郭夏娟 魏 芃

(1.2.浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310058)

近年來，中國女性政治地位在性別平等評估中出現(xiàn)兩種看似矛盾的結(jié)果。一方面，在國內(nèi)權(quán)威評價體系中，女性在全國人大代表、政協(xié)委員和常委等決策領(lǐng)域中的代表性地位持續(xù)上升[1]；另一方面，在全球評估體系中，中國女性決策參與情況又不盡如人意(1)根據(jù)麥肯錫全球研究院發(fā)布的《平等的力量：2018年亞太地區(qū)女性平等報告》，中國女性在勞動參與方面評分較高，達0.81(取值為0-1，越接近1表示兩性平等水平越高)，而在政治代表性方面評分僅為0.2，被歸為“極高性別不平等”水平。，在政治領(lǐng)域以及綜合排名中均呈下降態(tài)勢(2)根據(jù)世界經(jīng)濟論壇2018年發(fā)布的《全球性別差距報告》，自2006年到2018年，中國女性政治地位排名從第52名下降至第78名，整體地位排名從第63名下降至第103名，分別下滑了26個和40個名次。參見World Economic Forum,The Global Gender Gap Report 2018,http://reports.weforum.org/global-gender-gap-report-2018/，發(fā)布日期：2018-12-18。。這種客觀數(shù)據(jù)的不一致引發(fā)我們思考：究竟什么是女性代表性？或者說，如何理解女性的代表性地位？聚焦這一看似簡單的問題，可以將我們引向代表性理論的深度探索，重新思考與此相關(guān)的理論紛爭。在女性代表性理論爭辯中，出現(xiàn)兩種截然不同的觀點。一種觀點強調(diào)“數(shù)量代表”，認為女性在決策機構(gòu)中的數(shù)量比例是決定女性政治地位的關(guān)鍵，無此，女性政治地位不僅無據(jù)可依，更是社會公正缺失的表現(xiàn)與延續(xù)[2][3]。研究結(jié)果表明，提升女性代表比例蘊含著諸多積極意義，能促使女性代表克服作為少數(shù)群體而面臨的行為與環(huán)境壓力[4]，從而識別出多樣化的女性利益和需求,使女性政策獲得更多關(guān)注與支持[5],最終激發(fā)更多女性參與政治活動的自信與熱情[6]。另一種觀點則主張，女性“實質(zhì)代表”更能體現(xiàn)女性地位，認為真正發(fā)揮作用的并非決策機構(gòu)中的女性數(shù)量比例，而是包括男性在內(nèi)的多元行為主體為女性采取的各種實際行動，這些行動不僅發(fā)生在決策機構(gòu)內(nèi)部，而且發(fā)生在決策機構(gòu)之外的公共空間[7]。這種觀點同樣得到眾多支持。研究者發(fā)現(xiàn)，女性在決策機構(gòu)中的比例并不能成為實現(xiàn)其平等政治地位的必然保障，即便在女性比例較低的情況下，其他角色(如政府機構(gòu)、社會組織、男性或女性公民個體等)為女性采取的行動也同樣能實現(xiàn)女性代表性[8][9]。不難看出，不同觀點不僅決定著對提升女性代表性的策略與政策選擇，也影響著對女性實際代表地位的認知與評價。因此，從理論上明確女性代表性概念及其理論內(nèi)涵，就成為認識與評價女性地位必不可少的前置條件。對中國而言，在構(gòu)建兩性公平關(guān)系的新時代背景下，借鑒女性代表性理論并結(jié)合國情理解女性平等地位，不僅可拓展理解中國女性政治地位的理論視野，而且有助于開發(fā)女性政治參與途徑、塑造兩性公平參與的環(huán)境。為此，本文借鑒女性主義對性別中立的傳統(tǒng)代表性理論的反思與批判，對上述女性代表性理論的兩種主流觀點進行梳理，分析兩者的理論關(guān)系，揭示兩種理論倡導(dǎo)的實現(xiàn)女性代表性的途徑，借此思考如何理解中國女性的政治地位，進而探討如何促進中國女性的政治參與水平。

一、何謂“女性代表性”

“代表性”(representation)作為一個內(nèi)涵豐富的政治參與概念，長久以來備受關(guān)注與爭議。早在公元前4世紀(jì)，有關(guān)雅典城邦政治生活的古老記載中就已涉及對公民代表性問題的討論。然而，由于當(dāng)時的“公民”僅限于成年男性，因此還未涉及女性代表性問題[10]。20世紀(jì)90年代中期，女性主義對性別中立的傳統(tǒng)代表理論開始反思與批判，女性在政治領(lǐng)域長期缺乏代表性的問題才引起人們的關(guān)注與討論。根據(jù)傳統(tǒng)代表性理論奠基人漢娜·皮特金(Hanna Pitkin)的定義，“代表性”意味著“使某些未在字面上或事實上呈現(xiàn)的事物，在某種意義上呈現(xiàn)出來”(3)原文為“the making present in some sense of something which is nevertheless not present literally or in fact”，強調(diào)為原文所加。[11](PP 8-9)。據(jù)此理解，“女性代表性”意味著在決策過程中使不在場的女性在一定意義上呈現(xiàn)出來。那么，究竟在何種意義上能使不在場的女性得以呈現(xiàn)呢？女性主義學(xué)者的回答主要集中在兩個層面：“女性數(shù)量代表”與“女性實質(zhì)代表”[12][13]。

“女性數(shù)量代表”(descriptive representation of women，DRW)是指代表者與被代表者之間的性別身份具有一致性，即“女性代表女性”，通過女性在決策機構(gòu)中的數(shù)量比例來衡量女性決策參與的代表性及其地位。自皮特金提出代表性概念以來，對于“數(shù)量代表能否體現(xiàn)公民代表性”的質(zhì)疑不絕于耳，但在很長時間內(nèi)學(xué)者們有意無意地忽略對數(shù)量代表問題的討論[14](P 3)。這一普遍沉默背后隱藏著兩種邏輯：一是認為決策機構(gòu)根本無法如“鏡子”般精準(zhǔn)還原公民社會的構(gòu)成[11](PP 66-72)；二是認為代表者的身份特征與其采取的代表行為之間并非簡單的直接相關(guān)[11](P 89)。后一種邏輯意味著，決策機構(gòu)中“是否有女性”與“女性比例多少”和女性政治地位之間并無必然聯(lián)系，無須討論。然而女性主義學(xué)者認為，“女性數(shù)量代表”在決策機構(gòu)中具有不可歸約的性別價值。該理論的先驅(qū)安妮·菲利普斯(Anne Phillips)指出，女性代表性應(yīng)該以女性在決策機構(gòu)中的具體“存在”(presence)為基礎(chǔ)，因為兩性各異的生活經(jīng)驗和在社會結(jié)構(gòu)中的地位差異塑造了兩性代表不同的需求、意見和偏好[2](P 11)，即便男性代表能夠在某種程度上理解或支持女性的某些觀念與訴求，他們還是無法充分代表女性訴求，更不能代替女性代表的存在[15](PP 171-194)。因此，對于長期以來普遍處于政治邊緣、難以發(fā)聲甚至完全被排除在外的女性來說，確保其在決策機構(gòu)中的比例，即數(shù)量代表，恰恰是“女性代表性”地位最基本的組成部分。

“女性實質(zhì)代表”(substantive representation of women，SRW)以“為女性行動”(act for women)為核心要義[7][16]，關(guān)注發(fā)生在決策機構(gòu)內(nèi)外的旨在提升女性利益和地位的多元行動。正如凱倫·塞利斯(Karen Celis)所言：“女性實質(zhì)代表是做出有利于女性的行動”，從而“應(yīng)對那些處在私人領(lǐng)域或者公共領(lǐng)域的女性所面臨的重要問題?！盵17](PP 97-100)這一定義從兩方面突破了先前對女性代表的單一理解：一是突破“女性為女性行動”的認知，意識到不只是女性代表能為女性采取行動，政府機構(gòu)、社會組織、男性代表以及普通兩性公民個體等多元主體均可為女性采取行動，共同促進女性實質(zhì)代表的提升[18]；二是突破“在決策機構(gòu)內(nèi)為女性行動”的觀念，承認代表者在決策機構(gòu)內(nèi)部可以發(fā)起女性政策議題、參與女性政策制定、推動女性政策出臺等女性代表行動以及在決策機構(gòu)之外的各種公共場合可以提出有利于改善女性狀況的建議、譴責(zé)有損女性利益的觀念與行為、參與性別平等的公共討論等，這些均屬女性實質(zhì)代表行動。

“數(shù)量代表”與“實質(zhì)代表”之間具有怎樣的關(guān)聯(lián)與區(qū)別？早期女性代表理論基于“女性數(shù)量代表”與“女性實質(zhì)代表”之間分離的假設(shè)提出：隨著女性在決策機構(gòu)中數(shù)量比例的提升，必定導(dǎo)致實質(zhì)上更好地代表女性利益[3]。這種理論假設(shè)以“臨界規(guī)模理論”(critical mass theory)為基礎(chǔ)[19]，強調(diào)性別比例變化能改變女性參與的行為與環(huán)境[20]，要求女性在各級決策機構(gòu)中的比例應(yīng)達到30%。然而，由于臨界規(guī)模理論最初源于核物理學(xué)中的精密計算，因此不可避免地帶有某些機械特征，具體表現(xiàn)在以下方面：其一，該理論雖然對微觀世界中同質(zhì)性的“原子”有較強解釋力，但社會中的公民并非同質(zhì)，而是有著真實差異的男性和女性，因而其解釋力有限。其二，該理論在聚焦代表比例的同時，并未對具體的代表行動給予足夠關(guān)注，因此，對于究竟是“哪些代表主體”的“哪些代表行動”實際促進著女性地位提升，缺乏充分闡釋。其三，面對各種不同的女性參與情境，該理論無法解釋為何在一些情況下女性代表比例很低卻產(chǎn)生了較大的決策影響，而在另一些情況下，即便女性代表達到特定比例，卻依然未能使決策朝著有利于女性的方向轉(zhuǎn)變。這表明，盡管“數(shù)量代表”影響女性在決策中的代表性地位，但是，聚焦于女性代表比例的簡單二元假說不能充分揭示女性決策參與的多樣性和綜合性。對女性政治地位的充分解釋需要融合“女性實質(zhì)代表”理論視角，從而豐富對多元女性政治代表主體、代表方式、評價標(biāo)準(zhǔn)的認識。兩者之間既相互關(guān)聯(lián)又各有側(cè)重，對兩者的整體把握有助于理解女性政治地位的完整含義。

首先，代表主體的多元性?！芭詫嵸|(zhì)代表”的主體不單純聚焦于女性個體，還包括男性個體、社會組織與政府機構(gòu)在內(nèi)的多元代表。早期女性主義學(xué)者相信女性代表更可能為女性采取行動[21],但越來越多的研究發(fā)現(xiàn)，實際上能夠為女性采取行動的角色并非僅限于女性代表個體，還包括男性在內(nèi)的性別平等倡導(dǎo)者、政黨、委員會組織、女性組織與其他社會組織、政府機構(gòu)等多元主體，這些主體之間的相互聯(lián)合與合作在提升女性實質(zhì)代表的過程中扮演著關(guān)鍵角色[8]。

其次，代表方式的多樣性。不同于“女性數(shù)量代表”注重確保女性“在場”，“女性實質(zhì)代表”強調(diào)增強決策過程中有利于女性的實際影響。前者基于經(jīng)典的女性政治在場論[2]認為，在決策機構(gòu)中確保女性代表存在本身就對促進女性政治參與具有積極的象征意義，能夠喚起更多普通女性民眾的政治參與熱情與信心，而無論她們是否為女性采取了實際行動。后者更注重關(guān)鍵行動[7]，認為相比于“是否有”和“有多少”女性數(shù)量代表，實質(zhì)性代表行動究竟“設(shè)立了哪些服務(wù)于女性的機構(gòu)”[20]、“生成了哪些有利于女性的政策”[22]、“提出了哪些代表女性的主張”[23]更能實際促進多元女性利益的實現(xiàn)。

再次，評價標(biāo)準(zhǔn)的綜合性。“數(shù)量代表”以確保女性代表比例為唯一標(biāo)準(zhǔn)，“實質(zhì)代表”則要求對多元女性利益的回應(yīng)性、包容性和主流化。例如，1995年聯(lián)合國呼吁各國采取行動使女性比例在各級決策機構(gòu)中達30%，此后“30%”被普遍視作衡量女性代表地位的主要標(biāo)準(zhǔn)[20](P 276)[24](P 237)。與之相比，“實質(zhì)代表”則認為一種“更好的”女性代表應(yīng)該是“為‘更多女性’采取‘更多行動’”[17](PP 101-108)，其中蘊含了多個層面的評判標(biāo)準(zhǔn)[25](PP 314-317)：性別回應(yīng)性，考察多元代表者是否為女性采取了更多樣的代表行動，以及這些行動在何種程度上回應(yīng)女性的實際利益需求；性別包容性，考察政治協(xié)商與決策過程在何種程度上吸收并反映不同女性的意見、觀點；性別平等性，考察女性政策或主張是否獲得平等關(guān)注、社會尊重與資源扶持。

由此可見，評估女性政治地位包含兩個層面的標(biāo)準(zhǔn)，“數(shù)量代表”強調(diào)決策機構(gòu)中的女性比例，“實質(zhì)代表”則關(guān)注決策機構(gòu)內(nèi)外究竟發(fā)生了哪些有助于實現(xiàn)女性發(fā)展需求的實際代表行動，兩者缺一不可。前者是女性政治地位的顯性組成部分，標(biāo)志著女性參與的合法地位，是確保女性代表性的基本前提；后者是女性政治地位更深層次的內(nèi)涵，由不同類型的代表主體及其實質(zhì)性女性代表行動構(gòu)成，蘊含著促進女性政治地位的多元驅(qū)動力。在實現(xiàn)兩性公平參與地位的進程中，女性數(shù)量代表和實質(zhì)代表構(gòu)成有機整體，比例的提升有助于女性代表性的實現(xiàn)，但并非唯一標(biāo)準(zhǔn)，對實質(zhì)性代表諸多要素的構(gòu)建與完善，則成為實現(xiàn)女性政治地位的核心要義。

吳耕說：“四月渭河邊的柳樹上，也有很多鳥叫，黃鸝的喉嚨細，烏鴉的嗓門粗。柳樹下面，有青蛙產(chǎn)卵，鯽魚扳籽，都是烏油烏油的一大攤，晚上舉著燈，可以捉一麻袋麻雀、青蛙，第二天讓我娘炸著或烤著吃，美！”

二、如何實現(xiàn)女性代表性

不同的理論主張必然產(chǎn)生不同的實踐途徑?！芭詳?shù)量代表”觀點將“性別配額”(gender quotas)作為快速提升女性代表比例的有效策略，并提出多種類型的性別配額措施?！靶詣e配額”是指通過法律法規(guī)等成文的正式制度規(guī)定，確保女性在決策機構(gòu)中的最低參與比例。研究顯示，當(dāng)決策機構(gòu)僅有一名或極少數(shù)女性代表時，女性很難有機會對決策機構(gòu)的運行方式及決策結(jié)果產(chǎn)生實質(zhì)性影響；相反，通過在法律與政策中加入性別配額要求，能夠幫助女性克服在政治、經(jīng)濟、文化領(lǐng)域遭遇的種種限制，在快速提升女性代表比例的同時，使政治議程朝著有利于女性的方向轉(zhuǎn)變[26]。對此，學(xué)者們提出在選舉過程的各階段，均可實施具有法律強制性或公民社會自發(fā)性的性別配額規(guī)定，包括預(yù)選階段的備選人才配額、競選階段的候選人配額和選舉委員會配額以及選舉完成階段的保留席位配額等[27]。

當(dāng)然，性別配額并非忽視或歧視男性代表，而是意在糾正與補償長期以來女性政治地位低下的狀況。傳統(tǒng)代表性理論往往更加強調(diào)兩性在選舉中的競爭性，卻忽視了社會性別的差異性[28]。因為，女性作為“未被充分代表的性別”(the under-represented sex)[29]，要花更多時間撫養(yǎng)小孩、照料家庭、承擔(dān)無酬家務(wù)勞動，少有時間和機會進入公共領(lǐng)域從事有酬勞動與政治活動。面對女性在家庭中不同于男性的勞動分工、在社會中從屬于男性的地位以及在決策過程中的長期缺位，如果僅僅專注于代表選舉規(guī)則的形式平等，實則忽視了女性在參與中的長期劣勢地位，導(dǎo)致實質(zhì)性性別不平等。因此，聯(lián)合國倡導(dǎo)女性在決策機構(gòu)中占30%比例，正是糾正這種實質(zhì)性不平等的基本制度保障。

然而，在很多情況下，即使女性數(shù)量達到一定比例，這些女性代表未必都能有效履行促進性別平等的實際責(zé)任，這就為“女性實質(zhì)代表”理論留下了空間。該理論更加關(guān)注決策過程中發(fā)生的有利于女性的實際行為及其政策影響，認為需要圍繞多元的女性需求形成持續(xù)的女性代表行動[30]。其中，學(xué)者們識別出最具影響的兩種行動：其一，設(shè)立并運行旨在服務(wù)于女性的新機構(gòu)；其二，制定并實施更多有利于女性的新政策[20]。根據(jù)美國婦女政策研究所(Institute of Women’s Policy Research，IWPR)發(fā)布的《婦女資源與權(quán)利清單》[31](P 75)，對于絕大多數(shù)涉及女性的政策來說，女性在決策機構(gòu)中的數(shù)量代表水平與有利于女性的政策產(chǎn)出并無直接聯(lián)系[32](PP 345-365)，相比之下，政黨觀念、制度設(shè)計、政策制定和立法程序等對女性政策產(chǎn)出及落實力度更具影響力[33]。這就意味著，在決策機構(gòu)仍然存在著男性權(quán)力壟斷的情況下[34]，即便女性代表在決策機構(gòu)中占有一定比例，接近權(quán)力核心，但充分表達女性的多樣化利益需求的機會還是比男性要少。因此，面對女性在決策機構(gòu)中的邊緣化困境，除了確保女性代表席位的比例之外，重視由多元主體構(gòu)成的女性實質(zhì)性代表行動機制及其政策影響就顯得尤為重要，這是女性數(shù)量代表無法單獨實現(xiàn)的。

三、理解中國女性政治地位的“二元維度”

上述理論對于理解中國女性政治地位具有一定的啟示，也可為推進女性代表性的相關(guān)政策與實踐提供借鑒。毋庸置疑，當(dāng)今中國人大女代表比例國際排名下降的確反映出“女性數(shù)量代表”在特定決策層級中的不足，影響并制約著女性代表為女性利益行動的機會與能力。但是，在中國當(dāng)今的現(xiàn)實制度下，除了數(shù)量指標(biāo)，實質(zhì)性代表行動同樣具有重要影響力。因此，理解中國女性政治地位需要關(guān)注兩種代表途徑，尤其是由多元主體共同參與、多種行動機制共同驅(qū)動的女性實質(zhì)性代表在中國的實踐路徑及其帶來的實際政策轉(zhuǎn)變。

(一)由政策法規(guī)保障的女性數(shù)量代表

中華人民共和國成立70年來，在全面推進依法治國的進程中，“以良法促進發(fā)展、保障善治”(4)參見習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，http://politics.people.com.cn/n1/2017/1028/c1001-29613514.html，報告日期：2017-10-18，獲取日期：2017-10-28。不僅是國家法治體系建設(shè)的發(fā)展要求，更是確保中國各級決策機構(gòu)中女性數(shù)量代表的重要保障?；凇吨腥A人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)關(guān)于男女平等與國家保護女性政治權(quán)益的核心法治原則(5)參見《中華人民共和國憲法》(2018)第四十八條：“中華人民共和國婦女在政治的、經(jīng)濟的、文化的、社會的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的權(quán)利。國家保護婦女的權(quán)利和利益，實行男女同工同酬，培養(yǎng)和選拔婦女干部?！?，目前中國已基本形成了以《中國婦女發(fā)展綱要》為引導(dǎo)，以《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》(以下簡稱《婦女權(quán)益保障法》)、《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》(以下簡稱《選舉法》)、《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱《村組法》)為多層級支撐，以部門規(guī)章和地方性法規(guī)為落實途徑的女性數(shù)量代表的政策法規(guī)保障體系。該體系旨在提升包括各級人大及其常委、政協(xié)及其常委、各級政府干部與正職干部、村(居)委和村(居)民代表大會中的女性數(shù)量代表，并在女性基層決策參與層面采取了比例明確的性別配額措施。例如，《中國婦女發(fā)展綱要(2011-2020年)》提出現(xiàn)階段基層性別配額目標(biāo)，要求到2020年村委會成員、主任和居委會成員中女性比例分別達到30%、10%和50%(6)參見《中國婦女發(fā)展綱要(2011-2020年)》(國發(fā)〔2011〕24號)，http://www.gov.cn/gongbao/content/2011/content_1927200.htm，發(fā)布日期：2011-07-30，獲取日期：2015-06-20。，并自上而下融入各省級婦女發(fā)展規(guī)劃。再如，《村組法》在2010年修訂中加入針對村民代表大會的性別配額條款，規(guī)定女村民代表比例應(yīng)達“三分之一以上”(7)參見《中華人民共和國村民委員會組織法》(2010)第二十五條。。上述規(guī)定表明近年來中國法治體系對各級女性決策參與的數(shù)量代表的保障。

然而，反觀當(dāng)前國際流行的女性政治地位評價標(biāo)準(zhǔn)，多數(shù)聚焦于政治高層，未能涵蓋包括基層治理在內(nèi)的不同女性決策參與層級，尚未構(gòu)成具有全面性的女性數(shù)量代表評價。以近年來獲得較多關(guān)注的《全球性別差距報告》為例，該報告測量女性政治地位主要依據(jù)三項指標(biāo)：國家議會中女性相對于男性的比率；部長級女性相對于男性的比率；過去50年間由女性擔(dān)任國家領(lǐng)袖的人數(shù)比率[35](P 5)。這三項指標(biāo)均集中于女性高層政治參與，未涉及基層治理參與內(nèi)容。無獨有偶，麥肯錫全球研究院建立“綜合性別平等評分”(Gender Parity Score，GPS)，旨在衡量各國女性在不同領(lǐng)域的性別平等水平，其中政治參與領(lǐng)域僅選取了國會和部長級女性比率兩項指標(biāo)。在基層女性參與指標(biāo)缺失的情況下，前者認為近十年來中國女性政治地位呈持續(xù)下滑態(tài)勢[35](P 63)，后者則認為中國經(jīng)濟和女性勞動參與水平的大幅增長并未激發(fā)女性的政治參與活力[36](PP 81-83)。也有學(xué)者通過對2010年以來有關(guān)“中國女性政治參與”海外學(xué)術(shù)文獻的梳理發(fā)現(xiàn)，海外輿論普遍認為中國女性政治地位并未實現(xiàn)與其經(jīng)濟地位相一致的提升，依然停滯于權(quán)力尖端缺損、基層選舉被動、女性組織薄弱等問題中[37](PP 84-89)。上述評價的確反映出中國女性在較高決策參與層級中數(shù)量代表的不足,但顯然并未充分體現(xiàn)中國女性廣泛參與社會事務(wù)多元治理的客觀事實，也未能及時發(fā)現(xiàn)近年來中國女性社會組織的改革和發(fā)展。如果結(jié)合中國獨具特色的基層自治制度與女性組織方式，則能發(fā)現(xiàn)實際上中國社會存在著數(shù)量龐大的女性代表者，她們在日常生活中與女性民眾密切聯(lián)系、頻繁互動、廣泛連接，能夠充分了解不同女性個體的多元利益需求，在各種社會活動與決策參與過程中成為實至名歸的女性代表者。

(二)由多元要素驅(qū)動的女性實質(zhì)代表

根據(jù)女性實質(zhì)性代表理論，由政府機構(gòu)、社會組織、兩性個體等多元主體為女性采取的實際行動，能夠突破女性自身數(shù)量代表的局限性，即便在女性代表比例不足的情況下，依然能實質(zhì)性地推動決策過程朝有利于女性的方向轉(zhuǎn)變。近年來在中國，圍繞全面保障女性權(quán)益、服務(wù)女性需求、促進女性發(fā)展等已經(jīng)建立并不斷完善了包含多元主體、多元行動的女性實質(zhì)性代表途徑與機制，這對提升女性政策影響發(fā)揮著關(guān)鍵作用。

其一，以婦女兒童工作委員會為代表的國家女性行動機構(gòu)。國家是否設(shè)立負責(zé)女性工作的專門機構(gòu)，很大程度上反映出國家為提升女性地位采取行動的意愿和能力[38](PP 20-22)。1990年，由國務(wù)院主導(dǎo)，中國成立了專門負責(zé)婦女兒童工作的議事協(xié)商機構(gòu)“國務(wù)院婦女兒童工作協(xié)調(diào)委員會”，并于1993年更名為“國務(wù)院婦女兒童工作委員會”(簡稱“國務(wù)院婦兒工委”)。成員單位由包括國家發(fā)展和改革委員會、民政部、財政部、全國婦聯(lián)等在內(nèi)的29個黨政部門和6個人民團體共同組成，負責(zé)協(xié)調(diào)、推動、指導(dǎo)、督促政府相關(guān)部門制定婦女兒童政策，同時提供政策實施所需的人力和財力資源。全國縣級以上人民政府和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團均成立了相應(yīng)的工作機構(gòu)，形成縱向貫通、橫向聯(lián)動、協(xié)同配合的組織工作體系[39]，為在不同領(lǐng)域、不同層級、不同地區(qū)全面提升女性政治地位提供了重要驅(qū)動力。此外，全國人大工青婦室、全國政協(xié)婦聯(lián)界別也在有關(guān)女性問題的立法審議、執(zhí)法檢查、議案調(diào)研、監(jiān)督巡視中開展了大量實質(zhì)性工作。

其二，以婦女聯(lián)合會為代表的女性組織。婦聯(lián)作為國家聯(lián)系女性群眾的“橋梁和紐帶”，是團結(jié)并動員廣大女性社會成員投身女性發(fā)展事業(yè)、維護女性自身合法權(quán)益、深化婦女理論與政策研究的重要女性組織力量(8)參見《中華全國婦女聯(lián)合會章程》(2018)，人民網(wǎng)，http://politics.people.com.cn/n1/2018/1109/c1001-30390353.html，發(fā)布日期：2018-11-09，獲取日期：2018-11-11。。1949年，中國婦女第一次全國代表大會決定成立中華全國民主婦女聯(lián)合會，并于1957年“婦女三大”時正式更名為“中華人民共和國全國婦女聯(lián)合會”[40](P 20,P 62)。全國婦聯(lián)在成立后不久，就廣泛吸納全國總工會女職工委員會、中國婦女聯(lián)誼會、中華基督教女青年會等女性社會團體成為其團體會員[40](P 24)；第四次世界婦女大會在中國的籌備與召開期間，更引導(dǎo)女性社會成員組織并成立了一大批社會組織(9)參見《全國婦聯(lián)團體會員》，中國婦女網(wǎng)，http://www.women.org.cn/col/col770/index.html，發(fā)布日期：2017-02-07，獲取日期：2019-08-06。，如中國女法官協(xié)會(1994)、中國女檢察官協(xié)會(1994)、中國女科技者工作聯(lián)誼會(1994)、全國工商聯(lián)女企業(yè)家聯(lián)誼會(1995)、中國女醫(yī)師協(xié)會(1995)、中國女?dāng)z影家協(xié)會(1995)，使各領(lǐng)域中優(yōu)秀女性人才以組織化的方式參與婦女維權(quán)、教育、就業(yè)、健康、宣傳等婦女發(fā)展事業(yè)。在婦女維權(quán)方面，1989年全國婦聯(lián)成立權(quán)益部，引導(dǎo)全國縣級以上婦聯(lián)建立法律顧問組織，向女性民眾提供法律宣傳、培訓(xùn)、咨詢和幫助；2001年全國婦聯(lián)聯(lián)合中宣部、中央政法委、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部、司法部等14個部門成立“全國維護婦女兒童權(quán)益協(xié)調(diào)組”(10)參見全國婦聯(lián)權(quán)益部：《形成維權(quán)的整體合力——全國維護婦女兒童權(quán)益協(xié)調(diào)組第三次全體會議綜述》，《中國婦運》2004年第2期，第19-21頁。,為及時發(fā)現(xiàn)、溝通、協(xié)調(diào)、解決具有多樣性、綜合性、復(fù)雜性的女性權(quán)益問題提供了有效組織平臺。在婦女研究方面，1999年全國婦聯(lián)牽頭成立了“中國婦女研究會”，截至2018年年底，共吸納114個不同類型的婦女研究組織和機構(gòu)為團體會員，全國婦聯(lián)、中國婦女研究會還在全國各地與32家單位合作共建了婦女/性別研究與培訓(xùn)基地(11)中國婦女研究會辦公室提供數(shù)據(jù)。，以多學(xué)科的婦女研究力量，共同促進中國婦女理論與政策的交流、研討、深化和發(fā)展。

其三，以男性領(lǐng)導(dǎo)人為代表的兩性社會成員個體。中華人民共和國成立至今，以毛澤東、鄧小平、江澤民、胡錦濤、習(xí)近平為代表的國家領(lǐng)導(dǎo)人，均對婦女工作與婦女發(fā)展事業(yè)作出重要講話和指示，而國家領(lǐng)導(dǎo)集團中負責(zé)兼管、分管婦女工作的領(lǐng)導(dǎo)人也主要是男性(12)參見耿化敏：《中國共產(chǎn)黨婦女工作史(1949-1978)》，北京:社會科學(xué)文獻出版社，2016年，第18頁。。1956年毛澤東在同南斯拉夫婦女代表團的座談中指出，“婦女的權(quán)利在憲法中雖然有規(guī)定，但是還需要努力執(zhí)行才能全部實現(xiàn)”[41](P 151)，顯示出新中國第一代領(lǐng)導(dǎo)人對推動婦女地位轉(zhuǎn)變的重視與決心。1995年，江澤民在北京第四次世界婦女大會發(fā)言中，首次明確了“男女平等”的基本國策地位(13)參見《江澤民：在聯(lián)合國第四次世界婦女大會歡迎儀式上的講話(1995年9月4日)》，人民網(wǎng)，http://www.people.com.cn/GB/99013/99043/6188135.html，發(fā)布日期：2007-08-29，獲取日期：2015-12-04。。2015年，習(xí)近平在全球婦女峰會上重申北京“世婦會”精神，并進一步強調(diào)“為促進男女平等和婦女全面發(fā)展加速行動”(14)參見《習(xí)近平在全球婦女峰會上的講話(2015年9月27日)》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/politics/2015-09/28/c_128272780.htm，發(fā)布日期：2015-09-28，獲取日期：2015-12-04。。數(shù)據(jù)顯示，至2016年，中國已有約2400所縣級以上黨校和行政學(xué)院將男女平等基本國策納入對兩性領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)課程，擁有2300余名骨干教師，約500萬人次參加兩性平等教育培訓(xùn)[42](P 208,P 210)，廣泛提升了兩性領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭踐行婦女代表行動的意識和能力，引領(lǐng)兩性社會成員共同參與塑造追求兩性公平發(fā)展的社會環(huán)境。

2.多元行動機制

其一，政策產(chǎn)出機制。國家頂層設(shè)計對“政策以何種方式產(chǎn)出”具有重要的規(guī)范與指導(dǎo)作用，“自上而下”推動地方層層細化并落實具體政策措施，地方的政策實踐經(jīng)驗又會反過來“自下而上”促進國家相關(guān)立法進程。首先，《憲法》作為中國的根本大法，1954年首次出臺時便明確了女性享有與男性平等的法律地位、選舉權(quán)與被選舉權(quán)等權(quán)力(15)參見《中華人民共和國憲法》(1954)第八十五條、第八十六條、第九十六條第1款。，而在現(xiàn)行的《憲法》(1982年版本)中，進一步確立了國家保護婦女權(quán)益、培養(yǎng)選拔女干部的政治責(zé)任(16)參見《中華人民共和國憲法》(1982)第四十八條。，為后續(xù)制定有關(guān)保障女性權(quán)益、促進女性發(fā)展的政策法規(guī)提供了根本依據(jù)。其次，1992年頒布的《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》不僅全方位規(guī)定了女性在各領(lǐng)域享有的權(quán)益，更在2005年修訂中首次以法律形式明確了“國家采取必要措施”完善相關(guān)制度的國家行動責(zé)任(17)參見《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》(2005)第二條。，為其他以婦女權(quán)益需求為主體的政策法規(guī)制定與產(chǎn)出提供了框架性支撐。再次，在1995年、2001年、2011年三部《中國婦女發(fā)展綱要》的引領(lǐng)下，女性發(fā)展目標(biāo)逐步融入社會整體發(fā)展目標(biāo)，成為各項政策制定過程中不容忽視的核心內(nèi)容。例如，2001年中國《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年規(guī)劃綱要》首次提及貫徹落實《中國婦女發(fā)展綱要》(18)參見《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》(2001)第十八章第三節(jié)“發(fā)展其他社會保障事業(yè)”，http://www.gov.cn/gongbao/content/2001/content_60699.htm。；2011年“十二五”規(guī)劃單獨設(shè)立婦女發(fā)展章節(jié)，在保障婦女權(quán)益的基礎(chǔ)上要求“提高婦女參與經(jīng)濟發(fā)展和社會管理能力”(19)參見《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年計劃綱要》(2011)第三十六章第二節(jié)“促進婦女全面發(fā)展”，http://finance.people.com.cn/GB/14164290.html。；2016年“十三五”規(guī)劃進一步聚焦農(nóng)村基層女性決策參與權(quán)益，要求“保障農(nóng)村婦女土地權(quán)益，提高婦女參與決策管理水平”(20)參見《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年計劃綱要》(2016)第六十六章第一節(jié)“促進婦女全面發(fā)展”，http://www.12371.cn/special/sswgh/wen/。。最后，黨中央的各項成文意見、報告、章程等為各級領(lǐng)導(dǎo)部門制定措施、提升女性政治地位給予了切實有力的政治保障。針對改革開放過程中全國女干部比例下滑狀況，1988年中共中央組織部先是聯(lián)合全國婦聯(lián)制定《在改革開放中加強培養(yǎng)選拔女干部工作的意見》，1997年黨的十五大報告及由十五大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》中再次強調(diào)“重視培養(yǎng)和選拔婦女干部”(21)參見《江澤民在中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會上的報告(1997年9月12日)》，中國政府網(wǎng),http://www.gov.cn/test/2008-07/11/content_1042080_5.htm，發(fā)布日期：2008-07-11，獲取日期：2018-11-22；另參見《中國共產(chǎn)黨黨章》(1997)第三十三條。，并于2001年頒布《關(guān)于進一步做好培養(yǎng)選拔女干部、發(fā)展女黨員工作的意見》，為各省、自治區(qū)、直轄市和市、縣黨政領(lǐng)導(dǎo)部門制定具體政策措施提供了依據(jù)。從“自上而下”路徑看，上述國家頂層設(shè)計從多個維度共同推動地方逐級制定并出臺相應(yīng)的實施辦法或政策配套措施，如各省市制定的《婦女權(quán)益保障法》實施辦法、《婦女發(fā)展規(guī)劃》實施細則等(22)中國婦女研究網(wǎng)搜索引擎(http://www.wsic.ac.cn/search)顯示，目前中國共有30個省、自治區(qū)、直轄市制定了地方性《婦女權(quán)益保障法》實施辦法，另有重慶市制定了《重慶市婦女權(quán)益保障條例》；根據(jù)國務(wù)院婦兒工委官網(wǎng)(http://www.nwccw.gov.cn/node_2420.htm)統(tǒng)計，有31個省、自治區(qū)、直轄市，1個兵團制定了地方性《婦女發(fā)展規(guī)劃》。。而從“自下而上”路徑看，地方政策創(chuàng)新與實踐又進一步為國家立法提供經(jīng)驗，例如，《中華人民共和國反家庭暴力法》(2015)的立法進程，便始于2000年湖南省出臺全國首部具有法律效力的地方性反家暴專項決議(23)參見《湖南通過〈關(guān)于預(yù)防和制止家庭暴力的決議〉(2000年3月31日)》，央視網(wǎng)，http://www.cctv.com/special/889/3/67504.html，發(fā)布日期：2000-11-17，獲取日期：2019-06-04。，而后廣泛吸收全國29個省份的政策制定經(jīng)驗[43](PP 145-153)，最終出臺了《中華人民共和國反家庭暴力法》。總之，以《憲法》為根本依據(jù)，以《婦女權(quán)益保障法》為框架性支撐，以《中國婦女發(fā)展綱要》為政策目標(biāo)引領(lǐng)，以黨中央規(guī)定為政治保障，結(jié)合“自上而下”與“自下而上”兩種路徑，構(gòu)成了獨具特色的女性權(quán)益與發(fā)展政策產(chǎn)出機制，對國家與地方的性別政策產(chǎn)出提供了持續(xù)動力。

其二，統(tǒng)計監(jiān)測機制。國家建立包含科學(xué)指標(biāo)體系、定期評估報告、專業(yè)監(jiān)測團隊、充足經(jīng)費保障的統(tǒng)計監(jiān)測工作機制，能夠有效引導(dǎo)各級地方政府結(jié)合實際情況，建立富有地方特色的統(tǒng)計監(jiān)測指標(biāo)與機制，對及時反映國家與地方政策“在何種程度上落實”的現(xiàn)狀、發(fā)現(xiàn)并改進存在的問題發(fā)揮重要作用。1998年2月，在《中國婦女發(fā)展綱要(1995-2000年)》實施中期，由國家統(tǒng)計局發(fā)出通知，首次對各省(區(qū)、市)圍繞《中國婦女發(fā)展綱要》開展統(tǒng)計監(jiān)測工作做出規(guī)定，要求各地統(tǒng)計局與婦兒工委合作建立監(jiān)測工作小組，制定并開展地方監(jiān)測行動(24)參見《慶祝中華人民共和國成立60周年專題網(wǎng)頁(1998年)》， 國家統(tǒng)計局官網(wǎng)，http://www.stats.gov.cn/ztjc/zthd/xzgcl60zn/xzg60ntjdsj/200909/t20090921_68899.htm，發(fā)布日期：2009-09-21，獲取日期：2018-03-12。，由此開啟了中國婦女發(fā)展進程“有統(tǒng)計”“有監(jiān)測”的新時代。1999年5月在全國婦女兒童工作會議上，國務(wù)院婦兒工委主任吳儀明確提出建立并完善《中國婦女發(fā)展綱要》統(tǒng)計監(jiān)測指標(biāo)體系、評估報告、人員經(jīng)費等工作制度(25)參見《慶祝中華人民共和國成立60周年專題網(wǎng)頁(1999年)》， 國家統(tǒng)計局官網(wǎng)，http://www.stats.gov.cn/ztjc/zthd/xzgcl60zn/xzg60ntjdsj/200909/t20090921_68900.htm，發(fā)布日期：2009-09-21，獲取日期：2018-03-12。，推動《中國婦女發(fā)展綱要》監(jiān)測納入國家與地方的“常態(tài)化”統(tǒng)計監(jiān)測工作機制。在國家層面，國家統(tǒng)計局與國務(wù)院婦兒工委圍繞《中國婦女發(fā)展綱要》目標(biāo)，共同設(shè)計并完善國家級分性別統(tǒng)計與監(jiān)測指標(biāo)體系，2008年起每年出版《中國婦女兒童狀況統(tǒng)計資料》(26)參見《〈中國性別平等與婦女發(fā)展〉白皮書》，國務(wù)院新聞辦公室官網(wǎng)，http://www.scio.gov.cn/zfbps/ndhf/2015/Document/1449896/1449896.htm，發(fā)布日期：2015-09-22。，2013年起在國家統(tǒng)計局官網(wǎng)發(fā)布年度監(jiān)測報告、五年階段性監(jiān)測報告，使社會成員及時了解女性在各領(lǐng)域中的發(fā)展?fàn)顩r與存在的不足。在地方層面，各地方統(tǒng)計部門與地方婦兒工委根據(jù)地方《規(guī)劃》內(nèi)容，建立更為豐富具體的性別指標(biāo)體系，帶動各市縣共同參與數(shù)據(jù)統(tǒng)計、定期報送與調(diào)查工作。例如，2016年浙江省婦兒工委與省統(tǒng)計局聯(lián)合編制了地方性“婦女發(fā)展指數(shù)”(Women’s Development Index，WDI)(27)參見《2016年浙江省婦聯(lián)大事記》，浙江省婦聯(lián)官網(wǎng)，http://www.zjswomen.org.cn/ch118/system/2018/08/13/031072313.shtml，發(fā)布時間：2018-08-13，獲取時間：2019-04-03。，在全省及11個設(shè)區(qū)的市同時開展年度監(jiān)測，共包含5個領(lǐng)域、34個監(jiān)測指標(biāo)。在政治領(lǐng)域方面，不僅包含了國家綱要與地方規(guī)劃要求的女性參與各級政府、人大、政協(xié)、村委會比例等客觀數(shù)據(jù)指標(biāo)，而且結(jié)合地方性婦女發(fā)展?jié)M意度社會調(diào)查，融入兩性公民關(guān)于女性政治參與發(fā)展?jié)M意的主觀評價指標(biāo)，從主觀與客觀指標(biāo)相結(jié)合、男性和女性評價相結(jié)合的視角，更加科學(xué)全面地監(jiān)測、監(jiān)督各級女性政治參與發(fā)展進程。

其三，需求回應(yīng)機制。針對女性面臨問題與多元需求的回應(yīng)機制，在很大程度上決定著國家與地方政策“是否以符合女性利益需求的方式”運行。目前中國主要形成了兩種回應(yīng)機制：一是基于政府機構(gòu)行動形成的周期性、專題性回應(yīng)機制。針對政府機構(gòu)監(jiān)測過程中發(fā)現(xiàn)的女性突出問題，國家與地方政府通過定期召開婦女工作會議，邀請各部門和各領(lǐng)域?qū)＜夜餐芯恐贫ㄐ袆硬呗裕龑?dǎo)并推動相關(guān)職能部門采取聯(lián)合回應(yīng)行動，從而有針對性地解決國家或地區(qū)中存在的女性共性問題。例如，2016年在第六次全國婦女兒童工作會議上，針對近年來突出的農(nóng)村婦女土地權(quán)益問題，國務(wù)院總理李克強提出“糾正與法律法規(guī)相沖突的村規(guī)民約，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作中真正做到符合條件的婦女‘證上有名，名下有權(quán)’，確保婦女享有與男子平等的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)”(28)《李克強：在第六次全國婦女兒童工作會議上的講話》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/politics/2016-11/20/c_1119949573.htm，會議日期：2016-11-18，發(fā)布日期2016-11-20。的要求，使上述問題不再是某種專屬于特定地區(qū)、特定部門的女性歷史遺留問題，而是真正成為各級政府部門和全社會兩性公民共同關(guān)注、支持并著力解決的社會公平發(fā)展問題，有助于加快《農(nóng)村土地承包法》的修訂進程。二是基于女性社會組織和個體行動形成的即時性、多樣性回應(yīng)機制。1999年，在全國婦聯(lián)八屆二次執(zhí)委會上，時任婦聯(lián)主席顧秀蓮提出“堅持一手抓發(fā)展，一手抓維護婦女權(quán)益”的婦聯(lián)工作路線(29)《全國婦聯(lián)八屆二次執(zhí)委會在京召開》，中央電視臺，https://news.sina.com.cn/china/1999-12-3/37603.html，發(fā)布日期：1999-12-03，獲取日期：2018-02-16。，婦聯(lián)致力于構(gòu)建反映多元女性需求、維護多元女性權(quán)益的女性組織與個體互動機制。該機制基于婦聯(lián)在中央、省、地(市)、縣、鄉(xiāng)、村設(shè)置的六級信訪網(wǎng)絡(luò)，以及自2005年開通、至今覆蓋全國2800余個縣的婦女維權(quán)公益服務(wù)熱線和反家暴熱線，同時借助婦聯(lián)組織與人大、法院、檢察院、公安、農(nóng)業(yè)部、勞動部等不同政府機構(gòu)的密切溝通聯(lián)系，年均處理20-30萬來訪事項(30)全國婦聯(lián)權(quán)益部、全國婦聯(lián)婦女研究所：《全國婦聯(lián)維護婦女權(quán)益工作的歷史考察》，http://www.wsic.ac.cn/academicnews/90796.htm，發(fā)布日期：2019-05-09，獲取日期：2019-08-09。，為女性提供訴說表達、糾紛調(diào)解、法律援助、心理咨詢、社會幫扶等組織化服務(wù)，使不同女性個體的多元需求能夠及時被發(fā)現(xiàn)、代表、回應(yīng)與滿足。

3.政策環(huán)境轉(zhuǎn)變

從女性實質(zhì)代表視角出發(fā)，與決策機構(gòu)中是否有更多女性代表相比，決策機構(gòu)是否以及如何確保其制定出更多有利于女性的政策，更能反映女性政治地位的變化。從中國立法實踐來看，自《婦女權(quán)益保障法》頒布以來，對多元女性利益需求的政策關(guān)注已融入包括《選舉法》《村組法》《人口與計劃生育法》《反家庭暴力法》《農(nóng)村土地承包法》《女職工勞動保護特別規(guī)定》等一系列內(nèi)容廣泛的法律政策制定與修訂過程。在這些有利于女性的政策產(chǎn)出背后，實則是中國政策制定理念、政策制定方式、政策評估方式不斷朝著服務(wù)女性利益需求與兩性平等的方向轉(zhuǎn)變。

首先，在政策制定理念上，更加注重服務(wù)女性的不同需求。早在1992年《婦女權(quán)益保障法》首次頒布時，就已在開篇明確婦女“享有與男子平等的權(quán)利”以及“國家保護婦女依法享有的特殊權(quán)益”(31)參見《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》(1992)第二條。，顯示了國家政策理念對于保障兩性平等權(quán)利以及女性特殊權(quán)益的關(guān)注與重視。然而，在現(xiàn)實生活中，雖然女性擁有“生育權(quán)利”和“不生育自由”(32)參見《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》(2005)第五十一條。，但是，仍然需要承擔(dān)更多的照料工作。數(shù)據(jù)顯示，2008年中國15-64歲女性平均每周花費逾27小時從事無償家庭照料工作，她們用于照料子女的時間是男性的2.5倍[36](PP 89-91)，相比男性而言她們更少有時間、精力和機會進入公共領(lǐng)域參與治理決策。對此，在2015年中國做出全面兩孩政策調(diào)整時，國家不僅對《人口與計劃生育法》做了修訂，更同時配套出臺了《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務(wù)管理的決定》(以下簡稱《決定》)，該《決定》提出“寓管理于服務(wù)”(33)參見《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務(wù)管理的決定》第二部分第五條“基本原則”，http://www.gov.cn/xinwen/2016-01/05/content_5030806.htm，發(fā)布日期：2015-12-31，獲取日期：2019-07-10。的政策理念以及根據(jù)兩性生育需求配置兒童照料、托幼服務(wù)等公共服務(wù)資源的具體要求(34)參見《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務(wù)管理的決定》第三部分第十條，http://www.gov.cn/xinwen/2016-01/05/content_5030806.htm，發(fā)布日期：2015-12-31，獲取日期：2019-07-10。，明確了頂層設(shè)計對于統(tǒng)籌服務(wù)女性需求、提升女性地位、促進社會性別平等的指導(dǎo)原則[45](PP 8-10)。這種更加關(guān)注女性特有的利益與需求的變化，標(biāo)志著新時代中國朝向“女性服務(wù)型”政策理念的轉(zhuǎn)向。

其次，在政策制定方式上，從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向政府主導(dǎo)、社會協(xié)同推動。國家是保障女性權(quán)益免受侵害的最有力的防線，然而在立法、執(zhí)法、司法等機構(gòu)成員性別意識不到位的情況下，女性權(quán)益遭受侵犯的“社會事實”往往難以在政策制定過程中被充分“問題化”，進而難以在政策產(chǎn)出與執(zhí)行中被“合法化”[45](PP 9-11)。例如，立法、執(zhí)法人員將家庭暴力視作“私事”或“單純的婦女問題”，進而在工作中“推諉”和“擱置”[46](PP 79-89)。對此，2008年全國婦聯(lián)聯(lián)合中央宣傳部、最高人民檢察院、公安部、民政部、司法部、衛(wèi)生部共同印發(fā)《關(guān)于預(yù)防和制止家庭暴力的若干意見》，強調(diào)通過各部門對內(nèi)專業(yè)培訓(xùn)、對外持續(xù)宣傳，提升各部門處理家暴問題的社會性別意識和能力，營造全社會共同參與預(yù)防、揭露、制止家暴問題的積極氛圍。同時，通過由婦聯(lián)引導(dǎo)建立的70余萬個“婦女之家”廣泛收集交流婦女意見、各領(lǐng)域?qū)＜艺{(diào)研分析重點難點問題、媒體追蹤報道立法進程與知識、網(wǎng)絡(luò)公開征求兩性社會成員意見等多元政策制定參與方式，共同推動《反家庭暴力法》進入優(yōu)先立法議程[47](PP 5-20)。在上述政策制定過程中，通過包括婦聯(lián)組織、各領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者、媒體、兩性社會成員等多元社會力量的有效組織及參與，廣泛激發(fā)了政府與社會成員的社會性別平等意識與問題意識，使國家政策力量得以在較短時間內(nèi)突破長久以來根植于歷史與文化中的政策阻礙，形成對兩性家庭成員尤其是女性家庭成員安全需求的更廣泛覆蓋，使政策的制定與產(chǎn)出過程朝著更有利于女性的方向不斷構(gòu)建與完善。

再次，在政策評估方式上，從關(guān)注政策任務(wù)的執(zhí)行到關(guān)注政策對性別公平的實際影響。對于在決策參與過程中長期缺失的女性而言，評判一項政策的好壞不僅在于其在何種程度上能被貫徹落實，更在于在何種程度上促進或阻礙了兩性公平地享有政策。

在國家層面，中國已關(guān)注到不同法律政策對男性和女性的不同影響，重新審議并修訂了部分法律中存在的突出女性權(quán)益問題。2011年，《中國婦女發(fā)展綱要(2011-2020年)》首次提出“加強對法規(guī)政策的性別平等審查”(35)參見《中國婦女發(fā)展綱要(2011-2020年)》(國發(fā)〔2011〕24號)婦女與法律領(lǐng)域目標(biāo)2，http://www.gov.cn/gongbao/content/2011/content_1927200.htm，發(fā)布日期：2011-07-30，獲取日期：2015-06-20。，顯示出國家對于已有法律中造成的男女實質(zhì)性不平等問題的關(guān)注與重視。2018年3月，中國增設(shè)全國人大社會建設(shè)委員會，下設(shè)工青婦室辦事機構(gòu)，負責(zé)參與各項有關(guān)婦女權(quán)益問題的議案和法律草案審議、調(diào)研和執(zhí)法檢查活動。該委員會成立當(dāng)年便率先審議了包括《村民委員會組織法》在內(nèi)的三部法律(36)《栗戰(zhàn)書作全國人大常務(wù)委員會工作報告 新設(shè)和更名的三個專委會如何“破題”？》，人民網(wǎng)，http://bj.people.com.cn/n2/2019/0308/c82837-32717362.html，發(fā)布日期2019-03-08，獲取日期：2019-06-20。。同年11月，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供司法服務(wù)和保障的意見》，提出不能簡單以村民自治規(guī)則剝奪農(nóng)村外嫁女合法權(quán)益(37)參見《最高法：防止以村民自治為由剝奪外嫁女權(quán)益》，《中國婦女報》，2018年11月28日，第B1版。。同年12月，全國人大常委會通過了對《農(nóng)村土地承包法》的修訂，要求在承包期內(nèi)無論女性婚姻狀態(tài)如何，發(fā)包方都“不得收回其原承包地”(38)參見《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(2018修正)第三十一條。。在上述一系列國家政策審議與修訂過程中，長久以來處于決策參與邊緣地帶的農(nóng)村基層女性尤其是外嫁女的權(quán)益缺失問題重新獲得政策聚焦，明確了她們與男性平等的土地權(quán)益主體地位，掃清了她們公平參與村莊決策、獲取村莊資源的身份與民俗障礙，增進了她們參與村莊各項事務(wù)的能力與可能。

在地方層面，“政策性別平等評估機制”為兩性公平享有政策成果提供了更為全面的機制性保障。2012年，江蘇省成立了中國首個“性別平等咨詢評估委員會”，標(biāo)志著政策法規(guī)的性別評估機制誕生。該機制在地方性政策制定與實施的參與過程中，分析政策對兩性造成的不同影響，提出專家咨詢評估建議，推動消除由政策盲視對兩性造成的實質(zhì)性不平等問題。2017年末，江蘇省共吸納50多名各領(lǐng)域?qū)＜?，評估54個省級法律規(guī)章，提出200余條建議，其中已有約60條建議被實際采納(39)參見《〈江蘇省婦女權(quán)益保障條例〉6月實施 三大全國首創(chuàng)入法保護婦女權(quán)益》，中國江蘇網(wǎng)，http://jsnews.jschina.com.cn/jsyw/201803/t20180329_1486684.shtml，發(fā)布日期：2018-03-29，獲取日期：2019-06-06。。至2018年，全國已有29個省市區(qū)建立了地方性政策性別平等評估機制(40)參見《黃曉薇在中國婦女第十二次全國代表大會上的報告(全文)》，中國婦女網(wǎng),http://www.womenofchina.com/2018/1105/3713.shtml，會議日期：2018-10-30，發(fā)布日期：2018-11-05，獲取日期：2018-12-12。。在國家層面對性別不平等條款進行審議和修正的基礎(chǔ)上，各地實施政策法規(guī)性別評估機制過程中，則進一步從政策制定源頭融入兩性的差異性需求，使政府決策不再是社會性別不平等的“再生產(chǎn)”過程，而是成為促進女性發(fā)展與價值實現(xiàn)的有效機制。

不難看出，自中華人民共和國成立以來，國家對中國女性政治地位的促進，除了由政策法規(guī)保障的女性數(shù)量代表之外，在更深層的意義上發(fā)展出了包括多元代表主體、多元行動機制的女性實質(zhì)性代表制度體系，使有利于女性的政策成果不僅超越了以往，而且遠超單一數(shù)量比例所蘊含的女性政治地位內(nèi)涵，由此帶來整體政策環(huán)境的變遷，構(gòu)成了保障女性權(quán)益、服務(wù)女性需求、促進女性發(fā)展的可持續(xù)動力。因此，對中國女性政治地位的考察，不應(yīng)遺失女性實質(zhì)性代表這一重要維度。

四、結(jié)論與討論

面對近年來圍繞中國女性政治地位出現(xiàn)的爭議，本文基于女性代表性理論，從數(shù)量代表與實質(zhì)代表的二元視角進行分析，獲得兩點主要發(fā)現(xiàn)：一是在數(shù)量代表方面，中國政策法規(guī)體系的建設(shè)與完善，為女性在各級人大、政協(xié)、黨政機構(gòu)等不同層級中的數(shù)量代表提供了多維制度保障；二是在實質(zhì)代表方面，并非只有女性代表才能為提升女性政治地位采取行動。實際上，中國已經(jīng)發(fā)展出包括政府機構(gòu)、社會組織、兩性公民個體等在內(nèi)的多元女性代表主體，形成政策產(chǎn)出、統(tǒng)計監(jiān)測與需求回應(yīng)等有利于女性發(fā)展的多元行動機制，無論是政策制定理念還是政策制定與評估方式，均朝著服務(wù)女性需求、追求社會性別公平的方向轉(zhuǎn)變。

基于上述發(fā)現(xiàn)，本文認為，目前中國女性政治地位在國內(nèi)外評估體系中的矛盾結(jié)果，實際上源自女性數(shù)量代表與實質(zhì)代表的分離標(biāo)準(zhǔn)以及對不同維度女性數(shù)量代表的孤立比較。國際評估中關(guān)于中國女性政治地位“下降”之說，主要源自對各國女性高層政治參與比例的國際間橫向比較；中國權(quán)威評估中的“上升”之說，則主要依據(jù)女性在全國人大、政協(xié)、黨政機構(gòu)中參與比例所做的縱向比較。兩者的共同點在于，均采取單一數(shù)量代表視角，僅僅以女性數(shù)量為依據(jù)評估女性政治地位。其優(yōu)點是直觀、連貫與標(biāo)準(zhǔn)化；缺點是無法顧及特定國情的獨特性與多元性，忽視實質(zhì)性的多元女性代表主體及其行動對促進兩性公平發(fā)展的影響，從而導(dǎo)致評價結(jié)果不全面、不充分。兩者的區(qū)別在于，分別聚焦于橫向與縱向的不同維度進行比較，其片面性十分明顯。例如，國際評估體系中，單一的橫向國際比較，使得具有中國特色的多元代表主體、行動機制以及深層政策影響無法得以反映，從而凸顯出評價結(jié)果的矛盾性。

因此，評價女性政治地位需要一種更加開放與包容的視角，即從數(shù)量代表比例與實質(zhì)代表行動的“二元維度”進行綜合考察，二者缺一不可。這意味著，一方面，數(shù)量代表在當(dāng)今評價女性政治地位中依然是基本指標(biāo)，且具有不可或缺的重要意義。事實上，隨著國際環(huán)境的變化，尤其是全球范圍女性地位的普遍提升，進一步提升女性在決策機構(gòu)中的數(shù)量代表從來沒有像今天這樣迫切，這在今天的中國同樣不容忽視。盡管從縱向看，中國女性在人大代表、政協(xié)、各級黨政機構(gòu)中的數(shù)量比例在不斷上升，然而在國際橫向比較中，中國女性排名下降的事實無疑反映出中國女性在政治決策機構(gòu)尤其是高層機構(gòu)中數(shù)量代表依然不足，并且制約著女性代表為女性利益行動的機會與能力。正因此，中國作為負責(zé)任的大國，已將性別平等作為國家的政治責(zé)任與使命，正在采取多種途徑提升女性在決策機構(gòu)中的比例，為增加女性數(shù)量代表提供制度保障。具體而言，在中國未來各項法律與政策的制定過程中，仍然需要進一步拓展性別配額措施，借鑒國際通行的30%女代表配額比例指標(biāo)，使中國女性在各級人大、政協(xié)、黨政機構(gòu)中均有明確的女性比例發(fā)展目標(biāo)和指標(biāo)，為全面提升女性在各級決策機構(gòu)中的數(shù)量代表提供方向與依據(jù)。另一方面，“二元維度”評估更意味著關(guān)注并考察由多元主體、多元機制構(gòu)成的女性實質(zhì)性代表行動及其實際政策影響。事實上，多年來國家和執(zhí)政黨從實際國情出發(fā)，自上而下的各級政府機構(gòu)、社會組織甚至兩性個體在政策制定過程中推出各種創(chuàng)新途徑完善政策出臺過程，通過各種機構(gòu)、組織和個人的廣泛合作與動員參與，開展大量行動，旨在保障女性多元權(quán)益、服務(wù)女性多元需求，形成一系列保障并持續(xù)促進女性發(fā)展的行動機制，為在各層面、各領(lǐng)域、各地區(qū)全面構(gòu)建和完善性別平等政策發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。無視這一點，便會無視女性實質(zhì)性地位的變化。因此，要合理地理解中國女性政治地位，有必要將促進男女平等的數(shù)量要求與實質(zhì)性要素共同吸納到評價指標(biāo)中，綜合兩個維度考察女性在政治領(lǐng)域的實際地位。

上述認識對于構(gòu)建符合中國國情的兩性公平政治參與氛圍具有一定的啟示意義。近年來，全球范圍興起的“他為她”性別文化浪潮極大地沖擊傳統(tǒng)二元分離的性別價值標(biāo)準(zhǔn)。各國政府、社會組織、兩性社會成員共同“為女性行動”的社會性別意識與文化觀念已然成為全球共識。這種以行動為核心的性別文化建構(gòu)蘊含著兩種新的價值導(dǎo)向：一是從追求形式上傳播“兩性平等”觀念轉(zhuǎn)向?qū)嵺`中采取“兩性平等化”行動；二是從倡導(dǎo)“女性為女性行動”轉(zhuǎn)向“社會全體為女性行動”。正如習(xí)近平總書記在全球婦女峰會上提出的“要把保障婦女權(quán)益系統(tǒng)納入法律法規(guī)，上升為國家意志，內(nèi)化為社會行為規(guī)范”(41)《習(xí)近平：促進婦女全面發(fā)展 共建共享美好世界——在全球婦女峰會上的講話(2015年9月27日，紐約)》，新華網(wǎng)，http://news.cnr.cn/native/gd/20150928/t20150928_520006329.shtml，2015-09-28。，樹立全社會共同“為女性行動”的先進性別文化，是全社會以實際行動提升女性政治地位的重要基礎(chǔ)，也是拓展女性表達渠道與資源獲得的有效途徑，進而從根本上促使政策過程更多地關(guān)注和回應(yīng)多元女性需求。從數(shù)量與實質(zhì)代表相結(jié)合的視角進行整體性思考，不僅可以看到中華人民共和國成立以來女性代表的數(shù)量提升，而且能展示中國女性獨特的發(fā)展路徑與經(jīng)驗，進而引領(lǐng)未來女性發(fā)展進程，營造出更加有利于中國女性政治地位上升的國內(nèi)與國際環(huán)境。