周耀東,孫昭昱

(北京交通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100044)

一、引 言

“十八大”以來(lái)，京津冀協(xié)同發(fā)展逐漸成為了最熱的議題之一。自2015年，一系列國(guó)家層級(jí)的發(fā)展規(guī)劃出臺(tái)(《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，《京津冀協(xié)同發(fā)展交通一體化規(guī)劃》)，北京非核心功能轉(zhuǎn)移不斷提速，京津冀城市群正邁向新的發(fā)展階段。交通一體化作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的先行內(nèi)容之一，首要目標(biāo)在于發(fā)展區(qū)域公共交通基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)與信息互聯(lián)，這一思路已經(jīng)為許多高密度人口地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)所證明[1]，與此同時(shí)，僅靠提升公共交通承載服務(wù)能力并不能完全包容由更加頻繁的區(qū)域經(jīng)濟(jì)交往帶來(lái)的巨大交通出行需求，在這種情況下，對(duì)京津冀地區(qū)機(jī)動(dòng)車出行實(shí)施協(xié)調(diào)管理就顯得尤為重要。

2007年以來(lái)，北京先后實(shí)施并建立起以尾號(hào)限行、限購(gòu)和限外為導(dǎo)向的機(jī)動(dòng)車管理政策體系，天津和石家莊也于2014與2015年相繼采取了不同程度的機(jī)動(dòng)車出行管理措施。在未來(lái)的京津冀交通一體化進(jìn)程中，這些以城市為中心的機(jī)動(dòng)車出行管理措施，如何面向城市群導(dǎo)向的城市交往時(shí)代，如何疏導(dǎo)和管理外埠機(jī)動(dòng)車，成為改善交通效率，加快城市間資源有效流動(dòng)，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要命題。

城市間機(jī)動(dòng)車出行是指機(jī)動(dòng)車在不同城市之間的通行，其核心是外埠車輛是否具有平等的出行權(quán)利。這一問(wèn)題在2014年北京市縮短“進(jìn)京證”期限時(shí)已經(jīng)顯露，對(duì)此一些媒體已經(jīng)進(jìn)行了討論[2-4]，但并未引起足夠的重視。事實(shí)上，關(guān)于城市間機(jī)動(dòng)車出行的研究遠(yuǎn)不如城市內(nèi)部機(jī)動(dòng)車的出行政策那樣廣泛和深入，其原因可能在于這類機(jī)動(dòng)車出行無(wú)論在規(guī)模還是影響程度等方面遠(yuǎn)不及城市內(nèi)部機(jī)動(dòng)車出行那樣復(fù)雜，而歐美多數(shù)地區(qū)似乎早已將外埠機(jī)動(dòng)車和本地機(jī)動(dòng)車平等對(duì)待，在早期歐共體的《羅馬條約》[注]《羅馬條約》Article 79：Any discrimination which consists in the application by a carrier, in respect of the same goods conveyed in the same circumstances, of transport rates and conditions which differ on the ground of the country of origin or destination of the goods carried, shall be abolished in the traffic within the Community not later than at the end of the second stage.第79條提及了歐共體內(nèi)部的所有機(jī)動(dòng)車具有同等的自由出行權(quán)。

現(xiàn)有機(jī)動(dòng)車出行管理政策的研究多聚焦于尾號(hào)限行、停車費(fèi)以及擁堵費(fèi)[5-8]等方面，也有不少針對(duì)北京市內(nèi)部機(jī)動(dòng)車限制政策的研究[9-12], 關(guān)于區(qū)域城市間機(jī)動(dòng)車出行管理政策的研究性成果不多，大多提倡借鑒國(guó)外城市群發(fā)展經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行改良，王凱和周密[13](2015)總結(jié)東京城市群交通政策發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，提出應(yīng)當(dāng)通過(guò)價(jià)格調(diào)節(jié)等高效的管理手段進(jìn)行區(qū)域機(jī)動(dòng)車出行的有效管控；張可云和董靜媚[14](2015)結(jié)合首爾城市功能疏解方案，認(rèn)為城市間機(jī)動(dòng)車出行管理應(yīng)該從公共交通創(chuàng)新服務(wù)與降低私家車使用量?jī)蓚€(gè)角度來(lái)著手。但實(shí)際上，京津冀城市群在歷史沿革、城市定位以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平方面均與國(guó)外的大都市圈有一定的差異，分析北京城外埠機(jī)動(dòng)車出行管理政策的選擇離不開一個(gè)京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的視角。

目前，北京市在外埠機(jī)動(dòng)車管理中采用了身份差異化的管理政策，即對(duì)外地牌照的車輛采用了限制或者抑制方式，其背后隱含的“身份歧視”邏輯與自由通行權(quán)以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的平等機(jī)會(huì)權(quán)利是相違背的，從某種意義上可以視為地方保護(hù)主義的一種政策選擇，不能滿足區(qū)域融合和一體化的基本要求。但對(duì)于超大型城市的交通管理而言它又是兩難選擇，限外管理是當(dāng)下最簡(jiǎn)單和實(shí)用的機(jī)動(dòng)車管理政策，如果完全放開的話，勢(shì)必對(duì)已有的機(jī)動(dòng)車管理體系和架構(gòu)帶來(lái)沖擊，影響本地日益嚴(yán)峻的交通狀況。

本文通過(guò)文獻(xiàn)研究梳理了北京市外埠車輛管理政策的演變，利用調(diào)查數(shù)據(jù)分析當(dāng)前北京市外埠車輛發(fā)展的現(xiàn)狀，分析總結(jié)外埠車輛在日益緊密的城市交往中的新趨勢(shì)，研究其對(duì)本地城市交通的影響，在區(qū)域協(xié)同發(fā)展的視角下，找尋北京市外埠機(jī)動(dòng)車的成因及其管理難點(diǎn)，探討外埠機(jī)動(dòng)車管理的政策選擇。

二、北京市外埠車輛出行管理政策的演變

北京市外埠車輛出行管理政策大體上是從1979年開始的，當(dāng)時(shí)來(lái)京機(jī)動(dòng)車均需要辦理介紹信才能入京，管理十分嚴(yán)格，類似于車輛“出入境”管理。自那以后，由于長(zhǎng)期在京的外地車輛不斷增長(zhǎng)，交管局于1994年啟用了長(zhǎng)期進(jìn)京通行證制度。2005年，北京市上牌政策一度放開，但從2008年之后，這一政策又開始逐步收緊，尤其是在北京市頒布了尾號(hào)限行、搖號(hào)等治堵的相關(guān)政策之后，限外便成為了實(shí)現(xiàn)城市機(jī)動(dòng)車出行管理政策目標(biāo)的重要輔助措施。截至2013年年底，無(wú)論是長(zhǎng)期還是短期在京，均只能辦理短期進(jìn)京證，且在早晚高峰時(shí)段外埠機(jī)動(dòng)車進(jìn)入北京城區(qū)受到更為嚴(yán)格的限制。

近些年來(lái)，以進(jìn)京證為核心的外埠機(jī)動(dòng)車管理政策是逐步收緊的(見表1)。其收緊的主要原因：一是北京市交通擁堵和污染狀況日益嚴(yán)重，需通過(guò)數(shù)量控制來(lái)限制總的地方機(jī)動(dòng)車容量；另一方面外埠機(jī)動(dòng)車增長(zhǎng)過(guò)快，搖號(hào)政策實(shí)施之后，大量北京本地居民開始轉(zhuǎn)向辦理外地牌照以規(guī)避限行，導(dǎo)致管理難度加大。

表1 北京市外埠車輛管理政策發(fā)展時(shí)序表

續(xù)表1

時(shí)間通行證形式 政策重點(diǎn)2013進(jìn)京通行證7月起,北京市戶籍一律不給辦長(zhǎng)期進(jìn)京證;11月起,對(duì)于違反規(guī)定的非北京機(jī)動(dòng)車,從罰款100元不扣分,變成了罰款100元扣3分,沒(méi)有進(jìn)京證進(jìn)五環(huán)的扣3分,有進(jìn)京證但在高峰期進(jìn)五環(huán)的也扣3分;12月底,取消長(zhǎng)期進(jìn)京證,只保留有效期為7天的臨時(shí)進(jìn)京證2014進(jìn)京通行證進(jìn)入北京六環(huán)必須辦理進(jìn)京證,二環(huán)全線從6到22時(shí)禁行;昌平、懷柔、延慶等區(qū)陸續(xù)開始實(shí)行對(duì)外地車輛限制的管理措施;外地車輛不得駛?cè)朐搮^(qū)的劃定區(qū)域,違者將受到處罰和扣分

資料來(lái)源：作者根據(jù)相關(guān)資料整理

外埠機(jī)動(dòng)車管理控制趨緊的實(shí)質(zhì)在于管理當(dāng)局認(rèn)為在京外埠牌照車輛增長(zhǎng)過(guò)快，其規(guī)?；鲩L(zhǎng)不利于城市交通疏解，外埠機(jī)動(dòng)車在本地區(qū)出行頻率的增加對(duì)本地交通秩序及交通狀況帶來(lái)的危害大于其帶來(lái)的利益。有觀點(diǎn)認(rèn)為外埠機(jī)動(dòng)車加劇了交通擁堵，給城市道路增加了巨大的壓力，“限外”政策是上海、北京這樣的大都市交通發(fā)展的必由之路[15]。但爭(zhēng)議觀點(diǎn)認(rèn)為限外政策的實(shí)施阻礙了區(qū)域一體化的進(jìn)程[16]，其高昂的經(jīng)濟(jì)社會(huì)成本將掣肘區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展[17]，此外，這種差別化的對(duì)待違反了平等原則，侵犯了出行者的平等通行權(quán)，應(yīng)當(dāng)全面衡量利弊之后，制定更有效的政策措施[18]。

三、北京市外埠機(jī)動(dòng)車出行現(xiàn)狀

(一)外埠機(jī)動(dòng)車調(diào)查統(tǒng)計(jì)

關(guān)于北京市外埠機(jī)動(dòng)車的具體數(shù)量，學(xué)界一直存在爭(zhēng)議，一些文獻(xiàn)認(rèn)為，目前北京周邊的外埠機(jī)動(dòng)車數(shù)量在14萬(wàn)輛左右，根據(jù)北京交管局的調(diào)查2015年長(zhǎng)期在京外埠機(jī)動(dòng)車數(shù)量為20-30萬(wàn)輛。本文采用簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣的方式估算北京市外埠機(jī)動(dòng)車的數(shù)量及空間分布，共在全北京市隨機(jī)選取9個(gè)區(qū)域，每個(gè)區(qū)域內(nèi)隨機(jī)抽取15-30個(gè)街區(qū)不等，統(tǒng)計(jì)各個(gè)區(qū)域內(nèi)外埠機(jī)動(dòng)車數(shù)量與其所占比例，假定駐留外埠車比例同行駛中的外埠車比例一致。為了保證調(diào)查樣本的代表性，在抽樣的182個(gè)街區(qū)中涵蓋了城市主、次、支干道以及相對(duì)人口密集的小區(qū)、街道等。北京市外埠車所占比例的基本統(tǒng)計(jì)特征見表2。

表2 北京市外埠機(jī)動(dòng)車比例的基本統(tǒng)計(jì)特征

注：數(shù)據(jù)來(lái)自樣本計(jì)算，均指表示該地區(qū)外埠機(jī)動(dòng)車數(shù)量占總機(jī)動(dòng)車數(shù)量的比例均值，保留四位有效小數(shù)，下同

參考北京市功能區(qū)劃，本文將北京市劃分為首都功能核心區(qū)、功能拓展區(qū)、發(fā)展新區(qū)以及生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)四個(gè)部分，依此對(duì)北京市外埠機(jī)動(dòng)車數(shù)量進(jìn)行估算，相應(yīng)統(tǒng)計(jì)特征見表3。

表3 北京市分區(qū)外埠機(jī)動(dòng)車比例基本統(tǒng)計(jì)特征

為保證分區(qū)調(diào)查結(jié)果的合理性，需要進(jìn)行均值比較檢驗(yàn)。由于上述分區(qū)數(shù)據(jù)沒(méi)有通過(guò)方差齊性檢驗(yàn)，進(jìn)行單因素方差分析可能帶來(lái)較大的結(jié)果偏差，而根據(jù)表3結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)各區(qū)域內(nèi)外埠車比例均值均大于中位數(shù)，說(shuō)明外埠機(jī)動(dòng)車比例不是一個(gè)對(duì)稱分布，同時(shí)，表4顯示外埠機(jī)動(dòng)車比例不滿足正態(tài)性假設(shè)(PKolmogorov-Smirnov <0.01)，因此，采取基于秩的非參檢驗(yàn)方法更加能避免偽統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)的問(wèn)題。

表4 非參數(shù)正態(tài)分布檢驗(yàn)

注：數(shù)據(jù)來(lái)源樣本計(jì)算，P值為精確顯著性(雙側(cè))

表5列出了四個(gè)區(qū)域獨(dú)立樣本中位數(shù)以及Kruskal-Wallis檢驗(yàn)的結(jié)果。根據(jù)非參檢驗(yàn)的Sig.值，可以知道首都功能核心區(qū)與其它三個(gè)區(qū)外埠機(jī)動(dòng)車比例存在顯著差異，城市功能拓展區(qū)與城市發(fā)展新區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)與城市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)也均存在顯著差異(PMedian，PKruskal-Wallis<0.01)，說(shuō)明上述按核心區(qū)、功能拓展區(qū)與新區(qū)的分類，估計(jì)外埠機(jī)動(dòng)車規(guī)模具有一定的代表性。

表5 不同區(qū)域外埠機(jī)動(dòng)車比例獨(dú)立樣本檢驗(yàn)

注：數(shù)據(jù)來(lái)源樣本計(jì)算。Sig.值為p值，*p<0.1，**p<0.05，***p<0.01

(二)北京市外埠機(jī)動(dòng)車規(guī)模、分布及影響

根據(jù)對(duì)上述抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行的統(tǒng)計(jì)分析，目前北京市外埠機(jī)動(dòng)車整體規(guī)模以及空間分布具有以下特征：

1.駐停在京外埠機(jī)動(dòng)車數(shù)量由內(nèi)向外逐步遞增，五環(huán)以外的東部與西部區(qū)域差異較小，北部區(qū)域顯著少于南部區(qū)域，其檢驗(yàn)結(jié)果見表6。懷柔、延慶以及密云(17%)等地外埠機(jī)動(dòng)車比例顯著少于大興、通州及房山(25%)，這種差異可能來(lái)源于北部地區(qū)多為生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，人口集聚程度以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度相較于南部城市發(fā)展新區(qū)偏低，外埠車輛交通出行量吸引力較?。煌瑫r(shí)，南部區(qū)域毗鄰津冀主要城市，擁有大量輻射南方發(fā)達(dá)城市的交通網(wǎng)絡(luò)，經(jīng)濟(jì)往來(lái)較之北部地區(qū)也更為頻繁，車輛過(guò)境、駐留規(guī)模更大。

表6 北京市(五環(huán)外)南北、東西地區(qū)外埠機(jī)動(dòng)車比例統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)

注：數(shù)據(jù)來(lái)源樣本計(jì)算。**p<0.05,***p<0.01

2.外埠機(jī)動(dòng)車在首都功能核心區(qū)占比較低，主要集中于城市功能拓展區(qū)和城市新區(qū)。核心區(qū)約占1.9%(東城區(qū)1.87%，西城區(qū)1.88%)，城市功能拓展區(qū)從15%到20%不等，城市發(fā)展新區(qū)在20%-30%，城市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)則相對(duì)較小，約為15%。根據(jù)這一比例，估算出的北京目前外埠機(jī)動(dòng)車數(shù)量大致為66萬(wàn)輛間(如圖1所示)，這一規(guī)模約占北京市私人機(jī)動(dòng)車總量的17%。

圖1 北京市外埠機(jī)動(dòng)車規(guī)模分布(單位：輛)

北京外埠機(jī)動(dòng)車分為過(guò)境車輛、短期來(lái)京與長(zhǎng)期在京三種類型，其中，過(guò)境車輛與短期來(lái)京車輛構(gòu)成了臨時(shí)性的外埠機(jī)動(dòng)車進(jìn)京需求(如圖2所示)。

圖2 在京外埠機(jī)動(dòng)車來(lái)源分布(估算)

短期來(lái)京機(jī)動(dòng)車主要以公務(wù)出行、旅游為目的，主要來(lái)自內(nèi)蒙、河北、天津、山東等省市中鄰近北京的地區(qū)，旅游旺、淡季造成的城市交通壓力差異較大。過(guò)境車輛以承擔(dān)客貨運(yùn)輸?shù)臋C(jī)動(dòng)車為主，規(guī)模較為穩(wěn)定。據(jù)北京市交委相關(guān)資料顯示，目前，這部分車輛規(guī)模為20-30萬(wàn)輛(包括過(guò)境車輛)。從短期城市間機(jī)動(dòng)車出行規(guī)模來(lái)看，每年均以8-10%的速度穩(wěn)定增長(zhǎng)，見表7。即使在北京市限外政策日益趨緊的情況下，收費(fèi)公路的車輛通行規(guī)模還是持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，可以看出機(jī)動(dòng)車出行人已經(jīng)對(duì)北京限制性政策有較明確的預(yù)期，根據(jù)自身的情況采取相應(yīng)的對(duì)策措施，因此，北京限外政策與城市間機(jī)動(dòng)車的短期往來(lái)的雙向影響均不明顯。

表7 2013—2015北京收費(fèi)公路車輛規(guī)模增長(zhǎng)情況

數(shù)據(jù)來(lái)源：北京交通年鑒，北京市交通委員會(huì)，2013—2015

長(zhǎng)期在京機(jī)動(dòng)車主要由北京本地戶籍和外地戶籍人口擁有的外地牌照機(jī)動(dòng)車構(gòu)成。這些機(jī)動(dòng)車長(zhǎng)期在京主要緣由是北京牌照難以短期獲得(搖號(hào)政策)，有較強(qiáng)用車需求的本地和外地在京人口購(gòu)買外地牌照機(jī)動(dòng)車駐留北京，這部分出行需求的主要目的是通勤和商業(yè)活動(dòng)。目前，長(zhǎng)期在京外埠車占比較大的，多為天津與河北牌照，其規(guī)?；鲩L(zhǎng)并不利于現(xiàn)有的北京機(jī)動(dòng)車出行管理政策體系，削弱了尾號(hào)限行、搖號(hào)等政策效果，對(duì)現(xiàn)有的交通狀況構(gòu)成了一定的壓力。主要表現(xiàn)在：(1)早晚高峰進(jìn)京車輛過(guò)多，對(duì)通勤道路帶來(lái)了壓力。燕郊、固安和大廠等地早晚高峰車流量非常大，外地牌照車輛出入境較多；(2)機(jī)動(dòng)車出行行為不規(guī)范。這些機(jī)動(dòng)車可以利用交通管理和約束的漏洞，受到交通處罰的機(jī)會(huì)成本較小，導(dǎo)致其愿意采取如遮擋號(hào)牌、違規(guī)行車等方式來(lái)規(guī)避管理；(3)非法和違法經(jīng)營(yíng)較為突出。網(wǎng)絡(luò)約車興起，為機(jī)動(dòng)車提供了盈利激勵(lì)，趨利行為和較低懲罰成本，直接誘導(dǎo)了載客外埠機(jī)動(dòng)車迅速增長(zhǎng)。

四、北京外埠機(jī)動(dòng)車增多的成因與管理痛點(diǎn)

一般來(lái)說(shuō)，城市外埠機(jī)動(dòng)車的形成與增加往往依附于其所處地理區(qū)域的整體發(fā)展?fàn)顩r。北京外埠機(jī)動(dòng)車的增加除了受城市經(jīng)濟(jì)水平不斷增長(zhǎng)的影響外，還與城市內(nèi)部交通需求管理政策、京津冀地區(qū)交通路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、區(qū)域行政規(guī)劃及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)。

從城市內(nèi)部的角度看，北京市汽車限購(gòu)政策的實(shí)施是導(dǎo)致外埠機(jī)動(dòng)車迅速增多的主要誘因。在限購(gòu)條件下，北京牌照成為一種稀缺資源，這種稀缺性體現(xiàn)在搖號(hào)排隊(duì)的機(jī)會(huì)代價(jià)，導(dǎo)致一些急于購(gòu)車用車的群體只能通過(guò)購(gòu)買使用外埠機(jī)動(dòng)車牌照作為替代。

但更深層次的原因在于京津冀區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通管理政策以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡、不充分。

第一，區(qū)域交通路網(wǎng)整體布局存在缺陷。區(qū)別于長(zhǎng)三角與珠三角的路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，京津冀城市圈路網(wǎng)特征是以北京為核心的中心放射式，成就了北京在京津冀城市群內(nèi)甚至全國(guó)范圍內(nèi)公路、鐵路運(yùn)輸樞紐的地位，天津則承擔(dān)更多的水運(yùn)樞紐功能，相應(yīng)地，津冀、河北省內(nèi)城市之間缺乏有效聯(lián)通。盡管這一網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)有助于北京極核地位的提升，但是客貨運(yùn)樞紐地位對(duì)關(guān)內(nèi)外交通流產(chǎn)生的巨大吸力，給北京帶來(lái)了大量過(guò)境運(yùn)輸?shù)膯?wèn)題，已經(jīng)開始沖擊城市內(nèi)部的道路交通狀況。

第二，區(qū)域行政劃分不合理。京津冀城市群在全國(guó)性的大都市圈中行政區(qū)劃割裂最為明顯，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，僅河北省2015年縣級(jí)區(qū)劃數(shù)就達(dá)到了170個(gè)，遠(yuǎn)超珠三角城市群，接近長(zhǎng)三角浙江、江蘇兩省縣級(jí)區(qū)劃數(shù)之和。另外，北京作為首都和企業(yè)總部聚集地，地方保護(hù)主義與官本位思想短時(shí)間內(nèi)難以拔除，不同城市不同部門各自為政，缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，交通基礎(chǔ)設(shè)施同質(zhì)化現(xiàn)象較為嚴(yán)重，交通標(biāo)準(zhǔn)化、機(jī)動(dòng)車管理政策各不相同，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)部土地要素、交通資源交換的共享性和互補(bǔ)性非常低；同時(shí)，區(qū)域間交通體系缺乏協(xié)調(diào)安排，交通網(wǎng)絡(luò)接合程度不高，區(qū)域交通公共交通服務(wù)供給能力與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不匹配，直接導(dǎo)致以公務(wù)出行、旅游為目的短期來(lái)京外埠機(jī)動(dòng)車出行規(guī)模迅速增長(zhǎng)。

第三，區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡。近年來(lái)，北京無(wú)論是經(jīng)濟(jì)還是居民收入的增長(zhǎng)都大幅度領(lǐng)先京津冀城市圈的其他城市。借助獨(dú)特的區(qū)位條件，北京逐漸成長(zhǎng)為中國(guó)經(jīng)濟(jì)往來(lái)的一個(gè)超大中心，北京的“虹吸效應(yīng)”從京津冀向東北、西北和華北，甚至全國(guó)范圍輻射。這種“虹吸效應(yīng)”可分為“收入效應(yīng)”和“產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)”：一方面北京市人均可支配收入的快速增長(zhǎng)(如圖3、圖4所示)不斷吸引人口跨區(qū)域流入，造成城市常住人口規(guī)模的增長(zhǎng)，直接導(dǎo)致了長(zhǎng)期在京外埠機(jī)動(dòng)車需求的飆升(收入效應(yīng))；另一方面第三產(chǎn)業(yè)圍繞北京集聚，大量非首都功能定位北京(如區(qū)域性物流基地)，從側(cè)面推動(dòng)了北京市外埠機(jī)動(dòng)車總量和出行需求的上漲(產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng))。此外，不斷流入的人口與集聚的產(chǎn)業(yè)正向反饋增強(qiáng)了“虹吸效應(yīng)”，如此循環(huán)是形成北京目前交通治理 “大城市病癥”的主要原因。

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)，最近10年北京城市人口規(guī)模迅速攀升(如圖5所示)，其中，常住外地人口從2004年的341萬(wàn)人增長(zhǎng)至2014年的818.7萬(wàn)人，10年間增長(zhǎng)了近2.4倍。與此同時(shí)，人口紅利與產(chǎn)業(yè)集聚帶來(lái)的成本降低刺激了北京的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，北京市GDP總量從2004年的4 283.3億元激增至2014年的21 330.8億元(如圖6所示)，截至2015年，天津、北京的人均GDP分列全國(guó)前兩位。不難發(fā)現(xiàn)，北京形成了較為顯著的“勢(shì)位”差，在地處北京腹地的河北這種現(xiàn)象更為明顯。勢(shì)差吸引了人口向北京集聚，北京與其他城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的不斷擴(kuò)大導(dǎo)致了外來(lái)人口大量涌入以及長(zhǎng)期在京外埠機(jī)動(dòng)車數(shù)量的激增。

注：人均收入單位均為元，GDP單位為億元，北京、天津和石家莊人口為常住人口，其余地方為戶籍人口。

外埠機(jī)動(dòng)車管理一直是交通管理的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，本地交通管理當(dāng)局難以掌握實(shí)際外埠機(jī)動(dòng)車的數(shù)量、出行目的以及行為習(xí)慣，對(duì)其違法的交通行為，絕大多數(shù)采取現(xiàn)場(chǎng)處罰，管理方式以排斥、限制、打壓等簡(jiǎn)單手段為主。2005年的政策一度放開了所有的進(jìn)京限制，進(jìn)京證變得可有可無(wú)，2010年之后隨著尾號(hào)限行和限購(gòu)政策出臺(tái)，限外政策又逐步趨緊，到目前幾乎達(dá)到了“水火不相容”的地步。外埠機(jī)動(dòng)車的規(guī)模不斷增加，在局部已經(jīng)開始影響北京的交通秩序，如何引導(dǎo)或者有效管理外埠機(jī)動(dòng)車，成為未來(lái)北京乃至京津冀推進(jìn)交通一體化過(guò)程中必須要面臨的問(wèn)題。

從外埠機(jī)動(dòng)車構(gòu)成的角度來(lái)看，短期來(lái)京的機(jī)動(dòng)車規(guī)模小，影響不大，目前其行為對(duì)城市交通秩序的影響較小。但長(zhǎng)期在京的外埠機(jī)動(dòng)車規(guī)模較大，且增加迅速，一旦實(shí)施取消限外政策，他們將成為直接受益群體。一旦放開“限外管理”，就意味著北京城區(qū)居民可以利用外埠車牌逃避北京限行的機(jī)動(dòng)車管理，由此導(dǎo)致現(xiàn)行機(jī)動(dòng)車管理政策體系的效能被日益增長(zhǎng)的外埠機(jī)動(dòng)車所替代，對(duì)整個(gè)城市的交通格局會(huì)產(chǎn)生不利的結(jié)果，進(jìn)而影響區(qū)域交通一體化進(jìn)程。因此，如果沒(méi)有一個(gè)詳細(xì)的規(guī)則的話，盲目放開“限外管理”，現(xiàn)行的以“尾號(hào)限行、搖號(hào)限購(gòu)和限外”三位一體的機(jī)動(dòng)車限制管理政策效能最終消耗殆盡，政策將面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。

根據(jù)《規(guī)劃綱要》的要求，到2020年，北京“大城市病”等突出問(wèn)題得到緩解，區(qū)域一體化交通網(wǎng)絡(luò)基本形成，產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展取得重大進(jìn)展，公共服務(wù)共建共享取得積極成效，協(xié)同發(fā)展機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)，區(qū)域內(nèi)發(fā)展差距趨于縮小。為實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展、互利共贏新局面，就要求在區(qū)域內(nèi)建立起一個(gè)人口要素有序流動(dòng)，產(chǎn)業(yè)合理分工的區(qū)域協(xié)同體制，交通作為要素和人口流動(dòng)的主要載體，是破解京津冀地區(qū)發(fā)展不均衡困局的利器，也是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的基礎(chǔ)。而北京市現(xiàn)有外埠機(jī)動(dòng)車管理政策仍殘留地方保護(hù)主義的影子，繁雜的通行手續(xù)和嚴(yán)格的通行管理抑制了區(qū)域內(nèi)機(jī)動(dòng)車流動(dòng)活力，降低了城市間機(jī)動(dòng)車交往效率，直接影響了資源的有效分配，不利于打破壁壘與統(tǒng)一市場(chǎng)的形成。

總而言之，日益增長(zhǎng)的外埠機(jī)動(dòng)車數(shù)量沖擊了北京市道路交通生態(tài)，外埠機(jī)動(dòng)車出行行為不規(guī)范，一定程度上擾亂了當(dāng)?shù)亟煌ㄖ刃?，削弱了北京現(xiàn)有的機(jī)動(dòng)車限制政策實(shí)施效果，必須出臺(tái)相關(guān)措施以抑制在京外埠機(jī)動(dòng)車的規(guī)?；鲩L(zhǎng)；但與此同時(shí)，隨著京津冀城市群發(fā)展的不斷深入，北京現(xiàn)有限外政策有違區(qū)域交通一體化發(fā)展的基本邏輯，不利于非首都核心功能轉(zhuǎn)移與產(chǎn)業(yè)疏解分工等京津冀協(xié)同發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，如此困境亟待交通管理當(dāng)局制定更加切實(shí)有效的政策措施。

五、北京市外埠機(jī)動(dòng)車出行管理的政策選擇

城市間機(jī)動(dòng)車出行管理政策的選擇，尤其在區(qū)域融合發(fā)展的條件下，應(yīng)首先適應(yīng)區(qū)域共同發(fā)展的目標(biāo)，再根據(jù)各自城市的交通條件，進(jìn)行協(xié)同性和階段性政策安排。

(一)區(qū)域協(xié)同發(fā)展視角下的基本原則

1.遵循京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的趨勢(shì)

“十三五”規(guī)劃加大了北京疏解產(chǎn)業(yè)的力度，通過(guò)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移改變外地人口流動(dòng)的趨勢(shì)，預(yù)期將在廊坊、保定、張家口、唐山等地形成若干個(gè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中心，以此形成北京與周邊城市互動(dòng)的城市群發(fā)展模式。要使得這些產(chǎn)業(yè)能夠落地生根，并且可持續(xù)發(fā)展，就需要在更大的層次建立區(qū)域內(nèi)資金、勞動(dòng)和通行政策的無(wú)障礙流動(dòng)體制，這是世界城市群協(xié)同發(fā)展的共同經(jīng)驗(yàn)，如果還采取“以鄰為壑”的“豎籬笆和圍墻”，只會(huì)抑制區(qū)域市場(chǎng)的培育，加大貧富區(qū)域隔閡，北京會(huì)再次出現(xiàn)不同等級(jí)的各類產(chǎn)業(yè)匯集的局面，疏解產(chǎn)業(yè)的政策意愿也很難實(shí)現(xiàn)。根據(jù)以上考慮，我們認(rèn)為未來(lái)京津冀協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵還是在統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，各城市利用其各自的比較優(yōu)勢(shì)形成各自的定位，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展的局面。在這種條件下，交通無(wú)障礙通行應(yīng)視為題中之義，任何以“身份”為標(biāo)識(shí)的交通歧視性政策應(yīng)當(dāng)逐步取締和消除。

此外，區(qū)域融合并非是一蹴而就的，需要通過(guò)不斷發(fā)展和融合來(lái)實(shí)現(xiàn)。京津冀區(qū)域協(xié)同也需要經(jīng)歷快速增長(zhǎng)和平穩(wěn)增長(zhǎng)兩大階段。前一階段是區(qū)域協(xié)同發(fā)展的融合階段，這一階段與之前“孤立城市發(fā)展模式”相比，社會(huì)經(jīng)濟(jì)交往快速增加，城市間機(jī)動(dòng)車出行需求增加迅猛，對(duì)城市內(nèi)部交通影響形成較大的沖擊；在平穩(wěn)增長(zhǎng)階段，區(qū)域?qū)崿F(xiàn)深度融合與協(xié)作，形成了較為穩(wěn)定和協(xié)同發(fā)展模式，城市間機(jī)動(dòng)車出行呈現(xiàn)出平穩(wěn)化和穩(wěn)定的方向性。因此，外埠機(jī)動(dòng)車管理也需要考慮其發(fā)展的階段性，逐步放開外埠機(jī)動(dòng)車管理，實(shí)施分階段的治理政策將有助于城市間機(jī)動(dòng)車出行和管理。

2.構(gòu)建城市間公共交通體系是解決難題的關(guān)鍵條件

機(jī)動(dòng)車管理政策與其他交通政策通過(guò)協(xié)作才能有效解決交通擁堵問(wèn)題。上述的機(jī)動(dòng)車政策導(dǎo)向必須以城市以及城際間公共交通的發(fā)展。公共交通，包括軌道交通、城際鐵路、市郊鐵路等共同形成系統(tǒng)化、便捷化的快速交通模式，充分利用便捷性、安全性的優(yōu)勢(shì)，有助于出行人出行選擇的轉(zhuǎn)化[19]。

《京津冀協(xié)同發(fā)展交通一體化規(guī)劃》指出要以現(xiàn)有通道格局為基礎(chǔ)，打造區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展主軸，促進(jìn)城市間互聯(lián)互通。具體通過(guò)建設(shè)沿海通道、京滬、京九、京承—京廣，秦承張、京秦—京張、津保和石滄以及首都地區(qū)環(huán)線通道，將此前“單中心放射狀”的道路網(wǎng)絡(luò)布局向“四縱四橫一環(huán)”的網(wǎng)格化格局轉(zhuǎn)變，這就要求在京津冀區(qū)域內(nèi)廣泛的建立起更加密集的軌道交通網(wǎng)絡(luò)、更加便捷的公路網(wǎng)以及更加高效的城市間公交服務(wù)體系。

目前，從京津冀區(qū)域內(nèi)部來(lái)看，公共交通的發(fā)展空間巨大，京津冀內(nèi)部公路之間，鐵路之間缺少相互直接的交往機(jī)制，銜接不緊密，換乘較為不便，加快相應(yīng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和規(guī)劃，將對(duì)京津冀內(nèi)部交通疏導(dǎo)和通勤產(chǎn)生巨大的推動(dòng)作用。2008年,京津?qū)＞€開通之后，引導(dǎo)人們更多地選擇了只有30分鐘的快速鐵路。因此，我們認(rèn)為伴隨著京津冀城市間公共交通體系日益完善，機(jī)動(dòng)車的出行將更加理性化。

3.構(gòu)建平等交往和有序通暢的機(jī)動(dòng)車出行管理體系

如果考慮到外埠人口給北京經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來(lái)的積極影響，特別是京津冀交通一體化的背景，就不能采取簡(jiǎn)單、粗暴的限制辦法。我們提出三個(gè)未來(lái)機(jī)動(dòng)車管理政策導(dǎo)向:(1)滿足通勤目標(biāo)，限制商業(yè)出行，打擊非法行為。正常的出行行為不宜過(guò)度限制，包括通勤、娛樂(lè)、訪友、就醫(yī)、公務(wù)及其他目的的出行，這些出行最終應(yīng)取消“身份”限制，基本上享受與本地人口同等的出行機(jī)會(huì)。但對(duì)于非法運(yùn)營(yíng)的車輛應(yīng)給予約束，如未按規(guī)定注冊(cè)登記的異地網(wǎng)約車輛。貨運(yùn)車輛特別是大型貨運(yùn)車輛，旅游車輛等應(yīng)予以特殊約定，如規(guī)定時(shí)間、規(guī)定線路和規(guī)定地點(diǎn)。(2)鼓勵(lì)更多面向城際間的交往，約束向城內(nèi)的機(jī)動(dòng)車過(guò)度出行。根據(jù)北京市機(jī)動(dòng)車出行特征，擁堵區(qū)域主要集中在城區(qū)，尤其是三、四、五等環(huán)線，因此，可考慮在城區(qū)外建立特定的停車地點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)駐車+公交的方式，為部分出行人群提供更為便捷的交通方式。(3)現(xiàn)有的機(jī)動(dòng)車限制管理政策逐步向收費(fèi)政策過(guò)渡[20]。限行政策已經(jīng)不能適應(yīng)在一體化條件下的機(jī)動(dòng)車出行，特別是開放條件下的機(jī)動(dòng)車管理。通過(guò)收費(fèi)政策管理，如停車、擁堵等,約束機(jī)動(dòng)車過(guò)度使用，將是替代“身份”制管理的適宜模式。

(二)政策選擇

對(duì)于北京而言，當(dāng)下以尾號(hào)限行為中心，限購(gòu)、限外為一體的機(jī)動(dòng)車管理政策，在區(qū)域協(xié)同發(fā)展的背景下很難達(dá)成一致性邏輯，如不能逐步向開放性的管理方式轉(zhuǎn)型，僅僅在原有的政策體系內(nèi)修補(bǔ)，其結(jié)果不僅不利于北京城市交通環(huán)境，也會(huì)影響京津冀區(qū)域融合的發(fā)展。目前,京津冀區(qū)域發(fā)展正進(jìn)入快速融合發(fā)展階段，外埠機(jī)動(dòng)車仍需要強(qiáng)化管理，控制外埠機(jī)動(dòng)車出行對(duì)城市交通擁堵的影響，可以通過(guò)增加收費(fèi)，限制城市內(nèi)的出行行為等方式增加入城的門檻。當(dāng)城市間機(jī)動(dòng)車交往規(guī)模逐步走向平穩(wěn)之后，城際間公共交通體系逐步成熟，應(yīng)當(dāng)制定外埠機(jī)動(dòng)車平等化的管理政策，逐步降低入城門檻以實(shí)現(xiàn)公平接入。目前，可選擇的政策是在機(jī)動(dòng)車限制管理的框架下，既考慮長(zhǎng)期在京的外埠機(jī)動(dòng)車不斷增加對(duì)交通擁堵的影響，也考慮京津冀區(qū)域發(fā)展的協(xié)同要求。

1.放松進(jìn)京證管理，簡(jiǎn)化外埠機(jī)動(dòng)車進(jìn)入辦理手續(xù)，增加特定區(qū)域、特定線路的限制。如二環(huán)內(nèi)禁止通行，其他區(qū)域可考慮通過(guò)增加外埠機(jī)動(dòng)車出行成本的方式來(lái)引導(dǎo)外埠機(jī)動(dòng)車選擇，如增加外埠機(jī)動(dòng)車停車費(fèi)等。

2.引導(dǎo)外埠機(jī)動(dòng)車有序流動(dòng)，改善交通環(huán)境。通過(guò)完善遠(yuǎn)郊區(qū)縣的機(jī)動(dòng)車限制措施，引導(dǎo)外埠機(jī)動(dòng)車選擇P+R式的集約化交通出行，設(shè)立P+R駐留地，允許其進(jìn)入遠(yuǎn)郊區(qū)縣，再通過(guò)其他交通方式實(shí)施“輪輻”式發(fā)散。加大非法運(yùn)營(yíng)車輛的查處，特別是外地牌照進(jìn)京從事網(wǎng)約車的商業(yè)行為，規(guī)范貨車車輛進(jìn)入城區(qū)的時(shí)間、線路和地點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)旅游車輛的管理(規(guī)定線路、規(guī)定地點(diǎn))，加強(qiáng)對(duì)自駕游的宣傳和引導(dǎo)。

3.大力發(fā)展遠(yuǎn)距離公共交通運(yùn)輸體系，增加公交運(yùn)輸效率。設(shè)立公交專用道，提高公交準(zhǔn)點(diǎn)率和速度，緩解特定區(qū)域的通勤問(wèn)題；做好地鐵和通勤鐵路的調(diào)研工作，做好通勤鐵路、地鐵和地面交通的有效銜接規(guī)劃。

4.提升城市間機(jī)動(dòng)車管理的層次。現(xiàn)有的京津冀協(xié)同管理機(jī)構(gòu)主要由環(huán)保部門牽頭，建議由環(huán)保部門提升到環(huán)保、住建和交通三部門聯(lián)合協(xié)調(diào)，逐步滿足機(jī)動(dòng)車限制性政策管理的綜合性管理要求。

5.建立城市間機(jī)動(dòng)車管理平臺(tái)，共享機(jī)動(dòng)車出行信息。通過(guò)現(xiàn)代信息技術(shù)，及時(shí)跟蹤用戶出行信息，提升管理效能。