◎劉志燕 敬志偉

2015年4月，中組部、國(guó)務(wù)院農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)務(wù)院扶貧辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱通知），從國(guó)家層面確立了第一書記制度，提高了政府扶貧的精準(zhǔn)度和工作力度，是我國(guó)扶貧工作的破題之舉。第一書記制度在各地實(shí)施以來(lái)，根據(jù)國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的統(tǒng)計(jì)，截止到2018年3月，全國(guó)累計(jì)選派43.5萬(wàn)干部擔(dān)任第一書記，277.8萬(wàn)名干部駐村幫扶，解決貧困地區(qū)的“軟、散、亂、窮”等突出問(wèn)題，在加強(qiáng)基層組織建設(shè)、推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧、為民辦事服務(wù)、提升治理水平等方面取得了全面成效[1]。本文結(jié)合文獻(xiàn)資料研究和對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的考察，從宏觀整體層面歸納、探討“第一書記”工作成效背后的動(dòng)力機(jī)制，并深入分析“第一書記”駐村工作開(kāi)展面臨的困境，針對(duì)有效提升“第一書記”駐村工作成效、完善“第一書記”制度提出對(duì)策建議。

一、“第一書記”工作成效的動(dòng)力機(jī)制分析

“第一書記”的動(dòng)力直接決定精準(zhǔn)扶貧等基層工作的進(jìn)度。為增強(qiáng)“第一書記”工作積極性，提高工作成效，需從外在保障、內(nèi)生動(dòng)力、有效途徑和方法、出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)等方面分析動(dòng)力機(jī)制。

（一）政策鼓勵(lì)、資金支持是第一書記工作的外在保障

各級(jí)黨委政府通過(guò)出臺(tái)文件和配套措施，把“第一書記”作為正式制度確立下來(lái)，明確第一書記的職能定位和具體要求，保證第一書記工作的合法性和權(quán)威性，對(duì)第一書記的履職方式、職能目標(biāo)和工作職責(zé)提出明確要求，已形成從人員選拔、過(guò)程監(jiān)督到目標(biāo)考核等全過(guò)程的規(guī)章制度。同時(shí)，各地還結(jié)合實(shí)際，出臺(tái)相應(yīng)的配套政策，形成了從人員選拔到崗前培訓(xùn)、從激勵(lì)機(jī)制到績(jī)效考核的完備措施。以山東省為例，省委成立了“第一書記”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，專門抓第一書記工作。省委《省直單位選派農(nóng)村第一書記工作問(wèn)答》中，明確了駐村第一書記的待遇，提高了第一書記的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。省委組織部出臺(tái)《省派第一書記考核辦法》，對(duì)表現(xiàn)優(yōu)秀的，在原單位調(diào)整時(shí)優(yōu)先考慮任用，特別優(yōu)秀的可以破格提拔。山東省文化廳為每位第一書記提供30萬(wàn)元的配套啟動(dòng)資金。這些舉措極大調(diào)動(dòng)了第一書記的工作積極性，激勵(lì)了優(yōu)秀干部和行業(yè)人才下駐農(nóng)村，致力脫貧攻堅(jiān)。政策與資金的支持讓第一書記放開(kāi)手腳辦實(shí)事，工作更加務(wù)實(shí)有效。“政策支持有底氣、資金支持好辦事”成為第一書記們的共識(shí)。

（二）黨性修養(yǎng)、自身素質(zhì)是第一書記工作的內(nèi)生動(dòng)力

《通知》明確規(guī)定了第一書記人選的基本條件，從政治素質(zhì)、扶貧意愿、工作作風(fēng)、專業(yè)水平和綜合素質(zhì)各方面提出了詳細(xì)的選派要求。在具體實(shí)施過(guò)程中，各省市結(jié)合地方實(shí)際，在《通知》要求的基礎(chǔ)上細(xì)化選派程序和資格要求，并制定相應(yīng)的考核機(jī)制。如山東省要求省直機(jī)關(guān)選派的干部不低于副處級(jí)，市直單位選派的干部須副科級(jí)以上，均要求兩年以上工作經(jīng)驗(yàn)，年齡45歲以下。從各地文件規(guī)定看，第一書記的人選大多來(lái)自省、市黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和各大高校及科研機(jī)構(gòu)。普遍具有高學(xué)歷、高素質(zhì)、高能力的“三高”特征，具有過(guò)硬的政治素質(zhì)，良好的黨性修養(yǎng)，熟悉國(guó)家政策，并具有一定的管理能力和較全面的知識(shí)儲(chǔ)備。通常帶有專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，能為鄉(xiāng)村建設(shè)帶來(lái)新思想、新理念和新辦法。第一書記的“高配”標(biāo)準(zhǔn)，保障了扶貧、基層黨建等工作的高起點(diǎn)和高水準(zhǔn)。

（三）搭建橋梁、資源整合是第一書記工作的有效途徑和方法

第一書記具有“外來(lái)優(yōu)勢(shì)”，能夠跳出本地局限看問(wèn)題，并能帶來(lái)和整合資金、管理、人才等資源，給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入新鮮血液和活力，打破“貧窮的惡性循環(huán)”。第一書記擁有的資源可以分為三類：一是個(gè)人資源，即第一書記自身的個(gè)人素質(zhì)，包括知識(shí)水平、工作能力和理論修養(yǎng)等。這些能力素質(zhì)保障了第一書記善于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，提出扶貧策略和實(shí)施方案。二是社會(huì)資源，包括與第一書記相關(guān)的配套資金、原單位的支持，個(gè)人的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。第一書記充分利用社會(huì)資源，尤其是個(gè)人的人脈與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，引導(dǎo)市場(chǎng)和社會(huì)力量進(jìn)入扶貧領(lǐng)域。常見(jiàn)的工作舉措是利用原有社會(huì)資源為農(nóng)戶的農(nóng)產(chǎn)品找銷路，引入外部資金成立合作社，爭(zhēng)取政策支持修路、通電、興辦幼兒園等。三是政策資源，各級(jí)政府成立扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，對(duì)扶貧工作和第一書記專門扶植、監(jiān)督和考核，使第一書記真正做到“名正言順”，能夠以行政動(dòng)員的方式盤活資源。此外，第一書記對(duì)扶貧和惠農(nóng)政策的熟悉，能夠幫助村民解決由于信息不對(duì)稱和政策不了解帶來(lái)的“辦事難”問(wèn)題。[2]

（四）為民服務(wù)、群眾滿意是第一書記工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)

增進(jìn)民生福祉是第一書記工作的根本目的。第一書記的工作成效，最終要看為群眾辦多少實(shí)事，群眾滿意不滿意。工作成績(jī)主要體現(xiàn)在與村民直接相關(guān)的經(jīng)濟(jì)和民生方面。例如，建立農(nóng)產(chǎn)品示范基地并開(kāi)拓農(nóng)產(chǎn)品銷路，幫助農(nóng)民增收創(chuàng)收；建立扶貧產(chǎn)業(yè)園或合作社，扶持農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，增加農(nóng)民收入，同時(shí)解決本地就業(yè)問(wèn)題，直接增加貧困戶收入和村集體收入。還有解決農(nóng)村臟亂差的環(huán)境問(wèn)題、道理不通暢等基礎(chǔ)設(shè)施問(wèn)題以及民主議事、財(cái)務(wù)公開(kāi)等管理規(guī)范化問(wèn)題。實(shí)踐證明，第一書記在精準(zhǔn)扶貧、環(huán)境改善、鄉(xiāng)村治理、基礎(chǔ)建設(shè)等各方面取得突出成績(jī)，贏得良好口碑，打下了良好的群眾基礎(chǔ)。

二、“第一書記”駐村工作面臨的困境與挑戰(zhàn)

當(dāng)前制約第一書記駐村開(kāi)展工作最大的難題就是嵌入問(wèn)題，即第一書記作為“空降兵”，如何與當(dāng)?shù)匚幕M(jìn)行融入、與當(dāng)?shù)攸h委政府和自治組織進(jìn)行磨合以及在“雙軌治理”制度下的協(xié)調(diào)問(wèn)題?！暗谝粫洝敝贫仍诰珳?zhǔn)扶貧等基層工作中起到了一定作用，但如何在更大程度上釋放第一書記的效能還有很大的發(fā)展空間。

（一）與當(dāng)?shù)匚幕娜谌雴?wèn)題

第一書記長(zhǎng)期在城市工作生活，大多缺少農(nóng)村生活經(jīng)歷和基層工作經(jīng)驗(yàn)，之前的工作生活環(huán)境與駐村環(huán)境反差極大，上任之初會(huì)面臨環(huán)境適應(yīng)問(wèn)題。特別是被派往偏遠(yuǎn)落后地區(qū)的書記適應(yīng)問(wèn)題更明顯。有的第一書記反映，他下村后面臨最大的困難是洗澡問(wèn)題，當(dāng)?shù)厝说男l(wèi)生習(xí)慣讓他很難接受。除了條件的艱苦，更難克服的是外來(lái)人員與當(dāng)?shù)匚幕娜谌雴?wèn)題。農(nóng)村社會(huì)是典型的熟人社會(huì)，人情關(guān)系維系著鄉(xiāng)土社會(huì)的聯(lián)結(jié)與互動(dòng)。第一書記作為外來(lái)力量，往往與當(dāng)?shù)氐恼Z(yǔ)言、習(xí)俗、倫理等格格不入。文化隔閡比條件反差更容易造成雙方交流障礙和心理排斥。如果處理不好，很容易導(dǎo)致對(duì)立和沖突。有的第一書記看到當(dāng)?shù)氐臍浽醿x式過(guò)于繁瑣，主張移風(fēng)易俗，改為追悼會(huì)形式，沒(méi)想到遭到村民的激烈反對(duì)。因此，第一書記要有文化敏感性，正視文化的沖突性和相對(duì)性，既要尊重當(dāng)?shù)匚幕?xí)俗，又要把先進(jìn)的文化理念帶入工作中。

（二）與當(dāng)?shù)攸h委政府和自治組織的磨合問(wèn)題

“第一書記”作為上級(jí)選派的“空降部隊(duì)”，雖然具有很強(qiáng)的戰(zhàn)斗力，但是與當(dāng)?shù)攸h委政府的工作銜接，與駐村黨組織的磨合，無(wú)疑是第一書記前期工作面臨的挑戰(zhàn)。有學(xué)者認(rèn)為第一書記的身份與當(dāng)?shù)卣?quán)之間的“結(jié)構(gòu)性排斥”是扶貧工作中主要的實(shí)踐困境。當(dāng)?shù)谝粫浥c村支書在同一個(gè)場(chǎng)域中相遇時(shí)，兩者會(huì)發(fā)生一些交集，其合作會(huì)提升扶貧績(jī)效，而兩者間的權(quán)力爭(zhēng)奪則在一定程度上消解著治貧績(jī)效[3]。兩者之間是“結(jié)構(gòu)性排斥”還是優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)形成合力，決定了第一書記的工作能否扎實(shí)有效。這要求第一書記要放低姿態(tài)，擺正位置，虛心向群眾學(xué)習(xí)，尊重當(dāng)?shù)氐膶?shí)踐經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)也要以問(wèn)題為導(dǎo)向，做好前期調(diào)研，善于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題。

（三）“雙軌治理”制度下的協(xié)調(diào)問(wèn)題

有學(xué)者基于著名社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通先生的“雙軌政治”概念，將我國(guó)農(nóng)村治理和基層治理并存的特點(diǎn)歸結(jié)為“雙軌治理”，并指出其缺陷是隱藏造假共謀和形式主義、權(quán)力博弈與不合作、農(nóng)民邊緣化與基層自治力量削弱以及村莊公共性瓦解等[4]。在扶貧攻堅(jiān)特殊時(shí)期設(shè)立的“駐村第一書記”制度和建國(guó)之后一直實(shí)行的本土村支書制度，兩個(gè)體系同時(shí)并存，兩者是合作關(guān)系，但也存在職能重疊與交叉。第一書記擔(dān)負(fù)著國(guó)家治理與基層治理的雙重職責(zé)，擁有原派出單位和現(xiàn)任駐村書記的雙重身份。這樣的雙軌運(yùn)行機(jī)制帶來(lái)第一書記的角色沖突，還可能導(dǎo)致基層自治力量削弱，甚至第一書記與當(dāng)?shù)刈灾谓M織之間產(chǎn)生權(quán)力博弈，降低工作效率，消解扶貧績(jī)效。幫包村莊的組織基礎(chǔ)，村支書的態(tài)度，當(dāng)?shù)厝罕姷恼J(rèn)可程度，都影響到第一書記能否在雙軌治理制度下找到最佳結(jié)合點(diǎn)。第一書記既要贏得基層組織的認(rèn)可與配合，又要樹(shù)立合法權(quán)威；既要融合到地方基層治理，又要代表國(guó)家權(quán)力實(shí)行脫貧攻堅(jiān)的國(guó)家治理。

三、提升“第一書記”工作成效的對(duì)策措施

為有效增強(qiáng)“第一書記”的工作積極性和績(jī)效，充分發(fā)揮第一書記的作用，需要從制度保障上下功夫，以此來(lái)增實(shí)效促發(fā)展。為此，政策設(shè)計(jì)和實(shí)施要增強(qiáng)匹配度，避免“兩張皮”現(xiàn)象。第一書記要注重自身建設(shè)，增強(qiáng)黨性修養(yǎng)和本領(lǐng)。黨委政府與基層自治組織需相互配合，合力擰成一股繩。

（一）政策設(shè)計(jì)與實(shí)施：增強(qiáng)匹配度，實(shí)行“雙層考核”

要探討更加科學(xué)合理的選人用人機(jī)制，增強(qiáng)第一書記與當(dāng)?shù)匦枨蟮钠ヅ涠取Ｇ捌趹?yīng)做好幫扶對(duì)象的調(diào)研摸底工作，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和主導(dǎo)需求，在第一書記人選中綜合考慮其知識(shí)背景、行業(yè)背景、工作經(jīng)歷、派出單位等因素，做到人與崗位最佳匹配，優(yōu)化組合。有學(xué)者建議按照“部門職能對(duì)應(yīng)、專業(yè)特長(zhǎng)相適、優(yōu)勢(shì)資源互補(bǔ)”原則，通過(guò)“情景課堂”、“田間課堂”等方式，增強(qiáng)第一書記培訓(xùn)和選派的針對(duì)性、實(shí)用性和實(shí)效性[5]。在考核方面，盡管各省市均制定了詳細(xì)的《第一書記考核辦法》，有一套具體的考核指標(biāo)，但基本是任期考核，缺少責(zé)任的追溯和追蹤，這會(huì)帶來(lái)一定的短期效應(yīng)。為避免追求短期政績(jī)而不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的問(wèn)題，可以嘗試進(jìn)行“雙層考核”，也即分為任期考核和責(zé)任考核。其中，任期考核是指在任期間的職責(zé)履行情況和目標(biāo)達(dá)成情況，目前各地采取的考核辦法主要是任期考核。而責(zé)任考核是指具體項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程及后續(xù)影響的考核，也即對(duì)于一些周期長(zhǎng)的項(xiàng)目，要進(jìn)行責(zé)任的追溯和追蹤，防止短期效應(yīng)。

（二）第一書記自身：與時(shí)俱進(jìn)，黨性與能力雙提升

通常第一書記在知識(shí)水平、業(yè)務(wù)能力和行政級(jí)別上遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于村干部，但是第一書記不能吃老本，也不能存有優(yōu)越感，而要與時(shí)俱進(jìn)，更新思想與技能。作為“轉(zhuǎn)行”而來(lái)的第一書記，農(nóng)村工作與原先工作的差別較大，自身的知識(shí)結(jié)構(gòu)和能力素質(zhì)需要進(jìn)一步補(bǔ)充提升。所以，對(duì)第一書記的培訓(xùn)要有針對(duì)性、實(shí)效性和可操作性。例如河南省的組織部門針對(duì)選派第一書記開(kāi)展系統(tǒng)崗前培訓(xùn)，通過(guò)講授“三農(nóng)”、基層黨建、法律法規(guī)、社會(huì)治理等課程，幫助第一書記盡快進(jìn)入角色，有效開(kāi)展工作[6]。相關(guān)部門可針對(duì)第一書記所需的能力要素進(jìn)行研究論證，列出能力要素清單。第一書記對(duì)照能力要素清單，發(fā)現(xiàn)自己的不足，及時(shí)補(bǔ)充學(xué)習(xí)，使得思想修養(yǎng)不斷提升，能力結(jié)構(gòu)更加完善。

（三）黨委政府與基層自治組織：協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，支持配合

扶貧工作是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，需要各方面的協(xié)調(diào)配合。有學(xué)者在研究我國(guó)農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略實(shí)施中發(fā)現(xiàn)，“政策的最終效果已經(jīng)不再取決于政策在頂層如何設(shè)計(jì)，而更多地取決于鄉(xiāng)村底層的制度發(fā)育”[7]。第一書記的工作要由“嵌入型”逐步轉(zhuǎn)變到“內(nèi)生型”,避免把所有扶貧擔(dān)子壓在第一書記個(gè)人身上，讓第一書記唱獨(dú)角戲[8]。要強(qiáng)化地方的主體責(zé)任，防止形成“扶貧依賴”。第一書記在任期內(nèi)要特別注意加強(qiáng)基層黨組織的建設(shè)、農(nóng)村黨支部書記和農(nóng)村骨干力量的培養(yǎng)，力爭(zhēng)在第一書記離開(kāi)后，能夠?yàn)楸镜亓粝驴沙掷m(xù)發(fā)展的扶貧項(xiàng)目和穩(wěn)定成熟的基層組織隊(duì)伍。

總之，“第一書記”制度是我黨在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略部署中一項(xiàng)創(chuàng)新性的干部選派制度，是完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)和全國(guó)同步實(shí)現(xiàn)小康的重大舉措，要站在講政治的高度認(rèn)識(shí)第一書記的使命。實(shí)踐證明，絕大多數(shù)“第一書記”不負(fù)重托，擔(dān)當(dāng)作為，在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，發(fā)揮了“急先鋒”的作用，為我國(guó)2020年實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口全面脫貧打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在脫貧攻堅(jiān)的決勝之年，要繼續(xù)堅(jiān)持“第一書記”制度，完善選人用人機(jī)制，發(fā)揮考核指揮棒作用，推廣先進(jìn)典型經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)決糾正第一書記工作中的問(wèn)題，推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)的頂層設(shè)計(jì)和精準(zhǔn)落實(shí)并如期產(chǎn)生效應(yīng)。

[注 釋]

[1]書寫脫貧攻堅(jiān)新答卷——我國(guó)五年來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就巡禮[EB/OL].中國(guó)網(wǎng), 2018-03-03.http://www.china.com.cn/lianghui/news/2018-03/03/content_50643865.shtml.

[2]陳國(guó)申，唐京華.試論外來(lái)“幫扶力量”對(duì)村民自治的影響——基于山東省S村“第一書記”工作實(shí)踐的調(diào)查［J].天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015(11):62.

[3]許漢澤,李小云.精準(zhǔn)扶貧背景下駐村機(jī)制的實(shí)踐困境及其后果——以豫中J縣駐村“第一書記”扶貧為例 [J].江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2017（3）:82.

[4]謝小芹.“接點(diǎn)治理”：貧困研究中的一個(gè)新視野——基于廣西圓村“第一書記”扶貧制度的基層實(shí)踐［J].公共管理學(xué)報(bào)，2016(7):12.

[5]陶正付，李芳云.“第一書記”助農(nóng)村黨建民生雙提升——山東省“第一書記”制度建設(shè)實(shí)踐探析[J].中國(guó)特色社會(huì)主義研究,2016(5):107.

[6]楊芳.駐村“第一書記”與村莊治理變革［J].學(xué)習(xí)論壇，2016(2):52.

[7]李小云.我國(guó)農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略實(shí)施的治理問(wèn)題［J].貴州社會(huì)科學(xué)，2013(7):101.

[8]人民論壇專題調(diào)研組.中國(guó)鄉(xiāng)村治理的“杠桿”效應(yīng)——江蘇如皋機(jī)關(guān)駐村“第一書記”的創(chuàng)新探索 [J].人民論壇,2012(11):22.