田宗會(huì)
社會(huì)是國(guó)家治理的承載基礎(chǔ),治理的發(fā)展與變革不能長(zhǎng)久背離于社會(huì)發(fā)展水平,否則便會(huì)出現(xiàn)治理與社會(huì)發(fā)展不適應(yīng)的問(wèn)題。反之,社會(huì)也會(huì)受到國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)模式及國(guó)家治理水平與方式的影響,并因此呈現(xiàn)出不同的形態(tài)特征。關(guān)于海灣君主制國(guó)家(沙特阿拉伯、卡塔爾、科威特、阿聯(lián)酋、巴林、阿曼)社會(huì)的研究,國(guó)內(nèi)外學(xué)界的研究大多為專題類研究,且國(guó)外研究成果比國(guó)內(nèi)更為豐富。其中,關(guān)于海灣君主制國(guó)家的教育問(wèn)題,法蒂瑪·巴德里(Fatima Badry)與約翰·威洛比(John Willoughby)在《海灣地區(qū)的高等教育革命:全球化與制度活力》一書(shū)中探討了海合會(huì)國(guó)家的高等教育發(fā)展困境,認(rèn)為實(shí)踐和應(yīng)用能力不強(qiáng)限制了畢業(yè)生在人才市場(chǎng)的工作機(jī)會(huì)。(1)參見(jiàn)Fatima Badry and John Willoughby, Higher Education Revolution in the Gulf: Globalization and Institution Viability, New York: Routledge, 2016。其他相關(guān)文獻(xiàn)參見(jiàn)黃民興:《沙特阿拉伯:一個(gè)產(chǎn)油國(guó)人力資源的發(fā)展》,西安:西北大學(xué)出版社1998年版;黃民興:《沙特阿拉伯的社會(huì)福利制度》,載《阿拉伯世界》1993年第2期,第67-68頁(yè);[美]G.高達(dá)特·巴赫賈特:《海灣六國(guó)教育回顧和展望》,周峰、石學(xué)斌譯,載《比較教育研究》2000年第1期,第11-15頁(yè)。阿米拉·艾資哈里·索博爾(Amira El-Azhary Sonbol)的《海灣婦女》則對(duì)海灣地區(qū)婦女權(quán)利與社會(huì)地位的嬗變進(jìn)行了系統(tǒng)性探究。(2)參見(jiàn)Amira El-Azhary Sonbol, ed., Gulf Women, New York: Bloomsbury, 2012。其他相關(guān)文獻(xiàn)參見(jiàn)Ruth Margolies Beitler and Angelica R. Martinez, Women’s Roles in the Middle East and North Africa, California: Greenwood, 2010; Eleanor Abdella Doumato and Marsha Pripstein Posusney, eds., Women and Globalization in the Arab Middle East: Gender, Economy, and Society, London: Lynne Rienner Publishers, 2003;陳靜:《海灣婦女發(fā)展問(wèn)題研究》,載《婦女研究論叢》2002年第6期,第45-48頁(yè);陳小遷:《多維視域下的中東人口治理探析》,載《阿拉伯世界研究》2018年第6期,第57-72頁(yè);陳小遷:《中東阿拉伯國(guó)家人口治理失范的政治經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)》,載《世界民族》2018年第4期,第88-97頁(yè)。安德魯·加德納(Andrew M. Gardner)的《陌生之城:海灣移民與巴林的印度社群》以宏觀研究與案例結(jié)合的形式,對(duì)巴林的外籍移民的社會(huì)形態(tài)及相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行深入研究。(3)Andrew M. Gardner, City of Strangers: Gulf Migration and the Indian Community in Bahrain, New York: Cornell University Press, 2010, pp. 1-2.
除教育、婦女和外籍移民等問(wèn)題外,國(guó)內(nèi)外學(xué)界也關(guān)注國(guó)家與社會(huì)關(guān)系以及社會(huì)各組成單元,如馬茲哈爾·祖拜(Mazhar Al-Zoby)和比羅爾·巴斯坎(Birol Baskan)主編的《海灣阿拉伯國(guó)家中的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系》(4)Mazhar Al-Zoby and Birol Baskan, eds., State-Society Relations in the Arab Gulf States, Berlin: Gerlach Press, 2014, pp. 1-6.和赫勒敦·哈薩·納吉布(Khaldoun Hasa al-Naqeeb)的《海灣和阿拉伯半島的社會(huì)與國(guó)家》(5)參見(jiàn)Khaldoun Hasa al-Naqeeb, Society and State in the Gulf and Arab Peninsula: A Different Perspective, L.M. Kenny, trans., New York: Routledge, 2012。其他相關(guān)文獻(xiàn)參見(jiàn)安維華:《論海灣部落社會(huì)的演化與部落傳統(tǒng)》,載《西亞非洲》1998年第3期,第41-47頁(yè);王鐵錚:《試探沙特王國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的演變及其特點(diǎn)》,載《世界歷史》1998年第4期,第60-68頁(yè);韓志斌、李鐵:《文明交往與巴林伊斯蘭社會(huì)變遷》,載《寧夏社會(huì)科學(xué)》2009年第3期,第76-80頁(yè);吳茴萱:《當(dāng)代卡塔爾國(guó)社會(huì)與文化》,上海:上海外語(yǔ)教育出版社2007年版,第151-196頁(yè)。,從不同角度對(duì)與社會(huì)相關(guān)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等因素進(jìn)行了梳理。事實(shí)上,雖然國(guó)內(nèi)外學(xué)界對(duì)于海灣君主制國(guó)家社會(huì)問(wèn)題的研究成果越來(lái)越豐富,但有關(guān)“食利經(jīng)濟(jì)”對(duì)社會(huì)形態(tài)的塑造以及國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的互動(dòng)影響的深入研究仍相對(duì)匱乏。學(xué)界圍繞海灣君主制國(guó)家的研究雖使用過(guò)“食利契約”的概念,但這類研究往往讓位于政治或經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的探求,缺乏對(duì)社會(huì)領(lǐng)域尤其是“食利契約”所建立的現(xiàn)代福利國(guó)家方面的研究。
事實(shí)上,與廣大發(fā)展中國(guó)家相似的是,第二次世界大戰(zhàn)后海灣君主制國(guó)家的社會(huì)結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了快速演變,國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系隨著石油財(cái)富的快速增長(zhǎng)而呈現(xiàn)出“食利契約”的特征,政府履行“食利國(guó)家”的分配職能為民眾提供社會(huì)公共服務(wù),從而建立福利國(guó)家。在歷史發(fā)展路徑、政治經(jīng)濟(jì)模式、社會(huì)群體構(gòu)成(6)本文中的社會(huì)群體構(gòu)成是指本國(guó)民眾與外籍移民的構(gòu)成,并不特指族群?jiǎn)栴}。在海灣君主制國(guó)家中,除巴林的族群分布較為復(fù)雜外,其余五國(guó)的本國(guó)民眾的社會(huì)構(gòu)成相對(duì)單一。等方面,盡管海灣君主制國(guó)家國(guó)情各異,但它們的社會(huì)具有高度的相似性。(7)Richard I. Lawless, ed., “The Gulf in the Early 20th Century: Foreign Institutions and Local Response,” Working Paper, Centre for Middle Eastern and Islamic Studies, University of Durham, 1986, p. 1.因此,從整體上分析海灣君主制國(guó)家“食利契約”的形成及其現(xiàn)代福利社會(huì)的構(gòu)建,有助于理解石油經(jīng)濟(jì)模式下君主國(guó)福利社會(huì)的相關(guān)特征。在過(guò)去數(shù)十年間,“食利契約”如何主導(dǎo)海灣君主制國(guó)家現(xiàn)代福利社會(huì)的機(jī)制與功能,如何影響國(guó)家治理與社會(huì)發(fā)展,以及其中存在的缺陷,將是本文重點(diǎn)探究的問(wèn)題。
在《食利國(guó)家》(TheRentierState)一書(shū)中,哈齊姆·貝布拉維(Hazim Beblawi)與吉亞科莫·盧西亞尼(Giacomo Luciani)指出,“食利國(guó)家”的運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)質(zhì)上受到國(guó)家財(cái)政支出的支持,但國(guó)家財(cái)政本身則源于外國(guó)租用該國(guó)土地而產(chǎn)生的租金;換句話說(shuō),更普遍的現(xiàn)象是,租金在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中扮演著主導(dǎo)作用。(8)Hazem Beblawi and Giacomo Luciani, “Introduction,” in Hazem Beblawi and Giacomo Luciani, eds., The Rentier State, New York: Routledge, 1987, p. 11.作者歸納了“食利國(guó)家”的四大基本特征:其一,租金占國(guó)民經(jīng)濟(jì)和政府財(cái)政收入的比例較高,但是由于國(guó)家類型不同,沒(méi)有統(tǒng)一且精確的比值標(biāo)準(zhǔn)。其二,租金來(lái)源的外部性對(duì)于“食利國(guó)家”的概念判斷至關(guān)重要,即使存在大量的內(nèi)部租金,甚至其衍生出強(qiáng)大的“食利階層”,也不足以稱之為“食利國(guó)家”。(9)Ibid., p. 51.此外,數(shù)額龐大的外部租金可以在沒(méi)有國(guó)內(nèi)生產(chǎn)部門(mén)的情況下加以維持。其三,只有一小部分社會(huì)群體參與創(chuàng)造財(cái)富的進(jìn)程,其余民眾則只負(fù)責(zé)分配和使用財(cái)富。其四,政府作為承接外部租金的委托人,控制租金收入,國(guó)家成為經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的最主要行為體,且在社會(huì)體系中扮演利益和惠贈(zèng)分配者的角色。易斯蘭·亞辛·卡西姆(Islam Yasin. Qassem)認(rèn)為,“食利國(guó)家”的特征可大致概括為,收入主要源自于石油等外部資源(超過(guò)40%),且國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值大多用于支出。(10)Islam Yasin Qasem, Neo-Rentier Theory: The Case of Saudi Arabia (1950-2000), Doctoral dissertation, Faculty of Social and Behavioural Sciences, Leiden University, 2010, p. 24.
當(dāng)前海灣君主制國(guó)家具有典型的“食利國(guó)家”特征。一方面,海灣君主制國(guó)家采取國(guó)家主導(dǎo)型的治理手段。資源型導(dǎo)向的發(fā)展模式強(qiáng)調(diào)國(guó)家引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)富分配,對(duì)創(chuàng)造真正的經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)的作用較小。(11)Martin Hvidt, “Economic Reforms in the Arab Gulf Countries: Lip Service or Actual Implementation?,” in Matteo Legrenzi and Bessma Momani, eds., Shifting Geo-Economic Power of the Gulf: Oil, Finance and Institution, Surrey and London: Ashgate, 2011, p. 43.20世紀(jì)五六十年代以來(lái)的石油國(guó)有化運(yùn)動(dòng),逐漸將作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)收入主要來(lái)源的石油業(yè)收歸到政府手中,國(guó)家具有強(qiáng)大的政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管控力量,將石油收入分配給社會(huì),公共消費(fèi)成為首要分配渠道。因此,國(guó)家在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活中的中心作用得以確立。另一方面,從某種層面上看,海灣君主制國(guó)家具有經(jīng)濟(jì)非生產(chǎn)性,產(chǎn)品市場(chǎng)指向呈現(xiàn)出非本土性的特點(diǎn)。資源型經(jīng)濟(jì)所造成的分配型治理模式,使得海灣國(guó)家對(duì)從事生產(chǎn)人口的需求較低,大部分經(jīng)濟(jì)部門(mén)均不承擔(dān)生產(chǎn)職能。(12)Michael Hudson and Mimi Kirk, eds., Gulf Politics and Economics in a Changing World, Hackensack and London: World Scientific Publishing, 2014, p. 12.
在“食利國(guó)家”的框架下,國(guó)家與社會(huì)關(guān)系向國(guó)家主導(dǎo)治理的方向轉(zhuǎn)變。在海灣君主制國(guó)家,特別是沙特阿拉伯,石油收入深刻改變了國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系。在近代,國(guó)家與社會(huì)處于一種雙向“自治”的狀態(tài),國(guó)家只擔(dān)負(fù)最基本的治理職能,社會(huì)也只對(duì)國(guó)家和中央政府予以最基本的稅收回報(bào)。部落、顯赫家族或其他宗派勢(shì)力都對(duì)國(guó)家的職能權(quán)限與治理范圍形成制約。(13)Nazih N. Ayubi, Over-Stating the Arab State: Politics and Society in the Middle East, London: I.B. Tauris, 1995, p. 133.那一時(shí)期的沙特阿拉伯、特魯西爾海岸國(guó)家還只是酋長(zhǎng)國(guó),更確切地說(shuō)是部落聚集體,國(guó)家大體仍處于“社會(huì)的想象”之中。(14)Charles Taylor, Modern Social Imaginaries, Durham: Duke University Press, 2004, p. 32.從20世紀(jì)初至石油開(kāi)采前,對(duì)海灣君主制國(guó)家而言,國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系緩慢進(jìn)入到相互依賴的狀態(tài),國(guó)家越來(lái)越多地承擔(dān)了諸如保護(hù)地方安全、維護(hù)總體社會(huì)秩序等治理責(zé)任,但其財(cái)政來(lái)源依賴于稅收和關(guān)稅。(15)Mazhar Al-Zo’by and Birol Baskan, “State-Society Relations in the Arab Gulf Region: Dilemmas and Prospects,” in Mazhar Al-Zo’by and Birol Baskan, eds., State-Society Relations in the Arab Gulf States, p. 4.
石油的開(kāi)采以及由此帶來(lái)的滾滾財(cái)富,極大地削弱了國(guó)家對(duì)社會(huì)的依賴,此前國(guó)家與社會(huì)的權(quán)力平衡迅速發(fā)生改變。至20世紀(jì)70年代,海灣君主制國(guó)家的現(xiàn)代民族國(guó)家體系建立時(shí),各國(guó)政府已經(jīng)基本卸下了從社會(huì)汲取財(cái)政及其他資源的重?fù)?dān),轉(zhuǎn)變成為連接外部收入與本地經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展的中間人,同時(shí)也擔(dān)任財(cái)富分配的執(zhí)行者。(16)Hootan Shambayati, “The Rentier State, Interest Groups, and the Paradox of Autonomy: State and Business in Turkey and Iran,” Comparative Politics, Vol. 26, No. 3, 1994, p. 309.與此同時(shí),社會(huì)基本喪失了與國(guó)家“討價(jià)還價(jià)”的能力,淪為政治與經(jīng)濟(jì)決斷的附屬品。(17)Mazhar Al-Zo’by and Birol Baskan, “State-Society Relations in the Arab Gulf Region: Dilemmas and Prospects,” p. 5.事實(shí)上,伴隨巨額石油財(cái)富的涌入,海灣君主制國(guó)家的統(tǒng)治者與民眾都沒(méi)有做好充分的心理準(zhǔn)備,如何分配財(cái)富并不像“食利國(guó)家”理論所總結(jié)的那樣條理分明。但從實(shí)際情況出發(fā),統(tǒng)治者并不想將數(shù)量龐大的財(cái)富讓與社會(huì)大眾,社會(huì)大眾也確實(shí)無(wú)力自發(fā)組織從事開(kāi)采、精煉、運(yùn)輸和銷售石油等活動(dòng)。于是,基于石油財(cái)富的“食利契約”初具規(guī)模。
簡(jiǎn)而言之,“食利契約”的兩個(gè)基本原則是:一是國(guó)家向民眾提供福利,二是民眾出讓政治權(quán)利。(18)F. Gregory Gause, Oil Monarchies: Domestic and Security Challenges in the Arab Gulf States, New York: Council on Foreign Relations Press, 1994, p. 42.與18世紀(jì)美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)打出的“無(wú)代表、不納稅”口號(hào)相反,海灣君主制國(guó)家的社會(huì)呈現(xiàn)出“沒(méi)有征稅、無(wú)需代表”的特征。(19)Dirk Vandewalle, “Political Aspects of State Building in Rentier Economies: Algeria and Libya Compared,” in Hazem Beblawi and Giacomo Luciani, eds., The Rentier State, p. 160.海灣君主制國(guó)家的情況大同小異,其中沙特最為典型。20世紀(jì)70年代后,隨著石油繁榮時(shí)代的到來(lái),沙特政府完全扮演了財(cái)富收取者與分配者的角色,國(guó)家與社會(huì)關(guān)系發(fā)生了徹底轉(zhuǎn)變。一方面,沙特社會(huì)開(kāi)始全面依賴國(guó)家給予的公共服務(wù),民眾獲得免費(fèi)的衛(wèi)生和教育服務(wù),國(guó)家提供的就業(yè)崗位數(shù)量大幅增加。雖然經(jīng)濟(jì)利益沒(méi)有實(shí)現(xiàn)平均分配,但幾乎每個(gè)民眾的收入境況都大幅好轉(zhuǎn)。另一方面,沙特既不需要向社會(huì)征稅,也不需要征召大量兵源。沙特軍事部門(mén)被民眾認(rèn)為是高工資的上等工作崗位。國(guó)家只需要民眾在政治上處于服從狀態(tài),(20)Islam Yasin Qasem, Neo-Rentier Theory: The Case of Saudi Arabia (1950-2000), p. 133.在社會(huì)中去政治化并減弱政治異議的不和諧聲音。(21)Kiren Aziz Chaudhry, “Economic Liberalization and the Lineages of the Rentier State,” Comparative Politics, Vol. 27, No. 1, 1994, pp. 18-19.
在經(jīng)濟(jì)方面,“食利契約”改變了社會(huì)與國(guó)家的關(guān)系,這為現(xiàn)代福利國(guó)家的建立奠定了機(jī)制基礎(chǔ)。國(guó)家不僅僅是一個(gè)提供福利服務(wù)的機(jī)構(gòu),還是社會(huì)中個(gè)人與群體均有利可圖的“搖錢(qián)樹(shù)”。各類私營(yíng)企業(yè)或個(gè)人通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)政府合同,申請(qǐng)補(bǔ)貼或銀行貸款來(lái)提升自己的收益。正如盧西亞尼所言:“對(duì)于個(gè)人而言,他們認(rèn)為福利制度所給予的利益是不夠的,還需要在當(dāng)前的機(jī)構(gòu)中想辦法獲益,這總比尋找其他同類的人結(jié)成聯(lián)盟而采用政治手段更有效?!?22)Giacomo Luciani, “Allocation vs. Production States: A Theoretical Framework,” in Hazem Beblawi and Giacomo Luciani, eds., The Rentier State, p.74.因此在民眾們看來(lái),為了追求自身價(jià)值與獲得更多的財(cái)富,他們應(yīng)該減少對(duì)國(guó)家的反對(duì)。換句話說(shuō),海灣君主國(guó)王室建立了一種基于“食利契約”的利益性互動(dòng)環(huán)境,以全社會(huì)對(duì)王族和政府決策的政治默許換取經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)。(23)Islam Yasin Qasem, Neo-Rentier Theory: The Case of Saudi Arabia (1950-2000), p. 112.
在“食利契約”的基礎(chǔ)上,海灣君主制國(guó)家建立了完善的社會(huì)保障機(jī)制,被認(rèn)為是現(xiàn)代高福利社會(huì)。有些學(xué)者認(rèn)為,海灣君主制國(guó)家的現(xiàn)代福利社會(huì)構(gòu)建與西方模式有共通之處,甚至是對(duì)西方國(guó)家現(xiàn)代福利制度的移植和發(fā)展。但事實(shí)上,二者無(wú)論在理論還是實(shí)踐方面,都具有很大差異,這決定了海灣君主制國(guó)家現(xiàn)代福利社會(huì)在發(fā)展路徑、表現(xiàn)形態(tài)以及面臨的問(wèn)題等方面具有獨(dú)特性。
從事福利國(guó)家研究的學(xué)者普遍認(rèn)為,早期的現(xiàn)代福利國(guó)家制度興起于西歐,現(xiàn)代民族國(guó)家對(duì)社會(huì)福利事務(wù)的干預(yù)是基于資本主義的需要。14世紀(jì)和15世紀(jì)英國(guó)的“圈地運(yùn)動(dòng)”產(chǎn)生了大量流民和乞丐,教會(huì)承擔(dān)起對(duì)他們的救濟(jì)工作。此后,英國(guó)政府發(fā)布公共援助計(jì)劃并逐步為流民收容所中的乞丐提供服務(wù),國(guó)家開(kāi)始介入社會(huì)的福利事務(wù)。(24)David Denney, Social Policy and Social Work, Oxford: Clarendon Press, 1998, p. 7.19世紀(jì)德國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程以及隨之產(chǎn)生的失業(yè)、貧困等社會(huì)問(wèn)題,促使德國(guó)頒布了社會(huì)保險(xiǎn)法,同時(shí)建立了世界上第一套現(xiàn)代社會(huì)保障制度。(25)謝圣遠(yuǎn):《社會(huì)保障發(fā)展史》,北京:經(jīng)濟(jì)管理出版社2007年版,第77頁(yè)。二戰(zhàn)后,西方及世界范圍內(nèi)的福利國(guó)家體系普遍建立,自20世紀(jì)60年代至70年代中期,在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)國(guó)家中,社會(huì)支出的增長(zhǎng)非常迅速,10%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)的一半用于公共支出,特別是用于教育、健康、收入維持和其他福利服務(wù)等社會(huì)支出。(26)Organization for Economic Co-Operation and Development, Social Expenditure, 1960-1990: Problems of Growth and Control, Paris: OECD, 1985, p. 14.
在這些福利國(guó)家中,最具代表性的是北歐諸國(guó)的社會(huì)民主主義福利國(guó)家類型,有學(xué)者也稱它們?yōu)閯P恩斯主義福利國(guó)家類型。在這些福利國(guó)家中,國(guó)家承擔(dān)的社會(huì)治理職責(zé)主要是通過(guò)稅收重新分配經(jīng)濟(jì)財(cái)富,進(jìn)而以這些財(cái)富構(gòu)建福利國(guó)家體系。北歐的福利體制覆蓋了全體公民,因此被稱為普遍主義原則,這一原則體現(xiàn)了公民權(quán)思想。(27)潘屹:《國(guó)家福利功能的演變及啟示》,載《東岳論叢》2012年第10期,第17頁(yè)。此外,西方福利國(guó)家中還有美國(guó)所代表的自由主義福利模式,這種模式強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)社會(huì)緩介入的原則,即只有在家庭福利功能無(wú)效的某些情況下才會(huì)施以援手。在這種模式中,市場(chǎng)是決定性因素,醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等在福利體系中也發(fā)揮著巨大作用。(28)潘屹:《國(guó)家福利功能的演變及啟示》,第17頁(yè)。然而,隨著時(shí)代的發(fā)展以及西方福利制度自身缺陷的暴露,新自由主義通過(guò)對(duì)平均主義、社會(huì)遲滯效應(yīng)等問(wèn)題的反思,反對(duì)發(fā)展福利國(guó)家,甚至認(rèn)為最理想的國(guó)家是“最弱意義上的國(guó)家”,主張維護(hù)自發(fā)秩序和捍衛(wèi)個(gè)人自由,否定通過(guò)人為設(shè)計(jì)的集中控制社會(huì)秩序的政治理論,反對(duì)集權(quán)主義和國(guó)家對(duì)個(gè)人生活的過(guò)分干預(yù)。(29)Vic George and Paul Wilding, Welfare and Ideology, New York and London: Harvester Wheatsheaf, 1994, pp. 15-45.
相比較而言,海灣君主制國(guó)家的現(xiàn)代社會(huì)保障機(jī)制深深地根植于本地區(qū)固有的文化傳統(tǒng)和宗教信仰中。(30)Zakariya Sultan Mohammed, “Social Insurance Schemes in the Gulf Countries,” International Social Security Review, Vol. 55, No. 4, 2002, p. 157.事實(shí)上,福利制度在阿拉伯半島有著悠久的歷史。古代阿拉伯半島以血緣關(guān)系為社會(huì)紐帶,幼童、老人、寡婦及獨(dú)身之人的生活起居由本家族及部落負(fù)責(zé)周濟(jì),貧困群體也可以從傳統(tǒng)的施舍行為以及好客之風(fēng)中受益??梢哉f(shuō),在阿拉伯半島嚴(yán)酷的自然環(huán)境中,互助的需要與行為是原始福利觀念的最根本出發(fā)點(diǎn)。
公元610年先知穆罕默德于麥加創(chuàng)立伊斯蘭教后,逐漸將半島上傳統(tǒng)的福利風(fēng)俗議定為教義條款,強(qiáng)調(diào)行善的重要性以及對(duì)孤寡窮人的接濟(jì)。如《古蘭經(jīng)》(31)本文所引《古蘭經(jīng)》經(jīng)文均出自馬堅(jiān)譯本,參見(jiàn)《古蘭經(jīng)》,馬堅(jiān)譯,北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2003年版。中所記:“凡作惡而為其罪孽所包羅者,都是火獄的居民,他們將永居其中。信道而且行善者,是樂(lè)園的居民,他們將永居其中;”(2:81-82)“你們應(yīng)當(dāng)知道:你們所獲得的戰(zhàn)利品,無(wú)論是什么,都應(yīng)當(dāng)以五分之一歸真主、使者、至親、孤兒、赤貧者、旅客,如果你們確信真主和兩軍交鋒而真?zhèn)闻蟹种?,我所啟示我的仆人的跡象。真主對(duì)于萬(wàn)事確是全能的?!?8:41)隨著阿拉伯帝國(guó)的建立以及此后伊斯蘭教的傳播,阿拉伯半島的福利制度基礎(chǔ)也從血緣向地緣轉(zhuǎn)化,進(jìn)而成為具有固定機(jī)構(gòu)和流程的地方性、社會(huì)性的公益事業(yè)。(32)黃民興:《沙特阿拉伯的社會(huì)福利制度》,第67頁(yè)。每個(gè)穆斯林都有繳納天課(zakat)的義務(wù),即每人每年需要將自己收入的2.5%交予征收者。(33)Zakariya Sultan Mohammed, “Social Insurance Schemes in the Gulf Countries,” p. 157.同時(shí),清真寺也起著慈善機(jī)構(gòu)的作用,負(fù)責(zé)照顧并周濟(jì)有需要的民眾。甚至早期伊斯蘭教有關(guān)男子可以娶四妻之規(guī)定的初衷之一,也是為了解決當(dāng)時(shí)戰(zhàn)爭(zhēng)頻仍導(dǎo)致的大批寡婦生活無(wú)著的社會(huì)問(wèn)題。(34)黃民興:《沙特阿拉伯的社會(huì)福利制度》,第67頁(yè)。
從海灣君主制國(guó)家福利制度傳統(tǒng)和其現(xiàn)代福利國(guó)家的發(fā)展歷程來(lái)看,海灣君主國(guó)在建構(gòu)各自的現(xiàn)代福利國(guó)家體系方面與西方存在較大差異,其主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。第一,從建立福利制度的動(dòng)機(jī)來(lái)看,海灣君主國(guó)基于伊斯蘭教宗教信仰和阿拉伯半島的傳統(tǒng)文化觀念,但西方國(guó)家不僅基于宗教信仰,還基于資本主義制度,而后者更加注重資本主義對(duì)于社會(huì)安定的需要。第二,從福利制度的類型來(lái)看,海灣君主制國(guó)家的高福利制度近似于北歐的社會(huì)民主主義國(guó)家類型,但與北歐國(guó)家不同的是,海灣君主國(guó)基本沒(méi)有實(shí)行稅收制度。換句話說(shuō),國(guó)家并不是通過(guò)調(diào)節(jié)和分配社會(huì)創(chuàng)造的現(xiàn)有財(cái)富來(lái)推行福利制度,而是依靠配置外來(lái)財(cái)富以保證社會(huì)福利,這在某種程度上產(chǎn)生了社會(huì)財(cái)富不平均的問(wèn)題。第三,從福利制度的實(shí)施主體來(lái)看,西方福利國(guó)家強(qiáng)調(diào)國(guó)家與市場(chǎng)責(zé)任并重,保險(xiǎn)和基金在英美等自由主義福利國(guó)家發(fā)揮著較大作用。海灣君主制國(guó)家則主要依賴于國(guó)家發(fā)揮作用,缺乏市場(chǎng)機(jī)制,福利事務(wù)基本上仍屬于政治范疇,與經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)甚微。
在“食利契約”的框架下,海灣君主制國(guó)家構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的福利國(guó)家主要通過(guò)兩種方式完成:一是通過(guò)公共部門(mén)的就業(yè)為民眾提供工作崗位和直接工資援助;二是以社會(huì)福利項(xiàng)目為基礎(chǔ),為民眾的日常生活提供基本保障。
公共部門(mén)的就業(yè)是海灣君主制國(guó)家提供給民眾的最主要福利,也是社會(huì)公眾最為看重的社會(huì)福利途徑。長(zhǎng)期以來(lái),政府財(cái)政支出都是海灣君主制國(guó)家的國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主要驅(qū)動(dòng)力,公共事業(yè)機(jī)構(gòu)每月的工資收入成為了絕大部分民眾期望并依賴的收入來(lái)源。(35)Mishary Alnuaim, The Composition of the Saudi Middle Class: A Preliminary Study, Dubai: Gulf Research Centre, 2013, p. 36.海灣君主制國(guó)家的青年即使受過(guò)一定程度的教育,也無(wú)法滿足私營(yíng)部門(mén)的雇傭要求,只能寄希望于政府的公共部門(mén)崗位,認(rèn)為這是一只“會(huì)下金蛋的鵝”(36)Justin Gengler, Group Conflict and Political Mobilization in Bahrain and the Arab Gulf: Rethinking the Rentier State, Bloomington and Indianapolis: Indiana University Press, 2015, p. 13.。在沙特,公共部門(mén)提供的工資福利均比私營(yíng)部門(mén)高。從社會(huì)階層的角度來(lái)看,公務(wù)人員在社會(huì)中較為體面,這導(dǎo)致許多沙特青年拒絕每月1,000至1,500沙特里亞爾工資的工作,寧愿依靠國(guó)家福利及父母親人的接濟(jì)度日,為輪到一個(gè)政府工作崗位等待很長(zhǎng)時(shí)間。(37)Steffen Hertog, “Lean and Mean: The New Breed of State-Owned Enterprises in the Gulf Monarchies,” in Jean-Francois Seznec and Mimi Kirk, eds., Industrialization in the Gulf: A Socioeconomic Revolution, London: Routledge, 2011, p. 48.從20世紀(jì)中期開(kāi)始,海灣君主制國(guó)家確實(shí)創(chuàng)造了大量的公共部門(mén)就業(yè)崗位。但隨著青年人口數(shù)量的持續(xù)增長(zhǎng),近年來(lái)海灣君主國(guó)公共部門(mén)的職位無(wú)法滿足所有人的要求。
海灣諸國(guó)公共部門(mén)就業(yè)崗位的增加最先從沙特阿拉伯開(kāi)始。從1965年至1966年,沙特政府部門(mén)總共增加了66,460個(gè)職位,此后數(shù)量直線上升,內(nèi)政部的工作崗位幾乎增加了兩倍。與1950年沙特國(guó)內(nèi)僅有數(shù)百名公務(wù)人員相比,1965年公共部門(mén)的人數(shù)已經(jīng)達(dá)到101,909人,公職人員的工資開(kāi)支差不多占到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的三分之一。(38)Islam Yasin Qasem, Neo-Rentier Theory: The Case of Saudi Arabia (1950-2000), pp. 90-91.在海灣君主制國(guó)家,過(guò)去幾十年間國(guó)家通過(guò)公共部門(mén)就業(yè)而建立“食利契約”下的福利制度仍在持續(xù)推進(jìn)。根據(jù)科威特國(guó)家銀行統(tǒng)計(jì),2009年海灣君主制國(guó)家公共部門(mén)中就職的民眾數(shù)量占整個(gè)地區(qū)就業(yè)人口的58%,其中卡塔爾超過(guò)90%,科威特占84%,沙特占50%,巴林占43%。(39)Mohammed Zaher, “GCC: Fiscal Stimulus and Reforms Are Optimal Choice Under Current Circumstances,” GCC Research Note, National Bank of Kuwait, April 2, 2009, https://www.nbk.com,登錄時(shí)間:2018年12月12日。在公共部門(mén)就職的人口持續(xù)增加,自2006年至2007年,海灣君主制國(guó)家公共部門(mén)的就業(yè)人數(shù)增長(zhǎng)了5.2%,其中阿聯(lián)酋和阿曼的增長(zhǎng)率達(dá)5%,科威特達(dá)4.4%,沙特達(dá)2.9%,巴林達(dá)2.4%,而卡塔爾的增長(zhǎng)率更是飆升至33%。(40)Mohammed Zaher, “GCC: Fiscal Stimulus and Reforms Are Optimal Choice Under Current Circumstances”.自2011年中東變局以來(lái),海灣君主國(guó)公共部門(mén)的就業(yè)人口比例再次升高,阿曼2011年私營(yíng)部門(mén)雇傭的國(guó)民數(shù)量比前一年降低了4%;科威特2011年民眾入職公共部門(mén)的數(shù)量幾乎翻了一倍,2012年該國(guó)公共部門(mén)的工資開(kāi)支相當(dāng)于石油收益的85%。(41)Suliman Al-Atiqi, “Laboring Against Themselves,” Carnegie Endowment for International Peace, February 26, 2013, https://carnegieendowment.org/sada/51044, 登錄時(shí)間:2018年11月3日。
就社會(huì)福利項(xiàng)目而言,海灣君主制國(guó)家向全社會(huì)提供基本食品和商品的價(jià)格補(bǔ)貼,免費(fèi)教育和免費(fèi)醫(yī)療,住房貸款等公共產(chǎn)品。(42)黃民興:《沙特阿拉伯的社會(huì)福利制度》,第67頁(yè)。在沙特阿拉伯,自費(fèi)薩爾國(guó)王推行現(xiàn)代化改革的“十點(diǎn)計(jì)劃”以來(lái),國(guó)家逐步建立了全面的社會(huì)福利項(xiàng)目并奠定了“從搖籃到墳?zāi)埂钡母@蜕鐣?huì)保障制度。(43)Bertelsmann Stiftung, BTI 2018 Country Report: Saudi Arabia, Gutersloh: Bertelsmann Stiftung, 2018, p. 24; Moneef N. Mlafekh, Power and Autonomy in the Saudi State: Case Study Analysis of Policy Implementation, Ph.D. dissertation, The Department of Politics, University of Sheffield, 2010, p. 41.自20世紀(jì)70年代以來(lái),沙特實(shí)行的社會(huì)福利補(bǔ)貼主要針對(duì)小麥和大麥的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格以及電費(fèi)、社會(huì)保障金等與社會(huì)服務(wù)相關(guān)的各類補(bǔ)貼。更最重要的是,沙特民眾幾乎不需要納稅。1970年,沙特的補(bǔ)貼支出達(dá)1,700萬(wàn)沙特里亞爾,1984年增加至121億沙特里亞爾。(44)Ministry of Planning of the Kingdom of Saudi Arabia, Achievement of the Development Plans, 1970-1989, Riyadh: Ministry of Planning, 1989, p. 55.此外,沙特實(shí)行全民免費(fèi)教育和醫(yī)療,婚后每對(duì)沙特夫妻都有資格申請(qǐng)無(wú)息貸款建造住房。(45)David S. Sorenson, An Introduction to the Modern Middle East: History, Religion, Political Economy, Politics, 2nd edition, Boulder: Westview Press, 2014, p. 143.然而,數(shù)目龐雜的社會(huì)福利項(xiàng)目不僅使沙特財(cái)政背負(fù)了巨大壓力,還帶來(lái)社會(huì)服務(wù)靈活性不夠和水平偏低等問(wèn)題。因此,沙特政府開(kāi)始嘗試推行社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目以輔助社會(huì)福利項(xiàng)目的施行。比如2011年,沙特開(kāi)始施行失業(yè)援助保險(xiǎn)項(xiàng)目,為失業(yè)者提供12個(gè)月的生活補(bǔ)助。(46)Bertelsmann Stiftung, BTI 2018 Country Report: Saudi Arabia, pp. 24-25.
巴林等其他海灣君主國(guó)的情況與沙特類似,不僅為民眾提供免費(fèi)的教育和醫(yī)療健康服務(wù),而且還有門(mén)類繁多的政府補(bǔ)貼。巴林于1976年建立的社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)體系覆蓋了全體國(guó)民以及在巴林定居的其他海灣君主制國(guó)家的民眾。巴林的社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)包括老年退休金、養(yǎng)老金、傷殘人士補(bǔ)助金、遺孤?lián)嵝艚鹨约皢试豳M(fèi)用。社會(huì)保險(xiǎn)的繳納金額為月收入的15%,由雇主和職員分?jǐn)?。由于近年?lái)石油價(jià)格震蕩,巴林、阿曼等國(guó)政府受困于社會(huì)服務(wù)和商品補(bǔ)貼的高額開(kāi)支,開(kāi)始限制某些群體的社會(huì)福利權(quán)利。2015年初,巴林衛(wèi)生部制定并實(shí)行新的私營(yíng)部門(mén)外國(guó)雇員社會(huì)保障計(jì)劃,要求雇員少于50人的私營(yíng)公司每年為每位外籍雇員支付189美元、為每位巴林籍員工支付58美元的政府醫(yī)療服務(wù)費(fèi)用。(47)Bertelsmann Stiftung, BTI 2018 Country Report: Bahrain, Gutersloh: Bertelsmann Stiftung, 2018, pp. 22-23.
對(duì)于“食利契約”下現(xiàn)代福利國(guó)家與社會(huì)穩(wěn)定之間的關(guān)系,學(xué)界大致存在兩種觀點(diǎn)。最為普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為,由于社會(huì)被納入到“食利體系”之中,無(wú)力也無(wú)太大愿望反對(duì)政權(quán),“食利契約”可以有效保證社會(huì)穩(wěn)定。換句話說(shuō),石油收入及政府分配石油收入的舉措壓制了社會(huì)中不安定因素的爆發(fā)。(48)Gwen Okruhlik, “Rentier Wealth, Unruly Law, and the Rise of the Opposition: The Political Economy of Oil States,” Comparative Politics, Vol. 31, No. 3, 1999, p. 308.另一種觀點(diǎn)則截然相反,認(rèn)為“食利契約”及高福利制度與社會(huì)穩(wěn)定之間并不存在如此密切的聯(lián)系?!白钪匾氖?,盡管貝布拉維和盧西亞尼等學(xué)者為‘食利契約’對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的有效性進(jìn)行辯護(hù),但持久的社會(huì)穩(wěn)定似乎并不依賴于持續(xù)存在的石油租金,政權(quán)并不能購(gòu)買合法性。同時(shí),經(jīng)濟(jì)衰退也沒(méi)有導(dǎo)致石油出口國(guó)出現(xiàn)政權(quán)危機(jī)或不穩(wěn)定的態(tài)勢(shì)?!?49)Benjamin Smith, “Oil Wealth and Regime Survival in the Developing World, 1960-1999,” American Journal of Political Science, Vol. 48, Issue 2, 2004, p. 242.馬蒙·范迪(Mamoun Fandy)認(rèn)為,“1986年石油價(jià)格暴跌時(shí),按道理會(huì)爆發(fā)政治動(dòng)亂,但是該時(shí)期沙特政治穩(wěn)定,而在石油價(jià)格上漲時(shí)期,該國(guó)的反對(duì)派數(shù)量卻增加了”(50)Mamoun Fandy, Saudi Arabia and the Politics of Dissent, New York: Palgrave Macmillan, 2001, pp. 26-29.。
盡管存在分歧,但學(xué)界的共識(shí)是,如果沒(méi)有基于“食利契約”建立現(xiàn)代福利社會(huì),當(dāng)前海灣君主制國(guó)家遠(yuǎn)不會(huì)實(shí)現(xiàn)相對(duì)平穩(wěn)的政治局勢(shì)。其中的主要原因在于,海灣君主制國(guó)家的財(cái)政支出確實(shí)分為經(jīng)常性的項(xiàng)目支出和生產(chǎn)投資的資本支出。即使在1986年和1988年石油價(jià)格觸底時(shí),沙特政府的財(cái)政支出按絕對(duì)價(jià)值計(jì)算仍占到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的43%,很大程度上是優(yōu)先保證了福利制度的經(jīng)常性項(xiàng)目支出的花費(fèi)。(51)Islam Yasin Qasem, Neo-Rentier Theory: The Case of Saudi Arabia (1950-2000), p. 44.巴林的公共管理支出也從1976年占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的15%增加到1990年的22%。(52)Zakaria Ahmed Hejres, The Prospect of Economic Development in Bahrain Trough the Services Sector, Doctoral dissertation, University of Durham, 1998, p.155.雖然巴林的福利制度難以達(dá)到公平分配的目標(biāo),且在地緣政治局勢(shì)的影響下,20世紀(jì)90年代中后期出現(xiàn)政治與社會(huì)動(dòng)蕩,但動(dòng)蕩與“食利契約”之間的聯(lián)系并不密切。實(shí)際上,“食利契約”保持社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵作用還在于危機(jī)時(shí)刻的財(cái)富輸出效用,國(guó)家在政治及社會(huì)動(dòng)蕩時(shí)期購(gòu)買合法性以平息大部分不滿民眾的怒火。其中,最具說(shuō)服力的例子當(dāng)屬中東變局。
2011年“阿拉伯之春”爆發(fā)時(shí),突尼斯、埃及等共和制國(guó)家的威權(quán)主義政權(quán)相繼倒臺(tái),但除巴林之外的海灣君主制國(guó)家基本保持穩(wěn)定。回顧這一系列事件,海灣君主國(guó)并沒(méi)有推行徹底的改革,而是面對(duì)民眾潛在的不滿,回歸并加強(qiáng)了福利制度的功效,以“經(jīng)濟(jì)禮物”平息社會(huì)不滿。有學(xué)者評(píng)論道,海灣君主國(guó)對(duì)危機(jī)的本能反應(yīng),是通過(guò)大量增加的石油收入加強(qiáng)財(cái)政資助,或多或少地利用安全力量進(jìn)行壓制,“食利者”的慷慨似乎也是一種詭計(jì)。(53)Steffen Hertog, “Lean and Mean: The New Breed of State-Owned Enterprises in the Gulf Monarchies,” p. 29.這些措施包括增加政府機(jī)構(gòu)及公共部門(mén)工資,提高私營(yíng)部門(mén)雇員的最低工資水平,強(qiáng)制性增加國(guó)內(nèi)公共和私營(yíng)部門(mén)中的就業(yè)崗位。例如,沙特新增的公共機(jī)構(gòu)就業(yè)崗位超過(guò)30萬(wàn)個(gè);阿曼新增5萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位;(54)陳小遷、韓志斌:《中東變局以來(lái)阿曼國(guó)家治理轉(zhuǎn)型述評(píng)》,載《西亞非洲》2017年第4期,第115頁(yè)。巴林則在國(guó)家機(jī)構(gòu)內(nèi)新設(shè)置了2萬(wàn)個(gè)工作崗位,(55)Martin Hvidt, “The Development Trajectory of the GCC States: An Analysis of Aims and Visions in Current Development Plans,” in Michael Hudson and Mimi Kirk, eds., Gulf Politics and Economics in a Changing World, p. 26.增幅超過(guò)50%。(56)Steffen Hertog, “Lean and Mean: The New Breed of State-Owned Enterprises in the Gulf Monarchies,” p. 29.此外,海灣君主制國(guó)家還宣布實(shí)行新的市民補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),降低公共服務(wù)費(fèi)用,新增福利開(kāi)支項(xiàng)目及公共住房補(bǔ)貼項(xiàng)目。2011年2月和4月,沙特政府宣布新增福利項(xiàng)目的財(cái)政預(yù)算總額估計(jì)為1,300億美元,相當(dāng)于2003年整個(gè)國(guó)家預(yù)算的兩倍。(57)John Sfakianakis, Daliah Merzaban and Turki A. Al Hugail, Strategy Shift: Saudi Spending Swells, Oil Price Jump Evens out Fiscal Balance, Banque Saudi Fransi Reports, April 2011.2011年巴林局勢(shì)陷入動(dòng)蕩后,在沙特的動(dòng)員下,海合會(huì)國(guó)家同意為巴林和阿曼緊急撥款200億美元用于以經(jīng)濟(jì)手段購(gòu)買政治合法性。(58)Hadi Khatib, “Can Saudi or the GCC Save Bahrain?,” AMEinfo, November 2, 2017, https://ameinfo.com/money/banking-finance/will-saudi-save-bahrains-neck-nick-time/, 登錄時(shí)間:2018年12月26日。
海灣君主國(guó)的福利制度在一定程度上確保了社會(huì)穩(wěn)定,但也造成了許多其他問(wèn)題?!笆忱跫s”以國(guó)家為社會(huì)提供福利項(xiàng)目換取民眾的政治默許,但福利項(xiàng)目的實(shí)施需要依賴石油收入的水平。在石油價(jià)格波動(dòng)以及整體經(jīng)濟(jì)震蕩時(shí)期,如何維持福利制度是擺在海灣君主國(guó)政府面前的一個(gè)治理難題。此外,民眾的政治默許與社會(huì)風(fēng)氣關(guān)系密切,如何確保民眾一直服從于國(guó)家,或在民眾沉默的情況下調(diào)動(dòng)他們的勞動(dòng)積極性以創(chuàng)造更加美好的未來(lái),也是各國(guó)治理精英們需要思考的問(wèn)題??傮w而言,海灣君主制國(guó)家的現(xiàn)代福利制度造成了以下四個(gè)問(wèn)題。
第一,現(xiàn)代福利制度使民眾養(yǎng)成了“食利者”心理,缺乏勞動(dòng)積極性,同時(shí)滋生了懶惰狂傲的態(tài)度。有學(xué)者認(rèn)為,“食利者”心理深深根植于海灣君主國(guó)民眾的思想中,大部分人好逸惡勞,這意味著普通民眾希望支付很少的稅收,但卻想要獲得大量的利益。(59)Paul Joyce and Turki Al Rasheed, Public Governance and Strategic Management Capabilities: Public Governance of in the Gulf States, New York: Routledge, 2016, p. 18.此外,由于外籍勞工承擔(dān)了大量生產(chǎn)服務(wù)性工作,而海灣君主國(guó)的國(guó)民很大程度上可以清閑無(wú)憂,這使他們普遍存在一種“主人—仆人”心態(tài),這也是貝都因人部落文化的遺產(chǎn)。也有研究者認(rèn)為,海灣君主制國(guó)家的民眾因處于支配者地位而產(chǎn)生“老板心理”,石油收入為各國(guó)民眾帶來(lái)了大量財(cái)富,這使得他們將自身視作擁有財(cái)富的老板,平日對(duì)那些外籍勞工頤指氣使。(60)Karen Leonard, South Asian Workers in the Gulf: Jockeying for Places, Minneapolis and London: University of Minnesota Press, 2003, p. 144.
第二,現(xiàn)代福利制度導(dǎo)致海灣君主制國(guó)家的就業(yè)機(jī)制扭曲,公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)之間人力資源的雇傭規(guī)模差距加大。(61)Steffen Hertog, “Lean and Mean: The New Breed of State-Owned Enterprises in the Gulf Monarchies,” p. 32.在海灣君主制國(guó)家,民眾的主要生計(jì)來(lái)源于直接或間接的公共部門(mén)就業(yè),如沙特公共部門(mén)的就業(yè)人數(shù)比私營(yíng)部門(mén)多4倍左右,這造成了人力資源分配比例極不平衡。各國(guó)的私營(yíng)部門(mén)普遍存在低工資水平的現(xiàn)象,而公共部門(mén)又因福利制度而擁有高工資和隱性收入。如沙特公務(wù)員每月平均工資為9,000沙特里亞爾,私營(yíng)部門(mén)則只有3,000沙特里亞爾左右。(62)Messaoud Hammouya, Statistics on Public Sector Employment: Methodology, Structures and Trends, Geneva: International Labor Organization, 1999, p. 34.這些因素嚴(yán)重制約了海灣君主國(guó)民眾尋求私營(yíng)部門(mén)工作的積極性。此外,海灣君主制國(guó)家普遍缺乏推行與基礎(chǔ)收入和稅率、勞動(dòng)力市場(chǎng)積極性相關(guān)的措施,更缺乏實(shí)行財(cái)富二次分配的政策。(63)Philippe Van Parijs, “Basic Income: A Simple and Powerful Idea for the Twenty-First Century,” Politics and Society, Vol. 32, No. 1, 2004, pp. 17-39.過(guò)于平均主義給了民眾“搭便車”的機(jī)會(huì),卻使其喪失了前往私營(yíng)部門(mén)工作的積極性。(64)Steffen Hertog, “Lean and Mean: The New Breed of State-Owned Enterprises in the Gulf Monarchies,” pp. 43-46.
第三,海灣君主制國(guó)家的現(xiàn)代福利制度還造成能源過(guò)度消耗、民眾生活奢侈浪費(fèi)的狀況。海灣君主制國(guó)家水、電行業(yè)的私有化改革并不徹底,基本屬于國(guó)有企業(yè),政府為民眾提供廉價(jià)或免費(fèi)的電力和淡化水反而導(dǎo)致較高的人均能源消耗。例如,科威特、阿聯(lián)酋和卡塔爾的電力人均消耗量相當(dāng)于歐盟國(guó)家的兩倍多。2007年,海灣君主制國(guó)家的家庭住宅耗電量占國(guó)家總耗電量的42.5%,而經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國(guó)家為26.8%,非經(jīng)合組織國(guó)家僅為17.5%。海灣君主制國(guó)家的電力補(bǔ)貼數(shù)額較高,巴林與沙特的補(bǔ)貼支出分別占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的0.6%和3%。此外,自1986年以來(lái),海灣國(guó)家的人均石油消費(fèi)量增長(zhǎng)了三分之一,總消費(fèi)量則增加了158%。(65)Steffen Hertog, “Redesigning the Distribution Bargain in the GCC,” in Michael Hudson and Mimi Kirk, eds., Gulf Politics and Economics in a Changing World, pp. 32-35.2010年,沙特國(guó)內(nèi)消耗的石油數(shù)量相當(dāng)于德國(guó)這個(gè)更加富裕且人口三倍于沙特的國(guó)家消耗量。按當(dāng)前趨勢(shì)預(yù)計(jì),至2028年沙特阿美石油公司每天石油產(chǎn)量需要達(dá)到830萬(wàn)桶才能滿足國(guó)內(nèi)需要,這一數(shù)字基本與石油出口量相持平。(66)Steffen Hertog, “The Sociology of the Gulf Rentier Systems: Societies of Intermediaries,” Comparative Studies in Society and History, Vol. 52, No. 2, 2010, p. 302.
第四,海灣君主制國(guó)家的社會(huì)福利項(xiàng)目耗費(fèi)了大量錢(qián)財(cái),致使國(guó)家財(cái)政出現(xiàn)高額赤字,成為各國(guó)政府卸不下的重?fù)?dān)。海灣君主制國(guó)家各種福利項(xiàng)目及公共部門(mén)工資開(kāi)支所造成的每年龐大的財(cái)政支出在此無(wú)需贅言,但其所造成的問(wèn)題卻是影響深遠(yuǎn),即簽訂了“食利契約”的海灣統(tǒng)治者逐漸意識(shí)到,“食利契約”基本上沒(méi)有退出機(jī)制可言,一旦卸下責(zé)任將面臨重重困難以及政權(quán)不保的風(fēng)險(xiǎn)。20世紀(jì)90年代海灣國(guó)家爆發(fā)財(cái)政危機(jī),公共就業(yè)和廉價(jià)的社會(huì)服務(wù)無(wú)疑成為政權(quán)不敢輕易觸碰的最后一條底線。即使廉價(jià)的社會(huì)服務(wù)漲價(jià)也會(huì)在抗議聲浪中回調(diào)或采取其他福利措施彌補(bǔ)。正如有學(xué)者感嘆:“權(quán)利一旦被創(chuàng)造,便很難解除。”(67)Steffen Hertog, “Lean and Mean: The New Breed of State-Owned Enterprises in the Gulf Monarchies,” p. 42.
事實(shí)上,海灣君主制國(guó)家治理本質(zhì)上是在“食利契約”下運(yùn)行的,近年來(lái)這些國(guó)家推進(jìn)治理變革,目的在于提升效能,將治理職能交歸市場(chǎng),實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政開(kāi)源節(jié)流,最終轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌?chǎng)為基礎(chǔ)、以資源為輔助的“治理契約”。在這一過(guò)程中,海灣國(guó)家主動(dòng)調(diào)整政策,逐步卸下“食利責(zé)任”,注入市場(chǎng)原則,建立新型現(xiàn)代福利社會(huì)。各國(guó)紛紛加征了5%的增值稅,同時(shí)在保證基本社會(huì)保障的情況下減少補(bǔ)貼。近年來(lái),巴林、沙特、科威特、阿聯(lián)酋等國(guó)紛紛在糧食、肉類、副食、電力、水資源、油氣能源等方面削減國(guó)家補(bǔ)貼,沙特2016年國(guó)家財(cái)政預(yù)算的發(fā)布,被認(rèn)為是海灣君主國(guó)慷慨的福利國(guó)家模式的終結(jié)。(68)“Saudi Budget Marks End of Era for Lavish Gulf Welfare Handouts,” Arab Business, December 30, 2015, https://www.arabianbusiness.com/saudi-budget-marks-end-of-era-for-lavish-gulf-welfare-handouts-616798.html, 登錄時(shí)間:2018年9月20日。
然而,海灣君主國(guó)的改革面臨兩大問(wèn)題:一是政策落實(shí)艱難,易流于空談,不僅受到各方的抵制,還會(huì)在社會(huì)局勢(shì)震蕩的情況下推遲或取消相關(guān)政策;(69)Ibid.二是政策經(jīng)常遭到變相推翻,如巴林在取消食品補(bǔ)貼后,為應(yīng)對(duì)社會(huì)壓力改為直接向民眾發(fā)放食品補(bǔ)助金。(70)Sarah Townsend, “Focus: The Impact of the Bahrain Food Subsidies Row, What It Means for the Wider Region,” Arab Business, September 18, 2015, https://www.arabianbusiness.com/focus—impact-of-bahrain-food-subsidies-row-what-it-means-for-wider-region-606590.html, 登錄時(shí)間:2018年11月12日。實(shí)際上,上述問(wèn)題的根源在于改革“食利契約”與海灣國(guó)家現(xiàn)代福利社會(huì)的本質(zhì)悖論,即通貨膨脹、物價(jià)增長(zhǎng)、普通民眾生活水平下降,進(jìn)而導(dǎo)致君主制政權(quán)的執(zhí)政基礎(chǔ)遭到侵蝕。這種情況便是所謂的“短期內(nèi)改革沒(méi)有一方能夠真正獲利,改革傷害民眾利益,更傷害政權(quán)合法性”的政治困境。
海灣君主制國(guó)家基于“食利契約”建立的現(xiàn)代社會(huì)福利制度是歷史傳統(tǒng)與石油地租經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式辯證統(tǒng)一的結(jié)果,更是世界現(xiàn)代福利國(guó)家的獨(dú)特表現(xiàn)形式之一。自20世紀(jì)中期以來(lái),現(xiàn)代福利制度有效保證了海灣君主制國(guó)家的政權(quán)合法性與社會(huì)穩(wěn)定,成為海灣諸國(guó)國(guó)家治理的重要政策和手段。然而,隨著時(shí)代的發(fā)展以及政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變遷,現(xiàn)代福利國(guó)家所產(chǎn)生的問(wèn)題越來(lái)越多,海灣君主制國(guó)家對(duì)于現(xiàn)代福利制度的承載壓力逐漸增大,各國(guó)亟需在最大限度保證“食利契約”的基礎(chǔ)上對(duì)現(xiàn)行福利制度進(jìn)行改革和修正。但對(duì)于現(xiàn)代福利社會(huì)而言,過(guò)于剛猛的改革顯然具有“回潮倒水”的不切實(shí)際性,也會(huì)產(chǎn)生許多負(fù)面影響。找準(zhǔn)政策切入點(diǎn)并確立正確的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo),才是海灣君主制國(guó)家現(xiàn)代福利社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵。
根據(jù)福利國(guó)家的相關(guān)理論,去商品化(de-commodification)和商品化的程度是衡量福利國(guó)家本質(zhì)的一個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)。在技術(shù)手段上,只有優(yōu)先彌合商品實(shí)際價(jià)格與補(bǔ)貼價(jià)格,公共部門(mén)工資與私營(yíng)部門(mén)工資,國(guó)家福利項(xiàng)目與民眾商業(yè)保險(xiǎn)基金等方面的雙軌制差距,才能平穩(wěn)地推行改革。例如,對(duì)水、電等日常資源采取重疊稅率體系(stacked tariff system)的加價(jià)方式,進(jìn)階價(jià)格隨著消費(fèi)的數(shù)量而增加。目前沙特的某些居民和商業(yè)領(lǐng)域已經(jīng)實(shí)行了電力重疊稅率,但部分地區(qū)的政策實(shí)施并不徹底,且面臨難度。此外,國(guó)家也應(yīng)當(dāng)采取扶持力度增加私營(yíng)部門(mén)的最低工資標(biāo)準(zhǔn),并對(duì)公共和私營(yíng)部門(mén)區(qū)別征收個(gè)人所得稅款,刺激民眾向私營(yíng)部門(mén)流動(dòng)和勞動(dòng)積極性。
上述探討僅限于技術(shù)層面,而問(wèn)題解決的關(guān)鍵仍在于政治層面,即海灣君主制國(guó)家的社會(huì)治理的成功取決于統(tǒng)治者是選擇開(kāi)拓思路更新“契約”,還是重走老路抱殘守缺。事實(shí)上,不僅是海灣等中東國(guó)家,世界范圍內(nèi)對(duì)福利國(guó)家的反思都存在三個(gè)誤區(qū):一是對(duì)國(guó)家福利功能的批判,要求國(guó)家責(zé)任的退出;二是以削弱國(guó)家責(zé)任為前提,進(jìn)行公民社會(huì)建設(shè);三是在公平競(jìng)爭(zhēng)旗幟下,以倡導(dǎo)福利多元化之名,行福利私有化之實(shí)。(71)潘屹:《國(guó)家福利功能的演變及啟示》,第22頁(yè)。海灣君主制國(guó)家的政治精英最理解本國(guó)統(tǒng)治的基礎(chǔ),國(guó)家退出或削弱國(guó)家責(zé)任,無(wú)疑意味著政權(quán)的瓦解,此條道路斷然不能保證海灣君主制國(guó)家的威權(quán)治理體系長(zhǎng)治久安。與之相對(duì)應(yīng)的是,海灣君主國(guó)既要明確政府的責(zé)任與義務(wù),也要加強(qiáng)社會(huì)和市場(chǎng)的力量。如何將社會(huì)治理的重?fù)?dān)分?jǐn)傇谏鐣?huì)力量不斷發(fā)展的道路上,而非變?yōu)榕f有治理模式的越發(fā)沉重的包袱,才是海灣君主國(guó)政府最應(yīng)考慮的問(wèn)題。