郭 曄

(全國婦聯(lián) 權(quán)益部，北京 100730)

黨的十九大報告指出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重。其中，土地是農(nóng)業(yè)最重要的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民謀生的主要手段，是農(nóng)民家庭積累財富以及代際轉(zhuǎn)移財富的主要途徑。土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)性制度，它不但直接影響農(nóng)業(yè)資源配置效率，而且對農(nóng)村社會穩(wěn)定和社會公平正義有重大影響[1]。在社會主義革命、社會主義建設(shè)和改革開放各個歷史時期，中國共產(chǎn)黨始終以中國廣大農(nóng)民的根本利益和切身利益為出發(fā)點，在實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓(xùn)、探索規(guī)律，因地制宜、因時制宜地推進農(nóng)村土地制度改革(1)本文提及的“農(nóng)村土地制度改革”是一個廣義概念，既包括耕地、林地、草場等土地承包經(jīng)營制度的改革，也包括宅基地等農(nóng)村集體建設(shè)用地中涉及的產(chǎn)權(quán)制度改革。，解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，以推動實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化，實現(xiàn)農(nóng)民的共同富裕。

2016年4月,習(xí)近平總書記在安徽省鳳陽縣小崗村召開的農(nóng)村改革座談會上發(fā)表重要講話時指出：“新形勢下深化農(nóng)村改革,主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系?！边@應(yīng)該是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革需要解決的重要問題或者說瓶頸性問題之一。農(nóng)民和土地的關(guān)系包括農(nóng)村婦女與土地的關(guān)系，反過來看，厘清并且處理好農(nóng)村婦女與土地的關(guān)系，必然有助于處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系。

早在新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨在蘇區(qū)和革命根據(jù)地開展的按人口平均分配土地的“耕者有其田”的重大社會變革，使(農(nóng)村)勞動婦女獲得了與本階級男子擁有平等土地權(quán)的制度性保障[2]，極大解放了農(nóng)村婦女勞動力，從根本上提升了農(nóng)村婦女的社會地位，有力推動了土地改革的順利進行，為中國共產(chǎn)黨最終取得革命勝利贏得了民心，奠定了執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)。隨著社會主義改造的完成,中國實行社會主義公有制,農(nóng)村土地實行集體所有、集體經(jīng)營制度,為改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施條件、推廣農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)以及增加工業(yè)化發(fā)展原始積累發(fā)揮了積極作用[3]。但也不能否認(rèn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“大呼隆”和分配上吃“大鍋飯”的弊端直接影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率。改革開放后，為適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展要求,在堅持土地集體所有的公有制形式的基礎(chǔ)上,中國建立了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，極大地調(diào)動了農(nóng)民的積極性,為解決人民溫飽問題和促進國家快速發(fā)展提供了有力支撐[3]。同時，也要看到，在社會主義市場經(jīng)濟的探索時期，受時代條件所限，“包產(chǎn)到戶”作為自下而上的改革實踐，一開始并沒有系統(tǒng)完整的頂層設(shè)計，由此開始出現(xiàn)農(nóng)村婦女土地權(quán)益問題以及帶來黨的相關(guān)政策和國家法律的調(diào)整。

婦聯(lián)作為黨領(lǐng)導(dǎo)下聯(lián)系和服務(wù)婦女群眾的人民團體，多年來高度重視農(nóng)村婦女工作。一方面，婦聯(lián)組織圍繞中心、服務(wù)大局，團結(jié)動員廣大農(nóng)村婦女學(xué)文化、學(xué)技術(shù)、比成績、比貢獻，在投入農(nóng)村勞動生產(chǎn)、推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)、精準(zhǔn)脫貧、鄉(xiāng)村振興以及參與農(nóng)村基層民主自治、促進農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮半邊天作用；另一方面，婦聯(lián)組織注重傾聽農(nóng)村婦女呼聲，了解農(nóng)村婦女需求，反映農(nóng)村婦女意愿，促進農(nóng)村婦女就業(yè)，協(xié)調(diào)各方資源推動解決農(nóng)村婦女實際困難和問題，與“男尊女卑”等傳統(tǒng)文化糟粕進行斗爭，依法代表和維護農(nóng)村婦女合法權(quán)益。其中，農(nóng)村婦女土地權(quán)益受到侵害一直是農(nóng)村婦女維權(quán)投訴的主要問題之一。

一、改革開放后農(nóng)村婦女土地權(quán)益問題

(一)20世紀(jì)80年代

農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制將社會主義改造后農(nóng)村耕地集體經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)橐约彝橹鞯慕?jīng)營模式，符合當(dāng)時的生產(chǎn)力水平和農(nóng)民的思想認(rèn)識水平，也由此打破了“大鍋飯”現(xiàn)象，極大激發(fā)了農(nóng)村家庭的生產(chǎn)積極性。但是，由于此時距新中國成立初期的土地改革已有近30年時間，農(nóng)戶家庭人口發(fā)生重大變化，很多地方已經(jīng)找不到最初加入合作社的土地原始記錄，即使保存了登記家庭成員姓名的土地證明，也由于沒有相應(yīng)的權(quán)利概念和法律保障依據(jù)而只能作為歷史的產(chǎn)物。經(jīng)過近30年的社會主義建設(shè)，人們在思想觀念上認(rèn)同分到家庭的包括土地在內(nèi)的生產(chǎn)資料是集體所有的，農(nóng)民認(rèn)同分配到的土地是“為國種田”的責(zé)任田，所以絕大部分地方按照當(dāng)時的家庭人口重新分配了責(zé)任田和口糧田。

由于這項土地制度改革是自下而上的，所以在各地因地制宜的探索中并沒有統(tǒng)一的規(guī)則，作為政治概念的“集體”[4]擁有分配的決定權(quán)，這使得在集體中處于弱勢地位的個人的土地權(quán)益難以得到有效保障。特別是婦女因其體力上的弱勢和承擔(dān)著大量未獲得社會價值承認(rèn)的家務(wù)勞動，以及傳統(tǒng)婚嫁習(xí)俗導(dǎo)致的“嫁入”“嫁出”的流動性，很難被認(rèn)定為穩(wěn)定的家庭成員。于是，很多具有男女平等觀念但堅守傳統(tǒng)婚嫁習(xí)俗的村莊采用了“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的方式，根據(jù)家庭中婦女出嫁、娶進(婚入婚出)的情況收回或分配土地，但是帶來了家庭對土地的不穩(wěn)定享有，降低了農(nóng)民家庭對土地長期投入的積極性。而一些男女平等觀念薄弱、擁有“嫁出去的女兒潑出去的水”這樣落后的封建傳統(tǒng)觀念的村莊，在初始分配和調(diào)整土地中則直接侵害了部分婦女的權(quán)益。主要表現(xiàn)為：有的地方將婦女按照0.5人進行分配；有的以“測婚測嫁”等理由，對未婚女性不分土地或少分土地；有的地方出嫁婦女特別是離婚喪偶婦女戶口被強行遷出，承包的土地被強行收回，其他與土地承包相關(guān)的經(jīng)濟利益也受到損害；有的地方農(nóng)村婦女與非農(nóng)業(yè)人口結(jié)婚(被稱為“農(nóng)嫁非”婦女)，即使仍然生活在娘家，也不會被分配承包地，或者在娘家的承包地被收回。由于土地是當(dāng)時農(nóng)民最重要的生產(chǎn)和生活資料，因此導(dǎo)致一些失地婦女生活陷入困境。

違背男女平等的憲法原則、侵害農(nóng)村婦女土地權(quán)益的行為是與中國共產(chǎn)黨一貫主張、與中國社會主義制度的政治屬性完全相悖的。為此，1992年頒布實施的《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》(以下簡稱《婦女權(quán)益保障法》)第三十條規(guī)定了“農(nóng)村劃分責(zé)任田、口糧田等，以及批準(zhǔn)宅基地，婦女與男子享有平等權(quán)利，不得侵害婦女的合法權(quán)益。婦女結(jié)婚、離婚后，其責(zé)任田、口糧田和宅基地等，應(yīng)當(dāng)受到保障”。

(二)20世紀(jì)90年代到21世紀(jì)初

為了穩(wěn)定土地關(guān)系，使農(nóng)民獲得長期穩(wěn)定的土地權(quán)利，增加農(nóng)民對土地的長期預(yù)期和投入，大部分地區(qū)按照中央的要求開展了延長土地承包期的工作[5]，民間稱二輪土地承包。在二輪土地承包中，中央進一步提出“增人不增地、減人不減地”的精神，將土地承包期延長三十年。這個政策在執(zhí)行過程中，從國家法律政策層面仍然沒有統(tǒng)一的時間點和標(biāo)準(zhǔn)，但農(nóng)村人口的流動性已經(jīng)開始增強，一些地方為了給外出打工的男性家庭成員保留土地權(quán)益，完善了土地登記記載。但是，因傳統(tǒng)婚嫁習(xí)俗“流動”的農(nóng)村婦女，在日益穩(wěn)定的土地承包關(guān)系中，無法享有明確的、穩(wěn)定的土地權(quán)益。特別是在21世紀(jì)初，為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，減少耕地撂荒，國家取消了“農(nóng)業(yè)稅”并開始發(fā)放補貼，加之城鎮(zhèn)化進程加速使得城郊周邊土地價值飛漲，農(nóng)民對土地權(quán)益的重視程度因利益刺激而極大提升。

當(dāng)時農(nóng)村婦女反映的突出問題表現(xiàn)在四個方面：一是在未來30年新娶進的媳婦和出生的孩子分配承包地的可能性大大減少。二是由于各地實行二輪土地承包的時間點并不統(tǒng)一，出現(xiàn)了婦女在娘家村因為出嫁不能分得承包地、嫁入婆家村時因為已經(jīng)完成承包地的調(diào)整而兩頭落空的情形。當(dāng)然，也有婦女在娘家村和婆家村都被計入分地的人口，但對婦女來說，不可能實際耕種兩家的土地并獲得雙份收益，婦女在娘家分配土地在當(dāng)時只是名義上的權(quán)利。三是有的地方?jīng)]有嚴(yán)格執(zhí)行中央政策，仍然實行“大穩(wěn)定、小調(diào)整”，那么當(dāng)婦女娘家村和婆家村采用不同的政策時，就會出現(xiàn)“兩頭空”或者“兩頭占”的情況。上述三個問題使得名義上沒有承包地的人群從“農(nóng)嫁非”婦女?dāng)U大到普通“嫁入”“嫁出”婦女、離婚喪偶婦女、男到女家落戶的家庭、土地調(diào)整后出生的兒童等人群。同時，在一些個案中，極少數(shù)農(nóng)村婦女離婚后回到實行“三十年不變”的娘家享受到了名下的權(quán)利。但是這也帶來了困惑：個人對家庭承包的土地是否可以按份享有？家庭如果對土地承包權(quán)的享有是長久不變的，那么初始分配的家庭成員究竟是最初的分配依據(jù)還是實際權(quán)利人——“土地承包權(quán)共有人”？四是一些村委會在作為發(fā)包方的時候并沒有意識到上述三個問題，甚至簡單地將“本村女兒結(jié)婚的一律不參加分配”作為一條成文或不成文的“村規(guī)民約”。這條“村規(guī)民約”在土地被征收征用后分配補償費和進行安置以及農(nóng)戶將承包地入股發(fā)放股份分紅時被簡單地沿襲，造成了社會矛盾。

在當(dāng)時開始探索土地股份制改革的珠三角地區(qū)、人地矛盾突出的浙江省以及一些加速城市建設(shè)的地方，被排除在外的外嫁女集體來信來訪大幅增加，她們反映其身份雖然仍是農(nóng)民，但無法享受土地帶來的福利分配和社會保障。對這個問題的反映在21世紀(jì)頭十年尤為突出，有的地方甚至規(guī)定沒有承包地的農(nóng)村出嫁婦女沒有村民資格、不享受包括選舉權(quán)在內(nèi)的一切村民待遇。

從現(xiàn)象和數(shù)字看，2010年沒有土地的農(nóng)村婦女占21.0%，比2000年上升了11.8個百分點，其中，因婚姻變動(含結(jié)婚、再婚、離婚、喪偶)而失去土地的婦女占27.7%，而因婚姻變動失地的男性僅為3.7%[6]。每年縣級以上婦聯(lián)系統(tǒng)接待此類信訪事項8000-12000件次，其中，全國婦聯(lián)本級接待1000多件次。從侵權(quán)主體看，包括村集體、基層政府、農(nóng)戶家庭——村集體通過村規(guī)民約、村民代表大會決議、村委會決議以及“一事一議”等形式，規(guī)定婦女不能享有或者少享有某項權(quán)利；個別地方政府在制定出臺移民安置、征地補償工作方案中，明確將外嫁女不分情況地排除在外，造成極壞的社會影響；一些農(nóng)戶家庭有著“嫁出去的女兒潑出去的水”這樣根深蒂固的觀念，對女兒爭取合法權(quán)益的行為不予支持。從救濟途徑看，多數(shù)權(quán)益受侵害的農(nóng)村婦女反映告狀無門，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以“村民自治”為由缺少積極有效作為；縣級土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛仲裁機制的建設(shè)從無到有，多數(shù)是解決發(fā)包方與承包戶之間的糾紛，認(rèn)為農(nóng)村婦女以其個人而非家庭身份申請仲裁沒有依據(jù)；各地法院均反映，因集體經(jīng)濟組織成員資格認(rèn)定沒有司法裁判依據(jù)，立案難、判決難、執(zhí)行難成為此類案件面臨的救濟困境。

在沒有成熟的體系性法律制度設(shè)計條件下，為了回應(yīng)農(nóng)村婦女的訴求、解決現(xiàn)實問題，2001年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳專門下發(fā)了《關(guān)于切實維護農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益的通知》，明確“不管采取什么辦法，都要確保農(nóng)村出嫁婦女有一份承包土地”[7]。該通知的主要精神也在2002年《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》)(2)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(2002年8月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過，2002年8月29日中華人民共和國主席令第七十三號公布)第六條、三十條、五十四條。中得到吸收。

(三)黨的十八大以來

黨中央對深化農(nóng)村土地制度改革做出了一系列重大決策部署，加強了頂層設(shè)計和基礎(chǔ)性工作，全面推進土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記頒證試點工作，啟動了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份制改革試點，土地權(quán)益越來越體現(xiàn)出財產(chǎn)權(quán)利的屬性，集體經(jīng)濟組織也成為民法中的特殊民事主體(3)《中華人民共和國民法總則》(2017年3月15日第十二屆全國人民代表大會第五次會議通過。中華人民共和國主席令第六十六號)第九十九條規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法取得法人資格。。人員流動性問題在確權(quán)登記的過程中不能再回避，很多地方在縣級層面或司法文件中對出嫁離婚婦女等有可能出現(xiàn)人地分離情況的“特殊人群”是否具有“集體經(jīng)濟組織成員”享有土地權(quán)益分類做出了規(guī)定，雖然從法治角度看這樣的規(guī)定并不具有強有力的法律效力，但是對于權(quán)力過大且沒有一定遵循之規(guī)的集體還是有較好的指導(dǎo)作用。這些文件在落實過程中遭到一些村集體的抵制。

這一階段，農(nóng)村婦女土地權(quán)益問題多表現(xiàn)為：在第一輪特別是第二輪土地承包過程中權(quán)益受到損害或者曾經(jīng)放棄權(quán)利的部分農(nóng)村婦女又開始要求獲得平等的財產(chǎn)權(quán)利，要求平等享有集體經(jīng)濟組織成員身份。一些失地婦女在被迫外出務(wù)工后不能融入城市，缺乏穩(wěn)定的生活來源和社會保障；依據(jù)家庭成員“身份”而非“權(quán)利”獲得生活保障，使得農(nóng)村婦女即使在家庭承包地勞作數(shù)十年，一旦離婚則有可能面臨“房無一間、地?zé)o一壟、錢無一分”的悲慘境地，有的即使遭受嚴(yán)重的家庭暴力也不敢離婚、不能離婚。

二、當(dāng)前農(nóng)村婦女土地權(quán)益問題的制度設(shè)計需求

(一)集體經(jīng)濟組織成員資格的確認(rèn)缺少法律依據(jù)

在土地承包步入依法管理軌道后，2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地。任何組織和個人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員承包土地的權(quán)利?！?004年修訂的《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織的成員承包經(jīng)營?！?007年修訂的《中華人民共和國物權(quán)法》也對權(quán)益受到侵害的集體經(jīng)濟組織成員提供了訴諸法院的救濟途徑。特別是2017年出臺的《中華人民共和國民法總則》將農(nóng)村承包經(jīng)營戶作為民事主體，其前提仍是集體經(jīng)濟組織成員，并且設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為特殊法人(4)《中華人民共和國民法總則》(2017年3月15日第十二屆全國人民代表大會第五次會議通過。中華人民共和國主席令第六十六號)第五十五條規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，從事家庭承包經(jīng)營的，為農(nóng)村承包經(jīng)營戶。第九十九條規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法取得法人資格。法律、行政法規(guī)對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有規(guī)定的，依照其規(guī)定。。但是，集體經(jīng)濟組織成員作為農(nóng)民享有土地承包資格的前提，在法律上沒有進一步的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)或者原則，沒有取得和退出的程序。因此，雖然2005年修訂的《婦女權(quán)益保障法》明確規(guī)定“婦女在農(nóng)村土地承包經(jīng)營、集體經(jīng)濟組織收益分配、土地征收或者征用補償費使用以及宅基地使用等方面，享有與男子平等的權(quán)利”，但現(xiàn)實中農(nóng)村婦女在依法實現(xiàn)這一平等權(quán)利上仍面臨困難。

(二)村民自治大于法的糾錯機制還不完善

由于現(xiàn)行基層村民自治制度的存在及其所具有的效力，部分地區(qū)村規(guī)民約和村民決議雖有明顯歧視婦女的條款，且與國家憲法法律原則相悖，但卻因得到大多數(shù)村民認(rèn)可或是通過村民代表大會決議形式而披上了“合法”的外衣。這種以“少數(shù)服從多數(shù)”的傳統(tǒng)習(xí)慣來代替法律的做法，因為滿足了大部分村民的利益需求而得以通過實施，卻損害了婦女的合法權(quán)益?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第二十七條規(guī)定：“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反前款規(guī)定的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正?！钡谌鶙l規(guī)定：“村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益的，受侵害的村民可以申請人民法院予以撤銷，責(zé)任人依法承擔(dān)法律責(zé)任?！钡鲜鰲l款并沒有制度文件或司法解釋予以落實。

(三)家庭共有財產(chǎn)的法律制度不明晰

依據(jù)現(xiàn)行法律，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利人是農(nóng)戶家庭，但事實上，經(jīng)過40年的改革開放，中國農(nóng)村家庭狀況已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，傳統(tǒng)的男耕女織、子承父業(yè)的家庭模式在分化瓦解，家庭成員構(gòu)成因婚姻、上學(xué)、就業(yè)等極易發(fā)生變化，離異家庭、再婚家庭、空巢家庭等不同類型家庭人口組成復(fù)雜，由于多種原因，女兒承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的家庭也越來越多，但女性在家庭中仍受“男尊女卑”等傳統(tǒng)觀念制約，往往享受不到平等權(quán)利。農(nóng)村改革發(fā)展至今，法律需要解決的最重要問題不應(yīng)再是保障“人人有地”，而應(yīng)是“人人有權(quán)”。無論土地具有的是保障性功能還是財產(chǎn)性權(quán)益，都亟須依法明確家庭成員對家庭共有財產(chǎn)的權(quán)利享有規(guī)則?，F(xiàn)實中，由于家庭成員權(quán)利不明晰產(chǎn)生的矛盾糾紛越來越嚴(yán)重地影響到土地流轉(zhuǎn)速度、利益公平分配和農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。

針對第一個和第二個問題，2016年12月26日，中共中央、國務(wù)院在下發(fā)的《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》中特別強調(diào)：“成員身份的確認(rèn)既要得到多數(shù)人認(rèn)可，又要防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益，切實保護婦女合法權(quán)益。提倡農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員家庭今后的新增人口，通過分享家庭內(nèi)擁有的集體資產(chǎn)權(quán)益的辦法，按章程獲得集體資產(chǎn)份額和集體成員身份?！彪m然這一原則性規(guī)定有待細化落實，但從中央層面明確了保護婦女合法權(quán)益的原則，指明了“既要得到多數(shù)人認(rèn)可，又要防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益”的方向。

三、客觀認(rèn)識農(nóng)村婦女土地權(quán)益問題及深層次原因

習(xí)近平總書記多次強調(diào)，農(nóng)村土地制度改革關(guān)乎城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，要始終把維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益作為出發(fā)點和落腳點，堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，在試點基礎(chǔ)上有序推進。在農(nóng)村土地制度改革中真正維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)村婦女的權(quán)益，需要把這個問題放到歷史發(fā)展進程中去把握發(fā)展的趨勢，放到生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的辯證關(guān)系中去認(rèn)識問題的本質(zhì)，放到基本國情和主要矛盾中去認(rèn)識推動解決的條件，放到中國特色社會主義制度中去明確應(yīng)當(dāng)堅持的立場和原則，放到深化農(nóng)村土地制度改革中去尋求破解的路徑。

(一)農(nóng)村婦女土地權(quán)益問題的實質(zhì)是流動的人與不動的地之間的矛盾

不斷提高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展加速了勞動力和土地這兩個生產(chǎn)要素的流動性，這就必然要求作為上層建筑的土地制度明晰流動的人與不動的地之間的權(quán)利關(guān)系。而由于傳統(tǒng)婚嫁習(xí)俗產(chǎn)生的被迫流動，使婦女難以獲得穩(wěn)定的土地權(quán)益，這既是一定歷史階段的產(chǎn)物，也必將在發(fā)展中逐步成為歷史(5)馬克思曾指出：“不論生產(chǎn)的社會形式如何，勞動者和生產(chǎn)資料始終是生產(chǎn)的因素。但是，二者在彼此分離的情況下只在可能性上是生產(chǎn)因素。凡要進行生產(chǎn)，就必須使它們結(jié)合起來。實行這種結(jié)合的特殊方式和方法，使社會結(jié)構(gòu)區(qū)分為各個不同的經(jīng)濟時期?！盵《資本論》(第2卷)，北京：人民出版社，2004年，第44頁]在沒有受到市場經(jīng)濟沖擊之前，以父權(quán)制為主要家庭組織形式的小農(nóng)經(jīng)濟為穩(wěn)定的土地提供穩(wěn)定的勞動力，家庭通過女兒出嫁來緩解增加的人口與不變的土地之間的矛盾，有其存在的歷史條件。但是今天，我們已經(jīng)進入市場經(jīng)濟社會，勞動力和土地都作為生產(chǎn)要素被“看不見的手”所支配，如果不能通過制度設(shè)計明晰其權(quán)利關(guān)系，那么必將制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的進程。。農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營、土地產(chǎn)權(quán)交易市場的建立以及信息化的確權(quán)登記技術(shù)，使得人地分離成為可能，流動的人的土地權(quán)利可以進行有對價的流轉(zhuǎn)，這為解決農(nóng)村婦女土地權(quán)益問題提供了客觀條件。因此，解決農(nóng)村婦女土地權(quán)益問題的根本途徑在于依法，依法的根本前提在于明晰土地權(quán)利的主體、客體、實現(xiàn)路徑和救濟途徑的制度設(shè)計，從而明確農(nóng)民對土地享有穩(wěn)定且有保障的權(quán)利。但是，人的觀念意識往往滯后于社會生產(chǎn)力的快速發(fā)展、生產(chǎn)關(guān)系的急劇變革，所以制度設(shè)計的完善以及落地生根必然需要一個歷史過程。

(二)農(nóng)村婦女維護土地權(quán)益反映了新時代農(nóng)村婦女對更美好生活的追求

長期處于社會主義初級階段的基本國情，決定了農(nóng)村婦女土地權(quán)益問題會伴隨土地制度的改革呈現(xiàn)出不同的特點，但其趨勢必然是隨著農(nóng)村婦女主體意識和權(quán)利意識的不斷增強及土地附加的利益的不斷增值，婦女群體對于平等享有權(quán)利、公平參與分配的需求越來越高。如廣東珠三角“外嫁女”依據(jù)各自情況享受到不同比例的集體股份分紅后，現(xiàn)在進一步提出要求家庭中女兒和兒子應(yīng)當(dāng)絕對平等，外嫁女的子女也應(yīng)當(dāng)平等享受股份分紅。這與新時代中國社會主要矛盾的變化相符合，體現(xiàn)出不斷完善農(nóng)民土地權(quán)利制度設(shè)計的時代性與緊迫性。

(三)認(rèn)識農(nóng)村婦女土地權(quán)益問題應(yīng)當(dāng)具有鮮明的政治立場和價值觀

把男女平等作為促進社會發(fā)展的一項基本國策,把促進婦女全面發(fā)展作為國家經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的重要內(nèi)容,是中國共產(chǎn)黨的獨特創(chuàng)造,是具有鮮明中國特色的制度安排[8]。同時，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”和“中華人民共和國婦女在政治的、經(jīng)濟的、文化的、社會的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的權(quán)利”(6)參見《中華人民共和國憲法》(1982年12月4日第五屆全國人民代表大會第五次會議通過，2018年3月11日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》第五次修正)。都是憲法原則，也是我們解決問題的前提和依據(jù)。有的干部片面強調(diào)農(nóng)戶家庭概念忽視了男女平等基本國策和婦女的合法權(quán)益；有的學(xué)者片面強調(diào)婦女個人權(quán)利否定家庭承包，主張不斷調(diào)整土地甚至按人口再次平均分配土地，實行土地私有化。這些都是片面的、極端的、不符合中國特色社會主義制度的。我們在進行農(nóng)民土地權(quán)利的制度設(shè)計時必須兼顧基本國情與基本政治原則，確保正確的政治方向。

(四)農(nóng)村婦女土地權(quán)益問題的解決必然以深化農(nóng)村土地制度改革、提升鄉(xiāng)村法治化水平為路徑

從中國婦女運動的規(guī)律來看，促進男女平等和婦女全面發(fā)展的歷程始終同國家發(fā)展進步的歷程緊密相融——婦女發(fā)展是在經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展中實現(xiàn)的，婦女也通過投身于經(jīng)濟社會發(fā)展實現(xiàn)自身的平等發(fā)展。因此，農(nóng)村婦女土地權(quán)益問題必然要置于農(nóng)村土地制度改革的大勢中考量，用改革的思維和辦法在整體推進改革的進程中予以解決。從他國經(jīng)驗看，日本每一次農(nóng)地改革,都是從制定相關(guān)法律開始,依靠法治進行約束和管理,使所制定的相關(guān)法規(guī)在實施時有法可依。同時根據(jù)不同的經(jīng)濟與管理需要,不斷完善更新相關(guān)法律法規(guī),附加相關(guān)法律說明,使法律具有較強的操作性,從而形成結(jié)構(gòu)科學(xué)、體系完整的農(nóng)地制度[9]。因此，我們要貫徹落實習(xí)近平總書記全面依法治國的新理念新思想新戰(zhàn)略，通過完善立法體系，加強制度構(gòu)建，提升鄉(xiāng)村治理能力，增強農(nóng)民群眾的公民意識，逐步破解農(nóng)村婦女土地權(quán)益問題。

四、婦聯(lián)推進解決農(nóng)村婦女土地權(quán)益問題的實踐經(jīng)驗

(一)深入開展調(diào)查研究，為維護婦女土地權(quán)益爭取法律和政策依據(jù)

男女平等是中國共產(chǎn)黨的一貫主張。婦聯(lián)作為黨聯(lián)系婦女群眾的橋梁紐帶，始終圍繞黨的工作大局，堅持在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，從源頭上推動農(nóng)村婦女土地權(quán)益保障的工作。在1992年《婦女權(quán)益保障法》的頒布、2001年中辦國辦下發(fā)《關(guān)于切實維護農(nóng)村婦女土地權(quán)益的通知》以及2002年《農(nóng)村土地承包法》的制定、2005年《婦女權(quán)益保障法》的修訂過程中，全國婦聯(lián)均在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，通過專項報告、“兩會”提案建議等形式，向黨中央和立法機關(guān)反映婦女的呼聲，提出法律政策建議，受到了黨中央的高度重視，也得到了立法機關(guān)的采納。

當(dāng)前，我們建議在進一步修訂《中華人民共和國民法典》、制定《集體經(jīng)濟組織法》、出臺集體產(chǎn)權(quán)制度改革等意見時，明確集體經(jīng)濟組織成員資格界定的原則底線、進入退出的程序和登記標(biāo)準(zhǔn)以及救濟途徑程序；將依附在土地上的社會保障與財產(chǎn)收益分配功能，制度性地轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)濟組織的社會職能，減少農(nóng)民對土地的依賴；在《農(nóng)村土地承包法》已經(jīng)明確家庭成員對家庭共有財產(chǎn)權(quán)利平等享有的原則基礎(chǔ)上(7)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(2002年8月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過，2018年12月29日第二次修正)第十六條規(guī)定：農(nóng)戶內(nèi)家庭成員依法平等享有承包土地的各項權(quán)益。，進一步在《民法典·婚姻家庭編》中明確家庭共有關(guān)系解體時財產(chǎn)分配規(guī)則和救濟途徑等。這一系列建議的內(nèi)在邏輯就是為了明晰土地權(quán)利的主體、客體、實現(xiàn)路徑和救濟途徑，從而在已形成的中國特色社會主義法律體系中完成農(nóng)民土地權(quán)利的制度設(shè)計。

(二)緊跟國家農(nóng)村土地制度改革步伐，協(xié)調(diào)配合職能部門將有益的試點經(jīng)驗上升為法律政策

2014年，全國婦聯(lián)抓住土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證整省試點推進的關(guān)鍵時期，與農(nóng)業(yè)部在總結(jié)安徽鳳陽等試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，以會談紀(jì)要的形式共同推廣試點地區(qū)保障農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益的有益經(jīng)驗，提出“在土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記簿和權(quán)證上寫上婦女名字”“鼓勵各級土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組吸收同級婦聯(lián)組織參加”等工作要求。各省區(qū)市紛紛通過省政府出臺文件、婦聯(lián)與農(nóng)業(yè)部門聯(lián)合發(fā)文或召開專題會議等形式，要求在土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證中同步推進保障農(nóng)村婦女土地權(quán)益的工作，在登記簿和權(quán)證上體現(xiàn)婦女的名字，以實現(xiàn)農(nóng)村婦女“證上有名、名下有權(quán)”。2018年《農(nóng)村土地承包法》修改時，登記全體家庭成員姓名的實踐經(jīng)驗也被吸收至法律中(8)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(2002年8月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過，2018年12月29日第二次修正)第二十四條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書應(yīng)當(dāng)將具有土地承包經(jīng)營權(quán)的全部家庭成員列入?！?。

2016年，全國婦聯(lián)抓住宅基地制度改革的契機，主動向國土資源部匯報農(nóng)村婦女宅基地使用權(quán)分配中存在的問題，最終國土資源部在下發(fā)文件時專門規(guī)定：“依法維護農(nóng)村婦女和進城落戶農(nóng)民的宅基地權(quán)益。農(nóng)村婦女作為家庭成員，其宅基地權(quán)益應(yīng)記載到不動產(chǎn)登記簿及權(quán)屬證書上。農(nóng)村婦女因婚嫁離開原農(nóng)民集體，取得新家庭宅基地使用權(quán)的，應(yīng)依法予以確權(quán)登記，同時注銷其原宅基地使用權(quán)?！盵10]

2018年底，在落實黨的十八屆四中全會分工方案任務(wù)中，全國婦聯(lián)積極配合民政部、中組部，與六部門聯(lián)合出臺《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》[11]，從總體要求、主要內(nèi)容、制定程序、監(jiān)督落實和組織領(lǐng)導(dǎo)等5個方面對村規(guī)民約和居民公約工作提出規(guī)范要求，針對侵犯婦女特別是出嫁、離婚、喪偶婦女合法權(quán)益等問題，通過發(fā)揮基層黨組織作用、將合法性審查前置于村民表決等舉措，從制度上預(yù)防村規(guī)民約出現(xiàn)違反男女平等基本國策、侵犯婦女土地權(quán)益的條款。

這些法律政策的實施為完善農(nóng)民土地權(quán)利的法律政策保障體系奠定了基礎(chǔ)、做出了探索，也為法律概念和法制觀念深入農(nóng)村提供了路徑。

(三)充分發(fā)揮基層婦聯(lián)組織在土地制度改革各環(huán)節(jié)的積極作用

全國婦聯(lián)通過召開會議、組織系統(tǒng)或聯(lián)合培訓(xùn)、下發(fā)資料等形式，一方面幫助地方婦聯(lián)深刻理解農(nóng)村土地制度改革的主線、目標(biāo)、重點、路徑和底線，另一方面幫助農(nóng)口干部提升對男女平等基本國策的敏感度。事實上，從農(nóng)村土地制度改革本身來看，基層婦聯(lián)組織發(fā)揮作用較好的地方，農(nóng)村婦女對改革的參與度和支持率就比較高，涉及婦女土地權(quán)益問題的矛盾糾紛就比較少，吸納基層婦聯(lián)干部參與糾紛化解的效果也比較好。

有的地方省、市、縣成立改革領(lǐng)導(dǎo)小組時將同級婦聯(lián)主席納入小組成員，在改革方案制定之初能夠及時收集和聽取農(nóng)村婦女的意見建議，使縣一級出臺的工作方案和細則能提出區(qū)分情況的集體成員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)或登記標(biāo)準(zhǔn)，在縣域內(nèi)統(tǒng)一時間點、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)，有效防止婦女土地權(quán)益“兩頭空”問題；有的地方基層婦聯(lián)干部協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)部門或村委會查閱土地臺賬，入戶了解核實婦女土地承包經(jīng)營情況信息，能夠提前收集本村弱勢家庭和群體情況，并做好工作預(yù)案；有的地方重視對婦女宣講改革政策、對村民宣傳男女平等基本國策，在爭取人心、凝聚共識上發(fā)揮了較好作用；有的地方基層婦聯(lián)組織協(xié)助農(nóng)業(yè)部門和村委會及時協(xié)調(diào)解決改革中出現(xiàn)的爭議和矛盾，對于不符合條件但經(jīng)過調(diào)查確實屬于失去土地相關(guān)權(quán)益而陷入生活困境的弱勢婦女群體，協(xié)調(diào)多種資源提供集體和政府兜底救助保障。

婦聯(lián)組織的參與不僅使法律政策的實施具有了性別視角，而且在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面有著重要的探索和推動意義。在法律制度尚不完善、行政主導(dǎo)需要兼顧各方利益的情況下，婦聯(lián)作為黨領(lǐng)導(dǎo)下具有政治性、先進性和群眾性的群眾團體，在反映部分農(nóng)民切身訴求、保障農(nóng)民土地權(quán)利、發(fā)動群眾參與等方面發(fā)揮了重要的民主參與、民主監(jiān)督作用，推進了社會的良性治理。

五、對深化農(nóng)村土地制度改革的啟示

習(xí)近平總書記在近期就實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略做出的重要指示中強調(diào)：“要尊重廣大農(nóng)民意愿，激發(fā)廣大農(nóng)民積極性、主動性、創(chuàng)造性，激活鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動力，讓廣大農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中有更多獲得感、幸福感、安全感?！鞭r(nóng)村土地制度的改革是鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。以習(xí)近平總書記對新時代深化農(nóng)村土地制度改革系列重要論述為指導(dǎo)，結(jié)合對農(nóng)村婦女土地權(quán)益問題的分析和婦聯(lián)組織的實踐經(jīng)驗，有幾點共性的啟示需要明確。

(一)堅持發(fā)揮地方各級黨委和基層黨組織的主導(dǎo)作用

從我們推動工作和調(diào)查研究的情況看，只要地方黨委真正在思想認(rèn)識上具有較高的政治站位和政策水平，就能夠在領(lǐng)導(dǎo)群眾深化農(nóng)村改革中攻克難關(guān)。在一些傳統(tǒng)觀念深厚的農(nóng)村和經(jīng)濟收益豐厚的地區(qū)，不僅能夠出臺堅持男女平等基本國策的機制制度、保障措施，而且能夠使政策落地，得到群眾的普遍擁護，實現(xiàn)“零上訪”，這都是因為有一個堅強有力的黨的領(lǐng)導(dǎo)班子和帶頭人。

(二)堅持“以人民為中心”，實現(xiàn)社會公平

將“一個都不能少”的理念和要求進一步貫徹到農(nóng)村土地制度改革中，以過細的作風(fēng)和釘釘子的精神，針對不同地方農(nóng)村現(xiàn)實情況和不同群體農(nóng)民的現(xiàn)實訴求分類施策、精準(zhǔn)施策，把問題想深想細、把工作層層落實，使得改革措施獲得農(nóng)民擁護，改革成效實現(xiàn)農(nóng)民共享，這樣的改革才能擁有深厚的群眾基礎(chǔ)，才有可持續(xù)性。

(三)堅持頂層設(shè)計、統(tǒng)籌兼顧

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大做出的重大決策部署，是新時代做好“三農(nóng)”工作的總抓手。因此，農(nóng)村土地制度改革要將改革的頂層設(shè)計與實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興緊密結(jié)合起來統(tǒng)籌考慮。建議通過農(nóng)村土地制度改革為構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系奠定基礎(chǔ)，為在鄉(xiāng)村形成人才、土地、資金、產(chǎn)業(yè)匯聚的良性循環(huán)創(chuàng)造條件，為培育文明鄉(xiāng)風(fēng)、良好家風(fēng)、淳樸民風(fēng)，提高鄉(xiāng)村社會文明程度樹立價值導(dǎo)向，為堅持綠色發(fā)展提供制度保障，為建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制提供范本，強化系統(tǒng)思維和法治思維，統(tǒng)籌考慮、綜合施策，使得農(nóng)村土地制度作為農(nóng)村最基本的制度，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進步、農(nóng)民全面發(fā)展。

(四)重視和善于發(fā)揮黨領(lǐng)導(dǎo)下的群眾團體的作用

習(xí)近平總書記指出，農(nóng)村土地制度改革是個大事，涉及的主體、包含的利益關(guān)系十分復(fù)雜，必須審慎穩(wěn)妥推進。在這個推進過程中，需要黨領(lǐng)導(dǎo)下的群眾團體充分發(fā)揮政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和群眾優(yōu)勢，積極參與、廣泛發(fā)動，宣傳解釋政策，凝聚社會共識，妥善化解疏導(dǎo)情緒，引導(dǎo)不同利益群體依法理性表達訴求，同時通過基層民主參與、民主協(xié)商和民主監(jiān)督，有效防范風(fēng)險、及時糾偏，使農(nóng)村基本經(jīng)營制度充滿持久的制度活力。

(五)在農(nóng)村土地制度改革中同步推進基層政權(quán)建設(shè)

農(nóng)村土地制度改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，具有很強的政治性，與農(nóng)民切身利益密切相關(guān)。改革順利推進有利于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型升級，處理不好則容易造成社會分歧、引發(fā)集體上訪或極端事件，激化社會矛盾。中央提出“成員身份的確認(rèn)既要得到多數(shù)人認(rèn)可，又要防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益”，應(yīng)當(dāng)是貫穿于整個農(nóng)村土地制度改革各個環(huán)節(jié)的一項基本原則，強調(diào)的是在發(fā)揮農(nóng)民的主體作用過程中，既要充分有序的民主參與、村民自治，又要科學(xué)引導(dǎo)、實現(xiàn)公平。這就需要穩(wěn)固有力的基層政權(quán)發(fā)揮指導(dǎo)作用：一方面，在村規(guī)民約制定等村民自治環(huán)節(jié)加強引導(dǎo)和教育，幫助農(nóng)民正確行使民主權(quán)利，對村民自治章程和村規(guī)民約進行合法性審查，健全違法糾錯機制；另一方面，采取多種形式糾偏，對利益受損的少數(shù)弱勢群體給予救濟救助，理直氣壯地維護農(nóng)民合法權(quán)益。土地制度改革的法治化方向和制度化路徑必然有助于提升基層政府依法行政能力，只有加強基層政權(quán)建設(shè)，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對土地制度改革的支持力度，才能有利于改革的順利推進，實現(xiàn)農(nóng)村基層的和諧穩(wěn)定，彰顯中國特色社會主義制度的優(yōu)越性。