胡紹雨

(1.廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院,廣西 南寧 530003;2.中山大學(xué)嶺南學(xué)院,廣東 廣州 510275)

馬克思主義學(xué)說中,教育(Education)是一種生產(chǎn)力的再生產(chǎn)過程,是培養(yǎng)全面發(fā)展的人的手段。人才資源是推動社會進(jìn)步的重要動力之一,這也就意味著,國家的長期發(fā)展越來越依靠教育的推動。在近年發(fā)布的教育計(jì)劃中,最受人矚目的莫過于《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》。該計(jì)劃揭示了2010—2020年教育的方向性改革。時至今日,該計(jì)劃確實(shí)取得了顯著的成效,2010年義務(wù)教育普及率已達(dá)到100%,受教育者的數(shù)量有了顯著的提高。但與此同時,伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,城市與農(nóng)村、沿海與內(nèi)陸的經(jīng)濟(jì)差距不斷擴(kuò)大。這種差距也體現(xiàn)在教育領(lǐng)域,導(dǎo)致出現(xiàn)校際、城鄉(xiāng)與地域之間的教育差距,教育的公平性難以得到保障。近年來有關(guān)“教育公平”的研究也呈現(xiàn)急速增長的趨勢,教育公平性問題已然成為影響社會和諧發(fā)展的重要問題。

進(jìn)入20世紀(jì)以來,有關(guān)教育公平的理論思想不斷成熟。在國際上,20世紀(jì)60年代,發(fā)達(dá)國家對于如何保障教育公平的爭論進(jìn)入到白熱化的階段,出現(xiàn)了各個學(xué)派“百家爭鳴”的盛況。國際上對于教育公平的理論研究主要分為三大流派:沖突論學(xué)派、解釋論學(xué)派和結(jié)構(gòu)功能主義學(xué)派。這三大學(xué)派分別以社會沖突、教育內(nèi)容選擇和社會功能結(jié)構(gòu)為出發(fā)點(diǎn),從不同的角度闡釋了引發(fā)教育不公的現(xiàn)實(shí)原因。對于何為真正意義上的教育公平,瑞典的教育學(xué)家托爾斯頓·胡森給出了較為全面的回答:所謂教育公平,就是要求社會能夠保證教育起點(diǎn)、教育過程以及教育結(jié)果的公平。放眼國內(nèi),我國教育學(xué)界有關(guān)教育公平的理論研究與日俱增,現(xiàn)實(shí)社會的教育不公為我國教育公平理論的發(fā)展提供了最為直接的鞭策力。與西方發(fā)達(dá)國家不同的是,國內(nèi)的教育公平研究更傾向于將政府責(zé)任與教育公平建設(shè)聯(lián)系起來,進(jìn)而總結(jié)出更多具備現(xiàn)實(shí)改良意義的理論及建議。哈佛大學(xué)羅爾斯教授曾在其著作《正義論》中提出,追求社會公平的價值取向是在不公平的社會現(xiàn)實(shí)中為處境不利者提供機(jī)會或者利益補(bǔ)償。推動教育公平化建設(shè),利用政府職能減少社會中教育不公的現(xiàn)象,保障弱勢群體也能享受到同等的受教育條件,既是實(shí)現(xiàn)對馬克思廉價政府的理論實(shí)踐,也是為人民創(chuàng)造未來福祉。

一、教育公平和政府責(zé)任的基本理論

(一)教育公平的基本理論

對于教育公平,各個國家的不同學(xué)派在不同時期都有自己獨(dú)特的見解,比如兩千年前孔子宣揚(yáng)的“有教無類”主張和西方柏拉圖在《理想國》中表述的有關(guān)教育公平的觀點(diǎn)。而進(jìn)入20世紀(jì)中葉,在世界民族交流與融合程度不斷加深、文化不斷碰撞的背景下,西方國家面臨移民大量遷入、經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定、現(xiàn)有教育資源配置與社會不同階層需求不相符的矛盾,由此社會上出現(xiàn)了眾多有關(guān)教育公平的社會討論,功利主義、直覺主義與改良主義等不同主義對社會教育公平的爭論進(jìn)入到了白熱化的階段。為緩和社會矛盾,大量社會教育公平理論著作也就應(yīng)運(yùn)而生,并通過自己獨(dú)特的方式改進(jìn)西方的教育資源分配制度。本文主要從結(jié)構(gòu)功能主義學(xué)派、沖突論學(xué)派、解釋論學(xué)派等三大教育主流學(xué)派入手,淺析三大主流學(xué)派有關(guān)教育公平的理論主張,并簡要敘述我國社會對于教育公平的普遍定義。

結(jié)構(gòu)功能主義學(xué)派誕生于20世紀(jì)50年代,它主張教育公平是實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定和諧有序發(fā)展的重要舉措和保證,強(qiáng)調(diào)教育的技術(shù)功能,認(rèn)為學(xué)校應(yīng)該為每一個有能力和志愿的人提供均等的教育機(jī)會,從而推動經(jīng)濟(jì)和社會的平等,該學(xué)派的主要代表人物是帕森斯及其學(xué)生P.K.默頓。在帕森斯有關(guān)教育公平的理論體系中,教育具有劃分社會群體、促進(jìn)社會整合的作用。從社會整合角度來看,如果一個社會的分層過于嚴(yán)重,以至于各個群體間產(chǎn)生巨大的格差,那么這個社會也就不再是一個平等的社會,教育公平問題從本質(zhì)上來說還是社會整合失衡。

沖突論學(xué)派以社會沖突為基本線索考察教育的本質(zhì)現(xiàn)象,并于20世紀(jì)70年代中期出現(xiàn)兩個分支：一個是以柯林斯、阿切爾為代表的新韋伯主義,另一個是以鮑爾斯、金提斯為代表的新馬克思主義,這兩個分支分別源于韋伯和馬克思。馬克思深度批判了資產(chǎn)階級教育觀,認(rèn)為教育具備的社會歷史性與階級性必然導(dǎo)致不同階層間的差距會不斷擴(kuò)大,資產(chǎn)階級教育觀由生產(chǎn)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定,并為資產(chǎn)階級的統(tǒng)治而服務(wù)。在馬克思的構(gòu)想中,實(shí)現(xiàn)教育公平應(yīng)當(dāng)遵循教育與生產(chǎn)勞動相結(jié)合、教育理念與實(shí)踐相結(jié)合的教學(xué)原則,讓每位公民都能享受到平等的受教育權(quán),以生產(chǎn)力的發(fā)展奠定公平教育的物質(zhì)基礎(chǔ),造就自由而全面發(fā)展的人。新韋伯主義與新馬克思主義則基于原有的韋伯主義和馬克思主義,探究社會沖突與教育之間的聯(lián)系,并不斷考察推動教育發(fā)展的社會動力,探求引起社會教育不公平發(fā)展的根源。

解釋論學(xué)派理論又稱為新教育社會學(xué)。20世紀(jì)70年代末期,解釋論學(xué)派掀起一股思想的浪潮,作為這股浪潮的旗手,M.楊所關(guān)注的不是教育制度的結(jié)構(gòu)或者內(nèi)容,更多的是教育內(nèi)容。他宣揚(yáng)教育內(nèi)容的選擇、確立與組織的過程乃是教育知識的形成過程,學(xué)校教育過程是教育知識的分配過程。解釋論學(xué)派呼吁社會從微觀的角度考察影響學(xué)生學(xué)業(yè)成敗的原因,并為教育社會學(xué)補(bǔ)充了大量有關(guān)教育不平等的知識。

基于各種思想理論的沖擊,我國學(xué)術(shù)界對于教育公平的定義更趨向于瑞典教育學(xué)家托爾斯頓·胡森的觀點(diǎn),即教育公平包含三個層面的公平:一是教育起點(diǎn)公平,每個人都享有同等的受教育權(quán)利;二是教育過程公平,人人都擁有均等的受教育條件;三是教育結(jié)果公平,每個學(xué)生在付出同等的努力后都能取得同樣的教育結(jié)果。雖然各個學(xué)派關(guān)于教育公平的理論研究有所差異,但是都對推動社會教育發(fā)展產(chǎn)生了不可估量的作用。

(二)政府責(zé)任的基本理論

在馬克思看來,政府作為國家對社會實(shí)施行政管理的代表以及公共權(quán)力的執(zhí)行者和責(zé)任的承擔(dān)者,其權(quán)力是人民賦予的,應(yīng)當(dāng)對人民負(fù)責(zé)。馬克思的觀點(diǎn)與盧梭的《社會契約論》不謀而合,都認(rèn)為政府的權(quán)力來自于人民,理應(yīng)對人民負(fù)責(zé)。

從政治學(xué)角度來看,政府責(zé)任主要包括以下三個層次:一、政治責(zé)任。政府對人民負(fù)責(zé),政府的管理活動若是有任何損害公眾利益或者出現(xiàn)了不作為的情況,就有義務(wù)接受公眾的責(zé)問,甚至可能被收回權(quán)力。二、法律責(zé)任。政府的行為要受法律的監(jiān)督與管轄,必須遵循法律規(guī)范。三、道德責(zé)任。政府工作人員如果在日常的管理活動中違反了相對應(yīng)的行為規(guī)范和法律法規(guī)或者出現(xiàn)了不作為的情況時,應(yīng)當(dāng)承受價值評價體系的道德譴責(zé)。

(三)教育公平與政府責(zé)任的相關(guān)性

教育是奠定民族發(fā)展的基石,保障教育公平具有重要的現(xiàn)實(shí)意義,也是人民意志的集中體現(xiàn)。教育一旦失衡,勢必會導(dǎo)致社會分層不斷擴(kuò)大,社會矛盾加劇,從而影響社會的進(jìn)步與發(fā)展。而政府作為公共權(quán)力的執(zhí)行者,理所當(dāng)然地負(fù)有保障教育公平的責(zé)任,無論是從政治層面還是道德層面來說,政府都有義務(wù)滿足人民對于教育的基本需求——保障教育公平。

二、我國教育不均衡發(fā)展的現(xiàn)狀及產(chǎn)生原因

(一)我國教育不均衡發(fā)展的現(xiàn)狀

為貫徹科教興國戰(zhàn)略,自2008年起,我國全面推行九年義務(wù)教育。但九年義務(wù)教育只能解決基本的受教育問題,人人擁有的教育機(jī)會并不平等。換而言之,我國教育現(xiàn)階段只做到了起點(diǎn)公平,過程公平和結(jié)果公平無法得到保障,呈現(xiàn)不均衡發(fā)展的局面。我國教育存在的問題主要有校際、城鄉(xiāng)與區(qū)域之間差距過大、入城務(wù)工子女難以享受優(yōu)質(zhì)教育、教育政策不協(xié)調(diào)等。

1.校際、城鄉(xiāng)與區(qū)域之間差距過大。根據(jù)《中華人民共和國義務(wù)教育法》規(guī)定,地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)。但是在就學(xué)競爭壓力大的背景下,擇校入學(xué)、跨境學(xué)習(xí)的現(xiàn)象屢禁不止。這些不僅會給家庭帶來諸多負(fù)擔(dān),也間接地反映了校際、地域間的教育差距。

校際間資源分布差距大,優(yōu)秀師資資源多集中在各地區(qū)知名優(yōu)秀學(xué)校中,政府對優(yōu)秀學(xué)校的經(jīng)費(fèi)投入相對較多，教學(xué)設(shè)備先進(jìn)，生源充足。而教育資源缺乏的學(xué)校則只具備較少的優(yōu)秀教師資源，教學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施匱乏，生源少。不少生源隨著父母工作外遷入學(xué),導(dǎo)致部分學(xué)校甚至出現(xiàn)因缺乏生源而不得不停辦的事例。縱觀優(yōu)秀學(xué)校的受教育群體,其中絕大多數(shù)為家庭收入較高、工作穩(wěn)定的群體,低收入家庭則顯得有些“心有余而力不足”,只能讓自己子女就讀于普通學(xué)校。擁有優(yōu)渥家庭條件的學(xué)生有更多的機(jī)會選擇更好的學(xué)校,在課余時間也有更多的資金投入到補(bǔ)習(xí)中,從而提升自己的學(xué)習(xí)能力。反觀低收入家庭,不僅在擇校上顯得無能為力,在子女的日常培育中更是力不能支。因此出現(xiàn)富裕家庭更易出人才、寒門難出貴子的局面。

不同地域之間教育資源分布差距大,主要體現(xiàn)在東部教育資源優(yōu)于西部資源、發(fā)達(dá)地區(qū)資源優(yōu)于落后地區(qū)資源。如表1所示。

表1 2014—2016年各地區(qū)教育財(cái)政投入經(jīng)費(fèi)表 單位:億元

資料來源:國家統(tǒng)計(jì)局

根據(jù)2017年統(tǒng)計(jì)年鑒,北京市2016年的教育經(jīng)費(fèi)投入為1 193.47億人民幣,而五大經(jīng)濟(jì)特區(qū)之一的海南省2017年的教育經(jīng)費(fèi)投入僅為306.87億人民幣。位于東部地區(qū)的廣東省的教育經(jīng)費(fèi)投入為3 367.53億人民幣,而位于西部地區(qū)的西藏自治區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)僅有185.77億人民幣,不同地區(qū)間教育財(cái)政投入差距明顯。

改革開放40年來,中國經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)。但與此同時,城鄉(xiāng)差距也在不斷擴(kuò)大,這種差距不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,也體現(xiàn)在備受關(guān)注的教育領(lǐng)域。在21世紀(jì)的今天,無數(shù)城市學(xué)生都能享受到科技給教育帶來的福利，如先進(jìn)的多媒體教學(xué)、完善的教學(xué)設(shè)備、課余多樣的技能拓展等，而遠(yuǎn)在鄉(xiāng)村的孩童甚至都無法想象城市學(xué)生的優(yōu)越條件。2018年“冰花男孩”進(jìn)入公眾視野,“冰花男孩”所在的轉(zhuǎn)山包小學(xué)地理位置偏遠(yuǎn),距離學(xué)校遠(yuǎn)的學(xué)生每天要花費(fèi)3小時翻山上學(xué)。而轉(zhuǎn)山包小學(xué)和“冰花男孩”僅僅只是萬千鄉(xiāng)村學(xué)校和學(xué)生的一個縮影。與城市豐富的教育資源相比,鄉(xiāng)村的教育資源就顯得黯然失色。政府經(jīng)費(fèi)分配不均、社會基本設(shè)施不完善、地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后等都是發(fā)展鄉(xiāng)村教育所不得不正視的問題。

2.入城務(wù)工人員子女難以享受到優(yōu)質(zhì)教育。我國的基本國情決定了我們國家工人的主體地位。2017年末,全國就業(yè)人員數(shù)量為7.76億人，其中城鎮(zhèn)就業(yè)人員數(shù)量為4.24億人。在這眾多的就業(yè)人員中,農(nóng)民工的數(shù)量高達(dá)2.86億。對于這些就業(yè)人員而言,如何讓自己的子女享受到和城市兒童同等的教育,這是眾多進(jìn)城就業(yè)家庭的一個難題。2018年，教育部辦公廳印發(fā)相關(guān)文件,提出要積極落實(shí)就近入學(xué)政策。但這些僅僅解決了務(wù)工人員子女基本的受教育問題。首先,隨遷子女就近入學(xué)還需提供各種證明,辦理手續(xù)十分麻煩。農(nóng)民工子女?dāng)?shù)量極為龐大,在公共資源有限的前提下,公辦學(xué)校接納隨遷子女的能力有限,這導(dǎo)致隨遷子女的受教育機(jī)會不均等。其次,在接受教育的過程中,隨遷人員子女很難享受到和城市市民子女同等的優(yōu)質(zhì)教育。一是就業(yè)人員隨遷子女難以進(jìn)入優(yōu)秀的學(xué)校,享受的教育資源不均等。二是因?yàn)榫蜆I(yè)人員子女來源地復(fù)雜,各個地區(qū)的教材不統(tǒng)一,難以因材施教。

對于無法在城市就讀而不得不留守在鄉(xiāng)村的兒童而言,他們所面對的問題也亟待解決。一是留守兒童無法享受到父母對自己的基本的關(guān)愛,在人生的發(fā)展中易形成缺愛的性格。二是無法享受優(yōu)質(zhì)的教育。如前文所言,鄉(xiāng)村的教育資源極為匱乏,能為學(xué)生提供的服務(wù)有限。三是留守兒童缺乏指導(dǎo),多數(shù)的留守兒童是由爺爺輩的老人撫養(yǎng),而學(xué)校教師能力有限,在日常生活中缺乏教育教導(dǎo)。近年來,鄉(xiāng)村留守兒童輟學(xué)、犯罪的現(xiàn)象比比皆是,入城務(wù)工人員子女的教育環(huán)境亟待改善。

3.教育政策不協(xié)調(diào)。很多看似平等的各項(xiàng)教育政策在施行的過程中便會體現(xiàn)出它特有的不協(xié)調(diào)性。以異地高考政策為例,就近入學(xué)政策雖然在基礎(chǔ)層面解決了進(jìn)城務(wù)工人員子女的入學(xué)問題,但并不代表這些學(xué)生就具備異地高考的資格。為保障城市戶籍人員的利益,很多地區(qū)都會設(shè)置較高的異地高考門檻。在上海、北京等大城市,要想?yún)⒓赢惖馗呖?就得滿足多個條件。例如，北京市《進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在京參加升學(xué)考試工作方案》規(guī)定，隨遷子女需要滿足多項(xiàng)條件才有資格參加北京市的異地高考,然而能滿足此類嚴(yán)苛條件的進(jìn)城務(wù)工人員寥寥無幾。同時,各地區(qū)也存在各種高考規(guī)定,若在城市入學(xué)就無法參加家鄉(xiāng)高考,但又不具備異地高考的資格,從而導(dǎo)致“被留守、被出國、被輟學(xué)”現(xiàn)象,教育的公平難以得到保障。此外,我國教育重高等教育而輕基礎(chǔ)教育、重優(yōu)質(zhì)院校而輕普通院校、重公辦院校而輕民辦院校。教育資源受政策的影響在分配過程中很不合理,導(dǎo)致出現(xiàn)的現(xiàn)象是：優(yōu)秀院校得到更多的政策支持,擁有更多的資源,由此變得更為優(yōu)秀；普通院校受政策支持少,擁有資源少,沒有充分的資金提升自己的軟硬實(shí)力,逐漸變得更為普通。這樣一個“馬太效應(yīng)”,這些不協(xié)調(diào)的教育政策都在影響著教育的公平。

(二)我國教育發(fā)展不均衡的政府責(zé)任

1.政府教育觀念取向錯誤。改革開放以來,我國形成了獨(dú)特的城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu),特別是戶籍制度的確立在城鄉(xiāng)之間樹立了無法逾越的高墻。政府在施行兩種不同的資源配置方式的同時,公共政策優(yōu)先滿足城市地區(qū)的社會需求,對城市教育的投入也優(yōu)先于農(nóng)村地區(qū)。國家對農(nóng)村落后地區(qū)重視程度不夠,教育資源分配不均,農(nóng)村獲得的教育資源少,使農(nóng)村教育難以得到快速發(fā)展。政府的觀念取向關(guān)系著教育政策的制定,重城市而輕鄉(xiāng)村、重高等教育而輕基礎(chǔ)教育、重優(yōu)質(zhì)院校而輕普通院校,究其根本是政府沒有認(rèn)識到教育資源均衡的重要意義,教育觀念取向錯誤。

2.政府財(cái)政投入總量不足。我國人口基數(shù)大,學(xué)?？偭勘姸?財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入有限。在有限的經(jīng)費(fèi)條件下,便容易出現(xiàn)“僧多粥少”的局面。2016年，我國教育財(cái)政投入為31 396.25億元，占GDP比重為4.25%。根據(jù)世界銀行公布數(shù)據(jù),2014年世界平均教育公共支出占GDP比重為4.814%。我國教育支出水平遠(yuǎn)低于世界平均水平。教育財(cái)政投入不充足,社會整體教育也就難以得到全面發(fā)展,政府也更傾向于用有限的資源先發(fā)展部分優(yōu)質(zhì)院校,從而帶動整體教育行業(yè)的進(jìn)步,這也加劇了教育資源的不公平分配。

3.教育政策執(zhí)行碎片化。近年來,我國政府出臺多種促進(jìn)教育公平的政策,但結(jié)果終是不盡如人意。例如，異地高考政策原本是為解決城市務(wù)工人員子女的考學(xué)問題,但在具體的施行過程中各地方政府設(shè)立了多種條件,嚴(yán)苛的規(guī)定讓務(wù)工人員難以問津,進(jìn)城務(wù)工人員子女異地考學(xué)難的問題沒有從根本上得到解決。我國政府層級結(jié)構(gòu)為五層政權(quán)體制,而世界上絕大部分國家的政府層級結(jié)構(gòu)為三級政權(quán)體制,只有少數(shù)幾個發(fā)展中國家采用五級政權(quán)體制。行政層級過多不利于相關(guān)教育政策的上傳下達(dá),也使得相關(guān)教育政策的施行難以得到監(jiān)督保障,下層行政主體有更多的空間去結(jié)合相關(guān)利益進(jìn)行政策改動,教育政策的實(shí)施也就改變了初衷。

三、發(fā)達(dá)國家政府教育公平化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)與啟示

即便基本國情有所區(qū)別,但在教育公平化建設(shè)中,發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)做法依舊具備借鑒學(xué)習(xí)的現(xiàn)實(shí)意義。本文主要以美國和日本為例,探究美國和日本在教育公平化的過程中采取的措施,并總結(jié)出如下內(nèi)容:

(一)發(fā)達(dá)國家政府對于教育公平化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)簡介

1.美國政府關(guān)于教育公平化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。美國首次進(jìn)行PISA測試后,政府針對測試結(jié)果所反映的地區(qū)教育差異大、弱勢群體教育水平低等一系列問題,在21世紀(jì)先后出臺了《2009美國復(fù)蘇與產(chǎn)業(yè)再投資法》《改革藍(lán)圖》《每個學(xué)生都成功法》等一系列教育法案,從加大教育財(cái)政投入、優(yōu)化管理體制和補(bǔ)償弱勢群體等多個方面來保障教育公平。

一是加大政府教育財(cái)政投入。奧巴馬在執(zhí)政期間將教育放在優(yōu)先發(fā)展的位置,簽署多個法案，針對當(dāng)時美國教育差距大、教育政策執(zhí)行力低等問題進(jìn)行改革。依照法案規(guī)定,美國政府將投資1 150億美元用于教育事業(yè),占當(dāng)年專項(xiàng)投資計(jì)劃的12.7%。而后,政府不斷出臺多個法案發(fā)展教育,提高對教育的財(cái)政投入,并對相關(guān)教育經(jīng)費(fèi)的投入與使用都有明確的規(guī)定。這一系列的教育法案涵蓋了當(dāng)時美國教育體制各個方面,重點(diǎn)關(guān)注弱勢群體的教育權(quán)利與落后地區(qū)的教育發(fā)展難題,改革教育制度,為落后地區(qū)的教育改革發(fā)展提供了充足的資金。

二是優(yōu)化教育管理體制。20世紀(jì)后期,美國進(jìn)行了三次教育管理體制改革。這三次教育改革確立了美國教育管理體制的基本模式。(1)將教育財(cái)政責(zé)任轉(zhuǎn)移到地方政府、學(xué)區(qū)或家長,把教育管理權(quán)逐步下移,提高教育資源的使用效率,賦予學(xué)校更多的管理權(quán)力。(2)實(shí)行校本管理,學(xué)校由原來的外控管理轉(zhuǎn)為民主自我管理,在擁有更多自主權(quán)力的同時也承擔(dān)相對應(yīng)的責(zé)任,受學(xué)區(qū)與家長的監(jiān)督。通過實(shí)行校本管理,學(xué)校更為關(guān)注學(xué)生的學(xué)習(xí)成就,極大提升了辦學(xué)質(zhì)量。(3)推行自主擇校,為學(xué)生和家庭頒發(fā)教育券,學(xué)生可自主選擇學(xué)校就讀,在后期通過教育券領(lǐng)取教育經(jīng)費(fèi)。此方案解決了長期以來私立學(xué)校缺乏政府投入的問題,也在一定程度上打破了義務(wù)教育階段學(xué)校之間的壁壘。

美國實(shí)行教育財(cái)政三級預(yù)算制度,教育支出由聯(lián)邦政府、州和學(xué)區(qū)三級共同承擔(dān)。在21世紀(jì)初期,為解決原有教育管理分散模式帶來的教育經(jīng)費(fèi)不足、發(fā)展不均衡等問題,美國推行《力爭上游計(jì)劃》進(jìn)行教育制度改革,通過競爭的形式分配教育經(jīng)費(fèi),加強(qiáng)美國聯(lián)邦政府對教育的調(diào)控作用,鼓勵各學(xué)區(qū)進(jìn)行教育改革。

三是補(bǔ)償弱勢群體。在《不讓一個孩子掉隊(duì)法》出臺之前,美國也面臨教育差距不斷擴(kuò)大的問題,教育公平問題一直都是美國發(fā)展過程中的痛點(diǎn)?！恫蛔屢粋€孩子掉隊(duì)法》重點(diǎn)關(guān)注教育公平問題,這是美國聯(lián)邦政府力圖強(qiáng)化教育公平的首個法案。而后《每一個學(xué)生都成功法》以提高對弱勢群體的幫助和加大教育相對滯后區(qū)域的教育質(zhì)量和教育公平為目標(biāo),緊鑼密鼓地進(jìn)行了改革。通過設(shè)立教育財(cái)政專項(xiàng)撥款、均衡配置教育資源等政策加大對弱勢群體的補(bǔ)償,在一定層面上減少了教育的不公平問題。

2.日本政府關(guān)于教育公平化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。日本對于教育公平的保障程度得到了世界各國的肯定。為了使學(xué)生享受到平等的教育,日本采用均等分配教育資源、嚴(yán)格教師管理的方式來實(shí)現(xiàn)教育公平。

日本的教育資源集中歸于教育委員會管理,在分配教育資源時,教育委員會會采用標(biāo)準(zhǔn)的模式均等分配這些資源。不同地域、城鄉(xiāng)之間,學(xué)校間的硬件差距極小,哪怕是在偏遠(yuǎn)地區(qū),學(xué)校的基本設(shè)施和教職員工也一應(yīng)俱全。教育委員會承擔(dān)學(xué)校設(shè)施建設(shè)、日常管理等任務(wù),這不僅使學(xué)校教職工能從日常的管理活動中解放出來,致力于學(xué)生的教學(xué)培育,更能直接保障基礎(chǔ)教育資源的均等分配,保障教育資源的分配公平。

與中國的教師管理方式不同,日本的教師歸屬于公務(wù)員編制,工資直接由國家統(tǒng)一發(fā)放,工資標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一,且教師收入、社會地位都相對較高。日本教師實(shí)行輪崗制,在不同地區(qū)之間,每3～6年,教師及相關(guān)管理人員便會輪崗到其他地區(qū),以保證不同地區(qū)之間的教師資源公平。

日本注重教育法制建設(shè),《日本國憲法》《教育基本法》《地方教育行政組織與經(jīng)營法》等一整套完善的法律體系對政府的教育管理權(quán)力和所對應(yīng)的責(zé)任都做了明確規(guī)定,避免權(quán)責(zé)紊亂,強(qiáng)調(diào)依法辦事。在日本政府教育部門的管理體系下,下級部門直接對上級部門負(fù)責(zé),上級部門有充分的管理權(quán)限和執(zhí)行權(quán)力,從而有效地保障了相關(guān)教育財(cái)政政策的貫徹落實(shí)。

(二)發(fā)達(dá)國家政府教育公平化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)對我國的啟示

一是充足的財(cái)政投入是教育均衡發(fā)展的物質(zhì)保障。不管是美國還是日本,國家政府每年都會投入大量的資金發(fā)展教育。我國在財(cái)政投入方面距離發(fā)達(dá)國家還存在一定的差距,而完善落后地區(qū)的教育基礎(chǔ)設(shè)施離不開政府財(cái)政的大力支持，不僅需要政府的教育財(cái)政投入,還需要在投入的過程中向落后地區(qū)傾斜,加快完成落后地區(qū)的基礎(chǔ)教育設(shè)施建設(shè)。

二是應(yīng)確立明晰的教育財(cái)政主體責(zé)任。義務(wù)教育階段,美國和日本皆采用三級政府共同承擔(dān)的方式來承擔(dān)學(xué)校的經(jīng)費(fèi)支出,以完善的法律條例明確各級政府教育管理部門的財(cái)政主體責(zé)任。這在一定程度上保證了財(cái)政投入資金的有效使用和各地區(qū)學(xué)校有穩(wěn)定的財(cái)政資金來源,極大地保障了教育資源平等。

三是保障各地區(qū)間的財(cái)政投入公平是實(shí)現(xiàn)教育公平的前提。橫觀美國和日本財(cái)政投入,可以很清楚地看到,不同地區(qū)、城鄉(xiāng)和校際之間,政府的財(cái)政資金投入都大體相同。在財(cái)政資金和教育師資方面并沒有呈現(xiàn)大的差異,其原因在于美國和日本很注重對財(cái)政教育資金的投入公平,以法律的形式明確各項(xiàng)財(cái)政資金的投入與使用,從根本上杜絕了財(cái)政教育資金投入分布不均衡的狀況,保障了財(cái)政教育資金投入公平。

四、促進(jìn)我國教育公平的政府責(zé)任的對策建議

從我國教育行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀來看,我國教育行業(yè)的發(fā)展依舊存在不均衡、格差大的矛盾。如何促進(jìn)我國教育均衡發(fā)展?這既是我國政府要面對的政策難題,也是當(dāng)代中國創(chuàng)新科技發(fā)展過程中亟待解決的首要問題。從政府層面看,促進(jìn)我國教育均衡發(fā)展,就要立足于中國教育發(fā)展現(xiàn)實(shí),針對教育政策體制存在的弊病對癥下藥。

要解決我國教育不均衡發(fā)展的弊病,政府需要從教育管理體制、財(cái)政投入制度、教師資源管理方法和隨遷子女教育政策等四個方面進(jìn)行改革。

(一)改革教育資源管理體制,明確政府主體責(zé)任

我國教育管理體制是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分級管理制,教育管理體制以教育部為主,從中央到地方分為教育部、省教育廳、市教育局、縣教育局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理部門五個層級。各地方管理部門繁多,職權(quán)劃分較為紊亂。由于組織機(jī)構(gòu)龐大,層級較多,不利于相關(guān)信息的上傳下達(dá),也就難以落實(shí)相關(guān)教育改革政策。地方政府是負(fù)擔(dān)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的主要責(zé)任主體,但地方政府并不具備相應(yīng)的財(cái)權(quán),財(cái)權(quán)與政府責(zé)權(quán)劃分不匹配,財(cái)政資金不能依照各地方的教育發(fā)展需求進(jìn)行有效分配,最終導(dǎo)致教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入不足的現(xiàn)象。

為此,改革教育資源管理體制,明確政府主體責(zé)任勢在必行。促進(jìn)國家教育均衡發(fā)展,就需要各級政府明確自己在教育資源分配中的主體責(zé)任,以健全的法律明晰各級政府的職權(quán),將每份責(zé)權(quán)與相應(yīng)的政府部門掛鉤,并建立嚴(yán)格的考核評析制度、監(jiān)督管理制度,規(guī)范政府的管理行為。同時,政府應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)教育部的相關(guān)政策,量化政策執(zhí)行結(jié)果,保障教育政策的有效執(zhí)行,從根本上杜絕“上有政策,下有對策”的行為。

(二)加大政府財(cái)政投入,建立合理的資源分配制度

近年來,我國教育財(cái)政投入資金總量雖然有了顯著的提高,但是依舊低于國際平均水平,教育資金投入總量不足。同時,落后地區(qū)的教育環(huán)境也并沒有根本性的轉(zhuǎn)變,教育不公問題依舊突出。究其原因,國家投入的有限資金并沒有均等地劃分到每一個院校中,而是優(yōu)先滿足城市地區(qū)優(yōu)質(zhì)院校的發(fā)展,存在不同地域間投入失衡的問題。

解決教育領(lǐng)域地區(qū)經(jīng)費(fèi)不足問題,一是需要政府?dāng)U大財(cái)政投入規(guī)模,二是需要政府均衡分配教育經(jīng)費(fèi)。我國落后地區(qū)學(xué)?；A(chǔ)教育設(shè)施很不完備,甚至缺乏基礎(chǔ)的教師資源和硬件設(shè)施。這就迫切要求政府轉(zhuǎn)變原有的投入模式,加大對落后地區(qū)的專項(xiàng)投入,改善落后地區(qū)的基礎(chǔ)教育條件。在日后的教育資源管理分配過程中,政府應(yīng)樹立正確的教育理念,做到保障經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模,均衡分配教育資源。

(三)優(yōu)化教師資源管理機(jī)制,保障校際間教師資源合理分布

教師資源作為教育資源中重要的一個環(huán)節(jié),直接影響各個家庭對于學(xué)校的選擇。教育資源的不平等直接導(dǎo)致?lián)裥岬纫幌盗猩鐣F(xiàn)象?；A(chǔ)教育不同學(xué)校之間,師資差距極為明顯,制約教師資源均衡配置的原因有很多,其中最大的障礙就是教師管理體制。教師的編制崗位核定到校,這使得現(xiàn)有的管理模式不能很好地適應(yīng)學(xué)校對教師的動態(tài)需求,農(nóng)村地區(qū)教師年齡相對較大,新教師補(bǔ)充量較少,師資結(jié)構(gòu)性失衡。同時,我國并沒有建立起嚴(yán)格的教師評價制度和教師調(diào)配交流制度,現(xiàn)有的調(diào)配制度將優(yōu)秀教師不斷向上一級調(diào)配,基層教師優(yōu)秀資源不斷被抽調(diào)。國家也并未對在職教師建立嚴(yán)格的評價考核體制,存在“吃空餉”的現(xiàn)象。

優(yōu)化教師資源管理,需要從現(xiàn)有的痛點(diǎn)問題入手。一是政府要優(yōu)化教師聘用管理體制,統(tǒng)籌本地區(qū)的教師編制,結(jié)合學(xué)校的動態(tài)需求,及時確定新教師引入數(shù)量。二是要建立合理的教師流動機(jī)制,統(tǒng)籌布局各地區(qū)的教師資源,并加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)學(xué)校和普通學(xué)校之間的教師交流合作。三是要創(chuàng)建教師考核評價激勵機(jī)制,通過評價考核加強(qiáng)對教師隊(duì)伍的管理,從而提高教師的整體教育水平。四是通過相關(guān)激勵機(jī)制對落后地區(qū)的教師給予相應(yīng)的補(bǔ)助激勵,促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教師向落后地區(qū)的流動,從而實(shí)現(xiàn)不同地域不同校際間的教師資源均衡。

(四)推動進(jìn)城務(wù)工子女教育公平化,解決隨遷子女教育難問題

我國工農(nóng)階級人口眾多,跨省務(wù)工人員總量大,隨遷子女教育難的問題也必須引起社會重視。近年來教育部雖出臺了相關(guān)保障異地就讀的政策,但結(jié)果卻不盡如人意。發(fā)達(dá)地區(qū)往往設(shè)置多層門檻嚴(yán)格控制入城就讀人員數(shù)量,隨遷子女依舊難以享受到和城區(qū)子女同等的教育環(huán)境。隨遷子女多數(shù)無法取得異地高考的資格,而不同地區(qū)教材內(nèi)容也有很大差異,要想以很好的狀態(tài)參加高考,隨遷子女就不得不權(quán)衡各方利弊,在與父母分離回鄉(xiāng)就讀和借讀于教育水平相對低下而門檻相對較低的私立學(xué)校之間做出抉擇。隨遷子女與城區(qū)子女從一開始就沒有站在統(tǒng)一的起點(diǎn),更不用說教育過程公平和教育結(jié)果公平。為解決隨遷子女教育難的問題，政府要做到以下幾點(diǎn):一要落實(shí)隨遷子女就近入學(xué)政策,保障教育起點(diǎn)公平。設(shè)置合理?xiàng)l件保障隨遷子女能在父母工作地區(qū)就近入學(xué),完善學(xué)籍管理措施,以勞動合同、居住證為標(biāo)準(zhǔn)入學(xué)就讀。二要推進(jìn)隨遷子女基礎(chǔ)教育均等化,保障教育過程公平。降低城市地區(qū)對隨遷子女的入學(xué)門檻,讓隨遷子女能享受到和城市子女同等的教育環(huán)境。三要落實(shí)好異地高考政策,保障教育結(jié)果公平。異地高考政策制定的出發(fā)點(diǎn)是讓農(nóng)村子女也能享受到優(yōu)質(zhì)的城市教育,當(dāng)下異地高考政策落實(shí)困難正是各方利益和地區(qū)治理相互影響的結(jié)果。這就要求政府要加快推進(jìn)基礎(chǔ)教育均等化建設(shè),努力縮小地區(qū)差異,讓隨遷子女能享受到和城區(qū)學(xué)生同等的教育環(huán)境和考試機(jī)會。

五、結(jié)語

于國家而言,教育關(guān)系著一個民族的發(fā)展和未來的昌盛。教育本身具備一定的公共屬性,保障教育公平,不僅是政府創(chuàng)建公平法治文明和諧社會的重要前提,更是實(shí)現(xiàn)整個社會現(xiàn)代化發(fā)展的必然需求。每位公民都理應(yīng)享受平等的受教育權(quán)，都擁有相對平等的受教育機(jī)會和受教育過程。伴隨著改革開放的步伐,不同地域間的教育差異逐漸擴(kuò)大。在實(shí)現(xiàn)教育公平方面,政府教育管理體制及財(cái)政投入的保障不可或缺?，F(xiàn)階段我國僅僅保證了受教育者的量的問題,距離完全實(shí)現(xiàn)教育公平還有很長的一段路要走。如何保障受教育者平等的入學(xué)機(jī)會,促進(jìn)各地區(qū)間教育均衡發(fā)展是今后教育改革面臨的主要問題。針對現(xiàn)階段存在的教育不均衡問題,政府應(yīng)該積極借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),明確自己的責(zé)權(quán)范圍,懷著壯士斷腕的決心銳意改革教育管理體制,促進(jìn)教育均衡發(fā)展。