池 翔
(廣東財經大學 法學院,廣東 廣州 510320)
時至2019 年,中國社會已邁入老齡時代,如何積極有效應對老齡化問題,是在新時代促進社會經濟持續(xù)發(fā)展和改善民生的關鍵所在。 應對老齡化,需要有科學先進的政策體系,而政策體系的構建,離不開相應領域的學術探究。 目前,老齡化政策從正處于逐步擴展、不斷創(chuàng)新的蓬勃階段,從關注老年人健康的“健康老齡化”,走向側重老年人經濟參與的“生產老年化”,最終,沿著這條觀念沿革之路,囊括健康、參與和保障諸面向的現代老齡化策略——積極老齡化應運而生。
世界衛(wèi)生組織在《積極老齡化政策框架》中,對積極老齡化進行了系統的界定,即“老年時為了提高生活質量,使健康、參與和保障的機會盡可能獲得最佳機會的過程”,[1]這奠定了積極老齡化“健康—參與—保障”的經典理論框架,并逐漸形成學界和國際共識。 具體而言,積極老齡化政策分為三項權利保障體系:
第一,健康權是積極老齡化的基礎權利,身心的健康是老年人保持活力并參與社會事務的前提。 積極老齡化框架下的健康權, 既一以貫之地提倡構建完善的醫(yī)療衛(wèi)生和健康護理系統, 又不僅是生存之健康,亦是發(fā)展所要求的健康,在根本上是使之能夠參與到社會中去, 這無疑需要具備良好的心理健康和適應能力,因此,健康權還關注到心理健康、社會適應能力和道德水準等人的內在健康因素, 使老年人能夠以良好的狀態(tài)參與到社會活動中。
第二,積極老齡化中的參與權,是具體體現了積極老齡化對老年人發(fā)展權的關注。 發(fā)展是在社會中的發(fā)展,發(fā)展權的最終落實,離不開發(fā)展權主體平等順暢地參與到社會經濟、文化和政治生活中。積極老齡化政策, 這一目標具體化為平等參與權和受教育權, 前者旨在破除社會活動針對老年人的歧視和不合理門檻,從而實現發(fā)展的機會平等;而受教育權針對老年人學習能力下降、知識儲備滯后的事實,以基礎教育和終身學習增強老年人的參與能力, 保障發(fā)展的實質平等。
第三, 積極老齡化中的保障權是老年人發(fā)展的社會安全網。 即當老年人一旦不能生活自理或自我保護時, 他的健康需求和尊嚴需求能夠得到國家和社會的支持, 從而免除老年人在實現發(fā)展權的過程中后顧之憂。
概言之, 積極老齡化政策是因老齡觀和老年權利觀念變遷而提出的, 其核心在于從保障老齡人生命存續(xù)的生存權轉向促成老齡人實現價值的發(fā)展權,從法理論的視角來看,積極老齡化政策可以解讀為依據發(fā)展權等基本權利, 推導出一系列老年人具體權利的權利衍生體系。但是,一項價值上美好的政策,不必然意味著能有效解決問題,由此,就需要有針對性地分析中國的老齡化問題, 繼而審視積極老齡化政策的效用。
目前,諸多學者已從社會、經濟等角度對老齡化問題作出分析,然而,縱觀法學領域尤其是法理論研究,尚缺乏相關探討,老齡化仍主要被視為一個社會學或經濟學課題。 但這并不意味著老齡化是法理論的荒原,相反,法律是當代最為重要的社會控制手段之一, 因此需要從規(guī)范層面對此予以回應并加以制度化。在開展分析前,首要的問題是應當選擇怎么樣的理論工具。
法政策學是對研究法律—政策的各流派的統稱,但其內部就研究對象、主要觀點和理論進路差異甚大,如胡平仁指出,法政策學存在三種研究路向:一是對法律政策的研究,如刑事政策學等;二是對法律的政策(學)研究,即用政策的觀點和方法來研究法律現象的思想傾向,主要代表是哈羅德?拉斯韋爾和家M·S·麥克道格爾開創(chuàng)的政策法學派;三是對政策的法學研究, 即側重于從傳統法學的內部視角來研究對法律影響日益深廣的公共政策, 并把公共政策內置于法律之中, 把政策看作是法律的一個重要組成部分。[2]而平井宜雄(Hirai Yoshio)則認為法政策學是關于法律制度設計研究的學科,[3]不同于傳統法學側重于具體規(guī)范或訴訟紛爭為研究對象, 法政策學以更為宏大的視角, 主張法學應當關注涉及社會大多數人利益的公共政策政策, 為研判并制定良好法律制度提供學理支持。
從研究范式的選擇上,就研究對象而言,法律政策研究和政策法學派的研究起點是既已形成法律規(guī)范、法律現象和法律運行體系而并非對政策的研究;而對法與公共政策的研究, 其所聲明的政策實際上英美法系語境下的“社會對于何為社會之善的普遍觀點”,[4]其含義近似于公序良俗或是公共利益。而在積極老齡化政策及其法治研究這一主題下, 其研究的出發(fā)點是積極老齡化政策本身, 而政策一詞指向的是實在的、由政府和政黨提出并執(zhí)行的公共計劃,因此, 將平井宜雄所提倡的制度設計觀作為研究積極老齡化政策的法政策學范式更為適宜。
從理論價值來看, 法政策學分析對積極老齡化政策的理論研究確有其必要性。一方面,積極老齡化是否是老齡化社會的最優(yōu)解, 以及如何設計積極老齡化的具體制度,需要來自政策學的理論指導;另一方面,不論從應有人權轉化為法定人權的人權保障,還是從“重大改革需做到于法有據”的法治理念看,積極老齡化政策推行必將轉化為法律規(guī)范, 故法學研究亦不可缺席。因此,法政策學作為法學—政策學的交叉學科, 是積極老齡化政策學術研究的恰當理論工具。 如果說對積極老齡化的權利性質分析揭示了積極老齡化的價值基礎, 那么法政策學則被用以研究積極老齡化政策的現實優(yōu)越性。
老齡化政策兼具公共政策和法規(guī)范雙重屬性,一方面, 任何老齡化政策都是作為針對人口老齡化而誕生的應對策略;另一方面,老齡化政策的內容大多將散布于一系列社會法、 保障法和老年人專門立法中, 以權利義務的形式加以體現。 而平井宜雄指出,法律和政策存在著不同的思考方式:法律遵循規(guī)范模式, 即權利和義務應當如何在不同主體之間分配和調節(jié),怎么樣的配置才是公平正義的;而政策則依循目的——決策的思考模式, 即決策者欲實現何種目的,實現這一目的應當采取何種手段。[3]可見,法律側重于追求規(guī)范的正當性, 而政策則追求手段的合目的性。兩種思維模式的差別,決定了法政策學中的決策者必然在目的和規(guī)范兩端作出權衡。
具體到老齡化政策上,世界銀行在《應對老齡化危機:保護老年人和促進經濟增長的政策》中述及,老年人權利保障與社會經濟發(fā)展間的協調問題成為了老齡化社會中具有軸心意義的問題。一方面,國際法、 憲法和其他法律規(guī)范已承諾將提升對老年人權利保障水平并建立起完善的福利和老齡化制度。 另一方面,人口老齡化導致了社會保障負擔加重,勞動力供給減少,財政支出增加,社會發(fā)展難以為繼的現狀。 由此便產生了老齡化社會中的權利——發(fā)展問題,在現狀不變的情況下,如果謀求發(fā)展,老年人保障無疑是一種社會負擔而需要縮減, 如果保障老年人權利不變甚至進一步提升, 那么總量有限的社會資源如何用于發(fā)展?這在中國亦概莫能外,中國在社會經濟不太發(fā)達狀態(tài)下進入人口老齡化。目前,老齡化現象大多發(fā)生于人均GDP 高于10000 美元的發(fā)達國家, 而中國在進入老年型國家時僅845 美元左右,且據國際貨幣基金組織、中國發(fā)展與改革委員會的預測,2018 年中國人均GDP 約在9600 美元左右。換言之,在人口老齡化近20 年后,仍未具有大多數老齡化國家初入人口老齡化時的資源儲備,“未富先老”將是任何中國老齡化政策所面臨的時代背景。目前,就這一問題主要存在兩個解決思路:
第一,通過參數改革,縮減社會保障開支從而減輕財政負擔, 這是希臘等國在債務危機期間試圖推行的改革方案, 但這一動議遭自民眾的普遍反對因而舉步維艱。而任何反對改革的聲音,都可能是民眾權利受損后的真實心聲,尤其是在中國這樣體量大、地區(qū)差異顯著、城鄉(xiāng)異質性強的國度中,緊縮性改革帶來的利益所引致的社會沖擊將結合其他社會問題而加倍放大,甚至影響社會的和諧穩(wěn)定。
第二,通過延遲退休政策,增加勞動力供給的同時延遲養(yǎng)老金領取時間, 從而促進經濟增長并緩解養(yǎng)老負擔。但是,由于當前退休年齡附近勞動參與率并未因延遲退休政策出現顯著下降, 延遲退休并沒有改變未來經濟增速階梯式下降的趨勢性特征;[5]另一方面,延遲退休政策延遲養(yǎng)老金領取期限,有可能會損害老齡群體中勞動能力較弱的人群的權利,他們從事勞動期間因能力和健康問題, 無法從勞動中獲取充足的薪酬, 而延遲退休又導致他們被迫等待更長時間才能領取養(yǎng)老金; 而對企業(yè)來說也面臨著兩難選擇,即雇傭較為缺乏勞動能力的老年人,在經濟效率上將受到影響, 但如果將其拒之門外又可能涉嫌年齡歧視而帶來社會聲譽損失和法律風險。 固然,在當今中國退休年齡過早,勞動參與率較低的問題面前,延遲退休有其必要性和合理性,但是,包括延遲退休在內的涉及老年人切身利益變動的政策,都應當被納入一個能實現各方利益平衡的系統性政策體系中考量。
如前所述, 在老齡化下的權利—發(fā)展問題有其復雜性,使任何單方變動帶來的效益都相當有限。因此,一個理所當然的想法是,能否將權利保障本身變成社會發(fā)展的內生動力, 使彰顯老年人權利的舉措能夠帶來老齡社會新的發(fā)展動力, 從而以兩者從相互沖突轉向互為助力? 而這正是積極老齡化政策解決權利—發(fā)展問題的理論構想。 這一理論構想的核心觀點是:個人權利的行使和保障具有正外部性。如果老年人權利的行使和保障, 能夠使之自主獲得長遠性、非消耗性的利益如身體健康和知識技能等,將減輕老年人就維系這一利益對社會公共資源的依賴;另一方面,如果權利能為老年人帶來可預期的發(fā)展可能性, 那么他們將傾向于投身于權利所涉及的發(fā)展領域,從而促進社會與個人共同進步。
第一,積極老齡化關注權利保障的效率,實現權利保障與制度成本的平衡,從而實現社會資源的“節(jié)流”。權利的不同保障策略所花費的成本和所得效益亦有所不同。如在健康保障方面,積極老齡化政策重點關注于健康保持和疾病預防。 通過保健和疾病防控體系的完善, 將老年人的健康保障從疾病治療延伸至全生命周期的健康管理, 提高醫(yī)療衛(wèi)生服務的可及性,使老年人健康意識和健康素養(yǎng)日益提高,從而降低疾病尤其是慢性疾病的病發(fā)率和嚴重程度。一方面,免受疾病困擾、保持身心健康本身就是老年人健康權的內容,通過營養(yǎng)、娛樂、鍛煉和保健護理使老年人長期處于身心健康的狀態(tài), 使老年人具備抵御疾病、生活自理的能力。 與之相對應,如果老年人身心健康得到保持,健康預期壽命便會相應提高,那么醫(yī)療保障體系中疾病治療和生活護理的費用支出便會隨之下降,從而減輕社會負擔。 固然,老年人保健和疾病預防體系的建設同樣需要投入, 但在制度設計合理且有效率的前提下,從長遠來看,健康壽命的延長所帶來的老年人個人利益和社會效益將大于成本支出,老年人的權利也能得到更好的保障。
第二, 積極老齡化政策以老年人能力生成取代資源依賴,以權利保障增強老齡人群的自立能力,從而為老齡社會的發(fā)展“開源”。 在傳統的保障權理念中,側重于保障老年人的獲得性利益,如在經濟方面發(fā)放養(yǎng)老金和補貼, 在養(yǎng)老保障方面提供公益性養(yǎng)老服務以及在醫(yī)療方面提供免費體檢和醫(yī)療服務等等。 這些保障固然重要, 但是也呈現出單向度的特征, 在向老年人提供保障時側重于解決老年人當下需求,而不期待從保障中獲取效益。但隨著老年人口增加,這種單向投入無疑難以為繼。 比如在《馬德里行動計劃》中,已提倡各國不再采取“福利方法”,因為將提供作為老年保障政策的主要內容, 不僅將使社會發(fā)展遭遇掣肘, 而且其理論前提是將老年人作為社會的退出者, 只能被動接受社會福利而續(xù)存生命,老年人因此淪為社會發(fā)展政策的邊緣人。而積極老齡化政策主張將側重點置于老年人的能力生成上,即通過使老年人獲得可持續(xù)發(fā)展的能力,使之不僅擁有自由選擇并自主發(fā)展的權利, 而且也減少了對外部物質支持的依賴程度。 如果傳統理念下的權利保障重于授人以魚, 那么發(fā)展權理念下的權利保障則重于授人以漁。 這既體現在通過漸進式延遲退休、提高老年人勞動參與率、鼓勵老年人參與政治和公益活動、 終身教育以及反年齡歧視等鼓勵和保障老年人社會參與政策上, 還體現在社會保障和老年人自立互助中。 積極老齡化政策框架內的各權利保障具有傳遞效應, 例如中低齡老年人在積極老齡化政策框架下保持身心健康并能通過老年教育和培訓習得相應的照護技能,并在政府、社會組織的指引下形成志愿者團體, 他們就可以為同一社區(qū)中的高齡老年人提供自愿的長期照護服務, 從而通過老年群體內部的互助, 減少老年人對社會性照料服務的需求,以老年人自立和互助取代資源依賴。
推進積極老齡化, 必然需要建構由具體政策組成的政策框架, 但在政策選擇上, 將存在多個備選項, 而判斷到底哪一選項才是積極老齡化政策的最優(yōu)解,既需要考察政策自身的效用性,又需要追問該政策與積極老齡化的基本原則是否契合;另一方面,在法治國家中, 公共政策也將通過立法或其他路徑納入法制軌道,而在法學理論中,基本原則是規(guī)則的正當性及其價值導向的來源, 因此在公共政策轉化為法律規(guī)范時, 確立其應當遵循的基本原則是積極老齡化政策規(guī)范化的首要問題。對法學理論而言,研究積極老齡化政策的法理基礎,必將追問這一問題:積極老齡化政策應當構建在怎樣的基本原則之上?因此,明確基本原則,是積極老齡化政策法理研究的方向性工作。
積極老齡化政策應當以發(fā)展為核心概念, 促進發(fā)展是積極老齡化的價值目標和最終歸宿。
第一, 積極老齡化通過保障老年人的發(fā)展權并為老年人創(chuàng)造充分的發(fā)展機會, 以激活老年人的發(fā)展?jié)摿Α?“老年期是由發(fā)展期和衰亡期構成,如果老年喪失大于老年獲得, 老年發(fā)展就呈現出退行性的變化,反之,老年發(fā)展就表現出進化性的變化”,[6]因此, 積極老齡化政策框架應當以促進老年人的老年獲得為政策目標。發(fā)展原則要求,積極老齡化政策應當為老年人提供全面性的發(fā)展保障, 這是由發(fā)展權的屬性決定的,《發(fā)展權利宣言》 指出,“本宣言規(guī)定的發(fā)展權利的所有各方面都是不可分割和相互依存的,各方面均應從整體上加以解釋”。一方面,發(fā)展本身就是多方面作用的結果, 在積極老齡化政策框架內,老年人需保持健康,才能獲得參與發(fā)展的活力和精力,又需要社會參與平臺、平等權利保障和教育機制以獲得公平的發(fā)展窗口, 最后還依賴于保障政策得到生活保障和支持以免除后顧之憂, 因此積極老齡化需要從健康支持、政策支持、環(huán)境支持和文化支持等方面共同著力。另一方面,發(fā)展本身是個開放多元的概念, 通過社會參與獲得認可和成就是一種發(fā)展,同樣通過批判性反思,對老年時期形成獨特而富有意義的價值性思考,同樣可以體現人的發(fā)展,因此積極老齡化政策既需要關注老年人的社會參與權、又需要重視老年人精神文化、 自我尊嚴等方面的權益保障。
第二,積極老齡化又是社會發(fā)展戰(zhàn)略,老齡群體蘊藏著促進老齡化社會發(fā)展的建設性內源動力,積極老齡化政策應當提供老年人自我發(fā)展和社會發(fā)展相融合的策略, 如通過終身教育機制既為老年人提供精神文化上的愉悅和獲得感, 另一方面又可促進老年人知識儲備的更新, 提高老年人再就業(yè)的可能和層次,從而增加勞動力市場的高質量供給。
積極老齡化政策應當尊重老年人的選擇意愿,在資源和文化所允許的范圍內, 由老年人依據其信念、偏好與個性選擇其發(fā)展方向。積極老齡化政策的要旨在于,通過制度建設、觀念倡導等方式,促成老年人行使自身發(fā)展權, 追求自我價值并實現其社會價值,從而推動未來社會發(fā)展。 簡言之,積極老齡化政策是以老年權利為本位, 以發(fā)展權利為驅動力的老年政策。權利不同于義務之處在于:義務以規(guī)范形式減少行為的可選擇性, 將義務個體的行為限定在可預期且符合社會秩序要求的范圍之內, 從而實現規(guī)范目的;而權利則相反,權利承認人的自主意識和主體精神使人具備不可預見的創(chuàng)造力, 因而權利規(guī)范通過賦予人追求利益的自由空間, 激活權利主體的稟賦和活力,從而使之得以創(chuàng)造新的價值。 因此,積極老齡化應當對老年人的生活方式和生活目標表示尊重,并通過權利保障、基礎設施建設等方式拓展其可能性, 而如果老年人能夠選擇其認為幸福的發(fā)展方向,則更具動力去實現自我價值,從而達到自我價值和社會價值相統一的效果, 而這種參與既可以是直接參與到生產性事務中促進經濟發(fā)展, 也可以是參與到非生產性活動如社會公益等中, 并通過政府和社會所提供的轉化平臺, 使這些活動成為推動社會發(fā)展的動力。
但從表面上看, 尊重原則似乎仍存在與積極老齡化政策不適配之處??赡艿闹肛熓?,如果承認尊重原則, 是否說明老年人選擇消極的生活方式也應當表示尊重, 而積極老齡化倡導老年人應當積極向上的價值觀念,兩者是否相背離? 其實,該指責本身就誤解了尊重原則。尊重原則是一項雙向性的原則,即政府、社會和他人在尊重老年人選擇的同時,也意味著他本人要對作出那樣的選擇負責任。[7]換言之,尊重原則本身就建立在每個人都應當過上有意義的生活這一哲學命題之上, 這就排除了消極而負面的生活這一備選項。另一方面,既然尊重原則對于受尊重者而言是一種責任, 那么生活是否有意義這一問題便不能由他人評價所決定, 而是基于老年人對自我生活的嚴肅審視以判斷對他本人而言到底什么樣的老年生活是有意義的, 而嚴肅對待生活并積極思考人生價值本身,正是積極老齡化所倡導的智識生活。反言之, 這種老年人的批判性反思又需要積極老齡化倡導價值理念、提供的教育機制等作為支撐。
積極老齡化政策中涉及到社會福利、 發(fā)展機會和發(fā)展成果等的分配問題,而在資源分配上,公平可謂是至上的美德。 積極老齡化政策應當盡可能消弭因城鄉(xiāng)、地區(qū)、性別和身份帶來的不公正待遇,使老年群體能夠通過積極老齡化得到平等的保障和發(fā)展機會。貫徹公平原則,需要遵循公共服務均等化與機會平等相結合、代際公平和精細化三項子原則。
第一,公共服務均等化與機會平等相結合原則。一方面,積極老齡化包含了醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共服務,在這一領域,積極老齡化政策既應當擴大受眾群體,將每一社會成員盡量納入服務體系內,又需要推進基本公共服務均等化, 為服務體系所覆蓋的成員能平等地享受基本公共服務;另一方面,積極老齡化是老年人發(fā)展權的實現路徑, 而公平原則是內蘊于發(fā)展權的構成性原則,1986 年的 《發(fā)展權利宣言》中指出,各國應當“采取一切必要措施實現發(fā)展權利,并確保除其他事項外所有人在獲得基本資源、教育、保健服務、糧食、住房、就業(yè)、收入公平分配等方面機會均等”,因此,積極老齡化政策還需要消除社會對老年人的年齡歧視, 為老年人創(chuàng)造平等的參與和發(fā)展平臺。此外,機會公平并不足以保障發(fā)展的實質公平,“從客觀的角度講, 人生取得成功而不被虛度是重要的, 而且從主觀的角度講這對每個人的人生同等重要”,[7]7老年人參與社會發(fā)展時不免遭遇到精力衰退、知識更新緩慢等困難,因此積極老齡化政策中的公平原則, 還需構建老年教育和終身教育制度,提供適宜老年人參與的社會活動平臺,并在必要時為老年人提供幫助。
第二,代際公平原則。 代際公平原則是指,積極老齡化政策不僅應當關心老年群體內的平等問題,還應當調節(jié)代際間資源合理分配, 以促進人類社會的和諧可持續(xù)發(fā)展。 代際公平原則之于積極老齡化政策的重要性在于:從長遠來看,多數人終將步入老年階段, 因此積極老齡化政策潛在地與每一社會成員有關, 對老年人的照料和利益傾斜對所有人而言都是公平的,因為每個人都是潛在的受益者;但是,從近期來看, 資源的有限性決定了積極老齡化政策必然需要將一部分現有發(fā)展資源傾向老年群體,那么其他群體的近期利益不可避免地要受到影響,因此積極老齡化政策應體現代際間的平等、互惠,既要保障老年群體的權益, 又要維護老年群體與非老年群體之間的公平和諧。
第三,精細化原則。 公平不僅是一種價值理念,而且應當落到實處。 但是,現實情況的復雜性,使追求公平的政策往往因考量不周而南轅北轍, 例如,Messe(2014)發(fā)現,法國試圖以如裁減50 歲以上的員工則需向失業(yè)保險系統繳納稅款的方式保障老年員工的就業(yè)權利,但是其結果卻是企業(yè)增加了對50歲以下員工的培訓投入,反而削減對50 歲以上員工的培訓投入, 使大齡員工在獲得培訓上遭受不公平對待。[8]因此,積極老齡化政策中的公平不能僅是一句口號或者政治任務, 而應當轉化為精細的利益考量,既要以法律規(guī)范為公平提供保障,又要把握順應市場規(guī)律, 使公平對待老年人成為具有效率的市場行為,從而以雙贏達致預期效果。
在法治社會中, 任何一項公共政策都應當被納入法學視野中, 并從理論和實踐層面檢視其法理基礎,這在重大改革應做到于法有據的法治背景下,尤有價值。而法學視野下的積極老齡化,既是老年人基本權利之彰顯, 又是調和法與政策間存在的規(guī)范性——目的性沖突的良策。 積極老齡化的優(yōu)越性在于寓發(fā)展動力于保障老年人發(fā)展權中, 通過彰顯老年人發(fā)展權,增強老年人自理自立能力,促進其參與社會發(fā)展,從而消解權利—發(fā)展之沖突。這對于正處于未富先老的中國老齡化社會而言, 是以拓展老年人健康、參與和保障權以緩解“先老”問題,以開發(fā)老齡社會內生發(fā)展動力以解決“未富”問題的必要且可行的政策進路。