田川頤

（中央民族大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081）

一、白旗村韭黃種植歷史

白旗村位于貴州省安順市普定縣白巖鎮(zhèn)，苗族、白族等少數(shù)民族世居于此，轄區(qū)內(nèi)苗寨保存完好，苗語和漢語是主要語言，55%以上人口為少數(shù)民族。白旗村當?shù)匕傩臻L期種植韭黃，深諳韭黃種植之道，對韭菜長到何種程度可以捂韭黃、捂多長時間，不同生長期澆水量，施肥量頗具講究，因此該地產(chǎn)出的韭黃不僅色澤比四川、云南我國兩大韭黃生產(chǎn)地區(qū)的韭黃好，而且該地的韭黃具有其他地區(qū)韭黃不具備的特點——纖維含量極少，口感清脆。多年以來，當?shù)匕傩諑缀跏来苑N植韭黃為生。

韭黃是當?shù)孛褡宓闹饕?jīng)濟作物，白旗村歷來有食韭黃、種韭黃的傳統(tǒng)，據(jù)可考材料，該地已有100多年種植歷史，可以追溯到公元1851年，據(jù)修訂于清朝咸豐年間的《安順府志》記載，明朝年間普定縣就有韭菜的種植，后來演變成韭黃，至今有記載的韭黃種植歷史約160余年。由于得天獨厚的自然環(huán)境，該村轄區(qū)內(nèi)早有野生韭菜，當?shù)匕傩粘３Ｊ秤?。后來一場地質(zhì)災(zāi)害導(dǎo)致山體滑坡，滾落的山石與泥土將原本生長野生韭菜的土地掩沒，災(zāi)難后，當?shù)匕傩罩亟覉@，在清理山石與泥土的過程中，驚訝地發(fā)現(xiàn)原本綠色的韭菜，經(jīng)過泥土的掩埋后變成了黃色。有人試吃后發(fā)現(xiàn)口感更為柔和，味道甘甜，始知韭菜經(jīng)過掩、捂后可產(chǎn)出韭黃。于是，當?shù)匕傩臻_始種植韭菜、食用韭黃，韭黃成為當?shù)匕傩詹妥郎铣３霈F(xiàn)的一種食物。20世紀40年代，有白旗村村民將自己家多余的韭黃挑到附近的市場售賣，便開啟了當?shù)鼐曼S的市場化征程。當時，其他地區(qū)的百姓食用后頗為喜愛，常常購買，由于韭黃的價格高出韭菜數(shù)倍，且受市場歡迎，當?shù)匕傩臻_始大量種植韭黃，不再單純?yōu)闈M足自己食用，更為了售賣用以改善生活。自此，當?shù)卮迕駧缀跫壹曳N韭黃，韭黃也成為白旗村的特色產(chǎn)品。2003年白旗村成立合作社，專門種植韭黃、售賣韭黃，主要銷往安順市場。2012年，在縣工商局的建議與幫助下，白旗韭黃申請了國家地理標識，并于2014年成功獲得了認證。2014年，白旗村成立韭黃種植協(xié)會，主要負責(zé)韭黃種植技藝的研究與提升，以及拓寬韭黃的銷售渠道?？恐敬宕迕竦耐獾赜H戚或外出打工村民的朋友等人托人、口口宣傳的方式，白旗村將韭黃運到了貴陽、六盤水等地區(qū)銷售，結(jié)束了人挑馬馱賣韭黃的時代。

白旗村韭黃種植初期,耕地需要挖成條塊狀，每個條塊之間挖齊腰深的“戰(zhàn)壕”，方便打理韭黃。而后在條塊狀的土地上相隔一定的距離挖30厘米左右的坑，種下韭菜苗，當韭菜的根莖長到一定硬度且足夠粗壯時，用泥巴覆蓋上韭菜捂一段時間，再揭開泥巴就可以收割韭黃。韭黃種植初期一年只能收一茬，2002年，當?shù)鼐曼S種植戶突發(fā)靈感試圖用油毛氈做成遮光工具捂韭黃，通過多次試驗摸索，成功捂出韭黃。后來，該村將油毛氈做成的遮光筒在村內(nèi)進行推廣，較從前用泥巴捂不僅省了力氣和工時等勞動成本，而且提高了韭黃產(chǎn)量，一年可以收割兩季韭黃。該村合作社成立后，對油毛氈遮光筒進行了全面的評估，認為油毛氈經(jīng)過高溫照射后有釋放有毒有害物質(zhì)的風(fēng)險，于是放棄了油毛氈遮光筒。在科技局的幫助下，從上海引入了聚乙烯PV材料，并將此制作成黑色圓錐形的遮光筒，至今還有沿用。隨著市場對食品品質(zhì)要求的提高，白旗村村民通過半年多的反復(fù)試驗，發(fā)明了一種由新型材料制作的泡沫遮光筒并獲得了實用新型專利，此筒具有保暖通風(fēng)的效果，在嚴寒和酷暑時都可以使用，且該材料達到了歐盟質(zhì)量標準。通過此種遮光筒捂出的韭黃不僅在品相上更為可人，而且每畝韭黃的產(chǎn)量可提高20%左右。目前，發(fā)明人也將此泡沫筒免費推廣給其他種植戶。隨著遮光工具的革新，韭黃種植技術(shù)也從耗時耗力、低產(chǎn)的“戰(zhàn)壕式”種植到單溝種植到便利、高產(chǎn)的雙溝種植，韭黃生產(chǎn)實現(xiàn)了從一年一季到一年三季的收割。

二、白旗村韭黃產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

白旗韭黃是當?shù)卮迕裨陂L期的韭黃種植和實踐中產(chǎn)生的，其獨特的色澤與口感是其他區(qū)域不具有的。韭黃產(chǎn)業(yè)化前，白旗村韭黃收入年均1000萬元左右（根據(jù)近10年的數(shù)據(jù)推算），韭黃產(chǎn)業(yè)化后，今年預(yù)計白旗村韭黃將帶來約1.2億元的收入。鑒于白旗韭黃的經(jīng)濟效益與文化內(nèi)涵，2016年，普定縣委縣政府決定以韭黃作為特色產(chǎn)業(yè)，進行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化升級，并以白旗村為中心，向整個縣轄區(qū)輻射，開展韭黃種植業(yè)。2017年，普定縣政府建立“一村一公司”制度，并為每個村公司注入100萬元的產(chǎn)業(yè)發(fā)展啟動資金，成立韭黃種植、銷售企業(yè)，資金不足部分由各公司視各自的情況以不同方式向農(nóng)民融資，以土地作價出資的農(nóng)民，水田價格為800元/畝/年，普通土地400元/畝/年；以現(xiàn)金方式出資的農(nóng)民按照比例參與年底分紅；同時以土地和現(xiàn)金方式出資的農(nóng)民年底分紅可以疊加，實現(xiàn)了“土地變資產(chǎn)，資金變股金，農(nóng)民變股東”的“三變”。全縣范圍內(nèi)成立三級公司，一級公司是縣公司，負責(zé)協(xié)調(diào)生產(chǎn)、收購、統(tǒng)一銷售全縣各地區(qū)生產(chǎn)的韭黃，并訂立收購最低價保障原則，即韭黃市場無論如何低迷，保證泥巴韭黃的收購價為1.8元/斤，清洗韭黃6元/斤，保證農(nóng)民每斤至少有0.2元的利潤收入。二級公司是鎮(zhèn)公司，共13個，負責(zé)統(tǒng)籌鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的各村、社區(qū)的韭黃生產(chǎn)。三級公司是村公司，共計175個村，負責(zé)韭黃具體生產(chǎn)、清洗。村級公司在保障完成每年縣公司規(guī)定的任務(wù)量后，多余的韭黃，可以自己找銷路銷售。

一村一公司成立后，白旗村韭黃種植協(xié)會自愿承擔(dān)起了韭黃種植技術(shù)的推廣和指導(dǎo)工作，將多年的種植經(jīng)驗和改進后的種植技術(shù)向全縣175個村級公司手把手教授。對于符合標準的韭黃，白旗村無償許可其使用“白旗韭黃”品牌的地理標志。

目前，普定縣韭黃種植面積已達10萬畝，成為全國最大韭黃的生產(chǎn)基地，韭黃可采收面積6萬畝，預(yù)計產(chǎn)量75000噸，綜合產(chǎn)值達7.5億元，解決2 萬人的就業(yè)問題。2018年，韭黃產(chǎn)業(yè)收入占普定縣GDP的2.83%，韭黃成為助力普定脫貧的一記法寶。2018年，普定貧困發(fā)生率為1.66%，比四年前減少了近26個百分點。現(xiàn)在，韭黃產(chǎn)品主要銷售市場在浙江、上海、廣州、佛山、福建等東部發(fā)達地區(qū)，市場銷路較好，且有供不應(yīng)求之勢。2019年5月以來，縣級公司共銷售初加工韭黃9800噸，平均每天40余噸，均價13元/公斤。據(jù)該縣預(yù)計，到2020年下半年普定縣日均可銷售韭黃160噸至200 噸，隨著大數(shù)據(jù)產(chǎn)銷調(diào)度中心的投入使用，對全縣韭黃進行統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)調(diào)度生產(chǎn)及銷售。

三、個案實踐啟示——以產(chǎn)業(yè)政策為中心的考察

白旗村韭黃種植歷史長，韭黃質(zhì)量上等，在過往的多年中，當?shù)卮迕袷冀K保持“靠山吃山”等樸素自然哲學(xué)觀，各自為農(nóng)。這種以家庭為單位的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，在很大程度上增加了農(nóng)民耕種的物質(zhì)成本和勞動力成本，使得韭黃雖好效益不高。以政府為主導(dǎo)開展了韭黃產(chǎn)業(yè)化后，白旗韭黃迅速憑借其優(yōu)質(zhì)的品種從地區(qū)特產(chǎn)變成地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)，且?guī)恿巳h韭黃發(fā)展，助力地區(qū)脫貧。透過白旗村韭黃特產(chǎn)變韭黃產(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷程，不難看出，產(chǎn)業(yè)政策的支撐是韭黃產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵詞。

（一）突出特色，實行產(chǎn)業(yè)化發(fā)展

民族地區(qū)多有悠久的歷史和厚重的文化沉淀，特色文化、特色物資、特色工藝層次豐富、種類多樣，但形成產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的較少，而產(chǎn)業(yè)化發(fā)展是經(jīng)濟增長的高級表現(xiàn)形態(tài)。對于我國西部民族地區(qū)來說，從事農(nóng)業(yè)是多數(shù)少數(shù)民族世代賴以為生的職業(yè)，從產(chǎn)業(yè)化角度講，最應(yīng)發(fā)展的是與其資源稟賦相符的特色農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化過程實際上就是改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的過程，其中更伴隨著民族地區(qū)從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的過渡和轉(zhuǎn)變[1]。白旗村自明代起就有苗族、白族居民匯聚、居住于此，食用、種植韭菜、韭黃的歷史悠久，在長期的探索中種出了優(yōu)質(zhì)品種的韭黃，經(jīng)濟效益較高。與其他地方相比，白旗村韭黃種植文化歷史悠久，資源豐富、層次多樣。2019年，韭黃進入安順市和貴州省重點蔬菜產(chǎn)業(yè)名錄，因此韭黃成為當?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)并非偶然。村公司的建立，將原本零散的種植戶聚集在一起，使得農(nóng)民不再為銷售發(fā)愁，全力投入韭黃的生產(chǎn)?？h級公司統(tǒng)籌全局，全縣10萬畝韭黃種植形成了規(guī)模化生產(chǎn)，統(tǒng)一化包裝、銷售。同時，將參差不齊的種植技術(shù)進行了“去粗取精”的提煉，整體上提高了韭黃種植技術(shù)。完成了韭黃的規(guī)模化、集約化、科學(xué)化生產(chǎn)和銷售。

（二）因地制宜，創(chuàng)制新的產(chǎn)業(yè)政策

特色產(chǎn)業(yè)的確定建立在對民族地區(qū)經(jīng)濟情況和文化環(huán)境的全面考察之上，每個地區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)亦存在差異，現(xiàn)階段，針對民族特色產(chǎn)業(yè)尚無專門法律文件進行支撐和規(guī)制，特色產(chǎn)業(yè)多由產(chǎn)業(yè)政策直接干預(yù)。貴州省民族特色產(chǎn)業(yè)除了與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)相關(guān)的文化旅游產(chǎn)業(yè)散見地方性法規(guī)之中外，其余產(chǎn)業(yè)鮮見有法律法規(guī)規(guī)定。依托產(chǎn)業(yè)政策，是民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有效、快速的途徑。以白旗村韭黃產(chǎn)業(yè)為例，以《貴州省委省政府關(guān)于加快推進現(xiàn)代山地特色高效農(nóng)業(yè)發(fā)展的意見》（2015年）為指導(dǎo)，普定出臺了《貴州省普定縣“十三五”特色產(chǎn)業(yè)精準扶貧規(guī)劃》《普定縣委關(guān)于成立村級產(chǎn)業(yè)公司發(fā)展壯大集體經(jīng)濟助推脫貧攻堅的指導(dǎo)意見》《普定縣加快韭黃產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實施方案》等涉及具體產(chǎn)業(yè)政策的文件，決定以“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”的發(fā)展模式發(fā)展韭黃產(chǎn)業(yè)，該模式將各級公司利益和農(nóng)民個人利益緊密聯(lián)系在一起，帶動了個人的生產(chǎn)積極性。此外，按照《貴州省政府關(guān)于加快發(fā)展蔬菜產(chǎn)業(yè)的意見》，要求全面落實各項強農(nóng)惠農(nóng)政策，在各項政策優(yōu)惠上向蔬菜產(chǎn)業(yè)傾斜。在這一政策的要求、引導(dǎo)下，普定縣出臺《普定縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金管理辦法（試行）》《普定縣2019年茶葉、蔬菜農(nóng)業(yè)保險工作的通知》等政策措施為韭黃產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資金幫助和金融支持。例如縣政府為每個村級公司注入100萬元作為啟動資金?？h政府在省委省政府的相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)下，針對韭黃產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際，制定了一系列產(chǎn)業(yè)政策，綜合利用行政手段，多方位支持韭黃產(chǎn)業(yè)，該地韭黃迅速由原本“小作坊”似的生產(chǎn)方式邁向了規(guī)模化生產(chǎn)，特色產(chǎn)品形成產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。產(chǎn)業(yè)政策的效率性、針對性大大縮小了韭黃從特色產(chǎn)品向特色產(chǎn)業(yè)跨越的時間，在特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展初期，特別是產(chǎn)業(yè)調(diào)控法律缺位的情況下，產(chǎn)業(yè)政策對產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起著不可替代的促進作用。

（三）政府主導(dǎo)，保證產(chǎn)業(yè)政策的具體落實

瞄準特色產(chǎn)業(yè)，方能有的放矢，民族地區(qū)由于歷史發(fā)展和區(qū)位因素限制，往往多以農(nóng)業(yè)為主要生產(chǎn)方式，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，以家庭為單位的生產(chǎn)模式存在固有的局限性與落后性，即便有產(chǎn)業(yè)政策的支持，落實過程仍需要借助政府的力量，否則就是一紙空文。政府在產(chǎn)業(yè)政策的落實過程中，關(guān)鍵要找準自己的價值定位，從而引導(dǎo)與保障傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向現(xiàn)代化、集約化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。從現(xiàn)有實踐來看，產(chǎn)業(yè)政策的落實需要政府引導(dǎo)，即政府主動引導(dǎo)特色產(chǎn)品向產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。單純依靠農(nóng)民自發(fā)改良技術(shù)，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式不僅效率低下，而且花費的時間成本、勞動力成本較高。因此需要由政府主動對特色產(chǎn)業(yè)的升級發(fā)展進行干預(yù)，以稅收優(yōu)惠、財政補貼、簡化審批程序等行政手段進行誘導(dǎo)、鼓勵。二要為地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)在升級與轉(zhuǎn)型的過程中，提供物質(zhì)、經(jīng)濟、制度等方面的保障。民族地區(qū)由于地理條件惡劣，經(jīng)濟落后，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)呈現(xiàn)出勞動密集、效率低下、產(chǎn)值不高等特點，對自然條件的依附性較高，缺乏相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)能力和制度建設(shè)能力，單靠民族地區(qū)本身無法滿足產(chǎn)業(yè)升級所需要的資金和技術(shù)。因此，需要政府在民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)政策落地的過程中主動介入承擔(dān)保障責(zé)任。白旗村的案例中，從政府干部走家串戶宣傳政策，引導(dǎo)當?shù)卮迕褶饤墶皢未颡毝贰钡姆N植、經(jīng)營方式，建立新型經(jīng)濟發(fā)展模式，到為各級公司的注冊提供便利以及開通道路，配齊水、電、網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施都是政府引導(dǎo)和保障價值的集中體現(xiàn)。

四、民族特色產(chǎn)業(yè)的進階：產(chǎn)業(yè)政策向產(chǎn)業(yè)法制轉(zhuǎn)變

韭黃產(chǎn)業(yè)現(xiàn)處于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期，產(chǎn)業(yè)政策在產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中起到了決定性作用，但從長遠來看，全面實現(xiàn)依法治國的必然性與發(fā)達國家過往實踐表明，未來民族地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)向高級形態(tài)發(fā)展必須要依靠產(chǎn)業(yè)政策法制化。法制化有助于擺脫“人治”風(fēng)險，保障特色產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，增強地區(qū)民眾對產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)帶來的利益預(yù)判性，從而帶動生產(chǎn)者的積極性，實現(xiàn)民族地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)的長效發(fā)展。

（一）產(chǎn)業(yè)政策法制化的必要性

從產(chǎn)業(yè)政策本身內(nèi)容看，我國的產(chǎn)業(yè)政策呈現(xiàn)出多層級、多門類、多數(shù)量的特點，表現(xiàn)形式多樣，如“規(guī)劃”“意見”“計劃”“復(fù)函”乃至“紅頭文件”等。中央層面的產(chǎn)業(yè)政策大多高屋建瓴，指明發(fā)展趨勢、制定宏觀規(guī)劃、提出指導(dǎo)意見；地方層面的產(chǎn)業(yè)政策大多偏向落實具體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方案、可操作性較強。靈活多樣、主體多元的產(chǎn)業(yè)政策因其干預(yù)產(chǎn)業(yè)的隨意性和強烈性，使得政策優(yōu)先于市場自我運行機制，影響市場的正常發(fā)展。同時，產(chǎn)業(yè)政策缺乏強有力的約束機制，對濫用產(chǎn)業(yè)政策以及不施行產(chǎn)業(yè)政策的行為無法行進規(guī)制。

從經(jīng)濟學(xué)角度看，關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策是否應(yīng)該形成穩(wěn)定的制度，主要圍繞產(chǎn)業(yè)政策是否有效展開，考察指標主要包括：政策對象的精準識別，良序競爭的制度環(huán)境，政府、企業(yè)、社會溝通的反饋與監(jiān)督評價機制，政策工具的多樣化與系統(tǒng)性。并認為隨著全面深化改革的進行，我國經(jīng)濟增長模式發(fā)生轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)由政府干預(yù)向制度構(gòu)建過渡[2]。

從法治維度考察，依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求，是國家治理能力的體現(xiàn)。新的時代背景下，依法治國方略貫徹到社會生活的方方面面是時代趨勢，產(chǎn)業(yè)政策的法制化有助于擺脫產(chǎn)業(yè)發(fā)展中人治的不穩(wěn)定狀態(tài)，規(guī)范產(chǎn)業(yè)政策的決策程序和執(zhí)行過程，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的有序發(fā)展，是促進產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定、健康的保障。不可否認，產(chǎn)業(yè)政策因其效率性和靈活性在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期、中期起到較大的作用。從長期看，產(chǎn)業(yè)政策向更穩(wěn)定、更系統(tǒng)、更有邏輯的產(chǎn)業(yè)法制發(fā)展更能保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展的健康、穩(wěn)定，從而為產(chǎn)業(yè)的再創(chuàng)新提供基礎(chǔ)。產(chǎn)業(yè)政策的法制化實現(xiàn)了由個人權(quán)威-群體權(quán)威-法治權(quán)威的躍進[3]。產(chǎn)業(yè)政策法制化也是現(xiàn)代國家治能力的體現(xiàn)，是國家治理體系現(xiàn)代化的必然要求。從域外經(jīng)驗看，日本、美國等發(fā)達國家均有以產(chǎn)業(yè)政策法制化帶動產(chǎn)業(yè)振興的經(jīng)驗。

（二）產(chǎn)業(yè)政策法制化的可行性分析

（1）產(chǎn)業(yè)政策是產(chǎn)業(yè)法的淵源。通常認為產(chǎn)業(yè)政策主要是通過影響產(chǎn)業(yè)相關(guān)的要素分配，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高生產(chǎn)效率，增強產(chǎn)業(yè)競爭力。制定主體為政府，是一種宏觀的經(jīng)濟政策，通過引導(dǎo)、強制等手段彌補市場本身短板，實現(xiàn)資源的合理配置。當今世界各先進國家實踐表明，產(chǎn)業(yè)政策在促進產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級、產(chǎn)業(yè)革命中起著不可忽視的作用。改革開放以來，我國經(jīng)濟的騰飛繁榮背后亦離不開產(chǎn)業(yè)政策的干預(yù)與調(diào)控。產(chǎn)業(yè)法，也有學(xué)者稱為產(chǎn)業(yè)政策法，是指調(diào)整在國民經(jīng)濟內(nèi)部按照社會分工，由提供同類產(chǎn)品或勞務(wù)的企業(yè)、事業(yè)單位組成的較高層次部門的活動中發(fā)生的社會關(guān)系法律規(guī)范的總稱[4]。因此，產(chǎn)業(yè)法是一個有機完整的法律體系，既包括《農(nóng)業(yè)法》《對外貿(mào)易法》等部門法，也包括《云南省園藝植物新品種注冊保護條例》等地方性法規(guī)。學(xué)理上，雖然政策和法律的制定主體不完全相同，但政策是我國法律的非正式淵源[5]，因此，產(chǎn)業(yè)政策也是產(chǎn)業(yè)法的淵源之一。但并非所有的產(chǎn)業(yè)政策都適宜法制化，當產(chǎn)業(yè)政策從中短期不穩(wěn)定的政策向長期、成熟的政策發(fā)展且有效時，結(jié)合立法動因機制，方可成為產(chǎn)業(yè)立法的來源之一。

（2）產(chǎn)業(yè)政策為產(chǎn)業(yè)立法提供實踐基礎(chǔ)。當產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度不高或產(chǎn)業(yè)制度實踐不足時，往往缺少產(chǎn)業(yè)立法。產(chǎn)業(yè)政策彌補產(chǎn)業(yè)法的立法空白與規(guī)范空白。首先，縱觀經(jīng)濟發(fā)展史，產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生和發(fā)展的速度往往高于產(chǎn)業(yè)立法速度，但某類產(chǎn)業(yè)又需要“組織性規(guī)制”，包括引導(dǎo)行為和規(guī)范行為等內(nèi)容，鑒于法律的穩(wěn)定性，由行政機關(guān)對產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況作出及時反映是效率的要求，因此需要產(chǎn)業(yè)政策的及時補位。其次，隨著現(xiàn)代社會行業(yè)分工越來越精細和專業(yè)，只有行政機關(guān)以產(chǎn)業(yè)政策的方式進行產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、規(guī)制的實踐，才能為立法提供良好的路徑支持。以文化產(chǎn)業(yè)為例，盡管早在十八屆二中全會中就提出制定文化產(chǎn)業(yè)促進法，但我國文化產(chǎn)業(yè)長期處于法律的“空白地帶”，截止目前《文化產(chǎn)業(yè)促進法》仍在醞釀之中。文化產(chǎn)業(yè)法的缺失并沒有導(dǎo)致我國文化產(chǎn)業(yè)的衰落，原因在于諸如《國家“十二五”時期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》等文化產(chǎn)業(yè)政策的補位。而文化產(chǎn)業(yè)政策多年的運行反饋又將為我國的文化產(chǎn)業(yè)立法提供實踐基礎(chǔ)與論證方案，從而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)法制的良性互動。

（三）民族地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)之產(chǎn)業(yè)政策法制化路徑

1.明確產(chǎn)業(yè)政策的制定主體權(quán)力配置。目前我國產(chǎn)業(yè)政策的制定主體比較寬泛，從中央到地方各級政府都可以以“指導(dǎo)意見”“規(guī)劃”“通知”等形式制定產(chǎn)業(yè)政策，有學(xué)者認為鑒于產(chǎn)業(yè)政策制定者的層級跨度和主體的寬泛，且制定主體多帶利益偏向，結(jié)合各地區(qū)發(fā)展所呈現(xiàn)出的差異性，產(chǎn)業(yè)政策的制定者應(yīng)當稍有集中。筆者認為，上述學(xué)者的觀點并不無道理，但應(yīng)當看到民族特色產(chǎn)業(yè)由于其特殊的歷史背景和文化環(huán)境，制定主體應(yīng)由悉知其發(fā)展的當?shù)卣袚?dān)，制定主體不必有集中之限制。

產(chǎn)業(yè)政策的制定涉及到稅收制度、市場準入制度、投資審批制度、金融支持制度、名錄管理制度等相關(guān)配套措施。產(chǎn)業(yè)政策因制定主體和相關(guān)配套措施的不同對產(chǎn)業(yè)的干預(yù)程度也不同，因此，產(chǎn)業(yè)政策的制定主體必須有明確的權(quán)力配置。諸如市場準入機制以及投資審批制度對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響最為直接、最為明顯，肆意或不當使用對產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢必造成傷害，降低產(chǎn)業(yè)的市場競爭力。因此，此種權(quán)力的配置必須嚴格依照《行政許可法》等相關(guān)法律進行。對于法律沒有規(guī)定的情況，要依照行政法規(guī)或產(chǎn)業(yè)調(diào)控法的基本原則進行權(quán)力配置，確保產(chǎn)業(yè)政策制定主體的適格。鑒于民族地區(qū)分布廣泛，且稅收優(yōu)惠、金融支持等引導(dǎo)性政策手段，對產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到間接、誘導(dǎo)作用，產(chǎn)業(yè)政策制定主體可以擴寬到縣級政府，由于地方政府往往帶有主觀性，產(chǎn)業(yè)政策的制定帶有偏向性，因此，產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)容不得與法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等上級法律法規(guī)相抵觸。

2.建立公眾參與制度。特色產(chǎn)業(yè)政策法制化是一個動態(tài)的過程，包括產(chǎn)業(yè)政策法制化的決策過程與產(chǎn)業(yè)政策立法過程。在產(chǎn)業(yè)政策法制化的決策過程中，必須注重民眾的參與。首先，公眾參與增強了產(chǎn)業(yè)政策法制化過程的民主性和科學(xué)性。公眾參與是集思廣益的過程，征求公眾意見特別是與特色產(chǎn)業(yè)相關(guān)民族的意見，不僅能夠全面考察當?shù)氐奶厥馇闆r，也能發(fā)揮民眾的主觀能動性與參與積極性。其次，公眾參與是民族平等的實質(zhì)要求。由于歷史發(fā)展和區(qū)位分布的限制，民族地區(qū)大多落后，公眾參與充分體現(xiàn)民族地區(qū)民眾的意見，照顧當?shù)氐奶厥馇闆r，在產(chǎn)業(yè)政策法制化過程中更加因地制宜、全面考慮各民族的利益，實現(xiàn)各民族共同繁榮。最后，公眾參與是民族團結(jié)的體現(xiàn)。習(xí)近平主席在全國民族團結(jié)進步表彰大會上指出：“各民族一家親，是中華民族偉大復(fù)興必定實現(xiàn)的根本保證?！痹诿褡鍙?fù)興的偉大征程上，要高度重視民族團結(jié)，民族地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)是民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要著力點，能將各民族人民集中在一起。公眾參與能照顧各方意見、協(xié)調(diào)各方利益，化解各方矛盾，保證民族團結(jié)。

3.建立產(chǎn)業(yè)政策法制化評估制度。產(chǎn)業(yè)政策法制化評估制度是指由相關(guān)產(chǎn)業(yè)的從事者、專家、學(xué)者、專業(yè)研究機構(gòu)等組成的評估機構(gòu)，對產(chǎn)業(yè)政策法制化的必要性、可行性、有效性等要素進行評價和考核的制度，包括產(chǎn)業(yè)政策法制化前評估和產(chǎn)業(yè)政策法制化后評估。產(chǎn)業(yè)政策法制化前評估包括對產(chǎn)業(yè)政策實施現(xiàn)狀的客觀描述，對未來影響的預(yù)測，對產(chǎn)業(yè)政策法制化可行性分析等程序，旨在保證產(chǎn)業(yè)政策法制化的正當性、合理性。產(chǎn)業(yè)政策法制化事后評估則側(cè)重于產(chǎn)業(yè)政策法制化后是否促進了產(chǎn)業(yè)的有效發(fā)展。對于評估效果不良或不合格的產(chǎn)業(yè)政策法制應(yīng)該設(shè)立修正與退出機制。

4.注重知識產(chǎn)權(quán)法的融入。民族地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開創(chuàng)新，現(xiàn)代知識產(chǎn)權(quán)制度的宗旨在于鼓勵創(chuàng)新，促進知識傳播，保證并分配因創(chuàng)新帶來的利益。當前，因創(chuàng)新帶來的知識產(chǎn)權(quán)保護在“白旗韭黃”的品牌建設(shè)中起到了顯著作用。從長遠看，知識產(chǎn)權(quán)制度不僅對韭黃產(chǎn)業(yè)的品牌保護產(chǎn)生裨益，對韭黃產(chǎn)業(yè)的利益分享、市場競爭乃至促進韭黃產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新革命都起到不可忽視的作用。第一，保護“白旗韭黃”的獨占使用權(quán)，保證韭黃的質(zhì)量以及韭黃帶來的經(jīng)濟收益歸當?shù)丶w共享。第二，保證產(chǎn)品質(zhì)量，地理標志不僅是對區(qū)域的標識，也是對產(chǎn)品質(zhì)量的一種認證，事實上促進當?shù)鼐曼S種植者在生產(chǎn)過程中嚴把質(zhì)量關(guān)，同時在《商標法》的規(guī)范下，對假冒等侵權(quán)行為有有效的救濟途徑。第三，激勵創(chuàng)新。創(chuàng)新是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動力，利益是刺激創(chuàng)新的有效手段。白旗村對韭黃種植技術(shù)的創(chuàng)新者或提高者有獎勵機制，或以利益的方式或以名譽的方式，但這種獎勵并沒有形成長效機制，較為隨意。而在《專利法》等法律的規(guī)范下，因創(chuàng)新帶來的利益有明確的分配方案，擺脫了依靠獎勵者主觀意見的不穩(wěn)定狀態(tài)?？梢哉f，在未來的產(chǎn)業(yè)政策中必須要運用知識產(chǎn)權(quán)法的保護體系，以促進和保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展各階段的創(chuàng)造創(chuàng)新。

5.明晰政府責(zé)任。法律規(guī)范通常由假定、行為模式、法律后果三要素組成，通過法律規(guī)范可以對行為方式以及行為指向的后果有清楚的預(yù)判。我國當前產(chǎn)業(yè)政策被一些學(xué)者稱為“軟法之治”，原因是基本不涉及違反產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的不利后果承擔(dān)條款，對于不執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策或扭曲執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策的行為，缺乏制約懲罰機制。實際上，由于產(chǎn)業(yè)政策動用行政手段多樣，且諸如財政、稅收、市場監(jiān)管、金融支持等措施對產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到直接、快速的影響作用，故此，作為產(chǎn)業(yè)政策的制定者、執(zhí)行者，必須對政府責(zé)任進行明晰，產(chǎn)業(yè)政策只有明確不利后果，才保證產(chǎn)業(yè)政策的實施、執(zhí)行不偏離產(chǎn)業(yè)政策制定的初衷。只有責(zé)任落實，才能擺脫在產(chǎn)業(yè)政策實施、執(zhí)行中靠“個人覺悟”的困境，才能避免權(quán)力的恣意。