechte, in： E﹒ Benda / W﹒ Maihofer / H﹒-J﹒ Vogel (Hg﹒), Handbuch des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 2﹒ Aufl﹒, 1994, Rn﹒ 43﹒前文所述，在公私合作的行政領(lǐng)域中得以與公行政合作的機(jī)會(huì)，亦屬此處所稱之“有限資源”。

行政法各論領(lǐng)域中就分配程序作特別精確規(guī)制的應(yīng)該是“政府采購法”；此外，在臺(tái)灣地區(qū)另一經(jīng)濟(jì)行政法的重要領(lǐng)域則是“促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法”。觀察二者的選商程序可知，其相關(guān)分配程序與行政程序法主要規(guī)范之高權(quán)行政不同，二者處理的并非雙邊法律關(guān)系，因相關(guān)之選擇決定的對(duì)象尚未確定。此外，立法者對(duì)此等分配決定之實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)，通常未作全面、精確的安排，因此行政機(jī)關(guān)享有進(jìn)一步規(guī)定分配之具體標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)限；且正因立法者有意賦予行政機(jī)關(guān)此決定權(quán)限，法院對(duì)此分配決定的審查也受到一定的限制。此等實(shí)體法標(biāo)準(zhǔn)不足與相關(guān)司法審查的限制，必須借由程序法上的機(jī)制來彌補(bǔ)。于此，“程序?qū)τ谪瀼貙?shí)體權(quán)利的補(bǔ)充功能”29此用語見于：BVerfGE 73, 280/296﹒特別凸顯，質(zhì)言之，只有程序上的機(jī)會(huì)平等才能確保競(jìng)爭(zhēng)者的主觀權(quán)利；此等程序要求的憲法基礎(chǔ)無疑為平等原則。而程序法借以響應(yīng)法治國所要求的，分配應(yīng)具備合理性(Rationalit?t)與切合事理(Sachgerechtigkeit)之要求的共通結(jié)構(gòu)性要素(gemeinsame Strukturelemente)包括：在程序的開端，應(yīng)提供潛在有意愿者必要的信息；程序結(jié)束前，應(yīng)使程序參與者獲悉擬采取的分配決定；應(yīng)備具透明的，足以提供井然有序之分配標(biāo)準(zhǔn)的選擇方案；最后，必須確保相關(guān)機(jī)關(guān)的中立性(Neutralit?t)。30Eberhard Schmidt-A?mann, § 27 Der Verfahrensgedanke im deutschen und europ?ischen Verwaltungsrecht, in： W﹒Hoffmann-Riem / E﹒ Schmidt-A?mann / A﹒ Vo?kuhle(Hg﹒), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band II, 2008, Rn﹒78; Hans Christian R?hl, § 30 Ausgew?hlte Verwaltungsverfahren, in： W﹒ Hoffmann-Riem / E﹒ Schmidt-A?mann /A﹒ Vo?kuhle(Hg﹒), Grundlagen des Verwaltungsrechts Band II, 2008, Rn﹒ 10; Hermann Pünder, Zu den Vorgaben des grundgesetzlichen Gleichheitssatzes für die Vergabe ?ffentlicher Auftr?ge, VerwArch 95/2004, S﹒ 50﹒

（五）行政組織分殊化的原因與其正當(dāng)化

依德國公法學(xué)者沃爾夫?qū)ぢ迳釥柕拢╓olfgang Loschelder）的界定，行政層級(jí)體制(Hierarchie)意指行政組織體系垂直分工的原則；據(jù)此，將整體行政任務(wù)與權(quán)限以一種固定的、由上而下的階層順序，安排給比較小的行動(dòng)單元。每個(gè)階層活動(dòng)的正當(dāng)性都來自最上層，后者并借由其中間階層來控制所有階層。整體而言，最高機(jī)關(guān)原則上被視為所有（為有效遂行被確切劃分為個(gè)別部分之）權(quán)限的承擔(dān)者，這些任務(wù)的具體實(shí)現(xiàn)卻必須借由最基層的單元，在其個(gè)別被分配到的有限范圍內(nèi)為之。因此，最高機(jī)關(guān)必須借由從屬于彼的所有單位，對(duì)所有由其推導(dǎo)出來之下層機(jī)關(guān)行使指示與監(jiān)督權(quán)限。31Wolfgang Loschelder, § 68 Weisungshierarchie und pers?nliche Verantwortung in der Exekutive, in： Josef Isensee / Paul Kirchhof (Hg﹒), Handbuch des Staatsrechts, Bd﹒ III, 2﹒ Aufl﹒, 1996, Rn﹒ 3﹒這種行政組織體系對(duì)外構(gòu)成一種法律上與意志上的統(tǒng)一體，以此種特殊方式來體現(xiàn)行政的一體性。32Winfried Kluth, in： Wolff / Bachof / Stober, Verwaltungsrecht, Band III, 5﹒ Aufl﹒, 2004, S﹒ 169﹒這種行政層級(jí)體制必須通過立法者的綱領(lǐng)對(duì)行政活動(dòng)作清晰的規(guī)定；質(zhì)言之，其將執(zhí)行權(quán)限縮成一種，借由層級(jí)指示使其合理執(zhí)行已定綱領(lǐng)的行政組織，據(jù)此確保民主意志的優(yōu)越性；法治國的、自由主義的安全保障思想以及，民主的、政治性地積極形塑國家與社會(huì)的誡命，兩者的結(jié)合正要求，對(duì)行政行為作廣泛且精確的指引。33Horst Dreier, Hierarchische Verwaltung im demokratischen Staat, 1991, S﹒ 124-126﹒

然而，現(xiàn)代行政國家中，在立法者與行政、行政與其周遭環(huán)境以及，行政內(nèi)在的組織三方面，行政層級(jí)體制都日趨不穩(wěn)：首先，因?yàn)橛杏?jì)劃地形塑社會(huì)的現(xiàn)代行政任務(wù)特質(zhì)、給付行政的結(jié)構(gòu)、福利國家的過度要求、政黨政治的運(yùn)作條件、技術(shù)的迅速演進(jìn)、國會(huì)面對(duì)強(qiáng)大利益團(tuán)體無力貫徹其意志等諸多原因，立法者越來越無法對(duì)行政提供精確綱領(lǐng)；相對(duì)于此，行政無論是在立法準(zhǔn)備，或是在法律適用的階段，都日益遠(yuǎn)離其消極、服務(wù)性的角色，行政層級(jí)與政治間的份際日益模糊。其次，就行政與其周遭環(huán)境的關(guān)系而言，取代原本政治的規(guī)制地位，在行政層級(jí)有彈性的執(zhí)行策略中，法律只是其諸多考慮因素之一，長此以往無可避免會(huì)產(chǎn)生一種政治性的官僚類型。最后，假使因行政任務(wù)的結(jié)構(gòu)以致無法精確規(guī)劃、不適宜以行政層級(jí)的方式來執(zhí)行，則行政組織自應(yīng)相應(yīng)調(diào)整，以免其無法適當(dāng)運(yùn)作或無法接收來自周遭環(huán)境的必要影響。此外，因?yàn)楝F(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的高度專業(yè)化、技術(shù)化與復(fù)雜化，為適當(dāng)遂行任務(wù)，行政國家不僅致力于擴(kuò)充、精致化其行政機(jī)器本身，在很多情況下還必須進(jìn)一步在制度上確保，將社會(huì)領(lǐng)域里的專業(yè)知識(shí)納入各種專業(yè)委員會(huì)之內(nèi)；國家為其任務(wù)的增長、行動(dòng)與調(diào)控權(quán)限的擴(kuò)充必須付出的代價(jià)是：行政內(nèi)部結(jié)構(gòu)的多元化與分殊化以及，其必須與各種社會(huì)力量進(jìn)行制度化的合作。34Horst Dreier, a﹒a﹒O﹒(Fn﹒ 33), S﹒ 148-150, 153, 155, 270﹒與封閉的、層級(jí)劃分的、金字塔式的，統(tǒng)一的行政組織之公式相去甚遠(yuǎn)，現(xiàn)代行政組織是由，無論就其任務(wù)領(lǐng)域、內(nèi)部組織、可控制性而言，均極為不同的部分所構(gòu)成的，高度分工且個(gè)別化的結(jié)構(gòu)體。國家究竟應(yīng)該通過自己的行政機(jī)關(guān)，抑或是通過公法性質(zhì)或私法性質(zhì)之獨(dú)立化的行政組織來遂行行政任務(wù)，首先牽涉的問題是：行政組織分殊化的正當(dāng)性與民主控制要求兩者間的緊張關(guān)系。35Horst Dreier, a﹒a﹒O﹒(Fn﹒ 33), S﹒ 210, 213, 219-222﹒就此，厄貝克（Janbernd Oebbecke）正確地指出，不同獨(dú)立行政組織的產(chǎn)生各有不同的歷史緣由，承擔(dān)不同的行政任務(wù)、有非常不同的組織結(jié)構(gòu)。從公法學(xué)的角度來說更重要得是：支持或繼續(xù)維持此等行政組織之獨(dú)立性的理由非常多樣（包括：免除政治上的、行政上的或財(cái)務(wù)上的負(fù)擔(dān)；借此整合經(jīng)濟(jì)的次體系；借由組織的安排來保障基本權(quán)；通過分權(quán)抑制國家的權(quán)力），獨(dú)立性之理由亦可能彼此交錯(cuò)。36Janbernd Oebbecke, Demokratische Legitimation nicht-kommunaler Selbstverwaltung, VerwaltungsArchiv 81/1990, S﹒ 352﹒并參見 Walter Krebs, § 69 Verwaltungsorganisation, in： Josef Isensee / Paul Kirchhof (Hg﹒), Handbuch des Staatsrechts,Bd﹒ III, 2﹒ Aufl﹒, 1996, Rn﹒ 18。