鄭義清

（漳浦縣公證處，福建 漳浦 363200）

2016年7月，司法部發(fā)布關于廢止《司法部、建設部關于房產(chǎn)登記管理中加強公證的聯(lián)合通知》，繼承登記強制公證正式廢除。從目前實際來看，登記部門因登記錯誤而承擔賠償責任的風險大幅增加，登記人無法提供有效材料證據(jù)的情況也比比皆是 。在現(xiàn)有政策條件下，為化解或減輕此類風險，更好維護登記人的合法繼承權益，部分城市登記部門開始嘗試購買公證服務，通過委托公證機構調(diào)查核實來處理疑難繼承業(yè)務。不難看出，政府購買公證服務對政府自身履職、公證行業(yè)發(fā)展以及公民權益維護而言是多方共贏的，應大力推而廣之的。

黨的十九大以來，隨著簡政放權、服務型政府建設的不斷深化，以購買服務的“他山之石”實現(xiàn)“政府自身革命”成為迫切任務。早在2012年，財政部印發(fā)的《政府購買品目分類目錄（試用）》中公證服務即被明確列出，契約、遺囑、財產(chǎn)、文件及證明、身份及社會關系、公益活動等細項公證服務均納入其中［1］?？梢? 公證服務作為我國政府購買服務內(nèi)容是有確切政策依據(jù)的。然而在各地實際中，政府部門向公證機構購買服務的實踐卻是鳳毛麟角，這與政府購買服務的設想明顯不符，公證在“定紛止爭”、服務經(jīng)濟發(fā)展中的作用未得到很好體現(xiàn)。

一、政府購買公證服務的價值

1.政府購買公證服務是法治社會建設的內(nèi)在要求。作為“法治的第一道防線”，公證制度與行政力量的結合，將形成互為監(jiān)督、互為助益的管治體系，政府購買公證服務將成為推進法治政府建設的重要載體。

2.政府購買公證服務是服務型政府建設的重要內(nèi)容。通過公證“溝通”功能的發(fā)揮，公證機構可作為政府與企業(yè)、公眾中間聯(lián)結的通道，讓政府權威的釋放由此進行過渡與柔化，更為溫和、務實地傳遞到公眾面前，完成由剛性行政管理到柔性政府服務的轉(zhuǎn)變。

3.政府購買公證服務是創(chuàng)新社會治理的重要方式。作為“法律行為的優(yōu)越表達形式”“指導和幫助當事人實施法律行為是公證人最本真的工作”［2］，公證通過為各類經(jīng)濟、民事活動提供法律安全深度參與了社會治理全過程。

4.政府購買公證服務有利于促進公證事業(yè)轉(zhuǎn)型改革。政府購買服務的承接市場存在競爭性特征，對公證行業(yè)而言，政府購買行為的介入必然會為參差不齊的公證機構帶來新的壓力與動力，使之更加關注需求側的根本愿望，從而引發(fā)內(nèi)在改革與升級。

5.公證在法律服務承接市場的不可替代性。公證制度的四項功能齊備性構成了公證獨特的職能優(yōu)勢，使其以極小的隊伍體量生存于法律服務市場，撐起“小隊伍，大制度”的使命，也使其在政府購買法律服務中具備了不可替代性。隨法律服務市場的逐步完善，公證某些功能必不可免地與其他法律服務產(chǎn)生一定重疊，其中最常拿來比較的是律師服務，但即便如此，公證仍具備其自身優(yōu)勢［3］。一是公證機構具有更強的公信力；二是公證機構是絕對中立的；三是公證具有更強的證據(jù)效力；四是公證在某些領域具有優(yōu)先性和不可替代性，例如履約監(jiān)督、證據(jù)調(diào)查、遺囑效力優(yōu)先性等。

二、政府購買公證服務的對策建議

1.加強政府組織領導，制定總體規(guī)劃。一項事業(yè)的發(fā)展既要有堅強領導為前提，又要有總體規(guī)劃作保障。政府在購買公證服務過程中指揮、引導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等作用的發(fā)揮是該項工作有效推進的核心保障，各職能部門的權責明晰、聯(lián)動協(xié)調(diào)同樣迫切而必要。凡事“預則立，不預則廢”，推進政府購買公證服務要制定長期規(guī)劃，明確指導思想、發(fā)展理念及發(fā)展目標，制定具體發(fā)展策略［4］。若無整體部署，政府購買公證服務仍只會是一項零散的活動，未來可期性不強。

2.建立健全購買機制。綜合考慮國家、地方法律法規(guī)，結合各地實際，進一步規(guī)范政府購買公證服務的內(nèi)容與方式，包括明確購買主體范圍，編制購買目錄，確定承接主體準入條件，設定購買方式及合同內(nèi)容，確定監(jiān)管與績效評價辦法及結算方式等，以此為政府購買公證服務打造一個高效、合規(guī)的通道。在此基礎上進一步加強經(jīng)費保障機制，由財政部門會同購買主體、公證行業(yè)主管部門，根據(jù)各地公證服務收費標準并結合公證機構實際成本支出來確定經(jīng)費總額，同時納入財政年度預算。結算時嚴格按合同約定按時足額支付服務費用，為承接主體提供充分的經(jīng)費保障。

3.建立科學的績效管理機制。財政牽頭、購買與承接主體共同參與制定績效管理工作實施方案，包括合同實施的動態(tài)管理辦法、合同結束后的績效評價辦法。為確保評價結果的公正透明，可在財政部門、審計部門、購買主體之外邀請第三方專業(yè)力量和社會公眾參與其中。就政府購買公證服務而言，可由公證員協(xié)會、相關專家學者等組成第三方專業(yè)力量參與指導、監(jiān)督與評價。

4.建立退出機制和擇優(yōu)機制。從經(jīng)濟學上講，退出機制既是避免損失的重要方式，又是保持市場活力的必要手段，對政府購買服務的承接主體而言，也必須建立“退出機制”。與之相匹配的，在淘汰一部分的同時也要給予優(yōu)勝者以更好的平臺或政策，即建立“擇優(yōu)機制”。建議由財政部門牽頭建立退出機制和擇優(yōu)機制，對未按合同履行職責的購買主體進行相應懲戒，而做出突出貢獻、取得良好社會和經(jīng)濟效益的購買主體可成為下一年度購買服務計劃項目的優(yōu)先選擇主體。

5.以“契約”為基礎找準雙方定位，用項目管理手段保障服務效果。政府部門在購買公證服務后，其法律地位不再是行政機關，而是在法律框架內(nèi)表達意思自治并行使相關權利的契約方，與公證機構置身于合同甲乙雙方的立場。因此，政府對公證的宏觀管理關系以及政府與公證機構的合作關系應分開而論，切忌以管理覆蓋合作或以主體身份干預委托。同時，在建立總體規(guī)劃及相應實施方案的基礎上，可采用“項目管理”方式對各購買服務類別進行完整設計并集中推進，就某類別公證服務全面鋪開還是先行試驗進行論證后實施購買行為。