樊崇義

中國(guó)政法大學(xué)國(guó)家法律援助研究院名譽(yù)院長(zhǎng)、訴訟法學(xué)研究院名譽(yù)院長(zhǎng)、教授北京師范大學(xué)“京師首席專家”、刑事法律科學(xué)研究院特聘教授

《法律援助法》的立法重點(diǎn)難點(diǎn)，主要集中在組織管理體制、適用條件、經(jīng)費(fèi)保障、人員建設(shè)、質(zhì)量管理等方面。本次立法應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展的情況，同時(shí)考慮國(guó)際社會(huì)的通行做法，作出明確且有效的解答。

一、組織監(jiān)管體制與業(yè)務(wù)實(shí)施機(jī)構(gòu)的優(yōu)化設(shè)計(jì)

由于未能預(yù)先規(guī)劃好我國(guó)法律援助的組織管理體制，因而，隨著法律援助工作量的增加，組織管理體制的深層次問題在實(shí)施過程中不斷暴露，已經(jīng)成為阻礙我國(guó)法律援助制度進(jìn)一步發(fā)展和完善的制度“瓶頸”，《法律援助法》應(yīng)當(dāng)通盤予以解決。

（一）現(xiàn)行組織監(jiān)管體制與業(yè)務(wù)實(shí)施機(jī)構(gòu)的混同缺陷

法律援助的組織管理體制與業(yè)務(wù)實(shí)施機(jī)構(gòu)是對(duì)國(guó)家責(zé)任與政府責(zé)任的具體反映與首要體現(xiàn)，也是決定法律援助工作是否能夠順利開展的關(guān)鍵前提。從法理上看，對(duì)法律援助進(jìn)行監(jiān)督管理應(yīng)當(dāng)是司法行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，但長(zhǎng)期處于空缺狀態(tài)，司法部法律援助中心因成立較早而擔(dān)負(fù)該責(zé)任，只是現(xiàn)在看來這種歷史形成的做法越來越顯得不合時(shí)宜。為了加強(qiáng)法律援助監(jiān)管工作，司法部黨組研究成立法律援助工作司并上報(bào)國(guó)務(wù)院，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)司法部“三定方案”，同意司法部成立法律援助工作司，增加編制、人員并明確職責(zé)；各?。▍^(qū)、市）司法廳（局）普遍建立法律援助管理機(jī)構(gòu)，充實(shí)管理力量，明確監(jiān)管職責(zé)，法律援助工作管理體制基本建立。另行成立的法律援助工作司被賦予了監(jiān)管職責(zé)，但法律援助中心的歷史問題被擱置，必然與司法部法律援助中心及地方法律援助中心，共同負(fù)責(zé)法律援助管理工作，由此形成了“二元制”機(jī)構(gòu)設(shè)置格局。這一新的變化加劇了法律援助管理職能與業(yè)務(wù)實(shí)施機(jī)構(gòu)服務(wù)職能之間的配置混亂問題。

目前，這套“二元制”的法律援助體制，明顯混淆了組織監(jiān)管部門與業(yè)務(wù)實(shí)施提供機(jī)構(gòu)之間的差異，在實(shí)踐中不斷暴露其運(yùn)行不順的問題，主要表現(xiàn)為政事不分、管辦不分、職責(zé)不清。1參見桑寧：《法律援助發(fā)展中結(jié)構(gòu)性矛盾和瓶頸問題研究》，載《中國(guó)司法》2012年第1期。具體地說：（1）政事不分。法律援助監(jiān)督部門是行政機(jī)關(guān)，但法律援助機(jī)構(gòu)卻同時(shí)可能是行政機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位，幾乎各占半壁江山?！斗稍鷹l例》只規(guī)定法律援助機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職責(zé)，卻沒有明確規(guī)定性質(zhì)。法律援助機(jī)構(gòu)在作為事業(yè)單位的同時(shí)，實(shí)際上承擔(dān)行政職責(zé)。（2）管辦不分。各地法律援助機(jī)構(gòu)除擔(dān)負(fù)法律援助的管理工作之外，還直接提供法律援助的服務(wù)。特別是地（市）、縣（區(qū)）兩級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)基本都承擔(dān)法律援助服務(wù)職能。2參見高貞：《法律援助的理論與實(shí)踐》，法律出版社2014年版，第11頁。一些地方法律服務(wù)資源短缺，允許法律援助機(jī)構(gòu)的工作人員辦理法律援助案件，既不符合法律援助的專業(yè)化建設(shè)與質(zhì)量要求，也加劇了內(nèi)部管理的混亂。（3）職責(zé)不清。《法律援助條例》對(duì)法律援助工作職責(zé)的內(nèi)容和配置規(guī)定不清晰，對(duì)國(guó)家與政府、司法行政部門、法律援助機(jī)構(gòu)、律師協(xié)會(huì)等的主要職責(zé)與法律責(zé)任等規(guī)定不盡充分。

進(jìn)一步講，“政事不分、管辦不分、職責(zé)不清”主要是指法律援助組織管理監(jiān)督行政部門與法律援助業(yè)務(wù)實(shí)施機(jī)構(gòu)在職能定位、機(jī)構(gòu)屬性、分工配合等方面相互交錯(cuò)和紊亂，3參見吳宏耀、趙常成：《法律援助的管理體制》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第4期。并出現(xiàn)了以下尖銳的問題：（1）法律援助組織管理監(jiān)督行政部門與法律援助業(yè)務(wù)實(shí)施機(jī)構(gòu)的功能定位相互交錯(cuò)。在設(shè)立法律援助中心這一業(yè)務(wù)實(shí)施機(jī)構(gòu)之初，司法部賦予其同時(shí)肩負(fù)管理法律援助工作以及直接辦理法律援助案件的雙重職能，即法律援助機(jī)構(gòu)最初具備管理機(jī)構(gòu)及服務(wù)機(jī)構(gòu)的雙重職能定位。但實(shí)踐中出現(xiàn)了兩種相反的現(xiàn)象：有些地方由于法律援助機(jī)構(gòu)人員有限，無法兼顧雙重職能；有些地方法律援助機(jī)構(gòu)以辦案為主要職責(zé)，服務(wù)職能異化，管理職能虛置。（2）法律援助業(yè)務(wù)實(shí)施機(jī)構(gòu)性質(zhì)的定位混亂。在實(shí)踐中，法律援助機(jī)構(gòu)的性質(zhì)主要有三類：行政機(jī)構(gòu)、參照公務(wù)員管理的全額撥款事業(yè)單位、非參照公務(wù)員管理的全額撥款事業(yè)單位，此外還有個(gè)別機(jī)構(gòu)仍處于非編制狀態(tài)。這使法律援助機(jī)構(gòu)在實(shí)施提供法律援助服務(wù)時(shí)，始終處于非常別扭的混亂狀態(tài)。（3）司法行政監(jiān)管機(jī)關(guān)與法律援助業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)之間的職能配置相互“爭(zhēng)執(zhí)”與“對(duì)立”不斷。《法律援助條例》僅原則性地規(guī)定了法律援助的組織管理體制，但對(duì)法律援助中心這一業(yè)務(wù)實(shí)施機(jī)構(gòu)的規(guī)定不明確，未能清晰、具體和全面地對(duì)法律援助的司法行政機(jī)關(guān)與法律援助實(shí)施機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)劃清界限。在實(shí)踐中，法律援助管理部門與服務(wù)實(shí)施機(jī)構(gòu)多頭涌現(xiàn)，機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂，嚴(yán)重制約了法律援助工作的開展。

（二）組織監(jiān)管體制與業(yè)務(wù)實(shí)施機(jī)構(gòu)的分離與改良

在新形勢(shì)下，迫切需要建立健全法律援助組織管理體制與業(yè)務(wù)實(shí)施機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。對(duì)此，首先要解決一個(gè)前提問題，即機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能配置的理性關(guān)系?？v觀各國(guó)法律援助的組織監(jiān)管工作，主要圍繞服務(wù)管理、行政監(jiān)督、政策制定三項(xiàng)職能展開。同時(shí)，服務(wù)機(jī)構(gòu)在實(shí)施法律援助中，主要承擔(dān)業(yè)務(wù)實(shí)施、辦理等功能，積極發(fā)揮法律援助專門機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮行業(yè)引導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)案件辦理的最佳效果，還通過提出立法、司法建議等方式推動(dòng)法律政策改革。4參見高貞：《論法律援助機(jī)構(gòu)的職責(zé)及作用》，載《中國(guó)司法》2004年第1期。我國(guó)法律援助管理體制建立初期，法律援助服務(wù)與實(shí)施機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)開展法律援助工作。隨著法律援助事業(yè)的發(fā)展，新的法律援助監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)涌現(xiàn)，與原有的法律援助服務(wù)機(jī)構(gòu)并列承擔(dān)法律援助管理工作，形成“二元制”格局，并開始暴露以下問題：機(jī)構(gòu)設(shè)置缺乏法律依據(jù)，導(dǎo)致地方設(shè)置多元化；功能“疊床架屋”，浪費(fèi)法律援助資源；監(jiān)管與實(shí)施的職責(zé)劃分不明，管理效率低。因此，我國(guó)法律援助體制的最大問題是沒有嚴(yán)格區(qū)分組織監(jiān)管與服務(wù)實(shí)施的本質(zhì)區(qū)別。

從概念與邏輯看，法律援助的組織監(jiān)管體制涉及法律援助工作的行政指導(dǎo)、監(jiān)督的問題；將法律援助監(jiān)管工作視為一項(xiàng)行政職能，符合國(guó)內(nèi)外的一貫做法。而且，法律援助是國(guó)家責(zé)任與政府責(zé)任，要求國(guó)家和政府通過行使行政職權(quán)予以落實(shí)，政府應(yīng)當(dāng)采取措施積極推動(dòng)法律援助工作。5參見吳宏耀、趙常成：《法律援助的管理體制》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第4期。同時(shí)，法律援助服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施法律援助，受理、審批等行為是具體行政行為，屬于廣義上的行政給付，給付標(biāo)的是法律服務(wù)而非物質(zhì)（金錢）。因此，法律援助服務(wù)機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)而非事業(yè)單位。實(shí)際上，法律援助機(jī)構(gòu)的行政機(jī)構(gòu)化，符合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，秉承了職能決定機(jī)構(gòu)、政事分開、合理劃分行政機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置傳統(tǒng)。法律援助服務(wù)機(jī)構(gòu)作為事業(yè)單位，有時(shí)無法解決傳統(tǒng)公共管理模式的固有弊端。

目前，我國(guó)法律援助監(jiān)管體制與業(yè)務(wù)實(shí)施機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)改革與設(shè)置，理論上有以下不同的調(diào)整方案：（1）全國(guó)統(tǒng)一的法律援助組織機(jī)構(gòu)體系。從理想的狀態(tài)看，為了能夠“對(duì)癥下藥”，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一設(shè)置法律援助組織?？梢栽O(shè)立全國(guó)統(tǒng)一的單一法律援助機(jī)構(gòu)，取消法律援助管理機(jī)構(gòu)和法律援助機(jī)構(gòu)的區(qū)分；也可以考慮在省市兩級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)設(shè)立行政性質(zhì)的法律援助管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)內(nèi)法律援助工作的管理、審批、考核工作；在區(qū)縣兩級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)設(shè)立參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位性質(zhì)的法律援助機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)法律援助案件的代理工作。但無論哪種機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，都應(yīng)當(dāng)將法律援助機(jī)構(gòu)中所有的正式工作人員納入編制。6參見樊崇義：《中國(guó)法律援助制度的建構(gòu)與展望》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第6期。（2）雙重職能與“二元制”的優(yōu)化。從現(xiàn)實(shí)需要看，我國(guó)法律援助機(jī)構(gòu)仍應(yīng)當(dāng)維持雙重職能的定位，理由在于：我國(guó)律師資源的地域分布極不平衡；刑事案件全覆蓋需要；法律援助律師隊(duì)伍具有一定規(guī)模，法律援助機(jī)構(gòu)的雙重定位確實(shí)起到了一定的成效。但是，我國(guó)法律援助機(jī)構(gòu)內(nèi)部并不區(qū)分管理人員與服務(wù)人員，統(tǒng)稱法律援助機(jī)構(gòu)工作人員，更未對(duì)服務(wù)人員的工作機(jī)制單獨(dú)設(shè)立專職律師或公設(shè)辯護(hù)人制度。在法律援助機(jī)構(gòu)中，嚴(yán)格區(qū)分從事管理工作的人員與從事服務(wù)工作的人員，并使服務(wù)人員專職化是國(guó)際通行做法。在雙重職能下，應(yīng)做到服務(wù)人員的專職化，區(qū)分專門辦理案件的服務(wù)人員和負(fù)責(zé)行政事務(wù)的管理人員，明晰權(quán)責(zé)。應(yīng)當(dāng)區(qū)分管理崗位與服務(wù)崗位，管理人員應(yīng)當(dāng)盡職履行管理職責(zé)，不應(yīng)利用優(yōu)勢(shì)參與辦案、賺取辦案補(bǔ)貼；服務(wù)人員應(yīng)當(dāng)專注于辦理案件，不應(yīng)參與管理工作；而且，各自的人員配置、薪資報(bào)酬、專業(yè)分工、職責(zé)任務(wù)、培訓(xùn)機(jī)制等應(yīng)有差異。7參見吳宏耀、趙常成：《法律援助的管理體制》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第4期。（3）一元制。“二元制”有諸多弊端，應(yīng)向一元制回歸。按照廣義的法律援助機(jī)構(gòu)概念，應(yīng)撤銷法律援助管理機(jī)構(gòu)，僅保留法律援助機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大法律援助機(jī)構(gòu)的職權(quán)，合理解決與司法行政機(jī)關(guān)的職權(quán)配置。在實(shí)踐層面，應(yīng)當(dāng)在國(guó)家及省級(jí)保留法律援助工作司（處），取消國(guó)家及省級(jí)法律援助中心，強(qiáng)化服務(wù)監(jiān)督、具體政策制定職能；同時(shí)，在市級(jí)及區(qū)縣級(jí)保留法律援助中心（處），強(qiáng)化其服務(wù)管理、監(jiān)督職能。重新設(shè)置后的法律援助工作司及法律援助中心，統(tǒng)稱為法律援助機(jī)構(gòu)。8參見吳宏耀、趙常成：《法律援助的管理體制》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第4期。在一元制中，司法行政機(jī)關(guān)與法律援助機(jī)構(gòu)之間的管理職能分配問題是關(guān)鍵，應(yīng)當(dāng)吸收政策規(guī)劃職能和實(shí)施職能相分離原則的合理精神，由司法行政機(jī)關(guān)行使政策制定職能，法律援助機(jī)構(gòu)全面行使服務(wù)管理、服務(wù)監(jiān)督職能；同時(shí)，擴(kuò)大法律援助機(jī)構(gòu)在具體法律援助管理工作中的靈活性，通過授權(quán)或法律法規(guī)明確規(guī)定的形式，賦予法律援助機(jī)構(gòu)在不違反法律法規(guī)的前提下，對(duì)特定范圍內(nèi)的事項(xiàng)行使政策制定職能。這符合我國(guó)行政管理體制改革的趨勢(shì)和司法部歷來開展法律援助工作的精神，是更高效、順暢的法律援助管理體制。9參見吳宏耀、趙常成：《法律援助的管理體制》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第4期。這些觀點(diǎn)有其合理性，但更關(guān)鍵的問題是，既要與我國(guó)正在進(jìn)行的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案保持高度的一致，也要結(jié)合我國(guó)國(guó)情與法律援助的實(shí)踐，整合各方資源和統(tǒng)合各種因素作出選擇。

（三）法律援助中心的去留

1995年，廣州市率先成立全國(guó)第一個(gè)由政府批準(zhǔn)設(shè)立的法律援助中心。1996年，四川省組建成立全國(guó)首家省級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)——四川省法律援助中心。同時(shí)，1996年3月，司法部成立國(guó)家法律援助中心籌備組。1996年12月，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室批復(fù)同意成立全額撥款的司法部法律援助中心，標(biāo)志著我國(guó)首家專門負(fù)責(zé)法律援助工作的國(guó)家級(jí)機(jī)構(gòu)正式成立。與此同時(shí)，司法部正式委托授權(quán)司法部法律援助中心，代表司法部負(fù)責(zé)監(jiān)督管理全國(guó)的法律援助工作。但是，從機(jī)構(gòu)設(shè)置情況來看，區(qū)、縣一級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置欠規(guī)范，與《法律援助條例》的要求有一定的差距。而且，機(jī)構(gòu)未單獨(dú)列編、人員內(nèi)部調(diào)劑、機(jī)構(gòu)與其他科室合署辦公等現(xiàn)象較為普遍。這種機(jī)構(gòu)設(shè)置引發(fā)事務(wù)繁多、精力分散、疲于應(yīng)付、工作難以落到實(shí)處等弊端。

法律援助中心身兼多項(xiàng)功能的格局，其實(shí)是組織機(jī)構(gòu)扭曲后的產(chǎn)物，隨著司法部設(shè)立法律援助工作司之后，法律援助中心的生態(tài)迎來新的變動(dòng)。對(duì)此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)完善中央和地方（省、地、縣）所組成的四級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)，賦予部、省、地法律援助中心監(jiān)督管理職能?？h級(jí)法律援助的管理工作，既由縣（市）司法行政部門負(fù)責(zé)，也由更高級(jí)別司法行政機(jī)關(guān)法律援助機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。部、省、地三級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)盡快完成職能轉(zhuǎn)變，不再承擔(dān)具體的辦案工作，集中力量加強(qiáng)法律援助的監(jiān)督管理。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，部、省、地區(qū)級(jí)的法律援助中心應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變?yōu)楦骷?jí)司法行政部門的一個(gè)內(nèi)設(shè)部門，使行政管理職能回歸到司法行政管理機(jī)關(guān)。法律援助是政府的責(zé)任，法律援助中心作為單獨(dú)設(shè)立的部門，應(yīng)由目前的事業(yè)單位改為行政機(jī)構(gòu)；其名稱亦應(yīng)帶有明顯的政府部門標(biāo)志，如可以效仿香港的“法律援助署”，分別命名為國(guó)家法律援助署、某省法律援助署、某縣法律援助署，以減少“中心”等稱呼所可能引起的對(duì)法律援助屬性的誤解。10參見王瓊等：《法律援助的政策規(guī)范與運(yùn)作制度研究》，載《中國(guó)司法》2005年第1期。應(yīng)該說，這種改革思路具有綜合性，既兼顧了我國(guó)目前的“二元制”現(xiàn)狀，也對(duì)該體制的一些弊端和不足進(jìn)行了有針對(duì)性的調(diào)試，更糾正了法律援助中心脫離服務(wù)實(shí)施職能而承擔(dān)監(jiān)管智能的“扭曲”狀態(tài)。但需要注意的是，按照十九屆三中全會(huì)的精神，2018年3月13日國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案正在推行。這是討論法律援助體制改革的重要前提，如果脫離了國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的大背景，所提出的方案可能難以付諸實(shí)施。

（四）立法建言

關(guān)于我國(guó)法律援助組織管理體制的完善及其立法問題，首先應(yīng)當(dāng)立足我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情，尊重我國(guó)的政治體制、司法體制以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要；也要適當(dāng)參考和借鑒國(guó)際社會(huì)的一些通行做法，選擇可以兼顧改革成本與效益的綜合性方案。

1.域外立法與借鑒。國(guó)際社會(huì)與部分國(guó)家的法律援助監(jiān)管制度各有差異，對(duì)當(dāng)前的法律援助立法有一定的參照意義?！?986年蘇格蘭法律援助法及相關(guān)立法》在第一部分中規(guī)定了“蘇格蘭法律援助委員會(huì)”，并對(duì)其職能、權(quán)力與職責(zé)作出了規(guī)定。其職能是確保根據(jù)本法提供法律援助、法律建議和協(xié)助，以及管理蘇格蘭法律援助基金；其權(quán)力包括作出對(duì)提供法律援助、法律建議和協(xié)助有必要或適宜的行為等；其職責(zé)是及時(shí)公布履行職能或行使權(quán)力的情況等。11參見司法部法律援助中心編譯：《國(guó)（境）外法律援助法律法規(guī)匯編》，法律出版社2016年版，第149頁?！度毡揪C合法律援助法》（2004年）第三章規(guī)定了“日本法律援助中心”問題。第14條規(guī)定：“援助中心旨在迅速合理地開展法律援助相關(guān)工作?！?2參見司法部法律援助中心編譯：《國(guó)（境）外法律援助法律法規(guī)匯編》，法律出版社2016年版，第429頁?！睹绹?guó)法律服務(wù)公司法》（2010年修訂）開宗明義地指出，本法案是對(duì)《1964年經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)法》的修改，其目的是有利于法律服務(wù)項(xiàng)目由原來的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)轉(zhuǎn)為法律服務(wù)公司。同時(shí)，第1003條［2996B］對(duì)法律服務(wù)公司的設(shè)立目的作了進(jìn)一步的規(guī)定，即為給予在非刑事訴訟中因經(jīng)濟(jì)困難無力負(fù)擔(dān)法律幫助費(fèi)用的人提供法律幫助，以經(jīng)濟(jì)支持為目的，在哥倫比亞特區(qū)建立一個(gè)非會(huì)員制、非營(yíng)利性的私營(yíng)公司，即法律服務(wù)公司。13參見司法部法律援助中心編譯：《國(guó)（境）外法律援助法律法規(guī)匯編》，法律出版社2016年版，第2頁。應(yīng)該說，上述三種不同的做法提供了很有意義的參考視角，但并不完全適合我國(guó)的情況，我國(guó)的法律援助組織管理體制尚需尊重歷史、現(xiàn)實(shí)以及未來趨勢(shì)。

2.《法律援助法（草案征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《草案征求意見稿》）第5條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院司法行政部門監(jiān)督管理全國(guó)的法律援助工作。縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府司法行政部門監(jiān)督管理本行政區(qū)域的法律援助工作?！笨h級(jí)以上地方人民政府設(shè)立在司法行政部門的法律援助機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)受理、審查法律援助申請(qǐng)，指派或者安排人員為符合本法規(guī)定的公民提供法律援助。中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)和地方律師協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)按照律師協(xié)會(huì)章程對(duì)依據(jù)本法實(shí)施的法律援助工作予以協(xié)助?！恫莅刚髑笠庖姼濉返?條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院以及公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定開展法律援助工作。人民政府發(fā)展改革部門、財(cái)政部門、人力資源和社會(huì)保障部門、工商部門、檔案部門、金融機(jī)構(gòu)等應(yīng)當(dāng)支持法律援助工作?！蓖瑫r(shí)，第五章“監(jiān)督管理”單獨(dú)作為一章，第34條規(guī)定了“司法行政部門的監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管事項(xiàng)”問題：“司法行政部門對(duì)法律援助工作履行下列監(jiān)督檢查職責(zé)：對(duì)下級(jí)司法行政部門履行本法規(guī)定的法律援助工作進(jìn)行監(jiān)督檢查；對(duì)所屬法律援助機(jī)構(gòu)辦理法律援助案件以及法律援助經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；對(duì)法律援助案件辦理的情況進(jìn)行質(zhì)量考評(píng)；法律、法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)”。同時(shí)，第35條規(guī)定了“對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督”，第36條規(guī)定了“信息管理系統(tǒng)”，第37條規(guī)定了“司法監(jiān)督”，第38條規(guī)定了“社會(huì)監(jiān)督”，第39條規(guī)定了“財(cái)政審計(jì)監(jiān)督”。相比于《法律援助條例》的規(guī)定，《草案征求意見稿》的立法進(jìn)步是值得肯定的，但與各界的呼吁相比尚有一定的差距。

3.中國(guó)政法大學(xué)國(guó)家法律援助研究院提交的《法律援助法（專家建議稿）》（以下簡(jiǎn)稱《專家建議稿》）第6條“司法行政部門的職責(zé)”規(guī)定：“國(guó)務(wù)院司法行政部門監(jiān)督管理全國(guó)的法律援助工作?？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府司法行政部門監(jiān)督管理本行政區(qū)域的法律援助工作?！蓖瑫r(shí)，第7條規(guī)定了司法機(jī)關(guān)的職責(zé)：“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照《刑事訴訟法》及本法的規(guī)定保證有關(guān)當(dāng)事人能夠獲得及時(shí)有效的法律援助?！倍遥诙聦ｉT規(guī)定了“法律援助中心”。第13條即“法律援助中心”規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立法律援助中心。法律援助中心是具有獨(dú)立法人地位的公益事業(yè)單位，在本行政區(qū)域內(nèi)負(fù)責(zé)組織、實(shí)施法律援助事務(wù)。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障法律援助中心的人員編制、經(jīng)費(fèi)保障和基礎(chǔ)設(shè)施，足以滿足本行政區(qū)域的法律援助服務(wù)需求。地方各級(jí)人民政府的司法行政部門負(fù)責(zé)制定本行政區(qū)域的法律援助發(fā)展規(guī)劃和政策，指導(dǎo)、監(jiān)督法律援助中心依法開展法律援助服務(wù)。”第14條規(guī)定：“法律援助中心在其管轄范圍內(nèi)負(fù)責(zé)法律援助的組織、實(shí)施、管理、監(jiān)督工作，具體包括以下職責(zé)：貫徹執(zhí)行國(guó)家法律、法規(guī)有關(guān)援助的規(guī)定；負(fù)責(zé)法律援助人員的遴選、認(rèn)證、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等事務(wù)；負(fù)責(zé)受理、審查法律援助申請(qǐng)，或者接受刑事訴訟辦案機(jī)關(guān)的通知，指派法律援助律師；對(duì)法律援助律師的工作提供指導(dǎo)、支持和監(jiān)督；負(fù)責(zé)法律援助案件的質(zhì)量管理；負(fù)責(zé)法律援助資金的管理和使用；負(fù)責(zé)法律援助檔案、資料的管理；負(fù)責(zé)法律援助工作的宣傳和交流；對(duì)社會(huì)組織開展的法律援助服務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督；承辦其他法律援助工作?！毕啾扔凇恫莅刚髑笠庖姼濉?，《專家建議稿》的規(guī)定更可取，既體現(xiàn)在立法體例上，也體現(xiàn)在規(guī)范表述上。

4.法律援助中心的立法問題?！恫莅刚髑笠庖姼濉凡⑽磫为?dú)規(guī)定，無疑是重大的立法遺憾。相比之下，《專家建議稿》第二章規(guī)定了“法律援助中心”，共有7個(gè)條文分別規(guī)定了“法律援助中心”“法律援助中心的職責(zé)”“法律援助工作站”“法律援助中心統(tǒng)一指派”“政府購(gòu)買法律服務(wù)的方式”“信息管理系統(tǒng)”“案件質(zhì)量評(píng)估”。其中，第13條對(duì)“法律援助中心”的規(guī)定，顯著地調(diào)整了當(dāng)前的法律援助體制：一是明確了法律援助中心與政府的關(guān)系，它由地方各級(jí)政府設(shè)置，并非司法行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。因此，政府應(yīng)當(dāng)從多方面予以保障。二是明確了法律援助中心的性質(zhì)，是具有獨(dú)立法人地位的公益事業(yè)單位，負(fù)責(zé)組織、實(shí)施本行政區(qū)域內(nèi)的法律援助事務(wù)。三是明確了各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)對(duì)法律援助中心是指導(dǎo)、監(jiān)督關(guān)系。這一修改是對(duì)法律援助中心當(dāng)前現(xiàn)狀的客觀反映，對(duì)促進(jìn)法律援助制度發(fā)展具有重大的積極意義，法律援助中心是法律援助工作實(shí)施的真正主體，但對(duì)其監(jiān)督亦是必然。第14條明確了法律援助中心的職責(zé)。第15條從便民服務(wù)的角度，規(guī)定了“法律援助工作站”的設(shè)立條件。第17條對(duì)“政府購(gòu)買法律服務(wù)的方式”作出了規(guī)定：“法律援助中心可以通過公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式向社會(huì)購(gòu)買法律服務(wù)，為當(dāng)事人提供法律服務(wù)?！钡?9條對(duì)“案件質(zhì)量評(píng)估”作出了規(guī)定。上述關(guān)于法律援助中心的立法建議具有現(xiàn)實(shí)意義與參照價(jià)值，是對(duì)法律援助實(shí)施服務(wù)機(jī)構(gòu)與組織監(jiān)管分離這一精神的正確體現(xiàn)。

二、法律援助的適用條件

由于各方面因素的制約，我國(guó)法律援助范圍仍無法真正做到“普惠化”，仍需要符合一定條件的申請(qǐng)者才能獲得。對(duì)于適用條件，主要的難點(diǎn)是《法律援助條例》規(guī)定的“經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)”及其認(rèn)定。相應(yīng)地，《法律援助法》應(yīng)當(dāng)作出立法改進(jìn)。

（一）適用條件的界定與現(xiàn)實(shí)問題

接受公民的法律援助申請(qǐng)，審查并決定是否提供法律援助，是法律援助機(jī)構(gòu)的核心工作，也是法律援助制度的最重要內(nèi)容。根據(jù)《法律援助條例》的規(guī)定，經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)旨在審查是否符合法律援助的經(jīng)濟(jì)條件要求，是直接決定能否獲得法律援助的法定依據(jù)。申請(qǐng)人的經(jīng)濟(jì)狀況是獲得國(guó)家統(tǒng)一法律援助而非自行委托服務(wù)的判斷前提，經(jīng)濟(jì)狀況處于“經(jīng)濟(jì)困難”是法律援助的特有與核心條件。因此，政府如何制定衡量公民“經(jīng)濟(jì)困難”的標(biāo)準(zhǔn)尤為關(guān)鍵，既決定了可以享受法律援助權(quán)利的對(duì)象，也影響了政府對(duì)法律援助的投入。由此可見，法律援助經(jīng)濟(jì)困難的標(biāo)準(zhǔn)在法律援助制度中處于非常重要的地位，是法律援助制度的一個(gè)重要概念。

然而，從法律援助的實(shí)施狀態(tài)看，我國(guó)法律援助實(shí)施過程中的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)問題叢生，影響法律援助工作的深入發(fā)展。這些問題主要有：一是經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的概念很不明確。《法律援助條例》沒有規(guī)定經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的定義和具體指標(biāo)，只有簡(jiǎn)單的授權(quán)。二是經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)過于嚴(yán)苛。對(duì)于《法律援助條例》的授權(quán)規(guī)定，各?。▍^(qū)、市）地方通常作出調(diào)整，包括將當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ洗龌驅(qū)⒆畹蜕畋Ｕ洗錾细∫欢ū壤ㄈ?.5倍）作為經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定幾類免于經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)審查的情形等。三是各地實(shí)踐的弊端不少。各地關(guān)于經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)及其具體指標(biāo)各異，缺乏明確的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定方法，有損于法律援助立法的可操作性和權(quán)威性，不利于全國(guó)法律援助工作的統(tǒng)一發(fā)展。另外，無論是以最低生活保障待遇還是以低收入戶為經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，都不符合我國(guó)法律援助實(shí)踐需要和法律援助立法本意。14參見郭婕：《論法律援助標(biāo)準(zhǔn)的建立與完善》，載《法治研究》2013年第4期。

同時(shí)，在技術(shù)上，《法律援助條例》對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)法律援助僅規(guī)定經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)和案件范圍的“雙審查”，對(duì)實(shí)質(zhì)審查沒有作具體規(guī)定。但在實(shí)踐中，各地法律援助機(jī)構(gòu)在審查中大量運(yùn)用實(shí)質(zhì)審查來決定是否提供法律援助。15參見高貞：《法律援助審查中的若干問題探討》，載《中國(guó)司法》2008年第2期。實(shí)施法律援助的實(shí)質(zhì)審查，是為了防止法律援助權(quán)的濫用和法律資源的浪費(fèi)；實(shí)質(zhì)審查訴訟請(qǐng)求及其所依據(jù)的事實(shí)理由和證據(jù)，決定是否值得提供法律援助。16參見梁宣養(yǎng)、張兆祜：《關(guān)于建立法律援助實(shí)質(zhì)審查制度的思考》，載《中國(guó)司法》2014年第5期。具體地講：一是合法性。主要是審查當(dāng)事人是否具有訴的利益，但刑事法律援助除外。二是合理性。審查法律援助的預(yù)測(cè)性結(jié)果。在“有勝訴的希望”和“不致明顯敗訴”之間，前者更符合效率的考量。三是效益性。對(duì)勝訴后執(zhí)行的可行性、案件結(jié)果的利益微小性、案件處理的簡(jiǎn)單性等進(jìn)行審查。法律援助的審查行為屬于具體行政行為，當(dāng)事人不服具體行政行為，可以通過申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟獲得救濟(jì)。

（二）經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的判斷因素與規(guī)范表述

從整體上看，經(jīng)濟(jì)困難作為適用條件的基本內(nèi)容，其實(shí)也與其他適用條件緊密聯(lián)系，并與辦案補(bǔ)貼緊密相關(guān)。實(shí)際上，司法機(jī)關(guān)一直在不斷健全和完善法律援助“三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)”。各省（區(qū)、市）全部完成了經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)充事項(xiàng)范圍和辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的制定工作，部分?。▍^(qū)、市）調(diào)整了“三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)”。但問題仍然不少。最為突出的是，經(jīng)濟(jì)困難的證明或?qū)彶殡y度太大，嚴(yán)重限制了法律援助的范圍與覆蓋面。17參見桑寧：《法律援助發(fā)展中結(jié)構(gòu)性矛盾和瓶頸問題研究》，載《中國(guó)司法》2012年第1期。誠(chéng)然，基于國(guó)家責(zé)任與政府責(zé)任，在制定法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)上并不容易，包括法律援助的本質(zhì)和宗旨、政府對(duì)法律援助事業(yè)的財(cái)政投入、公民的法律援助需求、人力資源以及經(jīng)費(fèi)保障等在內(nèi)的決定因素具有不確定性。18參見楊泳：《論法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)》，載《中國(guó)司法》2004年第6期。然而，立足于法律援助的本質(zhì)和宗旨這一決定性因素，司法部正積極推動(dòng)各地制定并調(diào)整法律援助的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，如低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)高到1.5—2倍，實(shí)際上擴(kuò)大了覆蓋范圍。19參見梁捷：《司法行政體制改革全面推進(jìn)——司法部副部長(zhǎng)張?zhí)K軍談司法行政體制改革》，載《光明日?qǐng)?bào)》2014 年11月6 日。只是這些碎片化的探索和調(diào)整，遠(yuǎn)不如立法修改來得更直接有效。

《法律援助條例》第13條并未明確規(guī)定“經(jīng)濟(jì)困難的標(biāo)準(zhǔn)”的審查標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中的做法也不足?。阂皇欠稍贫扰c最低生活保障制度及企業(yè)最低工資制度的出發(fā)點(diǎn)和根本點(diǎn)不同，經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)參照最低保障線或者企業(yè)最低工資的邏輯性和理論依據(jù)先天不足。二是最低生活保障的待遇或者企業(yè)最低工資標(biāo)準(zhǔn)與取得法律服務(wù)的市場(chǎng)價(jià)格相差太大，法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)以最低生活保障線或者企業(yè)最低工資為參照不合理。三是現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)只涵蓋部分法律援助對(duì)象，與“應(yīng)援盡援”相悖。四是現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)制約了法律援助事業(yè)的發(fā)展。20參見楊泳：《論法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)》，載《中國(guó)司法》2004年第6期。

對(duì)于“經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)”規(guī)定及其實(shí)踐做法，目前已經(jīng)形成了諸多有建設(shè)性意義的改進(jìn)方案，主要有：（1）法律服務(wù)購(gòu)買能力。法律服務(wù)市場(chǎng)的購(gòu)買雙方是平等主體，法律服務(wù)價(jià)格適用意思自治原則。法律服務(wù)購(gòu)買能力是法律服務(wù)需求者能夠用于在法律服務(wù)市場(chǎng)上購(gòu)買其所需要的法律服務(wù)的資產(chǎn)。隨著供需的變化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、法治環(huán)境的變化，法律服務(wù)市場(chǎng)價(jià)格也是流動(dòng)的。政府制定指導(dǎo)價(jià)格紛繁復(fù)雜，難免妨害市場(chǎng)的發(fā)展和規(guī)范管理的協(xié)調(diào)。21參見楊泳：《論法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)》，載《中國(guó)司法》2004年第6期。（2）“可動(dòng)用資產(chǎn)”。法律援助經(jīng)濟(jì)條件審查的對(duì)象是法律援助申請(qǐng)人的經(jīng)濟(jì)狀況，是申請(qǐng)人的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的綜合評(píng)價(jià)，包括流動(dòng)資產(chǎn)和固定資產(chǎn)兩個(gè)方面。對(duì)于經(jīng)濟(jì)實(shí)力的衡量問題，世界各國(guó)及地區(qū)的指標(biāo)存在很大的差別，如香港的“可動(dòng)用資產(chǎn)”或“可動(dòng)用收入”、瑞士的“經(jīng)濟(jì)收入”、德國(guó)的“可支配收入”、南非的“可計(jì)算收入”等。經(jīng)濟(jì)條件的審查，應(yīng)考察所有的總資產(chǎn)這一基礎(chǔ)，以及收入和支出的整體情況暨現(xiàn)實(shí)流動(dòng)資產(chǎn)實(shí)力，還有固定資產(chǎn)的變現(xiàn)的可能性。香港的“可動(dòng)用資產(chǎn)”的概念，能夠較為客觀地反映申請(qǐng)人的法律服務(wù)購(gòu)買能力。我國(guó)可以借用該概念，以法律援助申請(qǐng)人的總資產(chǎn)為前提，通過對(duì)支出作出必要的減益，對(duì)固定資產(chǎn)變現(xiàn)的可能性進(jìn)行判斷，最終判定申請(qǐng)人在法律服務(wù)市場(chǎng)購(gòu)買法律服務(wù)時(shí)所能剩余資產(chǎn)的總額。22參見楊泳：《論法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)》，載《中國(guó)司法》2004年第6期。（3）最低工資標(biāo)準(zhǔn)作為基準(zhǔn)點(diǎn)具有可行性。23參見孫平凡：《法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)辨析》，載《中國(guó)司法》2012年第5期?！蹲畹凸べY規(guī)定》（勞動(dòng)和社會(huì)保障部第7次部務(wù)會(huì)議，2003年）規(guī)定，最低工資標(biāo)準(zhǔn)是指勞動(dòng)者在法定工作時(shí)間或依法簽訂的勞動(dòng)合同約定的工作時(shí)間內(nèi)提供了正常勞動(dòng)的前提下，用人單位依法應(yīng)支付的最低勞動(dòng)報(bào)酬。省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)的不同行政區(qū)域可以有不同的最低工資標(biāo)準(zhǔn)。最低工資標(biāo)準(zhǔn)的確定和調(diào)整方案，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府勞動(dòng)保障行政部門會(huì)同同級(jí)工會(huì)、企業(yè)聯(lián)合會(huì)/企業(yè)家協(xié)會(huì)研究擬訂，并將擬訂的方案報(bào)送勞動(dòng)保障部。最低工資標(biāo)準(zhǔn)也是評(píng)價(jià)申請(qǐng)者經(jīng)濟(jì)情況的重要指標(biāo)，為經(jīng)濟(jì)困難提供了直觀的標(biāo)準(zhǔn)。（4）城鎮(zhèn)居民人均可支配收入標(biāo)準(zhǔn)。建立動(dòng)態(tài)的法律援助困難標(biāo)準(zhǔn)，可以更好地?cái)U(kuò)大法律援助范圍。為此，立法應(yīng)當(dāng)設(shè)立明確的適用條件，在保證標(biāo)準(zhǔn)的相對(duì)穩(wěn)定與統(tǒng)一的前提下，各省、地區(qū)可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)水平等，具體調(diào)整受援范圍。在審查標(biāo)準(zhǔn)上，要綜合考慮目前最低工資標(biāo)準(zhǔn)、居民人均家庭支出標(biāo)準(zhǔn)、法律援助的社會(huì)需求，以申請(qǐng)人申請(qǐng)時(shí)當(dāng)?shù)厣弦荒甓瘸擎?zhèn)居民人均可支配收入標(biāo)準(zhǔn)作為經(jīng)濟(jì)困難的標(biāo)準(zhǔn)。而且，可以將困難標(biāo)準(zhǔn)與社會(huì)誠(chéng)信體系銜接，強(qiáng)化真實(shí)性與可靠性。24參見黑龍江省法學(xué)研究所課題組：《法律援助制度化規(guī)范化若干問題研究》，載《中國(guó)司法》2015年第6期。

（三）立法建言

關(guān)于法律援助適用條件的理解與規(guī)定，首先是要解決經(jīng)濟(jì)層面的標(biāo)準(zhǔn)，但考慮法律援助的本質(zhì)，符合其他條件的申請(qǐng)者，也應(yīng)提供法律援助。當(dāng)然，《法律援助法》的首要任務(wù)是解決經(jīng)濟(jì)層面的標(biāo)準(zhǔn)，而后才是其他的適用條件與情形。

1.域外考察與借鑒?！?986年蘇格蘭法律援助法及相關(guān)立法》對(duì)“可支配收入和資本”問題作出了特別規(guī)定：在本法中，關(guān)于任何人的“可支配收入”或“可自由動(dòng)用的資本”，是指在計(jì)算根據(jù)本條例制定的條例關(guān)于下列事項(xiàng)可能規(guī)定的扣減或補(bǔ)貼后，該人的收入或資本金額中，有關(guān)受贍養(yǎng)者的生活費(fèi)用，貸款利息、收入稅、地方稅、租金和其他該人必須或合理提供的事項(xiàng)，但不包括性質(zhì)上有爭(zhēng)議的事項(xiàng)；同時(shí)，本條例可以決定任何資源是否應(yīng)被視為收入或資本，并考慮收入的浮動(dòng)問題，或作出其他規(guī)定；根據(jù)本條例，一個(gè)人的配偶的資源應(yīng)被視為該人自己的資源，對(duì)于未成年人、學(xué)生和其他特殊案件還可以考慮其他人的資源。25參見司法部法律援助中心編譯：《國(guó)（境）外法律援助法律法規(guī)匯編》，法律出版社2016年版，第219頁?！兜聡?guó)低收入民眾法律咨詢及代理援助法》第4條規(guī)定：“（3）申請(qǐng)應(yīng)附有：法律救濟(jì)尋求者的個(gè)人及經(jīng)濟(jì)狀況說明（包括：家庭狀況、執(zhí)業(yè)、資產(chǎn)、收入和負(fù)擔(dān)）并附相關(guān)證明和法律救濟(jì)尋求者的保障，證明因同一法律案件至今沒有取得咨詢?cè)椅幢环ㄔ壕芙^過，現(xiàn)在或過去無進(jìn)行中的司法程序；（4）法院可以要求申請(qǐng)人保證其提交的信息真實(shí)有效，并可以特別要求申請(qǐng)人出具一份可替代宣誓的擔(dān)保。法院可以對(duì)這些信息進(jìn)行調(diào)查，要求出具證明和調(diào)取信息。不傳訊證人和專家”。26參見司法部法律援助中心編譯：《國(guó)（境）外法律援助法律法規(guī)匯編》，法律出版社2016年版，第313頁。應(yīng)該說，這些做法對(duì)修改和完善我國(guó)《法律援助條例》中的“經(jīng)濟(jì)困難”標(biāo)準(zhǔn)有一定的參考意義，但也要結(jié)合我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民收入水平、社會(huì)信用體系等因素，實(shí)事求是地作出規(guī)定。

2.《草案征求意見稿》第2條在法律援助的概念中間接規(guī)定了法律適用的條件，包括“經(jīng)濟(jì)困難”與“特殊案件的當(dāng)事人”兩個(gè)基本事項(xiàng)。第15條規(guī)定：“本法所稱法律援助經(jīng)濟(jì)困難的標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、公民財(cái)產(chǎn)狀況和法律服務(wù)收費(fèi)政府指導(dǎo)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)確定。”這與《法律援助條例》相比，并無實(shí)質(zhì)性的調(diào)整。當(dāng)然，“授權(quán)性”的規(guī)定相比于“明確性”規(guī)定，在當(dāng)前的情況下更可取。

3.《專家建議稿》第2條規(guī)定了法律援助的概念，同時(shí)對(duì)“經(jīng)濟(jì)困難無力支付”“特殊案件的當(dāng)事人”兩個(gè)適用條件作出了規(guī)定。第四章“法律援助范圍與對(duì)象”第30條“經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)”規(guī)定：“本法所稱經(jīng)濟(jì)困難的標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和法律援助事業(yè)發(fā)展的需要確定?！睉?yīng)該說，對(duì)“經(jīng)濟(jì)困難”這一適用條件的規(guī)定，采取授權(quán)性規(guī)定更可取，不僅賦權(quán)于各地政府，也便于區(qū)別對(duì)待；但是，授權(quán)性規(guī)定也使“經(jīng)濟(jì)困難”具有一定的抽象性，并未直接解決可操作性問題，所以，在立法技術(shù)上，不能只強(qiáng)調(diào)抽象而忽視具體性問題。在概括性的表述方式之外，可以考慮立法的備選模式，也即對(duì)標(biāo)準(zhǔn)予以明確。例如，可以考慮作出如下規(guī)定：“本法所稱經(jīng)濟(jì)困難是指申請(qǐng)人來自低收入家庭。低收入家庭的認(rèn)定，按照受理申請(qǐng)的法律援助中心所在地的低收入家庭標(biāo)準(zhǔn)予以認(rèn)定。申請(qǐng)人持有人民政府部門發(fā)放的社會(huì)救濟(jì)、救助等貧困證明的，應(yīng)當(dāng)視為經(jīng)濟(jì)困難?？h級(jí)以上人民政府可以根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況，放寬公民獲得法律援助的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)?！睆目刹僮餍钥?，《法律援助法》采取概括性的立法技術(shù)是可取的，并明確規(guī)定具體審查標(biāo)準(zhǔn)的核心要素；但同時(shí)也要規(guī)定授權(quán)性規(guī)定，賦予各地根據(jù)實(shí)際情況作出調(diào)整。

三、經(jīng)費(fèi)保障

“兵馬未動(dòng)、糧草先行”。只有先解決好法律援助的經(jīng)費(fèi)保障這一物質(zhì)基礎(chǔ)，法律援助工作才能“有的放矢”，才能在實(shí)施過程中得以順利貫徹落實(shí)?！斗稍ā窇?yīng)當(dāng)超越《法律援助條例》的固有思維，作為基本法理應(yīng)特別規(guī)定經(jīng)費(fèi)保障問題。

（一）經(jīng)費(fèi)保障的困境

為了解決經(jīng)費(fèi)問題，2004年，司法部、財(cái)政部、勞動(dòng)與社會(huì)保障部等中央九部門聯(lián)合制定了《關(guān)于貫徹落實(shí)〈法律援助條例〉切實(shí)解決困難群眾打官司難問題的意見》。財(cái)政部2005 年設(shè)立中央補(bǔ)助地方法律援助辦案專款，2009 年設(shè)立中央專項(xiàng)彩票公益金法律援助項(xiàng)目資金，分別累計(jì)投入11億元和4億元，用于支持中西部地區(qū)開展法律援助工作和辦理農(nóng)民工、殘疾人、老年人等法律援助案件。地方財(cái)政撥款力度不斷加大，全國(guó)已有91. 7% 的地方將法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，21個(gè)?。▍^(qū)、市）建立省級(jí)法律援助專項(xiàng)資金，2012年各級(jí)地方財(cái)政共投入法律援助經(jīng)費(fèi)9. 2 億余元，是2002 年的12倍。十多年來，全國(guó)法律援助經(jīng)費(fèi)投入達(dá)到66 億元，財(cái)政撥款64億元，年均增長(zhǎng)16.6%。

盡管如此，基層和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)法律援助辦案經(jīng)費(fèi)短缺，仍然是制約法律援助事業(yè)發(fā)展的突出問題。27參見司法部法律援助中心：《〈法律援助條例〉貫徹實(shí)施中存在的問題及對(duì)策建議》，載《中國(guó)司法》2004年第9期。我國(guó)法律援助經(jīng)費(fèi)數(shù)額明顯不足，原因在于：（1）尚未通過專門立法規(guī)定建立起法律援助經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障制度?！斗稍鷹l例》是行政法規(guī)，效力層次有限，只限于政府為法律援助提供“財(cái)政支持”。立法的滯后和不明確，各級(jí)政府對(duì)是否將法律援助經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算持觀望態(tài)度，從根本上制約了法律援助經(jīng)費(fèi)的來源與穩(wěn)定性。（2）現(xiàn)有財(cái)政撥款渠道不暢通，撥款水平偏低。相當(dāng)一部分地方財(cái)政只解決法律援助機(jī)構(gòu)的人員和辦公經(jīng)費(fèi)，法律援助的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)被擱置；甚至部分法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，只是建立機(jī)構(gòu)的啟動(dòng)性經(jīng)費(fèi)，后續(xù)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)短缺。同時(shí)，現(xiàn)有財(cái)政撥款渠道體制不順，使法院從財(cái)政撥款中所獲得的刑事指定辯護(hù)經(jīng)費(fèi)（實(shí)質(zhì)是法律援助經(jīng)費(fèi)）與法律援助機(jī)構(gòu)獲得的刑事指定法律援助案件的辯護(hù)費(fèi)用之間銜接不暢。（3）法律援助經(jīng)費(fèi)來源形式有限，難以滿足實(shí)際需要。法律援助經(jīng)費(fèi)以財(cái)政撥款為主，顯然不能滿足需求，但其他來源渠道單一、經(jīng)費(fèi)數(shù)額少。（4）經(jīng)費(fèi)的管理與使用缺乏明確規(guī)則，監(jiān)督機(jī)制不力。除廣西、浙江等少數(shù)地方外，多數(shù)并無明確的法律援助資金管理辦法，監(jiān)管不力導(dǎo)致相對(duì)無序狀態(tài)，造成了部分法律援助經(jīng)費(fèi)的流失和無法正常發(fā)揮作用。28參見鄭自文、左秀美：《強(qiáng)化政府財(cái)政撥款責(zé)任構(gòu)建法援經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制》，載《中國(guó)司法》2004年第2期。

雖然政府對(duì)法律援助經(jīng)費(fèi)的投入逐年增加，特別是《法律援助條例》也促使各地增加了經(jīng)費(fèi)保障力度。但對(duì)比增加與需求，經(jīng)費(fèi)保障力度仍不夠，辦案經(jīng)費(fèi)明顯偏少，辦案補(bǔ)貼也明顯不足，加劇了兩者的矛盾。

（二）經(jīng)費(fèi)的綜合保障路徑

法律援助的資金短缺問題并非我國(guó)獨(dú)有，而是世界性問題。許多發(fā)展中國(guó)家和一些發(fā)達(dá)國(guó)家采取提高門檻、嚴(yán)格限制受援人的標(biāo)準(zhǔn)等辦法，減輕政府責(zé)任；有些發(fā)達(dá)國(guó)家則靠巨額的政府投入，來緩解日益突出的法律援助供需矛盾。社會(huì)主義制度的本質(zhì)和黨執(zhí)政為民的宗旨，決定了降低法律援助成本和提高門檻的做法應(yīng)被禁止，但完全依靠政府的巨額投入又脫離了我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家的現(xiàn)實(shí)。應(yīng)當(dāng)探索建立中國(guó)特色的法律援助制度，推動(dòng)中國(guó)法律援助事業(yè)健康發(fā)展。

目前，對(duì)經(jīng)費(fèi)保障問題，我國(guó)大體上形成了國(guó)家（政府）主導(dǎo)與社會(huì)參與的復(fù)合型模式，這其實(shí)與國(guó)際社會(huì)的做法也是相一致的。概言之：（1）法律援助首先是公共服務(wù)，應(yīng)當(dāng)建立以國(guó)家財(cái)政預(yù)算撥款為核心、社會(huì)捐助等為補(bǔ)充的法律援助資金保障制度。在我國(guó)，應(yīng)當(dāng)以政府財(cái)政撥款為主、社會(huì)資金支持為輔，構(gòu)建和完善法律援助經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制：一是積極爭(zhēng)取政府財(cái)政撥款，夯實(shí)法律援助經(jīng)費(fèi)主渠道。確保同級(jí)財(cái)政直接撥款，以最低法律援助經(jīng)費(fèi)保障確保法律援助經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的建立；依法拓展政府間接撥款，進(jìn)一步充實(shí)法律援助經(jīng)費(fèi)；爭(zhēng)取上級(jí)政府財(cái)政對(duì)貧困地區(qū)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，以平衡各地區(qū)在法律援助經(jīng)費(fèi)保障方面的過大差異；協(xié)調(diào)法律援助經(jīng)費(fèi)撥款渠道，使法律援助經(jīng)費(fèi)總體通暢，將法院獲得的財(cái)政撥款中隸屬于支付律師出庭辯護(hù)費(fèi)這一項(xiàng)實(shí)屬法律援助經(jīng)費(fèi)的費(fèi)用統(tǒng)一撥付給法律援助機(jī)構(gòu)使用。二是廣泛募集社會(huì)資金支持、補(bǔ)充法律援助資金。充分發(fā)揮中國(guó)法律援助基金會(huì)與有關(guān)省市（目前只有北京市）法律援助基金會(huì)的籌資功能，充分利用指定用途捐助資金、法律服務(wù)組織的捐助，鼓勵(lì)社會(huì)組織、個(gè)人等按照《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》直接以資助辦理某些類別的法律援助案件等形式捐款支持法律援助機(jī)構(gòu)等。三是完善相關(guān)經(jīng)費(fèi)的使用管理辦法，配合建立法律援助經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。29參見鄭自文、左秀美：《強(qiáng)化政府財(cái)政撥款責(zé)任構(gòu)建法援經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制》，載《中國(guó)司法》2004年第2期。當(dāng)然，后文將介紹的域外實(shí)行的受援人依照費(fèi)用分擔(dān)原則償還的部分資金、法律援助訴訟保險(xiǎn)、福利彩票、義務(wù)代償金制度也有借鑒意義，30參見馮祥武：《法律援助資金保障新論》，載《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期。只是這些社會(huì)支持措施都是次要和輔助的，國(guó)家財(cái)政支持才是主導(dǎo)和首要的。（2）域外借鑒的考量。為解決法律援助資金保障問題，一些國(guó)家探索了以下做法：一是律師信托賬戶利息收入。新西蘭和加拿大首創(chuàng)該做法，新西蘭、加拿大、美國(guó)及澳大利亞等英美法系國(guó)家的一些地區(qū)在使用。二是法律協(xié)會(huì)的捐助。一些國(guó)家或地區(qū)的法律協(xié)會(huì)（包括律師協(xié)會(huì)和公證協(xié)會(huì)等）通過自愿或非自愿的收費(fèi)籌款提供給法律援助項(xiàng)目，收費(fèi)直接或間接地來自本協(xié)會(huì)的成員。有國(guó)家通過立法要求法律協(xié)會(huì)或法律基金為法律援助提供資金。比如，加拿大馬尼托巴省的《法律援助服務(wù)協(xié)會(huì)法》規(guī)定，馬尼托巴省律師協(xié)會(huì)的法律基金將其年收入的一半提供給法律援助。這項(xiàng)基金收入不僅來源于信托賬戶的利息收入，還來源于律師協(xié)會(huì)會(huì)員所交的會(huì)費(fèi)。三是法律保險(xiǎn)。有些西歐國(guó)家規(guī)定公民在進(jìn)行一些民事法律活動(dòng)時(shí)，可以根據(jù)規(guī)定購(gòu)買保險(xiǎn)，公民也可以自愿投保法律保險(xiǎn)。一般來說，法律保險(xiǎn)的范圍比較窄，刑事和家庭法案件都不在保險(xiǎn)范圍。不同國(guó)家的做法各不相同。在丹麥，如果客戶涉及保險(xiǎn)范圍的法律援助，律師可以通知保險(xiǎn)公司支付律師費(fèi)，保險(xiǎn)公司支付的最高額為75000克朗，不足部分由政府法律援助機(jī)構(gòu)補(bǔ)齊，但是刑事和家庭法案件不在保險(xiǎn)范圍。四是其他行業(yè)協(xié)會(huì)的捐助。一些特定的協(xié)會(huì)、尤其是法律援助對(duì)象較多的協(xié)會(huì)團(tuán)體，如工會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等協(xié)會(huì)，會(huì)向法律援助機(jī)構(gòu)捐助一定資金，專門用于本行業(yè)或本協(xié)會(huì)成員的法律援助。如韓國(guó)法律援助公團(tuán)與農(nóng)協(xié)、漁協(xié)、畜牧協(xié)會(huì)及朝興銀行、煙草人參公司簽訂協(xié)議，由協(xié)會(huì)為法律援助公團(tuán)提供資金，韓國(guó)法律援助公團(tuán)作為法律援助的資金來源。五是法律援助受益人的交費(fèi)和受益人分擔(dān)費(fèi)用。主要有兩種方式：第一，交納費(fèi)用（多是申請(qǐng)費(fèi)）。有些國(guó)家要求獲得法律援助和申請(qǐng)法律援助的人繳納費(fèi)用，如新西蘭在申請(qǐng)法律援助時(shí)要交納申請(qǐng)費(fèi)50新元（可免除）。新加坡法律援助署規(guī)定，申請(qǐng)人必須繳納登記費(fèi)1新元。加拿大艾伯塔省的法律援助協(xié)會(huì)，收取10加元的申請(qǐng)費(fèi)，上訴的收25加元（可免除）。第二，受援人交納的分擔(dān)費(fèi)用。這種費(fèi)用分擔(dān)的比例一般是根據(jù)有資格獲得法律援助的人的收入狀況確定的。在多數(shù)國(guó)家，這類費(fèi)用通常不到法律援助總開支的1%，但澳大利亞和加拿大的幾個(gè)省例外。英國(guó)和我國(guó)香港的費(fèi)用分擔(dān)制度是這方面的典型代表。六是律師交納法律援助金。在加拿大的安大略省，強(qiáng)制性地要求每名律師每年要繳納267加元的法律援助金。七是其他方式。在美國(guó)，一些司法管轄區(qū)通過向經(jīng)常性的民事行為征稅籌資，一些司法管轄區(qū)通過對(duì)特定的服務(wù)征稅來籌集資金，一些司法管轄區(qū)將保釋金、沒收的販毒款、刑事和行政的罰款充作法律援助資金來源。在加拿大不列顛哥倫比亞省，通過出售刊物或其他材料來籌集資金。31參見鄭自文、左秀美：《法律援助資金籌集方式及可行性研究》，載《中國(guó)司法》2004年第4期。應(yīng)該說，這些社會(huì)各界籌集法律援助資金的方式，對(duì)我國(guó)法律援助的立法與完善資金保障機(jī)制有參考價(jià)值。

（三）法律援助服務(wù)費(fèi)用分擔(dān)制度的取舍

目前，有美國(guó)（個(gè)別州）、比利時(shí)、德國(guó)、日本、西班牙、瑞典、葡萄牙、捷克、法國(guó)、馬耳他、奧地利、斯洛文尼亞、芬蘭、挪威、愛爾蘭、意大利、加拿大（部分省）、澳大利亞、新西蘭、英國(guó)、荷蘭、立陶宛、波蘭、羅馬尼亞、馬來西亞等國(guó)家和地區(qū)實(shí)行全免費(fèi)和受援人分擔(dān)費(fèi)用法律援助制度。我國(guó)香港及臺(tái)灣地區(qū)也屬此列。而且，一般都根據(jù)本國(guó)一定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民生活水平，參考本國(guó)或地區(qū)的法律服務(wù)價(jià)格，確定了在一定時(shí)期內(nèi)的法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)和分擔(dān)費(fèi)用比例并不是固定不變的，立法或有關(guān)部門經(jīng)常對(duì)法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)和分擔(dān)費(fèi)用的比例作相應(yīng)的調(diào)整，以使其具有階段性和可調(diào)性。這種調(diào)整一般視該國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況、法律援助機(jī)構(gòu)所獲得的資金狀況、法律服務(wù)價(jià)格的變動(dòng)等情況而定，以確保最大限度地提供法律援助服務(wù)。32參見法言：《關(guān)于法律援助受援人分擔(dān)費(fèi)用制度幾個(gè)基本問題的研究（二）：中外制度比較》，載《中國(guó)司法》2014年第5期。

法律援助受援人分擔(dān)費(fèi)用制度，是指具有一定支付能力卻又無力完全支付法律服務(wù)費(fèi)用的受援人，就其本人所接受的法律援助服務(wù)，按照其經(jīng)濟(jì)狀況，與由政府出資設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)共同分擔(dān)一部分法律援助辦案費(fèi)用的制度。它通常有以下特點(diǎn)：分擔(dān)費(fèi)用的主體是具有一定支付能力卻又無力完全支付法律服務(wù)費(fèi)用的受援人；分擔(dān)費(fèi)用的客體是法律援助辦案費(fèi)用；分擔(dān)費(fèi)用的依據(jù)和基礎(chǔ)是受援人的經(jīng)濟(jì)困難狀況；分擔(dān)費(fèi)用的用途是用于辦理受援人本人的法律援助案件。33參見法言：《關(guān)于法律援助受援人分擔(dān)費(fèi)用制度幾個(gè)基本問題的研究（一）：意義及特點(diǎn)》，載《中國(guó)司法》2014年第4期。一般而言，實(shí)行受援人分擔(dān)費(fèi)用制度的基本條件包括：一是法律援助制度較為完善；二是法律服務(wù)的管理規(guī)范較為系統(tǒng)，制定了統(tǒng)一的法律服務(wù)收費(fèi)指導(dǎo)價(jià)格；三是國(guó)家征信和收入財(cái)產(chǎn)查明制度基本完善；四是法律服務(wù)從業(yè)人員數(shù)量較多，能夠充分滿足法律援助的需求；五是政府財(cái)政有可能保障法律援助經(jīng)費(fèi)。34參見法言：《關(guān)于法律援助受援人分擔(dān)費(fèi)用制度幾個(gè)基本問題的研究（四）：在我國(guó)實(shí)行的可行性》，載《中國(guó)司法》2014年第7期。

在我國(guó)法律援助制度建立初期，主要是 1994年年初至 2001 年第二次全國(guó)法律援助工作會(huì)議召開之前，考慮到政府財(cái)政投入有限，為了彌補(bǔ)法律援助經(jīng)費(fèi)不足，《司法部關(guān)于開展法律援助工作的通知》（1997年）在某種程度上實(shí)行了費(fèi)用分擔(dān)制度。為了避免法律援助混同于有償法律服務(wù)、影響法律援助社會(huì)形象，司法部在 2001年10月召開的第二次全國(guó)法律援助工作會(huì)議上明確指出，法律援助的無償性，是其與一般法律服務(wù)的最大區(qū)別，法律援助機(jī)構(gòu)人員不能提供有償服務(wù)。一旦混淆兩者的界限，會(huì)破壞法律服務(wù)的秩序，使法律援助偏離方向，違背法律援助的性質(zhì)。在《法律援助條例》頒行后，則沒有規(guī)定費(fèi)用分擔(dān)制度。不過，此后有些地方還在繼續(xù)探索。例如，2009 年5月1日施行的《深圳市法律援助條例》提出輔助性法律援助，對(duì)此類案件既收取每案受理費(fèi)600元，又對(duì)通過輔助性法律援助獲得收益的受援人，由法律援助機(jī)構(gòu)向其收取所獲凈收益總額的 8%（調(diào)解和解結(jié)案的 5%）費(fèi)用。此舉既借鑒了香港分擔(dān)費(fèi)用制度的法律援助輔助計(jì)劃中的某些非核心做法，類似于律師風(fēng)險(xiǎn)收費(fèi)和勝訴酬金制度、受援人受益返還制度，不是我國(guó)原有的“減收費(fèi)”做法，也非受援人分擔(dān)費(fèi)用制度。35參見法言：《關(guān)于法律援助受援人分擔(dān)費(fèi)用制度幾個(gè)基本問題的研究（二）：中外制度比較》，載《中國(guó)司法》2014年第5期。深圳市的輔助性法律援助的適用條件為：一是家庭經(jīng)濟(jì)狀況高于深圳市規(guī)定的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，但低于深圳市上年度在崗職工月平均工資（家庭人均月收入低于 4205元的）；二是爭(zhēng)議標(biāo)的不低于 3 萬元；三是符合輔助性法律援助的案件范圍（國(guó)務(wù)院《法律援助條例》所規(guī)定的全免費(fèi)案件范圍）；四是案件必須具有勝訴可能和執(zhí)行可能。

（四）立法建言

經(jīng)費(fèi)保障的立法，無疑是最復(fù)雜且爭(zhēng)議不止的內(nèi)容之一。從法律援助的本質(zhì)與屬性看，無法妥善解決法律援助經(jīng)費(fèi)保障，其他立法內(nèi)容都可能流于形式。

1.國(guó)際做法的考察與借鑒。一方面，《韓國(guó)法律援助法》（2015年修訂）第24條規(guī)定了“大韓法律援助公團(tuán)的財(cái)務(wù)來源”：“公團(tuán)負(fù)責(zé)管理運(yùn)營(yíng)以下各項(xiàng)財(cái)物來源：1.政府的財(cái)政預(yù)算支出和補(bǔ)貼；2.政府之外其它團(tuán)體或個(gè)人提供的現(xiàn)金和其他財(cái)產(chǎn)；3.第26條規(guī)定的貸款；4.公團(tuán)事務(wù)帶來的收入；5.其他收入”36參見司法部法律援助中心編譯：《國(guó)（境）外法律援助法律法規(guī)匯編》，法律出版社2016年版，第451頁。《英國(guó)2012年法律援助、罪犯量刑和處罰法案（節(jié)選）》單獨(dú)規(guī)定了“分擔(dān)費(fèi)用和成本”的問題，也即“規(guī)章可以規(guī)定，在特定的情況下，個(gè)人應(yīng)當(dāng)完成支付服務(wù)費(fèi)用、支付規(guī)定數(shù)額的服務(wù)費(fèi)用、支付規(guī)定數(shù)額的管理費(fèi)用以及其他規(guī)定的情形”，并對(duì)分擔(dān)費(fèi)用的支付、撤銷等具體操作也作出了明確的規(guī)定。37參見司法部法律援助中心編譯：《國(guó)（境）外法律援助法律法規(guī)匯編》，法律出版社2016年版，第110頁?！抖砹_斯聯(lián)邦無償法律援助法》第1條、第2條規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦公民，有權(quán)依法獲得無償法律援助。38參見司法部法律援助中心編譯：《國(guó)（境）外法律援助法律法規(guī)匯編》，法律出版社2016年版，第411頁?！杜餐赓M(fèi)法律援助法》第1條規(guī)定，本法規(guī)定的免費(fèi)法律援助，是一項(xiàng)社會(huì)福利計(jì)劃，旨在保障貧困群體獲得必要的法律幫助，滿足其對(duì)個(gè)人及其福祉極為重要的法律援助需求。39參見司法部法律援助中心編譯：《國(guó)（境）外法律援助法律法規(guī)匯編》，法律出版社2016年版，第390頁。另一方面，在刑事法律援助方面，《聯(lián)合國(guó)關(guān)于在刑事司法系統(tǒng)中獲得法律援助機(jī)會(huì)的原則和準(zhǔn)則》（聯(lián)合國(guó)毒品和犯罪問題辦公室，UNODC，2012）對(duì)“全國(guó)性法律援助制度供資”作出了規(guī)定：考慮到法律援助服務(wù)的好處包括在整個(gè)刑事司法訴訟過程中均能帶來經(jīng)濟(jì)上的好處并能節(jié)省費(fèi)用，各國(guó)應(yīng)當(dāng)酌情為法律援助服務(wù)提供與其需要相稱的充足的專項(xiàng)預(yù)算經(jīng)費(fèi)，包括國(guó)家法律援助制度建立的并且可以持續(xù)的籌資計(jì)劃。為此目的，各國(guó)應(yīng)當(dāng)采取措施：一是有所設(shè)立的為包括公設(shè)辯護(hù)人計(jì)劃在內(nèi)的法律援助計(jì)劃籌資的法律援助基金，以便對(duì)法律協(xié)會(huì)或律師協(xié)會(huì)提供法律援助予以支持；并贊助非政府組織和包括法律助理組織在內(nèi)的其他組織在全國(guó)各地，尤其在農(nóng)村及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件不利的地區(qū)提供法律援助服務(wù)；二是確定為法律援助調(diào)撥資金的財(cái)政機(jī)制，例如將一定比例的國(guó)家刑事司法預(yù)算撥給與有效提供法律援助的需要相稱的法律援助服務(wù)，利用通過扣押或罰款而從犯罪活動(dòng)中追回的資金來負(fù)擔(dān)為受害人提供法律援助的費(fèi)用；三是確定并落實(shí)鼓勵(lì)律師在農(nóng)村地區(qū)以及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件不利地區(qū)工作的激勵(lì)措施（例如，免稅或減稅、減少學(xué)生貸款的還款額）；確保在檢察機(jī)關(guān)和法律援助機(jī)構(gòu)之間公平地按比例分配資金。法律援助的預(yù)算應(yīng)當(dāng)能夠負(fù)擔(dān)向被拘留者、被逮捕者或被監(jiān)禁者、涉嫌或被控告或被指控刑事犯罪者以及受害者提供的所有各項(xiàng)服務(wù)的費(fèi)用。應(yīng)當(dāng)為辯護(hù)費(fèi)用提供充足的專項(xiàng)資金，這些費(fèi)用包括：相關(guān)案卷和文件的復(fù)印費(fèi)、收集證據(jù)費(fèi)，與專家證人、法醫(yī)專家和社會(huì)工作者有關(guān)的費(fèi)用以及旅行費(fèi)用。從上述規(guī)定看，各國(guó)因其各自情況不同，所以對(duì)經(jīng)費(fèi)保障的規(guī)定也不盡一致；同時(shí)，國(guó)際社會(huì)對(duì)刑事法律援助的經(jīng)費(fèi)保障問題高度關(guān)注，因?yàn)樾淌路稍牡匚缓妥饔酶芊从钞?dāng)代法律援助制度的本質(zhì)與目標(biāo)。

2.政策導(dǎo)向。司法部《關(guān)于律師開展法律援助工作的意見》（2017年）要求加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障。完善法律援助經(jīng)費(fèi)保障體制，明確經(jīng)費(fèi)使用范圍和保障標(biāo)準(zhǔn)，確保經(jīng)費(fèi)保障水平適應(yīng)辦案工作需要。根據(jù)律師承辦案件成本、基本勞務(wù)費(fèi)用等因素合理確定律師辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)并及時(shí)足額支付，建立辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。推行法律援助機(jī)構(gòu)律師擔(dān)任法律援助值班律師工作。現(xiàn)有法律援助機(jī)構(gòu)律師力量不足的，可以采取政府購(gòu)買服務(wù)方式向律師事務(wù)所等社會(huì)力量購(gòu)買法律服務(wù)，所需經(jīng)費(fèi)納入法律援助工作經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌安排。發(fā)揮法律援助基金會(huì)募集資金作用，拓寬法律援助經(jīng)費(fèi)渠道。鼓勵(lì)律師協(xié)會(huì)和律師事務(wù)所利用自身資源開展法律援助工作。同時(shí)，也要求加大辦案支持力度。加強(qiáng)與法院、檢察院、公安、民政、工商、人力資源等部門的工作銜接，推動(dòng)落實(shí)好辦理法律援助案件免收、緩收復(fù)制案件材料費(fèi)以及資料查詢等費(fèi)用規(guī)定。2019年，司法部《關(guān)于完善法律援助補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》規(guī)定，法律援助補(bǔ)貼，是指法律援助機(jī)構(gòu)按照規(guī)定支付給社會(huì)律師、基層法律服務(wù)工作者、社會(huì)組織人員等法律援助事項(xiàng)承辦人員（不含法律援助機(jī)構(gòu)工作人員，以及其他承辦法律援助事項(xiàng)的具有公職身份的基層法律服務(wù)工作者、社會(huì)組織人員）所屬單位的費(fèi)用。法律援助補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是核定法律援助經(jīng)費(fèi)的重要依據(jù)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府司法行政部門會(huì)同同級(jí)財(cái)政部門，或者授權(quán)市、縣級(jí)人民政府司法行政部門會(huì)同同級(jí)財(cái)政部門，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，根據(jù)承辦法律援助事項(xiàng)直接費(fèi)用、基本勞務(wù)費(fèi)用等因素確定。根據(jù)法律援助的不同服務(wù)形式，可以分別制定辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、值班律師法律幫助補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、法律咨詢補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。顯然，《法律援助法》應(yīng)當(dāng)對(duì)這些新的要求作出回應(yīng)，健全和完善經(jīng)費(fèi)保障體制。

3.立法體例上是否增設(shè)單章?！恫莅附ㄗh稿》沒有單獨(dú)對(duì)經(jīng)費(fèi)保障問題作出特別規(guī)定，主要散見于國(guó)家責(zé)任、政府義務(wù)以及法律援助實(shí)施程序等內(nèi)容中。相比之下，《專家建議稿》建議增設(shè)第六章“財(cái)政保障”。財(cái)政保障是法律援助制度的關(guān)鍵制度和基礎(chǔ)條件，從各國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)看，理應(yīng)單獨(dú)一章規(guī)定，并根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，制定若干條文，對(duì)目前實(shí)踐中普遍反映的問題作出明確回應(yīng)。從各界訴求、現(xiàn)實(shí)需要等方面看，《法律援助法》應(yīng)當(dāng)對(duì)經(jīng)費(fèi)保障問題作出系統(tǒng)和全面的規(guī)定，同時(shí)也要規(guī)定一些授權(quán)性內(nèi)容。

4.條文設(shè)計(jì)的基本要求。關(guān)于經(jīng)費(fèi)保障的立法內(nèi)容，既要宏觀規(guī)定國(guó)家責(zé)任與政府義務(wù)，從國(guó)家財(cái)政上明確對(duì)法律援助的基本保障，給我國(guó)法律援助發(fā)展提供“定心丸”；也要對(duì)社會(huì)參與作出規(guī)定，豐富我國(guó)法律援助的經(jīng)費(fèi)來源；還要設(shè)置相應(yīng)的授權(quán)性規(guī)定，賦予法律援助機(jī)構(gòu)可以根據(jù)實(shí)際情況作出及時(shí)的調(diào)整的權(quán)力。此外，關(guān)于中國(guó)法律援助基金會(huì)以及各地法律援助基金會(huì)的經(jīng)費(fèi)保障，也宜作出規(guī)定。例如，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《臺(tái)灣地區(qū)法律扶助法》第6條規(guī)定：“基金會(huì)之基金為新臺(tái)幣一百億元，除鼓勵(lì)民間捐助外，由主管機(jī)關(guān)逐漸編列預(yù)算捐助。創(chuàng)立基金新臺(tái)幣五億元，由主管機(jī)關(guān)于第一年度編足預(yù)算捐助?！?/p>

5.費(fèi)用分擔(dān)制度的立法取舍。《法律援助條例》并未規(guī)定費(fèi)用分擔(dān)問題，但近些年的實(shí)踐中已經(jīng)開始有些突破性的做法。對(duì)此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)探索實(shí)行受援人分擔(dān)費(fèi)用制度，是加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)、保障和改善民生的必然要求，是深化平安中國(guó)建設(shè)、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的必然要求，是推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)、維護(hù)社會(huì)公平正義的必然要求，是滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的法律需求的客觀需要，是完善法律援助制度的客觀需要，是公平有效配置有限法律援助資源的客觀需要，是參照遵行聯(lián)合國(guó)有關(guān)刑事法律援助準(zhǔn)則的客觀需要。40參見法言：《關(guān)于法律援助受援人分擔(dān)費(fèi)用制度幾個(gè)基本問題的研究（三）：在我國(guó)實(shí)行的必要性》，載《中國(guó)司法》2014年第6期。但是，《專家建議稿》認(rèn)為，暫時(shí)不宜規(guī)定“費(fèi)用分擔(dān)制度”，因?yàn)椋阂皇俏覈?guó)尚未建立明晰的產(chǎn)權(quán)登記制度，如何界定、申請(qǐng)申請(qǐng)人的經(jīng)濟(jì)狀況，是非常復(fù)雜的工作，受此影響，費(fèi)用分擔(dān)制度的審查程序?qū)?huì)特別耗時(shí)耗力，不符合司法效率的要求。二是我國(guó)經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)都尚未形成一個(gè)明晰確定的標(biāo)準(zhǔn)，費(fèi)用分擔(dān)制度的判斷標(biāo)準(zhǔn)更遠(yuǎn)未成熟。三是我國(guó)法律援助的辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，費(fèi)用分擔(dān)或許減輕國(guó)家責(zé)任，但也顯著地?fù)p害法律援助制度的社會(huì)聲譽(yù)以及實(shí)際效果。鑒于此，在目前的情況下，我國(guó)不宜規(guī)定法律援助服務(wù)費(fèi)用分擔(dān)制度，不僅因?yàn)榇俗龇ㄅc我國(guó)法律援助制度的本質(zhì)以及功能不符，也因?yàn)槲覈?guó)尚缺乏建立該制度的相應(yīng)配套前提。

四、人才隊(duì)伍建設(shè)

法律援助事業(yè)需要由律師等人才隊(duì)伍具體承接和實(shí)施。在經(jīng)費(fèi)保障問題得以解決的前提下，人才隊(duì)伍建設(shè)亦非常關(guān)鍵?！斗稍ā窇?yīng)做好宏觀布局。

（一）可持續(xù)性法律援助人才建設(shè)模式

《律師和基層法律服務(wù)工作者開展法律援助工作暫行管理辦法》（司發(fā)通〔2004〕132號(hào)）第3條規(guī)定，律師和基層法律服務(wù)工作者每年應(yīng)當(dāng)接受法律援助機(jī)構(gòu)的指派，辦理一定數(shù)量的法律援助案件。承辦法律援助案件的年度工作量，由省、自治區(qū)、直轄市司法行政機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)?shù)胤稍男枨罅?、律師和基層法律服?wù)工作者的數(shù)量及分布等實(shí)際情況確定。但是，對(duì)法律援助人才隊(duì)伍建設(shè)的“淺嘗輒止”，無法從根本上為法律援助人員的配置、培訓(xùn)、考核等作出指導(dǎo)。

當(dāng)前，我國(guó)法律援助工作面臨十分突出的供需矛盾和資源短缺問題。相應(yīng)地，建設(shè)一支可持續(xù)發(fā)展的法律援助人才隊(duì)伍，是拉動(dòng)法律援助制度深入發(fā)展的“馬車之一”。在我國(guó)，律師和基層法律服務(wù)工作者是提供法律援助的主要力量，基層法律服務(wù)工作者也是現(xiàn)階段我國(guó)提供法律援助的一支重要力量，社會(huì)力量正在發(fā)揮日益重要的作用。考慮到法律援助是國(guó)家責(zé)任與政府義務(wù)，必須始終堅(jiān)持?jǐn)U大專業(yè)律師隊(duì)伍的基本方針，增加“供給側(cè)”改革力度，儲(chǔ)備律師資源，緩解供需矛盾。同時(shí)，考慮到我國(guó)律師隊(duì)伍資源分布嚴(yán)重不均的情況，對(duì)律師資源緊缺的縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層，可以探索在一定區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一調(diào)配律師資源，激活資源分配與服務(wù)提供的集成效應(yīng)，但必須同時(shí)提供相應(yīng)的保障機(jī)制、鼓勵(lì)措施等配套措施。

在法律援助隊(duì)伍建設(shè)上，不僅要強(qiáng)化國(guó)家責(zé)任與政府義務(wù)，也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社會(huì)參與力度。律師隊(duì)伍畢竟受一個(gè)國(guó)家的法律服務(wù)需求等限制，要充分利用社會(huì)人力資源開展法律援助工作。在新時(shí)代背景下，應(yīng)順應(yīng)“小政府、大社會(huì)”的要求，大力扶持社會(huì)法律援助組織，構(gòu)建科學(xué)管理體系。充分整合社會(huì)資源，建立起靈活的法律援助組織網(wǎng)絡(luò)體系，在社會(huì)團(tuán)體、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和弱勢(shì)群體相對(duì)集中的企業(yè)、社會(huì)組織及監(jiān)獄、勞教所建立方便群眾的法律援助工作站（聯(lián)系處、部）。其中，社會(huì)團(tuán)體和高等院校應(yīng)當(dāng)建設(shè)成為我國(guó)社會(huì)組織參與法律援助的主體：（1）社會(huì)團(tuán)體。它分三種情況：依照《社團(tuán)條例》規(guī)定依法登記的社會(huì)團(tuán)體，如各種行業(yè)協(xié)會(huì)等；由國(guó)家機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)核定，并經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免于登記的社會(huì)團(tuán)體，如中國(guó)殘聯(lián)、中國(guó)文聯(lián)等；按照《社團(tuán)條例》的規(guī)定，可以不進(jìn)行登記的社會(huì)團(tuán)體，是參加中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的人民團(tuán)體，如工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等，也是準(zhǔn)政府組織。（2）高等院校，即法學(xué)院校設(shè)立的法律援助組織。（3）法律援助基金會(huì)。中國(guó)法律援助基金會(huì)、地方法律援助基金會(huì)通過募集的社會(huì)資金并投入法律援助項(xiàng)目，與政府法律援助形成互動(dòng)，也可以發(fā)揮相應(yīng)的人力作用。（4）民辦非企業(yè)單位。由政府民政部門批準(zhǔn)設(shè)立的企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他力量以及公民個(gè)人，利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的、從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)的活動(dòng)。這類社會(huì)組織具有法人資格，以自己的名義獨(dú)立于政府開展法律援助活動(dòng)，具有鮮明的民間性、志愿性，如武漢大學(xué)弱者權(quán)益保護(hù)中心等。41參見王淑華：《參與社會(huì)化服務(wù)多元化發(fā)展秩序化——社會(huì)組織參與法律援助有關(guān)問題的思考》，載《中國(guó)司法》2005年第11期。

（二）法律援助人員的專業(yè)專職化

為了能夠滿足“應(yīng)援盡援”目標(biāo)，同時(shí)更高效地提供專門化、常態(tài)化、標(biāo)準(zhǔn)化的法律援助服務(wù)，可以考慮由法律援助管理部門與業(yè)務(wù)實(shí)施機(jī)構(gòu)設(shè)置專職化人員，從而建立起高精專的法律援助人員隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)法律援助的“新常態(tài)化”。

具體而言：（1）法律援助專職人員制度。目前，建立法律援助公職律師制度非常必要。42參見裴小梅：《對(duì)我國(guó)律師法律援助制度的思考——兼論建立法律援助公職律師制度的必要性》，載《河南社會(huì)科學(xué)》2004年第2期。理由為：法律援助律師資源與法律援助需求之間的缺口過大；律師法律援助服務(wù)的無償性，與律師作為“經(jīng)紀(jì)人”身份的利益沖突；法律援助經(jīng)費(fèi)的嚴(yán)重不足，往往導(dǎo)致援助律師辦案的積極性和質(zhì)量不高，甚至出現(xiàn)無人愿意辦案的情況；在認(rèn)識(shí)上對(duì)法律援助制度存在不少誤區(qū)。但是，我國(guó)現(xiàn)存法律援助“專職模式”，它的實(shí)質(zhì)是政府直接提供的法律援助服務(wù)，會(huì)導(dǎo)致法律援助機(jī)構(gòu)角色錯(cuò)位、法律援助機(jī)構(gòu)功利化、法律援助機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理混亂等問題。如果政府直接提供法律援助服務(wù)，應(yīng)當(dāng)保持行政屬性與中立性，法律援助機(jī)構(gòu)工作人員不允許從辦案獲取任何利益。否則，法律援助機(jī)構(gòu)的建設(shè)與發(fā)展很難走上正軌。43參見桑寧：《法律援助提供模式研究——中國(guó)“專職模式”辨析》，載《中國(guó)司法》2013年第12期。在法律援助機(jī)構(gòu)設(shè)立公職律師專項(xiàng)編制，一方面，應(yīng)當(dāng)通過統(tǒng)一招錄考試，從具備法律職業(yè)資格的人員中選拔人才并培養(yǎng)為公職律師，或通過一定方式在執(zhí)業(yè)律師中選拔公職律師，逐步使公職律師成為法律援助工作的主導(dǎo)力量，提高法律援助隊(duì)伍素質(zhì)；另一方面，也必須同時(shí)加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障。例如，600萬人口的香港，法律援助專職人員達(dá)521 人；1500萬人口的深圳，專職法律援助人員不足50 人。44參見鐘曉渝：《健全法律援助制度維護(hù)社會(huì)公平正義》，載《人民日?qǐng)?bào)》2013年12月11日。在我國(guó)，設(shè)立專職法律援助人才隊(duì)伍并非不可行，但關(guān)鍵是要解決好配套機(jī)制。（2）刑事法律援助與公設(shè)辯護(hù)人制度。在法律援助的類型中，刑事法律援助原則應(yīng)當(dāng)成為基礎(chǔ)的內(nèi)容，也應(yīng)當(dāng)繼續(xù)成為我國(guó)今后法律援助的工作重心，但并不意味著擠壓民事、行政法律援助的生存空間。而且，為了提高刑事法律援助的覆蓋率，應(yīng)當(dāng)考慮設(shè)置專職法律援助服務(wù)人員，解決律師分布不均等問題。依據(jù)美國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以“援助律師”為主要模式的法律援助體系存在很多制度上的缺陷，例如，缺乏統(tǒng)一的管理機(jī)制、辯護(hù)效率低辯護(hù)效果不能保證等，成為阻礙刑事辯護(hù)率提高的最主要原因之一。公設(shè)辯護(hù)人系統(tǒng)的建立，能夠有效地解決這一問題。45參見程衍：《論我國(guó)法律援助制度的完善——建立公設(shè)辯護(hù)人系統(tǒng)》，載《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第2期。公設(shè)辯護(hù)人制度是美國(guó)刑事法律援助的主要實(shí)施機(jī)制。公設(shè)辯護(hù)人組織多設(shè)置于人口稠密地區(qū)，建構(gòu)在聯(lián)邦和州（縣）兩個(gè)層次上，主要隸屬于行政分支，運(yùn)作經(jīng)費(fèi)以州（縣）政府撥款為主。受案范圍由貧困與案件性質(zhì)雙重標(biāo)準(zhǔn)確定，服務(wù)于所有刑事程序階段，常采縱向代理方式。公設(shè)辯護(hù)人的任用、薪水及兼職問題都頗有爭(zhēng)議，辯護(hù)質(zhì)量、維護(hù)獨(dú)立性、控制成本、實(shí)現(xiàn)司法正義等因素成為爭(zhēng)議的角度所在，也成就了美國(guó)公設(shè)辯護(hù)人制度運(yùn)作機(jī)制的多元模式。同時(shí)，公設(shè)辯護(hù)人應(yīng)遵守律師職業(yè)行為規(guī)范。46參見吳羽：《美國(guó)公設(shè)辯護(hù)人制度運(yùn)作機(jī)制研究》，載《北方法學(xué)》2014年第5期。在我國(guó)未來的法律援助立法以及刑事法律援助中，可以考慮建立公設(shè)辯護(hù)人制度，更好地解決刑事辯護(hù)全覆蓋問題。

（三）提高法律援助人員的辦案補(bǔ)貼

對(duì)于法律援助隊(duì)伍建設(shè)而言，辦案補(bǔ)貼問題亦非常重要，既是對(duì)法律援助人員的基本經(jīng)濟(jì)保障，也是最基礎(chǔ)的參與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。而且，辦案補(bǔ)貼問題，也與法律援助的財(cái)政保障、法律援助質(zhì)量體系息息相關(guān)。目前，由于決定補(bǔ)貼的外部因素不完善或不確定，使辦案人員的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)貼方法不科學(xué)、支付方式不科學(xué)等問題非常突出。47參見桑寧：《法律援助發(fā)展中結(jié)構(gòu)性矛盾和瓶頸問題研究》，載《中國(guó)司法》2012年第1期。《法律援助條例》沒有對(duì)辦案補(bǔ)貼的定義和構(gòu)成要素、發(fā)放對(duì)象、發(fā)放時(shí)限、發(fā)放條件、動(dòng)態(tài)調(diào)整時(shí)限等作出明確規(guī)定，導(dǎo)致了許多問題和爭(zhēng)議的產(chǎn)生，亟待從立法層面給予解決。在實(shí)踐中，對(duì)法律援助人員的補(bǔ)貼問題很多，包括：法律援助補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)普遍較低；辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)僵化，基本上都采取包干補(bǔ)貼的方式，與市場(chǎng)化機(jī)制下辦案報(bào)酬的差距特別大；辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)，辦案補(bǔ)貼通常應(yīng)當(dāng)由實(shí)際辦案支出和服務(wù)費(fèi)兩個(gè)基本要素組成。實(shí)際辦案支出包括法律援助案件所必要的交通費(fèi)、差旅費(fèi)、通信費(fèi)、鑒定費(fèi)、復(fù)印費(fèi)、誤餐費(fèi)等費(fèi)用，廣東省在這方面的做法比較成熟，全國(guó)人大立法時(shí)可以予以吸收調(diào)整。48參見郭婕：《論法律援助標(biāo)準(zhǔn)的建立與完善》，載《法治研究》2013年第4期。

從立法上，需要對(duì)法律援助辦案補(bǔ)貼問題作出相應(yīng)的規(guī)定，49參見梁宣養(yǎng)、張兆祜：《法律援助辦案補(bǔ)貼制度研究》，載《中國(guó)司法》2016年第8期?？梢栽凇斗稍鷹l例》的基礎(chǔ)上，結(jié)合最新的發(fā)展和需要，作出以下規(guī)定：一是制定主體的法定化?！斗稍鷹l例》明確規(guī)定，法律援助辦案補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府司法行政部門會(huì)同同級(jí)財(cái)政部門核定。由此，地市和縣級(jí)財(cái)政部門、司法行政部門及法律援助機(jī)構(gòu)是無權(quán)制定法律援助辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的。由省級(jí)司法行政部門和財(cái)政部門聯(lián)合制定標(biāo)準(zhǔn)，有助于提高標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性和科學(xué)性，有利于標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行。二是建立科學(xué)的法律援助服務(wù)成本調(diào)查制度?！斗稍鷹l例》明確規(guī)定，法律援助辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，參考法律援助機(jī)構(gòu)辦理各類法律援助案件的平均成本等因素核定。在制定法律援助辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)該掌握不同地區(qū)的法律援助機(jī)構(gòu)辦理各類法律援助案件的平均成本。為了確保數(shù)據(jù)的科學(xué)性和真實(shí)性，應(yīng)當(dāng)建立法律援助辦案成本調(diào)查制度，由辦案補(bǔ)貼制定機(jī)關(guān)定期委托統(tǒng)計(jì)調(diào)查機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，科學(xué)制定法律援助辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由省司法行政部門會(huì)同財(cái)政部門聯(lián)合制定，應(yīng)當(dāng)科學(xué)劃分區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)。三是建立科學(xué)的定期調(diào)整機(jī)制?！斗稍鷹l例》明確規(guī)定，法律援助辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)可以根據(jù)需要調(diào)整，但實(shí)際操作上流于形式。為此，《法律援助法》應(yīng)當(dāng)定期根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和辦案成本，對(duì)法律援助辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)的調(diào)整，使辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)合理。

（四）立法建言

法律援助的神圣事業(yè)，首先取決于法律援助人員。《法律援助條例》在這方面的規(guī)定存在不足，相關(guān)問題也在法律援助的實(shí)施過程反復(fù)暴露，《法律援助法》作出規(guī)定時(shí)，應(yīng)注意以下問題：

1.政策導(dǎo)向。在我國(guó)，擴(kuò)大提供法律援助服務(wù)人員的范圍也是發(fā)展趨勢(shì)。例如，司法部、財(cái)政部《關(guān)于律師開展法律援助工作的意見》（2017年）明確要求，建立法律援助值班律師制度。法律援助機(jī)構(gòu)通過在人民法院、看守所派駐值班律師，依法為犯罪嫌疑人、被告人等提供法律咨詢等法律幫助。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國(guó)家安全部、司法部《關(guān)于開展法律援助值班律師工作的意見》第1條規(guī)定，法律援助機(jī)構(gòu)在人民法院、看守所派駐值班律師，為沒有辯護(hù)人的犯罪嫌疑人、刑事被告人提供法律幫助。第2條規(guī)定，法律援助值班律師應(yīng)當(dāng)依法履行下列工作職責(zé)：解答法律咨詢；引導(dǎo)和幫助犯罪嫌疑人、刑事被告人及其近親屬申請(qǐng)法律援助，轉(zhuǎn)交申請(qǐng)材料；在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度改革試點(diǎn)中，為自愿認(rèn)罪認(rèn)罰的犯罪嫌疑人、刑事被告人提供法律咨詢、程序選擇、申請(qǐng)變更強(qiáng)制措施等法律幫助，對(duì)檢察機(jī)關(guān)定罪量刑建議提出意見，犯罪嫌疑人簽署認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書應(yīng)當(dāng)有值班律師在場(chǎng)；對(duì)刑訊逼供、非法取證情形代理申訴、控告；承辦法律援助機(jī)構(gòu)交辦的其他任務(wù)。法律援助值班律師不提供出庭辯護(hù)服務(wù)。符合法律援助條件的犯罪嫌疑人、刑事被告人，可以依申請(qǐng)或通知由法律援助機(jī)構(gòu)為其指派律師提供辯護(hù)。對(duì)此，《法律援助法》應(yīng)當(dāng)做出正面的回應(yīng)，在內(nèi)容上既要將現(xiàn)有成果予以固化，也要對(duì)其他問題作出明確規(guī)定。

2.國(guó)際動(dòng)態(tài)。各國(guó)對(duì)法律援助人員的規(guī)定不盡相同。同時(shí)，刑事法律援助有其特殊性，法律援助人員亦是如此?！堵?lián)合國(guó)關(guān)于在刑事司法系統(tǒng)中獲得法律援助機(jī)會(huì)的原則和準(zhǔn)則》（聯(lián)合國(guó)毒品和犯罪問題辦公室，UNODC，2012）將提供法律援助的個(gè)人稱作為“法律援助服務(wù)人員”，把提供法律援助的組織稱為“法律援助服務(wù)組織”。第一類法律援助服務(wù)人員是律師，但同時(shí)還建議國(guó)家對(duì)各種各樣的利益攸關(guān)人以非政府組織、社區(qū)型組織、宗教和非宗教型慈善組織、專業(yè)性機(jī)構(gòu)和協(xié)會(huì)及學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)等形式作為法律援助服務(wù)組織予以參考。向外國(guó)國(guó)民提供法律援助應(yīng)當(dāng)遵循《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》及其他可適用的雙邊條約的要求。應(yīng)當(dāng)指出，各國(guó)在提供法律援助方面使用了不同的模式。其中可能包括：公設(shè)辯護(hù)人、私營(yíng)律師、定約律師、公益計(jì)劃、律師協(xié)會(huì)、律師助理及其他人。對(duì)此，并不限制任何特定的模式，而是鼓勵(lì)各國(guó)保障被拘留者、被逮捕者或被監(jiān)禁者、涉嫌或被控告刑事犯罪者獲得法律援助的基本權(quán)利，同時(shí)擴(kuò)大法律援助以將與刑事司法系統(tǒng)有所接觸的其他人均可提供法律援助。同時(shí)，《聯(lián)合國(guó)關(guān)于在刑事司法系統(tǒng)中獲得法律援助機(jī)會(huì)的原則和準(zhǔn)則》（聯(lián)合國(guó)毒品和犯罪問題辦公室，UNODC，2012）對(duì)“人力資源”作出了特別的規(guī)定：國(guó)家應(yīng)當(dāng)酌情預(yù)先為全國(guó)性法律援助度的人員配備專門作出與其需要相稱的充分準(zhǔn)備。國(guó)家應(yīng)當(dāng)確保為國(guó)家法律援助制度工作的專業(yè)人員具有與其所提供的服務(wù)相適宜的資格和培訓(xùn)。如果缺乏合格的律師，提供法律援助服務(wù)還可把非律師從業(yè)人員或法律助理包括在內(nèi)。與此同時(shí)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)推動(dòng)法律職業(yè)的發(fā)展，取消影響法律教育的各種財(cái)政障礙。國(guó)家還應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)為進(jìn)入法律職業(yè)廣開門路、包括采取肯定行動(dòng)措施，以確保婦女、少數(shù)群體和經(jīng)濟(jì)條件不利的群體享有進(jìn)入該職業(yè)的機(jī)會(huì)。從上述兩個(gè)文件的規(guī)定可以看出，提供法律援助服務(wù)的群體具有身份的多元性與開放性，律師是主體部分，但提供法律援助服務(wù)的其他主體可以來自社會(huì)的各個(gè)方面與群體。

3.立法表述?！恫莅刚髑笠庖姼濉吩诳倓t中并未對(duì)法律援助工作人員這一基礎(chǔ)問題作出規(guī)定，反而，對(duì)提供法律援助的人員及其基本條件、基本義務(wù)以及權(quán)利等問題的規(guī)定，散落于相關(guān)的法律條文中，以至于無法對(duì)提供法律援助這一關(guān)鍵的主體性要素作出符合現(xiàn)實(shí)需要的規(guī)定。此外，第16條規(guī)定了“值班律師”這一提供法律幫助的工作人員，這無疑是一個(gè)值得稱道的立法亮點(diǎn)。同時(shí)，關(guān)于法律援助服務(wù)費(fèi)用問題，《草案征求意見稿》在第四章“法律援助實(shí)施”的第32條對(duì)“支付法律援助服務(wù)費(fèi)用”作出了規(guī)定：“辦理法律援助案件的人員在案件結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)向法律援助機(jī)構(gòu)報(bào)告，并提交案卷材料。法律援助機(jī)構(gòu)收到案卷材料后，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查，并支付法律援助服務(wù)費(fèi)用。法律援助服務(wù)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)及經(jīng)費(fèi)使用辦法由省級(jí)人民政府司法行政部門會(huì)同同級(jí)財(cái)政部門，根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、法律服務(wù)收費(fèi)政府指導(dǎo)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，參考律師辦理各類案件的平均成本、基本勞務(wù)費(fèi)等因素核定，并根據(jù)需要調(diào)整?！边@一規(guī)定比《法律援助條例》有明顯的進(jìn)步，《法律援助法》應(yīng)當(dāng)充分審議。

4.《專家建議稿》建議另行增設(shè)第三章“法律援助服務(wù)提供者”，對(duì)法律援助服務(wù)人員作出系統(tǒng)規(guī)定。第20—24條共計(jì)5個(gè)條文，分別規(guī)定了“法律援助人員”“法律援助志愿者”“承辦案件的工作要求”“執(zhí)業(yè)要求”“社會(huì)監(jiān)督”。這從立法體系上看應(yīng)該說比征求意見稿更勝一籌。其中，第20條對(duì)“法律援助人員”規(guī)定為：“法律援助人員應(yīng)當(dāng)具備下列基本條件：擁護(hù)中華人民共和國(guó)憲法；具有國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格或者具有與所提供的法律援助服務(wù)內(nèi)容相適應(yīng)的法律知識(shí)和專業(yè)能力；過去三年沒有違法犯罪記錄或違反律師職業(yè)道德受到行政處罰。在刑事訴訟中，擔(dān)任辯護(hù)人、訴訟代理人的法律援助人員，應(yīng)當(dāng)具有律師職業(yè)資格且執(zhí)業(yè)兩年以上。從事其他法律援助服務(wù)，由法律援助中心根據(jù)具體法律援助事務(wù)的性質(zhì)、專業(yè)需求以及法律援助人員的資源情況統(tǒng)一安排法律援助服務(wù)人員?！边@條規(guī)定設(shè)定了法律援助人員的準(zhǔn)入條件，實(shí)際上是對(duì)法律援助人員的義務(wù)性規(guī)定，使對(duì)法律援助人員的規(guī)定更全面。第21條對(duì)“法律援助志愿者”規(guī)定為：“法律援助中心應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)高等院校法學(xué)專業(yè)的大學(xué)生、研究生擔(dān)任法律援助志愿者。在具有法律職業(yè)資格、三年以上法律執(zhí)業(yè)經(jīng)歷的教師的指導(dǎo)下，法律援助志愿者可以提供法律咨詢、代擬法律文書等法律援助服務(wù)?！边@是擴(kuò)大法律援助人員主體范圍背景下的有益探索。同時(shí)，在第五章“法律援助程序”中，第44條對(duì)“法律援助服務(wù)費(fèi)用”作出了規(guī)定：“辦理法律援助案件的人員在案件結(jié)案后，應(yīng)當(dāng)向法律援助中心報(bào)告，并提交案卷材料。法律援助中心收到案卷材料后，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查，并支付法律援助服務(wù)費(fèi)用。法律援助服務(wù)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)及經(jīng)費(fèi)使用辦法由省級(jí)人民政府司法行政部門會(huì)同同級(jí)財(cái)政部門，根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、法律服務(wù)收費(fèi)政府指導(dǎo)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，參考律師辦理各類案件的平均水平、基本勞務(wù)費(fèi)等因素核定，并根據(jù)需要調(diào)整?！薄秾＜医ㄗh稿》保留了《草案征求意見稿》的規(guī)定，說明其成熟性?？傮w看來，《專家建議稿》的立法體例、條文設(shè)計(jì)與內(nèi)容設(shè)定，都比《草案征求意見稿》更具有時(shí)代氣息，更值得采用。

五、法律援助的質(zhì)量監(jiān)管體系

在供需矛盾大、組織管理體制不暢以及經(jīng)費(fèi)保障嚴(yán)重不足的復(fù)雜背景下，法律援助的辦案質(zhì)量長(zhǎng)期被忽視。但在新時(shí)代下，不僅要擴(kuò)大法律援助的覆蓋面，更要注重提高法律援助的質(zhì)量與監(jiān)管機(jī)制?！斗稍ā窇?yīng)當(dāng)作出規(guī)定。

（一）辦案質(zhì)量與監(jiān)管問題

2004年，司法部《律師和基層法律服務(wù)工作者開展法律援助工作暫行管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）較早規(guī)定了辦案質(zhì)量問題。第13條規(guī)定，法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取對(duì)結(jié)案材料審查、辦案質(zhì)量反饋、評(píng)估等方式，督促律師和基層法律服務(wù)工作者盡職盡責(zé)地開展法律援助工作，確保法律援助服務(wù)的質(zhì)量。律師協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)按照律師協(xié)會(huì)章程的規(guī)定，對(duì)實(shí)施法律援助工作予以協(xié)助，指導(dǎo)律師和律師事務(wù)所不斷提高辦理法律援助案件的質(zhì)量，維護(hù)律師在開展法律援助工作中的合法權(quán)益。但實(shí)際情況是，到目前為止，我國(guó)法律援助整體辦案質(zhì)量及其保障機(jī)制堪憂。主要表現(xiàn)為：一是律師提供法律援助的有效性問題?！罢?zé)任、律師義務(wù)”的具體運(yùn)行模式違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下法律服務(wù)市場(chǎng)的逐利性規(guī)律，片面強(qiáng)調(diào)律師的法律援助義務(wù)而忽視了律師的正當(dāng)利益，使律師參與法律援助的積極性受到挫傷。二是法律援助的及時(shí)性不足，特別是在刑事法律援助方面。50參見樊崇義：《中國(guó)法律援助制度的建構(gòu)與展望》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第6期。三是法律援助質(zhì)量的監(jiān)督、評(píng)估以及保障機(jī)制尚不健全，質(zhì)量問題長(zhǎng)期被忽視。這些都導(dǎo)致法律援助案件質(zhì)量監(jiān)管不僅成為一種奢望，也不免成為實(shí)施過程中的“雞肋”。

為探索建立科學(xué)有效的案件質(zhì)量評(píng)估體系，《關(guān)于完善法律援助制度的意見》明確對(duì)推進(jìn)法律援助標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、加強(qiáng)法律援助質(zhì)量管理、完善法律援助便民服務(wù)機(jī)制、規(guī)范法律援助監(jiān)督管理作出規(guī)定。2017年，司法部法律援助中心在杭州市法律援助中心建設(shè)2017 年度全國(guó)法律援助案件質(zhì)量評(píng)估示范中心，積極推動(dòng)構(gòu)建案件質(zhì)量評(píng)價(jià)體系和案件質(zhì)量控制系統(tǒng)，完善同行評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“一案一評(píng)”，逐步將全部案件納入評(píng)估范圍。這無疑宣告了自上而下對(duì)法律援助案件質(zhì)量的高度重視以及一系列舉措正在施行，而且，還提出了一些經(jīng)過檢驗(yàn)、可資推薦的具有示范性意義的質(zhì)量保障措施。

與此同時(shí)，一些地方也在積極探索法律援助質(zhì)量管理制度：（1）北京市加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)管，有效提高服務(wù)質(zhì)量和水平。加強(qiáng)對(duì)案件辦理質(zhì)量的監(jiān)督，探索開展法律援助質(zhì)量評(píng)估制度，實(shí)行重大疑難案件集體討論制度，保證辦案質(zhì)量和效果。加強(qiáng)對(duì)組織實(shí)施行為的監(jiān)督，明確審批時(shí)限，規(guī)范工作流程，自覺接受社會(huì)各界的監(jiān)督。優(yōu)化對(duì)長(zhǎng)期上訪、精神偏執(zhí)等受援人開展法律和心理“雙援助”的做法。（2）陜西省加強(qiáng)制度建設(shè)，強(qiáng)化基礎(chǔ)管理。建立案件質(zhì)量評(píng)查考核制度，建立規(guī)范化機(jī)構(gòu)評(píng)審制度，建立“12348”法律援助專線電話值班制度，提高基層規(guī)范化管理水平。組織開展“三秦十佳”法律援助先進(jìn)個(gè)人、先進(jìn)單位評(píng)選表彰活動(dòng)和優(yōu)秀案例評(píng)選活動(dòng)，樹立法律援助良好形象。（3）廣東省提升服務(wù)質(zhì)量，主動(dòng)參與政府主導(dǎo)的維權(quán)機(jī)制。推行“點(diǎn)援制”，建立承辦律師“準(zhǔn)入制”，加強(qiáng)案件監(jiān)督力度，從源頭上確保案件質(zhì)量。51參見編輯部：《積極服務(wù)保障和改善民生實(shí)現(xiàn)法律援助工作新發(fā)展》，載《法制日?qǐng)?bào)》2011年10月13日。（4）法律援助機(jī)構(gòu)確立“案前告知、案中指導(dǎo)、案后監(jiān)督”的原則，對(duì)法律援助案件的辦理過程實(shí)行全方位的動(dòng)態(tài)跟蹤指導(dǎo)。法律援助機(jī)構(gòu)組織相關(guān)專業(yè)人員旁聽法律援助案件的法庭審理，聽取受援人及有關(guān)部門意見，并做好跟蹤調(diào)查、處理和反饋工作。法律援助機(jī)構(gòu)采取審查案件材料、監(jiān)察案件質(zhì)量，向受援人發(fā)放《征詢意見表》，向法院等有關(guān)單位發(fā)放意見反饋表，組織人大、政協(xié)、公、檢、法、政法委的有關(guān)人員對(duì)法律援助案件辦理質(zhì)量進(jìn)行評(píng)議等方法，開展法律援助案件審查監(jiān)控工作。52參見郭婕：《論法律援助標(biāo)準(zhǔn)的建立與完善》，載《法治研究》2013年第4期。應(yīng)該說，這些探索不僅是各地因地制宜的積極舉措，也是富有成效的探索，為進(jìn)一步改革積累了經(jīng)驗(yàn)。

在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)借助《法律援助法》的制定契機(jī)，對(duì)法律援助案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系的建構(gòu)以及案件質(zhì)量保障體系等問題作出明確的規(guī)定。

（二）質(zhì)量管理體系的基本思考

做好法律援助質(zhì)量管理，應(yīng)該從人員管理、標(biāo)準(zhǔn)制定、全程監(jiān)管等方面出發(fā)，建立“三位一體”的綜合體系。 “綜合性”，是對(duì)立法科學(xué)性的要求。

對(duì)此，有不同的觀點(diǎn)：（1）法律援助人員的準(zhǔn)入機(jī)制。在人力資源不足的情況下，擴(kuò)大提供法律援助人員的范圍尤為迫切。但是，擴(kuò)大法律援助服務(wù)范圍，不等于過低地掌握法律援助人員的準(zhǔn)入條件。只有制定符合實(shí)際情況的準(zhǔn)入機(jī)制，才能確保法律援助人員的業(yè)務(wù)素養(yǎng)等，這是對(duì)法律援助質(zhì)量的最基礎(chǔ)保障機(jī)制。（2）法律援助辦案質(zhì)量考核與保障體系。對(duì)于法律援助服務(wù)而言，無論是訴訟服務(wù)還是非訴訟業(yè)務(wù)，辦案質(zhì)量的好與壞是最終的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。從法律援助服務(wù)的動(dòng)態(tài)過程看，質(zhì)量考核、質(zhì)量保證體系是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，因此，保障機(jī)制至少應(yīng)當(dāng)包括：第一，服務(wù)過程的監(jiān)督機(jī)制。從案件承辦、調(diào)查取證到庭審、案卷歸檔等，建立統(tǒng)一的全過程控制標(biāo)準(zhǔn)：應(yīng)當(dāng)制定有關(guān)行業(yè)指導(dǎo)規(guī)范，對(duì)法律服務(wù)人員承辦法律援助案件的辦案規(guī)程作出統(tǒng)一規(guī)定：法律服務(wù)人員承辦法律援助案件應(yīng)當(dāng)制定總體工作方案，經(jīng)受援人認(rèn)可后組織實(shí)施；制定調(diào)查取證工作方案，結(jié)合案件待證事實(shí)確立需要調(diào)查搜集的證據(jù)以及證據(jù)類型和形式、調(diào)查搜集的途徑和步驟等，指導(dǎo)并協(xié)助受援人調(diào)查搜集案件有關(guān)證據(jù)材料；制定庭審方案。根據(jù)調(diào)查取證情況對(duì)案件進(jìn)行分析，預(yù)測(cè)庭審中可能出現(xiàn)的問題及應(yīng)對(duì)策略，并征求法律援助機(jī)構(gòu)的意見，對(duì)于重大、疑難、復(fù)雜和群體案件要向法律援助機(jī)構(gòu)進(jìn)行專門匯報(bào)，經(jīng)集體討論確定后組織實(shí)施。第二，建立旁聽制度。對(duì)于普通案件確立旁聽比例，法律援助機(jī)構(gòu)工作人員每年必須按比例旁聽案件，隨時(shí)掌握援助案件的發(fā)展情況，對(duì)于重大、疑難、復(fù)雜和群體案件等必須進(jìn)行聽審：規(guī)范案卷歸檔，建立一整套對(duì)案卷歸檔的制度，作為過程控制結(jié)果的文件，便于監(jiān)督抽查。53參見馬清明：《完善法律援助機(jī)構(gòu)工作機(jī)制的思考》，載《中國(guó)司法》2012年第2期。第三，完善獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。應(yīng)當(dāng)建立獎(jiǎng)懲制度，獎(jiǎng)勵(lì)形式應(yīng)當(dāng)物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)與精神獎(jiǎng)勵(lì)并舉，通過加大物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的程度，彌補(bǔ)辦案補(bǔ)貼的不足；通過加大精神獎(jiǎng)勵(lì)的程度，提高法律服務(wù)人員的信譽(yù)和知名度等無形價(jià)值。第四，提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。辦案補(bǔ)貼是對(duì)辦案的成本費(fèi)用的補(bǔ)助，它的高低直接影響對(duì)案件的精力投入，應(yīng)進(jìn)一步提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)?？梢愿鶕?jù)案件復(fù)雜程度、律師執(zhí)業(yè)資歷和水平等，實(shí)行有差別的辦案津貼制度。第五，加強(qiáng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，完善法律援助律師的資格準(zhǔn)入，加強(qiáng)法律援助律師的業(yè)務(wù)培訓(xùn)與智力支持。第六，建立法律援助案件質(zhì)量同行評(píng)估機(jī)制?？梢越梃b英國(guó)的法律援助獨(dú)立同行評(píng)估制度，由法律援助管理機(jī)構(gòu)對(duì)轄區(qū)內(nèi)法律援助機(jī)構(gòu)在一定時(shí)期內(nèi)所辦理的法律援助案件進(jìn)行抽樣，委托專門的獨(dú)立同行評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估機(jī)構(gòu)聘請(qǐng)相應(yīng)的資深律師，按照同行評(píng)估的既定標(biāo)準(zhǔn)和流程對(duì)案卷進(jìn)行審查評(píng)估。54參見樊崇義：《中國(guó)法律援助制度的建構(gòu)與展望》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第6期。第七，探索建立程序性違法制裁機(jī)制和有效辯護(hù)制度，整體上解決包括刑事法律援助辦案質(zhì)量在內(nèi)的刑事辯護(hù)質(zhì)量問題。

應(yīng)該說，上述看法各有其可取之處，在立法時(shí)可以結(jié)合實(shí)際情況，決定是否作出相應(yīng)的規(guī)定。具體到立法層面，應(yīng)當(dāng)制定法律援助辦案質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)考核體系，逐步建立質(zhì)量監(jiān)督制度和案件辦理獎(jiǎng)懲制度。在具體措施層面，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督管理，嚴(yán)格職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律，建立一整套履行職能績(jī)效的考核考評(píng)機(jī)制；注重法律援助業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)，提高法律援助隊(duì)伍的整體素質(zhì)；加強(qiáng)建立案件監(jiān)督機(jī)制，實(shí)行“全程跟蹤”，開展“旁聽庭審”，定期檢查，因地制宜推行案件質(zhì)量“同行評(píng)估”等做法。這些都是此次立法評(píng)估、審議時(shí)可以著重考慮的地方。

（三）立法建言

法律援助案件質(zhì)量監(jiān)管保障問題，應(yīng)當(dāng)成為《法律援助法》的重要內(nèi)容。鑒于《法律援助條例》在這方面基本處于空白狀態(tài)，因此，《法律援助法》應(yīng)當(dāng)結(jié)合各方面的意見和實(shí)際情況，建立起法律援助質(zhì)量監(jiān)管與保障體系。

1.政策動(dòng)態(tài)。司法部、財(cái)政部《關(guān)于律師開展法律援助工作的意見》（2017年）對(duì)法律援助辦案質(zhì)量提出了新的要求與安排，它包括：一是強(qiáng)化律師事務(wù)所法律援助案件管理責(zé)任。律師事務(wù)所嚴(yán)格接受指派、內(nèi)部審批、辦理案件、案卷歸檔、投訴處理等各環(huán)節(jié)流程。建立律師事務(wù)所重大、疑難案件集體討論制度。根據(jù)法律援助的常涉糾紛案件類別、律師辦案專長(zhǎng)，培養(yǎng)擅長(zhǎng)辦理法律援助案件的律師團(tuán)隊(duì)。完善律師事務(wù)所內(nèi)部傳幫帶制度，建立完善青年律師辦理法律援助案件帶教制度。二是加強(qiáng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。完善律師承辦法律援助案件各環(huán)節(jié)工作制度，制定刑事、民事、行政法律援助案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，確保律師為受援人提供符合標(biāo)準(zhǔn)的法律援助。三是加強(qiáng)辦案質(zhì)量監(jiān)管。法律援助機(jī)構(gòu)要積極推進(jìn)案件質(zhì)量評(píng)估試點(diǎn)工作，綜合運(yùn)用案卷評(píng)查、旁聽庭審、聽取辦案機(jī)關(guān)意見、回訪受援人等措施對(duì)律師承辦法律援助案件進(jìn)行監(jiān)管，有條件的地方運(yùn)用信息化手段對(duì)辦案實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控。四是做好投訴處理工作。司法行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法辦理法律援助投訴，規(guī)范對(duì)律師承辦法律援助案件的投訴事項(xiàng)范圍、程序和處理反饋工作。對(duì)律師接受指派后，怠于履行法律援助義務(wù)或有其他違反法律援助管理規(guī)定的行為，由司法行政機(jī)關(guān)依法依規(guī)處理。五是加強(qiáng)律師協(xié)會(huì)對(duì)律師事務(wù)所開展法律援助工作的指導(dǎo)。律師協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)按照律師協(xié)會(huì)章程的規(guī)定對(duì)法律援助組織實(shí)施工作予以協(xié)助，指導(dǎo)律師和律師事務(wù)所提高辦案質(zhì)量。六是建立法律援助疑難復(fù)雜案件辦理機(jī)制。法律援助機(jī)構(gòu)根據(jù)律師業(yè)務(wù)專長(zhǎng)和職業(yè)操守，建立法律援助專家律師庫，對(duì)重大疑難復(fù)雜案件實(shí)行集體討論、全程跟蹤、重點(diǎn)督辦。七是加強(qiáng)法律援助異地協(xié)作。法律援助機(jī)構(gòu)就案件調(diào)查取證、送達(dá)法律文書等事項(xiàng)積極開展協(xié)作，提高工作效率。八是健全溝通協(xié)作機(jī)制。司法行政機(jī)關(guān)、法律援助機(jī)構(gòu)和律師協(xié)會(huì)要建立協(xié)作機(jī)制，定期溝通工作情況，共同研究解決律師服務(wù)質(zhì)量、工作保障等方面存在的問題。建立法律援助機(jī)構(gòu)與律師事務(wù)所、律師溝通機(jī)制，鼓勵(lì)律師圍繞法律援助制度改革、政策制定等建言獻(xiàn)策，提高法律援助工作水平。九是加強(qiáng)教育培訓(xùn)。加強(qiáng)法律援助業(yè)務(wù)培訓(xùn)，司法行政機(jī)關(guān)舉辦的法律援助培訓(xùn)要吸收律師參加，律師協(xié)會(huì)要在律師業(yè)務(wù)培訓(xùn)課程中增設(shè)法律援助有關(guān)內(nèi)容。加強(qiáng)對(duì)新執(zhí)業(yè)律師開展法律援助工作的培訓(xùn)。組織律師參加國(guó)際法律援助交流培訓(xùn)項(xiàng)目。十是加強(qiáng)政策引導(dǎo)。省級(jí)司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)把律師開展法律援助工作情況作為項(xiàng)目安排、法律援助辦案專項(xiàng)資金分配的重要依據(jù)，推動(dòng)地市、縣區(qū)加大工作推進(jìn)力度。在《法律援助法》的制定過程中，關(guān)于法律援助質(zhì)量問題，應(yīng)當(dāng)充分反映最新的政策要求，通過立法的方式予以固化，同時(shí)也要強(qiáng)化立法的適度前瞻性。

2.立法體例與規(guī)范表述?！恫莅刚髑笠庖姼濉返谖逭聦?duì)監(jiān)督管理作出了規(guī)定，第34條規(guī)定了“司法行政部門的監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管事項(xiàng)”并規(guī)定“司法行政部門對(duì)法律援助案件辦理的情況進(jìn)行質(zhì)量考評(píng)工作履行監(jiān)督檢查職責(zé)”，第35條規(guī)定了“對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管”，第36條規(guī)定了“信息管理系統(tǒng)”，第37條規(guī)定了“司法監(jiān)督”，第38條規(guī)定了“社會(huì)監(jiān)督”，第39條規(guī)定了“財(cái)政審計(jì)監(jiān)督”。從立法體例上看，《專家建議稿》并未單列一章，并作出如上的規(guī)定，在立法效果上差強(qiáng)人意。同時(shí)，在內(nèi)容上，《草案征求意見稿》對(duì)監(jiān)督管理的規(guī)定，實(shí)際上涉及的是法律援助的行政監(jiān)管、業(yè)務(wù)指導(dǎo)以及一般性的外部監(jiān)督，與案件質(zhì)量體系的內(nèi)容有一定的差距或者說關(guān)系不大。

3.《專家建議稿》也采取了分散的立法體系，但考慮已經(jīng)對(duì)法律援助的組織管理體制、經(jīng)費(fèi)保障、人員保障等方面都作出了獨(dú)立的規(guī)定，因而，無須再單獨(dú)放在一章內(nèi)加以重復(fù)規(guī)定?！秾＜医ㄗh稿》在總則中用第12條對(duì)“表彰獎(jiǎng)勵(lì)”作出了規(guī)定：“對(duì)于在法律援助事業(yè)中做出突出貢獻(xiàn)的組織和個(gè)人，各級(jí)人民政府及其司法行政部門應(yīng)當(dāng)給予表彰、獎(jiǎng)勵(lì)?！薄秾＜医ㄗh稿》第二章“法律援助中心”的第19條對(duì)“案件質(zhì)量評(píng)估”作出了規(guī)定：“法律援助中心負(fù)責(zé)開展法律援助案件質(zhì)量評(píng)估工作，監(jiān)督檢查法律援助案件質(zhì)量?！蓖瑫r(shí)，《專家建議稿》建議另行增設(shè)第三章“法律援助服務(wù)提供者”，并對(duì)法律援助人員的執(zhí)業(yè)要求和接受社會(huì)監(jiān)督問題作出了規(guī)定。其中，第23條對(duì)“執(zhí)業(yè)要求”作出了規(guī)定：“法律援助人員應(yīng)當(dāng)恪守職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律，不得收取受援人的任何費(fèi)用和財(cái)物。法律援助人員應(yīng)當(dāng)保守在辦理案件過程中知悉的國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私。法律援助人員不得煽動(dòng)、教唆當(dāng)事人擾亂公共秩序、危害國(guó)家安全，或者發(fā)表危害國(guó)家安全、惡意誹謗他人、擾亂社會(huì)秩序的言論?！钡?4條則將“社會(huì)監(jiān)督”規(guī)定為：“法律援助人員履行法律援助職務(wù)，應(yīng)當(dāng)接受社會(huì)監(jiān)督。任何單位、個(gè)人有權(quán)利對(duì)法律援助人員在法律援助工作中的違法行為進(jìn)行舉報(bào)、投訴。受理舉報(bào)、投訴的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)核實(shí)、處理?！蔽覀€(gè)人的看法是，《專家建議稿》對(duì)此雖然沒有作出專章的規(guī)定，但由于已經(jīng)對(duì)經(jīng)費(fèi)保障等問題作出了專章的規(guī)定，也必然涉及法律援助案件管理問題，因而整體上是一個(gè)完整的立法邏輯；而且，在內(nèi)容上，對(duì)法律援助人員的準(zhǔn)入、法律援助的實(shí)施程序及其監(jiān)督、法律援助的質(zhì)量評(píng)估等基本問題都作出了相應(yīng)的規(guī)定，因而更可取。