李有學(xué)

（河南大學(xué)地方政府與社會治理研究所，河南開封 475001）

為本國國民提供基本的公共服務(wù)既是政府的責(zé)任與義務(wù)，也是政府權(quán)威社會化與獲得政權(quán)合法性的主要渠道。伴隨著現(xiàn)代社會與工業(yè)化進程，公共服務(wù)的概念、價值與理念逐漸成為學(xué)術(shù)討論的中心議題，也開始成為政府公共政策的價值追求。中國傳統(tǒng)社會并沒有提出明確的公共服務(wù)思想，不過在傳統(tǒng)文化中依然存在很多與現(xiàn)代公共服務(wù)思想相近的社會保障或者慈善觀念。有學(xué)者認為，大同社會論、社會互助論、后備倉儲論和社會救濟論構(gòu)成了中國傳統(tǒng)社會保障的思想基礎(chǔ)[1]；也有學(xué)者從傳統(tǒng)文化出發(fā)，指出西周以來的民本思想、儒家的仁義學(xué)說、佛家的慈悲觀念與因果報應(yīng)思想、民間善書所宣揚的道教思想等構(gòu)成了中國古代社會慈善觀念的觀念基礎(chǔ)[2]。

傳統(tǒng)中國社會是以農(nóng)耕為主的農(nóng)業(yè)文明，小農(nóng)經(jīng)濟是封建王朝的經(jīng)濟基礎(chǔ)，同時也造就了傳統(tǒng)社會的封閉性與散亂性，馬克思曾經(jīng)用“馬鈴薯社會”[3]的比喻來總結(jié)傳統(tǒng)社會的結(jié)構(gòu)性特征與原子化形態(tài)。自從秦朝實行郡縣制以來，每一個封建王朝都構(gòu)建了高度完備和集權(quán)的官僚體系來實現(xiàn)對國家的政治統(tǒng)治，但是這種小農(nóng)的經(jīng)濟形態(tài)與社會結(jié)構(gòu)成為一種統(tǒng)治障礙，造成官僚統(tǒng)治對基層社會的低度整合狀態(tài)。另外，以農(nóng)業(yè)稅為主要財政收入不可能支撐龐大的帝國政治發(fā)展的要求，這樣就造成了所謂的“皇權(quán)不下縣”[4]的治理狀態(tài)，因此傳統(tǒng)社會呈現(xiàn)出雙軌政治的統(tǒng)治狀態(tài)：“一是由皇帝、職業(yè)官僚組成的政治系統(tǒng)，一是由民間統(tǒng)治階級和民眾構(gòu)成的社會系統(tǒng)”[5]。政治系統(tǒng)的功能主要是維持國家的政治統(tǒng)治，并保持對社會資源的汲??；社會系統(tǒng)則在事實上與人民的日常生活發(fā)生更為緊密的聯(lián)系，并在相當(dāng)程度上成為上層政治系統(tǒng)的替代和代理。盡管兩種系統(tǒng)在結(jié)構(gòu)與功能上存在分化與差異，但是在實現(xiàn)對人民的統(tǒng)治這個目標上則是相同的，因此，基于國家治理的需要，兩種系統(tǒng)也會在一定程度上滿足人民對公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的需求。事實上，在漫長的農(nóng)業(yè)封建社會，各個朝代的政權(quán)基于安撫臣民、維護統(tǒng)治的政治需要，在不同程度上都為老百姓提供了各種公共產(chǎn)品。同樣，民間的統(tǒng)治階級也在政府的許可范圍內(nèi)提供了有限的公共服務(wù)來滿足民眾的公共需求。這樣，兩種系統(tǒng)提供的公共服務(wù)構(gòu)成了傳統(tǒng)中國社會公共服務(wù)供給的兩個體系，即政治系統(tǒng)形成的“官方”供給體系和社會系統(tǒng)構(gòu)成的“民間”供給體系。

一、公共服務(wù)的官方供給：最低限度的公共供給

中國傳統(tǒng)文化中蘊含著深厚的天道觀念與天人感應(yīng)思想，皇帝自稱“天子”，代替上天掌管人間社會，也就天然地具有保護臣民、安撫民眾的先天責(zé)任與義務(wù)，因此為老百姓提供官方保護與保障就成為歷代王朝必須執(zhí)行的“仁政”，這樣政府也就理所當(dāng)然地成為提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的責(zé)任主體。不過“以農(nóng)立國”與“重農(nóng)抑商”的公共政策在穩(wěn)定了政府財政收入的基礎(chǔ)上也造成政府財政資金來源的狹窄與汲取的不足，這在事實上限制了政府的公共服務(wù)能力與公共產(chǎn)品供給能力，決定了傳統(tǒng)政府只能提供與國家統(tǒng)治緊密相關(guān)的低水平的防御性公共服務(wù)與公共產(chǎn)品。這些公共服務(wù)與公共產(chǎn)品突出表現(xiàn)在三個方面：一是基于弱勢群體的社會救助；二是基于災(zāi)害預(yù)防的生存保障；三是基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施與公共工程建設(shè)等。

（一）基于弱勢群體的社會救助

每個國家在社會發(fā)展的不同階段和時期都會存在大量的弱勢群體和不幸人群，這些群體是最需要救濟和救助的對象，中國古代將這樣的群體稱之為“鰥寡孤獨”，針對這些人群提供的公共福利產(chǎn)品被稱為“養(yǎng)恤”，為這樣的人群提供必需的生活品，保障其基本的生存權(quán)利是政府“仁政”之所在，“圣恩”之所顯。歷代王朝在弱勢群體的救助方面都很重視，形成了有組織、有制度、有經(jīng)費的政策體系。針對鰥寡孤獨廢疾者設(shè)立了各種救濟機構(gòu)，如唐代設(shè)立的病房、悲田院；宋代的福田院、養(yǎng)濟院、居養(yǎng)院；明代的養(yǎng)濟院、孤老院等，針對被父母拋棄的嬰兒設(shè)立的救助機構(gòu)如宋代的慈幼局、明清時期的育嬰堂等，這些機構(gòu)均是官方設(shè)立，由政府撥付經(jīng)費，實行嚴格的管理。此外還有給老年人提供的優(yōu)待政策，如食物性供給與免除徭役、處罰與刑罰，明朝朱元璋曾經(jīng)頒發(fā)詔令規(guī)定“貧民年八十以上者，月給米五斗，酒三斗，肉五斤；年九十以上，歲加帛一匹，絮一斤；有田產(chǎn)者罷給米”[6]。針對貧困無家而亡者設(shè)立漏澤院、葬善堂等，實現(xiàn)理喪恤葬。

官辦的社會救助機構(gòu)具有很多的保障功能，并在社會救助中扮演了制度兜底的防御性角色，體現(xiàn)出“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”的道德關(guān)懷與慈善倫理。盡管各個朝代的相關(guān)組織機構(gòu)與制度設(shè)立有差異，其本質(zhì)目的也是為了實現(xiàn)國家的長治久安，但都在一定程度上為社會提供了必需的公共服務(wù)，是老百姓生存安全的基本保障。

（二）基于災(zāi)害預(yù)防的生存保障

中國古代災(zāi)害頻發(fā)，小農(nóng)經(jīng)濟的抗風(fēng)險能力很弱，每一次災(zāi)害的出現(xiàn)必然帶來糧食的減少與饑荒、貧困的增加與人口死亡率的提高，甚至是社會秩序的動蕩與王朝的覆滅，歷史上幾乎所有的農(nóng)民起義都是以自然災(zāi)荒為背景發(fā)生的。古代思想家董仲舒曾提出所謂的“災(zāi)異說”，認為“凡災(zāi)異之本，盡生于國家之失。國家之失乃始萌芽，而天出災(zāi)異以譴告之；遣告之而不知變，乃見怪異以驚駭之，驚駭之尚不知畏恐，其殃咎乃至。以此見天意之仁而不欲陷人也。謹案災(zāi)異以見天意”[7]。因此，為了維護社會秩序與政治統(tǒng)治，歷代統(tǒng)治者在思想和事實層面都會積極應(yīng)對各種災(zāi)害，采取災(zāi)害預(yù)防和災(zāi)后救濟，以防止天譴和民變。

對自然災(zāi)害與社會危害的深刻認識，促進歷代王朝都主動執(zhí)行了備荒、救荒的政策與措施，設(shè)置了賑災(zāi)恤民的組織機構(gòu)以及程序措施等。首先，歷代王朝都建立了以“倉儲”為主的防御性糧食倉儲機構(gòu)，以此應(yīng)對未來可能出現(xiàn)的社會風(fēng)險，提高王朝與社會的防范風(fēng)險的能力，降低荒歉之年的社會損失，增強黎民的生存能力與抗風(fēng)險能力。最早的備荒救荒機構(gòu)是春秋戰(zhàn)國時就設(shè)立的“常平倉”，其后如常滿倉、廣惠倉、濟農(nóng)倉、惠民倉、豐儲倉、裕備倉等，都是政府采用各種方法從社會獲取糧食進行儲藏管理而設(shè)立的糧食管理機構(gòu)。其次，賑災(zāi)在各個王朝已經(jīng)是一種制度化的行政活動，突出表現(xiàn)在賑災(zāi)工作的嚴密的程序化操作規(guī)范：報災(zāi)——堪災(zāi)——審戶——放賑等。最后賑災(zāi)恤民的救助方式呈現(xiàn)多樣化，主要有賑濟、調(diào)粟、借貸、蠲緩、工賑、資送等。這些救助方式呈現(xiàn)出食物性、貨幣性、減免性與放貸性等多種內(nèi)容與特點。顯然，完備的荒政只能建立在脆弱的公共財政基礎(chǔ)之上，導(dǎo)致這些公共供給受制于資源約束，呈現(xiàn)出供給水平低、效用程度低的特點，但是從最低生存保障角度而言，這樣的公共產(chǎn)品達到了保民生的基礎(chǔ)目標，同時也為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)性提供了足夠的勞動力資源，自然也實現(xiàn)了“得民養(yǎng)民”的倫理觀念。

（三）基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施與公共工程建設(shè)

傳統(tǒng)社會，封建王朝主要是以農(nóng)立國，為了穩(wěn)定社會秩序與財政稅源，都非常重視農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)和發(fā)展，而農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)與發(fā)展需要豐富的勞動力資源和優(yōu)良的耕種條件，如果說救災(zāi)恤民的措施保證了前者，那么政府積極修建大型的基礎(chǔ)設(shè)施與公共工程則是后者的保障，這也是政府提供的公共產(chǎn)品的一部分。

以治水為例，良好的水利條件是保證農(nóng)業(yè)順利生產(chǎn)的前提條件，中國古代就有治水的傳統(tǒng)[8]。據(jù)史料記載，中國古代社會，歷代政府都會組織大型的治水工程，改善農(nóng)田水利系統(tǒng)，降低災(zāi)害頻率及造成的損失。同時，設(shè)有專門的水利官員，掌管全國河湖水利的治理與農(nóng)田灌溉排水等事項，從唐代開始，我國就形成了中央總舉、地方自營的治水機制。在秦代，我國就修建了舉世聞名的都江堰和鄭國渠水利樞紐工程，使秦國的大部分荒地變成了良田；漢代興建的漕渠，使沿河兩岸土地受益；歷代政府對黃河、長江的治理，減少了兩岸的農(nóng)田損失，增強了農(nóng)民的防御能力。不過修建大型的水利工程需要大量的人力物力，這樣不僅增加了民眾的稅負，也加重了老百姓的勞役，民不聊生，“據(jù)資料記載，在中國古代社會，歷代官府組織的治水工程，尤其是治理黃河、長江，開掘運河、潛河等大型工程，官府往往嚴課急征，調(diào)發(fā)民夫少則數(shù)千，多則數(shù)萬、十多萬人”[9]。例如，為了治理黃河，明代洪武八年，詔發(fā)3 萬；永樂八年，發(fā)民10 萬；弘治三年，役夫25 萬；嘉靖年間，役夫14 萬；萬歷年間，役夫30 萬等，很多地方志書中都有這樣的治河役夫的歷史記載。生產(chǎn)受限的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與集權(quán)的政治專制導(dǎo)致傳統(tǒng)封建王朝經(jīng)常陷入一種公共服務(wù)的怪圈：為了公共利益興建的公共工程最后卻往往導(dǎo)致公共利益受損，這表明政府提供公共基礎(chǔ)設(shè)施或公共工程這樣的公共產(chǎn)品本質(zhì)上更是一種政治行動，并不因為政府的善治意圖而結(jié)出善果。

二、公共服務(wù)的民間供給：有限滿足的公共供給

小農(nóng)經(jīng)濟有限的生產(chǎn)與發(fā)展決定了農(nóng)業(yè)提供的物質(zhì)財富的增長性不足，而且過度依賴農(nóng)業(yè)稅收也造成公共財政的制度性風(fēng)險，這意味著每一個封建王朝都面臨財政收入及其增長性不足的困境。專制統(tǒng)治的制度本色決定了每一個王朝都會有意識地將從百姓手中獲取的財稅資源主要應(yīng)用于官僚體系的供養(yǎng)與政權(quán)的維持。這樣一來，盡管每一個王朝也會秉持倫理精神與政治需要而提供各種各樣的公共服務(wù)與產(chǎn)品，但是這種公共供給表現(xiàn)出明顯的有限性與低水平性，因此單純依靠政府的公共供給往往無法滿足社會的公共需求，要進一步提高公共服務(wù)與產(chǎn)品的供給水平，就必須依靠其他的社會力量，動員更多的社會資源。這樣就構(gòu)成了公共服務(wù)與產(chǎn)品供給的民間供給體系。

從古至今，我國像西方國家一樣也存在著城鄉(xiāng)的地域分野，不過與西方城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不同的是，我國古代的城市是一種農(nóng)業(yè)性城市，“在古代中國，城市和鄉(xiāng)村具有一體性趨向，但又有不同功能，并在國家整體中居于不同地位，形成了政治功能突出的城市與作為全社會經(jīng)濟支撐的鄉(xiāng)村并存于大一統(tǒng)社會的城鄉(xiāng)格局。這一格局是適應(yīng)大一統(tǒng)社會的專制統(tǒng)治需要形成的”[10]。城市是專制統(tǒng)治的堡壘，是國家政治、經(jīng)濟與文化的中心，保障城市公共需求才能保證統(tǒng)治中心的穩(wěn)定，因此，政府更愿意將有限的公共資源投放到城市社會。事實上，上述各類社會保障機構(gòu)和慈善機構(gòu)基本上都以城市為中心設(shè)置。除了官辦公共服務(wù)與公共產(chǎn)品以外，城市社會也存在民間的公共供給。例如，宗教組織提供的公共服務(wù)。佛教在中國慈善事業(yè)方面有很大影響，不僅提供了普渡眾生的救世教義，佛教寺院也通過積極募捐，開辦公益設(shè)施如悲田院、漏澤院、居養(yǎng)院、安濟坊等，甚至從事教育與地方建設(shè)等活動。此外城市中的商人以業(yè)緣或者地緣關(guān)系成立的會館堂所，城市士紳精英階層義務(wù)輸納成立的慈善組織、百姓自愿組成的會社組織等都在一定程度和范圍提供了相應(yīng)的公共服務(wù)與產(chǎn)品。

然而，農(nóng)耕文明是我國文明的根本特點，是決定王朝更替的關(guān)鍵性因素，鄉(xiāng)村社會是中國歷史發(fā)展的出發(fā)點，因此，在鄉(xiāng)村化的城市中由政府或者民間提供的極其有限的公共服務(wù)與公共產(chǎn)品，僅僅只是我國傳統(tǒng)社會公共服務(wù)與產(chǎn)品供給的一個方面，而真正能夠代表我國傳統(tǒng)社會時期公共服務(wù)與產(chǎn)品本質(zhì)特征的是鄉(xiāng)村社會中的公共服務(wù)與產(chǎn)品的供給。雖然國家與社會的決然分開是不可能的，但是緩慢而穩(wěn)定的農(nóng)耕文明的演化與國家政治的變化過程中，國家與鄉(xiāng)村社會基本上處于相互隔離的狀態(tài)，位于上層的國家只保持著對鄉(xiāng)村社會的低度整合，國家治理能力與財政能力的局限性與鄉(xiāng)村社會的廣域性與分散性導(dǎo)致“自上而下的國家權(quán)力沒有也不可能全面介入以小農(nóng)經(jīng)濟為基礎(chǔ)的分散性日常社會生活”[10]。當(dāng)然這并不表示國家完全放棄了對鄉(xiāng)村社會的治理，事實上歷代王朝政權(quán)都很重視“從縣衙門到每家大門之間的一段情形”[11]，都建立了嚴密完善的官治體系即“鄉(xiāng)里制度”[12]，這既是國家在鄉(xiāng)村社會設(shè)立的基層行政管理體制，同時也構(gòu)成了鄉(xiāng)村社會公共服務(wù)與產(chǎn)品供給的制度環(huán)境。不過“鄉(xiāng)里制度”的本質(zhì)功能是實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的政治控制與經(jīng)濟稅收，而鄉(xiāng)村社會需要的公共服務(wù)則是其有心卻無力提供的。當(dāng)國家無力也無法實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會所需要的公共服務(wù)與產(chǎn)品的制度化供給，而鄉(xiāng)村社會的公共服務(wù)需求又客觀存在時，尋找鄉(xiāng)村社會的自有資源則是最優(yōu)選擇?；谡闻c經(jīng)濟的二重考慮，傳統(tǒng)時期的國家主要通過鄉(xiāng)村社會既有的與國家權(quán)威及利益具有一致性的地方權(quán)威來實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的治理以及公共服務(wù)的供給。

在鄉(xiāng)村社會中，最符合這一要求的是鄉(xiāng)紳階層與宗族組織，鄉(xiāng)紳階層是獲得功名的地方精英，其本身就是國家官僚體系的制度外構(gòu)成。而宗族組織又是家國同構(gòu)、忠孝相通的社會基礎(chǔ)，在組織、權(quán)威、精神層面都與國家具有高度的同構(gòu)性，這樣鄉(xiāng)紳階層與宗族組織就成為勾連政權(quán)與鄉(xiāng)村社會、溝通國家與農(nóng)民的特殊整合因子。鄉(xiāng)紳階層與宗族組織利用自身優(yōu)勢完成國家對鄉(xiāng)村社會的整合與治理，同時也通過制度外的、非正式的合作供給機制實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會對公共服務(wù)的需求。

鄉(xiāng)紳是傳統(tǒng)社會中的地方精英，是鄉(xiāng)村社會在土地、權(quán)力、聲望等方面都具有明顯優(yōu)勢的特殊而重要的社會階層，將政府的行政權(quán)與社會的自治權(quán)融為一體成為鄉(xiāng)村社會的實際統(tǒng)治者。因此，“舊中國官吏以士紳家族為收捐征稅的媒介。同樣，士紳也給農(nóng)民做中間人，他們在執(zhí)行官吏壓迫農(nóng)民的任務(wù)時，也能減輕些官員的壓迫。地方官吏在應(yīng)付水災(zāi)、饑荒或早期叛亂以及眾多的次要案件和公共建筑工程時，都要靠士紳的幫助。他們是平民大眾與官方之間的緩沖階層”[13]。鄉(xiāng)紳階層所具有的各種優(yōu)勢并不會自動帶給地方權(quán)威，其合法性權(quán)威也不是來源于國家的正式授權(quán)，而是來源于鄉(xiāng)村社會既有的文化網(wǎng)絡(luò)之中，這種權(quán)威的社會化來源意味著鄉(xiāng)紳階層只有主動承擔(dān)公共責(zé)任，為地方社會提供更多的公共服務(wù)，在積極實現(xiàn)地方共同利益的過程中才能獲得社會認同，進而實現(xiàn)自身利益最大化。這樣，與鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活密切相關(guān)的公共服務(wù)就成為鄉(xiāng)紳精英實踐公共責(zé)任、獲取公共權(quán)威的主要途徑。這些途徑主要有“興辦地方學(xué)務(wù)，設(shè)館授徒，修建社學(xué)、義學(xué)、維修館學(xué)校舍、貢院，修撰地方志等；經(jīng)營地方公產(chǎn)，如育嬰堂、恤扶局、粥廠、義倉、社倉等；管理地方公務(wù)，水利、橋梁、津渡的工程建設(shè)以及教化、治安、司法、田賦、稅收、禮儀等”[14]。杜贊奇在《文化、權(quán)力與國家》一書中，引用《望都縣志》中的人物傳記列舉了清朝時期共計41 位鄉(xiāng)紳的慈善義舉，主要包括興建或修葺廟宇9 起、調(diào)節(jié)爭端8 起、災(zāi)荒時散糧賑濟6 起、修橋補路5 起、建學(xué)4 起、組織武裝自衛(wèi)4 起、治病救人3 起以及其他6 起[15]。盡管杜贊奇的引用目的在于說明鄉(xiāng)紳對宗教活動的參與，但是這本身說明鄉(xiāng)紳階層主要是扮演決策者、組織者、投資者的重要角色，為鄉(xiāng)村社會提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品。

家族與宗族是中國固有的歷史狀態(tài)和傳統(tǒng)色彩，中國人“只有家族主義和宗族主義，而沒有國族主義”[16]。宗族組織獲得了農(nóng)民的高度認同，并成為農(nóng)民的組織化行動單位，也正是宗族組織實現(xiàn)了鄉(xiāng)村社會的結(jié)構(gòu)化，形成了家——族——國的結(jié)構(gòu)秩序，進而成為官治以外的國家治理鄉(xiāng)村社會的治理主體，而在國家無力和無意提供鄉(xiāng)村社會的公共服務(wù)與公共產(chǎn)品時，宗族組織也成為鄉(xiāng)村社會公共服務(wù)的自我供給主體。宗族組織之所以能夠成為公共服務(wù)的自我供給主體還在于其自身所具有的不可替代的優(yōu)勢。一是資源優(yōu)勢。每一個宗族都有屬于集體所有的學(xué)田、廟田、族田等資產(chǎn)，這些宗族資產(chǎn)帶來的收益成為宗族提供公共服務(wù)的經(jīng)濟基礎(chǔ)；二是組織優(yōu)勢。宗族組織通常形成了以族譜、族產(chǎn)、族長、族規(guī)為主要內(nèi)容的組織制度，構(gòu)成了宗族提供公共服務(wù)的組織保證；三是行動優(yōu)勢。地緣建構(gòu)了鄉(xiāng)村社會的封閉性，保證了公共服務(wù)的內(nèi)部性，家族性建構(gòu)了鄉(xiāng)村社會“親密無間”的熟人狀態(tài)，這種狀態(tài)避免了搭便車現(xiàn)象，既保證了村民的公共參與和相互監(jiān)督，又能夠降低村落公共事務(wù)協(xié)商的交易成本。四是價值優(yōu)勢。宗族在長期緩慢的社會變遷發(fā)展過程中積累的觀念意識發(fā)揮了它獨特的社會價值，而這些意識又往往成為宗族的核心價值觀念，約束與規(guī)范了農(nóng)民的公共生活與公共行為，產(chǎn)生了持續(xù)的“守望相助”“同族相恤”的公共整合力。

宗族組織的自身優(yōu)勢使之不僅能夠?qū)崿F(xiàn)政治性的治理功能，如催收賦稅、征發(fā)徭役等，更主要的是使之能夠在社會性的鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給方面發(fā)揮主體作用，為鄉(xiāng)村社會提供諸如安全、教育、贍養(yǎng)、文化、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的公共需求。第一，捍衛(wèi)鄉(xiāng)里、保境安民的社會安全功能。很多朝代的鄉(xiāng)村宗族都主動承擔(dān)安民緝盜、防衛(wèi)治安的功能，以保證族眾鄉(xiāng)民的人身財產(chǎn)安全。對外抵抗侵擾，保護鄉(xiāng)里安全，對內(nèi)調(diào)節(jié)糾紛，獎懲督查。魏晉南北朝時期的塢堡是由宗族建立的軍事堡壘，其目的在于聚族自保，對抗外來武力侵擾。宋代民間自保武裝普遍存在，鄉(xiāng)村豪強糾合鄉(xiāng)族，捍衛(wèi)鄉(xiāng)曲。明清時期，“練團必先練族”已經(jīng)成為基本共識，宗族與保甲、團練建立了緊密聯(lián)系，鄉(xiāng)兵或鄉(xiāng)勇也是族兵，是反抗起義軍、盜匪的鄉(xiāng)村主力。第二，贍養(yǎng)救助、扶幼養(yǎng)弱的社會救助功能。宗族救助是幾乎各個朝代鄉(xiāng)村宗族共有的活動，賑濟讓財、撫養(yǎng)孤幼、侍寡養(yǎng)老等是宗族內(nèi)部經(jīng)常性的活動，很多就是族規(guī)家訓(xùn)的基本內(nèi)容，這種宗族集體行動在很大程度上實現(xiàn)了保障貧弱的基本功能。兩漢時期，通財互助以捐助與分施為基本方式，《四月民令》記載救恤宗族成員已成為宗族的定期活動。北宋時期公有族田制度化下出現(xiàn)義莊制救助。宗族經(jīng)常是強大的經(jīng)濟實體，每一個宗族都有族產(chǎn)、族田、義田、祭田等宗族公共產(chǎn)業(yè)，在宗族公產(chǎn)基礎(chǔ)上設(shè)立的社倉、義倉等不僅能夠調(diào)節(jié)宗族貧富差距，而且也突破村落宗族的邊界，參與到地方性社會的救濟、賑災(zāi)和公益事業(yè)中，這在許多地方志中多有記載。第三，經(jīng)綸濟世、改善民生的社會服務(wù)功能。宗族組織的社會服務(wù)功能更多表現(xiàn)在延續(xù)傳統(tǒng)文化、建設(shè)公共工程、開辦私學(xué)教育、興辦慈善事業(yè)等方面。宗族的族規(guī)、家訓(xùn)經(jīng)常自覺地與傳統(tǒng)文化、國家要求等聯(lián)系起來，基本上以尊禮守法、敬宗忠君為主要內(nèi)容，強調(diào)仁、義、禮、智、信、忠、孝等文化價值，既滿足國家教化需要，又實現(xiàn)傳統(tǒng)文化傳承。此外，以教育為例，宗族組織基于宗族的名望、地位、財富等長遠考慮，非常重視族人教育，經(jīng)常以宗族名義開辦族學(xué)、義塾教育本族子弟，以期學(xué)而優(yōu)則仕，光宗耀祖，既保持家族興盛，又促進地方教育發(fā)展與國家人才培養(yǎng)。

多數(shù)情況下，鄉(xiāng)村紳士精英本身也是宗族組織的核心人員，負責(zé)宗族與鄉(xiāng)村公共事務(wù)的決策與組織，這樣紳士階層與宗族組織在事實上承擔(dān)并主導(dǎo)了鄉(xiāng)村社會中的公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的供給，而國家只是默認并給予輔助。除此之外，封建社會后期，互助性自治組織供給成為鄉(xiāng)村第三種民間供給機制，而且數(shù)量逐步增多。基于“出入相扶，守望相助”的傳統(tǒng)，鄉(xiāng)里百姓自發(fā)形成了許多民間自治組織。例如，鄉(xiāng)約組織在沒有被官方俘獲之前就是一種利民、惠民的自治組織，其目的是形成互助、互敬、互愛、互守的社會秩序，宋代呂氏鄉(xiāng)約規(guī)定約中人必須遵循“德業(yè)相助、過失相規(guī)、禮俗相交、患難相恤”的規(guī)程。其他類似的組織如義倉、善堂等也具有民間自治性質(zhì)，只是后來逐漸被官方認可并在鄉(xiāng)村社會普遍推廣。除了被官方與宗族認可并主導(dǎo)形成的互助組織以外，民間社會還有村民自發(fā)成立的“社”“會”等基層自治組織，如漢代的“單”“田社”，元代的“鋤社”，唐代的“社邑”“渠社”，宋代的“粥局”，明清時期的水會、救火會、老人會以及各個朝代的民間宗教組織等，以“鋤社”為例，社內(nèi)成員彼此“自相率領(lǐng)，樂事趨功，無有偷惰，間有病患之家，共力鋤之，故苗無荒穢，歲皆豐熟，秋成之后，琢蹄盂酒，遞相犒勞，名為鋤社，甚可效也”[17]。語言之間描繪了互幫互助的“自治”景象。所有這些民間自治組織在小農(nóng)經(jīng)濟生存能力低下的現(xiàn)實情境下，為鄉(xiāng)村社會的生存與延續(xù)提供了一定的互幫、互助、互濟、互愛的基礎(chǔ)性保障。

總結(jié)而言，無論在城市還是在鄉(xiāng)村，都形成了公共服務(wù)的民間供給體系。尤其在代表傳統(tǒng)社會特征的鄉(xiāng)村社會，鄉(xiāng)紳階層、宗族組織與自治組織形成了鄉(xiāng)村社會公共服務(wù)供給的三種基礎(chǔ)力量，在國家治理能力與供給能力不足的情況下，為鄉(xiāng)村的農(nóng)民提供了最低限度的經(jīng)濟上的保障、生活上的救助與精神上的依托，滿足了鄉(xiāng)村社會的公共需求，調(diào)整了國家與社會之間的關(guān)系，穩(wěn)定了社會秩序。

三、結(jié) 語

在中國傳統(tǒng)社會，公共服務(wù)與產(chǎn)品的供給呈現(xiàn)出明顯的有限性、保障性、防御性特征，是一種鑲嵌于傳統(tǒng)文化之中的倫理型公共服務(wù)供給，這種公共供給的目的不是為了人民生活得更好，而是為了避免人民生活得更差；不是為了百姓生活有更好的發(fā)展與提升，而是為了降低百姓生活的風(fēng)險，維持百姓的最低生存能力。

傳統(tǒng)社會尤其在鄉(xiāng)村社會層面，國家與社會保持著低度整合態(tài)勢，國家的有限政治主要用于專制統(tǒng)治，而公共服務(wù)與產(chǎn)品的供給并不是傳統(tǒng)國家的公共職能與公共責(zé)任，這或許是傳統(tǒng)國家都是“小政府”的重要原因所在，因此所謂的公共服務(wù)的官方供給更多是基于仁愛、慈悲、道義等傳統(tǒng)精神的倫理行動。這種公共服務(wù)在傳統(tǒng)國家財政能力與治理能力的限制下，只能是有限的公共供給，更多時候是以食物性的非貨幣化的狀態(tài)存在的。

不過，國家能力的不足反倒形成了一種有利于社會的制度環(huán)境，成全了社會層面的公共服務(wù)供給。相比之下，公共服務(wù)的民間供給作為一種制度外的供給機制扮演了比官方供給更為重要的角色，這表明，社會本身一直存在著一種自我供給體系，盡管這種自我供給體系具有明顯的封閉性與區(qū)域性的特點，但是它畢竟保證了鄉(xiāng)村公共服務(wù)的必要供給，維系了鄉(xiāng)村社會生活共同體的生存、安全與秩序。